Организационно-функциональная структура системы государственного регулирования земельно-арендных отношений в Украине: проблемы и пути их решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организационно-функциональная структура системы государственного регулирования земельно-арендных отношений в Украине: проблемы и пути их решения

Помаза-Пономаренко Алина Леонидовна

Аннотации

В статье приведены результаты исследования имеющейся отечественной организационно-функциональной структуры системы государственного регулирования земельно-арендных отношений. Определены пути совершенствования системы и функций органов публичной власти в сфере указанных отношений.

The results of the existing organizational and functional structure of system of public regulation of land lease relations are given. The ways to improvement the system and functions of public authorities in the specified relationship are grounded.

Ключевые слова:

система государственного регулирования, организационно-функциональная структура, органы публичной власти, земельно-арендные отношения

Keywords:

system of public regulation, organizational and functional structure, public authorities, land lease relations

Постановка проблемы. Отечественная система государственного регулирования земельно-арендных отношений имеет организационную и функциональную основы, что обусловлено ее социально-функциональной ролью. Предназначение этой системы - объединение и иерархизация государственных организаций (учреждений), персонал которых выполняет группы работ по реализации функций планирования, организации, мотивации, контроля. Учитывая это, считаем, что такая организационно-функциональная структура системы государственного регулирования требует комплексного анализа и выявления возможных путей ее улучшения.

Анализ последних исследований и публикаций. Организационно-функциональная структура системы государственного регулирования социально-экономических отношений, в том числе и земельных, является объектом рассмотрения многих ученых (В. Бакуменко, Л. Бойко, В. Боклаги, А. Ботезата, А. Дегтяря, А. Евграфова, Д. Карамышева, М. Латынина, А. Мерзляк, А. Мордвинова, В. Пересоляк, Г. Шарого, Ю. Шарова и др.). Одновременно ряд проблем, связанных с установлением соответствия организационно-функциональной структуры системы государственного регулирования именно земельно-арендных отношений концептуальным требованиям науки государственного управления остался без внимания ученых. Итак, цель нашей разведки - охарактеризовать систему государственного регулирования земельно-арендных отношений с позиции соответствия ее организационно-функциональной структуры ключевым положениям науки государственного управления, а также теоретически обосновать возможные пути упорядочения такой системы.

Изложение основного материала исследования. Исследование показало, что современная организационная система государственного управления в земельной сфере сформирована подзаконными актами (указами главы государства), которые в рамках административной реформы определили и перераспределили полномочия между различными центральными органами исполнительной власти недавно. В частности, Указ Президента Украины "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти", Положение о Государственной инспекции сельского хозяйства Украины, утвержденное Указом Президента Украины, Положение о Государственном агентстве земельных ресурсов Украины и т. д. [4; 6; 7]. Принятие этих документов стало основанием для осуществления дальнейших местами некорректных организационных изменений. Речь идет о том, что в подчинении Минагрополитики Украины находится Госземагентство Украины, Государственное агентство лесных ресурсов Украины, Госсельхозинспекция Украины и др. Странным, однако, является то, что Государственное агентство водных ресурсов Украины входит в состав другого центрального органа исполнительной власти - Министерства экологии и природных ресурсов Украины. Кроме того, наделение Госсельхозинспекции Украины полномочиями контроля нарушает подход к системному управлению использования земель, из-за ее некомпетентности. Подтверждением сделанного вывода может служить норма, согласно которой Госсельхозинспекция Украины организует и осуществляет государственный надзор (контроль) в части соблюдения земельного законодательства, за использованием и охраной земель всех категорий и форм собственности [6, п. а п. 1 ч. 4]. Следовательно, не можем однозначно согласиться с некоторыми учеными (В. Курило, М. Кравчуком, А. Поддубным и др.), что Госземагентство Украины является ведущим институтом в земельной политике [2, с. 197]. земельный государственный арендный

Стоит отметить, что согласно с последними нововведениям распоряжаться сельхозземлями имеют право не местные органы исполнительной власти общей компетенции, а Госземагентство Украины и его областные, районные управления. Вместо того, чтобы реализовывать контроль за деятельностью областных и районных государственных администраций, исполнительные органы специальной компетенции способствуют обострению существующих и появлению новых противоречий в сфере земельно-арендных отношений (далее - ЗАО). Примечательно, что полномочия Госземагентства Украины и его территориальных органов в этом вопросе остаются законодательно не разграниченными. Это создает благоприятные условия для проявления архетипа "тень", т. е. совершения в указанной сфере коррупционных правонарушений. Такая передача полномочий с нижнего уровня на более высокий свидетельствует также о том, что сейчас предпринимаются меры по оттягиванию во времени смещения центра регулирования исследуемыми отношениями на местный уровень. Следовательно, необходимым является осуществление более детального анализа состояния выполнения управленческих функций (планирования, организации, мотивации и контроля) этими и др. органами публичной власти.

Как известно, планирование является определяющей функцией, но в сфере временного использования земель оно не имеет соответствующего рекомендательного характера. Недостаточно урегулированным являются аспекты, связанные с обязательством участников ЗАО планировать их возникновения, а также перечнем плановых документов, должны составляться будущими участниками этих отношений. Наибольшей, однако, критики заслуживают средства планирования - программы, ведь они совсем не создают условия для развития ЗАО. Обусловлено это тем, что отсутствует общегосударственная стратегическая программа в форме закона; кроме того, не утвержден порядок подготовки местных программ использования и охраны земель. Нельзя согласиться, что ЗАО имеют исключительно частный характер, а реализация функции планирования по отношению к ним является неуместной. Заметим, что эти отношения обеспечивают использование потенциала земли, сохранение традиций земледелия, развитие местной инфраструктуры, доступ к труду, социально-экономическое развитие отдельных граждан и страны в целом, снижение или увеличение кризисной атмосферы в обществе, доверие международного сообщества и т. д. На основании изложенного, считаем, что планирование временного использования государственных и коммунальных земель - одна из приоритетных задач органов власти.

Относительно организационного регулирования отношений по использованию земель, то его осуществляют почти все субъекты регулирования, которые не в полной мере соответствуют объекту воздействия, т. к. полноценно не идентифицируют и не учитывают его интересы. Исключение составляет отдельная подфункция - координация, именно ее регламентации законодатель уделили особое внимание. Подфункция же регулирования определяется в общем виде, а ее выполнение сводится к обеспечению взимания запланированных средств (платы) за оренду земли.

Не последнюю роль в государственном управлении ЗАО играет также мотивация. Ее рассмотрение дало основания настаивать на том, что она осуществляется не системно, ведь законодательная регламентация средств мотивации несовершенная и неполная. Однако наиболее слабым звеном мотивации остаются соответствующие материальные и моральные стимулы. Например, меры экономического стимулирования рационального использования и охраны земель регламентированы в форме задач, но их выполнение методично не подкреплено. Кроме того, Госземагентство Украины практически не осуществляет государственное регулирование в сфере оценки земель и не принимает участия в подготовке и осуществлении мероприятий по налогообложению.

Несмотря на исключительное значение контроля (государственного, общественного и органов местного самоуправления) в сфере ЗАО, на практике он несовершенен. Последнее обусловлено большим количеством уполномоченных контролирующих органов, некачественностью правового обеспечения и раздробленностью полномочий между субъектами контрольно-властного воздействия. Анализируя имеющееся правовое поле мы сделали вывод, что законодатель в состав государственных контролирующих органов отнес те, для которых осуществление контроля является одной из основных задач (Минприроды Украины, Минагрополитики Украины, Госсельхозинспекцию Украины, Госэкоинспекцию Украины и др.). Уточним, что Госземагентство Украины наделено только частью контрольных полномочий, они касаются проведения мониторинга плодородия почв. Контролировать же соблюдение требований отечественного законодательства об охране земель всех категорий и форм собственности - обязанность Госсельхозинспекции и Госэкоинспекции Украины (см. ст. 8 Закона Украины "О государственном контроле за использованием и охраной земель" [5]). Это противоречит требованию о взаимообусловленности и последовательности реализации функций. Кстати, в большинстве государств мира функционируют различные организационные структуры в земельной сфере, для которых важно осуществлять интегрированное управление, что предполагает планирование, контроль и т. п. Например, во Франции, как справедливо замечает Е. Польшинская, специально создана такая организация, как Ассоциация по развитию земель и региональному развитию [3, с. 13]. Автор подчеркивает, что в Латвии управление землями является прерогативой Министерства защиты окружающей среды и регионального развития [там же, с. 14]. В Королевстве Нидерландов регулирование ЗАО осуществляет только Агентство по управлению земельными и водными ресурсами. По утверждению Н. Третьяк, единственным органом управления земельными ресурсами в Китае выступает Министерство земельных и природных ресурсов [10, с. 40].

Уточним, что контроль за использованием и охраной земли может совершаться органами местного самоуправления. Рассмотрение действующей правовой базы показало, что органы, которые его осуществляют, с одной стороны, являются контролирующими, а с другой - подконтрольными субъектами. Подчеркнем, однако, что принципы такого контроля определяются законодателем в общем виде (детализация происходит непосредственно в подзаконных актах, принимаемых органами местного самоуправления) и иногда не подкреплены карательным механизмом. Например, за невыполнение землепользователем требования о предоставлении информации о состоянии использования им земельного участка не предусмотрено никакого наказания, санкции. Бесспорно, все это является причиной для неудовлетворительного выполнения органами местного самоуправления функции контроля за использованием и охраной земли.

Относительно общественного контроля, то его должны проводить соответствующие инспекторы. Исследованием было установлено, что их назначение в определенных случаях является централизованным и единоличным (см. правовое предписание, по которому исключительным правом назначать общественных инспекторов наделены центральные органы исполнительной власти, реализующие государственную политику в сфере осуществления государственного контроля в АПК (Госсельхозинспекция Украины) или в сфере охраны окружающей природной среды (Госэкоинспекция Украины) [1, ст. 190]). Кроме того, имеются замечания к компетентности Госсельхозинспекции Украины в рассматриваемом вопросе и сферы ее деятельности вообще. К недостаткам следует отнести и то, что в своей деятельности указанные инспекторы должны руководствоваться положением, которое до сих пор не утверждено ни правительством, ни Минагрополитики Украины, что, конечно, делает невозможным работу таких инспекторов. Выход из этой ситуации инспектора находят в осуществлении контроля за использованием и охраной земли в пределах общественного контроля в области охраны окружающей природной среды. Такие выводы сделаны с учетом положений п. а ч. 2 ст. 36 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды" [8]. Это означает, с одной стороны, то, что деятельность общественных инспекторов в сфере использования и охраны земли организуется и координируется Минприроды Украины, Госэкоинспекцией Украины и территориальными природоохранными органами. А с другой стороны, такие инспекторы проверяют соблюдение земельного законодательства вместе с работниками указанных органов, что нивелирует принцип объективности и независимости общественного контроля. Кроме того, имеет место тот факт, что правом составлять протоколы о совершении административных правонарушений наделены не инспекторы, а вышеупомянутые органы власти.

К недостаткам следует также отнести отсутствие четко определенного порядка работы общественных экспертов (см. соответствующий правительственный документ [9]), которые проверяют непосредственно деятельность государственных органов и органов самоуправления в земельной сфере. На наш взгляд, эта ситуация требует обязательного решения, ведь общественная экспертиза - составляющая общественного контроля, особенность которой заключается в развитии институтов гражданского общества путем привлечения последних как независимых, внешних оценщиков результатов работы органов власти на соответствие земельному законодательству и ожиданиям общественности. К таким институтам можно отнести общественные организации, органы самоорганизации населения, негосударственные средства массовой информации и другие непредпринимательские общества. Среди этих институтов особое место занимают объединения граждан (общественные организации) и органы самоорганизации населения. Это обусловлено тем, что они призваны выражать и способствовать реализации, защиты интересов социума и того населения, которое проживает на территории конкретных общин. Как известно, органы самоорганизации пока недостаточно развиты, поэтому большее внимание следует уделить именно роли общественных организаций. Их на отечественных просторах функционирует большое количество, чем непременно стоит воспользоваться, поскольку они уже адаптированы к задачам земельной государственной политики. Речь идет о необходимости консолидации объединений граждан за счет создания национальной общественной сети, в рамках которой целесообразно выделить группу региональных и местных отделений (офисов). По нашему мнению, следует разработать стратегию взаимодействия объединений граждан, входящих в такую сеть, их участия в подготовке и внедрении программ развития различных земельных отношений, а также обеспечить координацию другой деятельности. В частности, связанной с реализацией такими офисами первичной регистрации, перенаправления государственным органам обращений, жалоб по земельным вопросам, а также осуществление мониторинга за состоянием рассмотрения таких обращений с целью увеличения шансов для детального анализа и учета изложенных в них предложений и замечаний.

Отметим, что формирование и упорядочение организационно-функциональной структуры системы государственного управления различными социально-экономическими отношениями должно происходить на линейной, функциональной, программно-целевой, матричной и др. основах. В сфере же ЗАО должен быть применен комбинированный, т. е. матричный подход, что позволит определить трехуровневую структуру системы органов публичной власти (государственных, самоуправленческих и общественных). Кроме того, принципиального решения требуют вопросы, связанные со сферами деятельности Госсельхозинспекции Украины, Госэкоинспекции Украины, местных органов исполнительной власти общей компетенции. Именно Госземагентство Украины должно стать ведущим и координирующим институтом (особенно по отношению к местным государственным администрациям) путем наделения его полномочиями по осуществлению государственного регулирования в сфере рационального использования и охраны земель. Это в свою очередь предполагает действительную реализацию не только функций планирования и организации, но и мотивации и контроля.

Перераспределение функций и задач между управляющими субъектами в анализируемой сфере отношений может осуществляться на основе уже имеющейся или на установленной исследователем В. Шухартом [11]. Согласно с первой основой в сфере использования земельных ресурсов функции органов власти могут упорядочиваться в следующих направлениях: 1) формирование, корректировка государственного управления (политики); 2) реализация государственного управления (политики); 3) планирование государственного управления (мероприятий политики); 4) нормативно-правовое и методическое обеспечение государственного управления; 5) координация деятельности органов публичной власти; 6) кадровое, финансовое, информационное обеспечение государственного управления (политики); 7) контроль за осуществлением государственного управления (политики) и за использованием участниками ЗАО земли; 8) взаимодействие с соответствующими органами иностранных государств и международных организаций; 9) организация научно-технической, инвестиционной, мотивационной, издательской деятельности. Относительно модели непрерывного улучшения процессов управления В. Шухарта (" plan - do - check - act ") [там же], то она нуждается в дополнении и конкретизации. В частности, управленческий процесс должен иметь несколько иной вид, сегменты которого такие: гарантирующе-планируемый, регулирующе-действенный, стимулирующе-мотивационный, проверяюще-коррекционный. Последние должны реализовываться через определенный комплекс функций органов публичной власти, распределеных по вертикали и горизонтали. К этим функциям, считаем, следует отнести определение цели и принципов государственного регулирования ЗАО, разработку и утверждение правовых документов, координацию реализации интересов, мотивацию социальных субъектов путем использования положительных и отрицательных стимулов, а также контроль, требующий проведения оценки результатов и корректировки действий.

Выводы. Улучшение украинской организационно-функциональной структуры системы государственного регулирования ЗАО следует начинать с центрального уровня в направлении утверждения соответствующей концепции. Ее общая стратегия предусматривает упорядочение системы и функций органов публичной власти в сфере ЗАО, что позволит минимизировать зарегулированность этих отношений, количество проявлений коррупции, численность должностных лиц на указанном уровне и расходы на их содержание. Кроме того, перераспределение поспособствует смещению центра регулирования на местный уровень. Однако проведение таких управленческих изменений в земельной сфере требует научного обоснования предложений по улучшению имеющегося правового поля, в особенности документов регламентирующих реализацию контрольной функции.

Библиографический список

1. Земельный кодекс Украины: Закон Украины от 25.10.2001 № 2768-III // Ведомости Верховного Совета Украины, 2002, № 3-4.

2. Курило В.И., Кравчук М.Ю., Поддубный О.Ю. Административная юрисдикция в АПК Украины: Монография / Под. научной редакцией В.И. Курило К. : Иридиум, 2012.

3. Польшинская Е. Земельные банки и фонды - инструменты для развития сельских территорий // Землеустроительный вестник, 2012, № 3.

4. О Государственном агентстве земельных ресурсов Украины: Указ Президента Украины от 08.04.2011 № 445/2011 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/445/2011.

5. О государственном контроле за использованием и охраной земель: Закон Украины от 19.06.2003 № 963-IV // ВВР Украины, 2003, № 39.

6. О Государственной инспекции сельского хозяйства Украины: Указ Президента Украины от 13.04.2011 № 459/2011 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/459/2011.

7. Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти: Указ Президента Украины от 09.12.2010 № 1085/2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1085/2010.

8. Об охране окружающей природной среды: Закон Украины от 5.06.1991 № 1264-XII // Ведомости Верховного Совета Украины, 1991, № 41.

9. Об утверждении содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти: Постановление Кабинета Министров Украины от 05.11.2008 № 976 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/976-2008-п.

10. Третьяк Н. Система управления земельными ресурсами в Китае: опыт для Украины // Землеустроительный вестник, 2012, № 4.

Размещено на Allbest.ru