Нормотворческая деятельность и процедура принятия обязательных решений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Нормотворческая деятельность и процедура принятия обязательных решений



Содержание

1. Формирование нормотворческих процедур

2. Порядок пересмотра и изменения учредительных актов

3. Законодательная процедура

4. Процедура реформирования процедур

5. Исполнение решений

Литература



1. Формирование нормотворческих процедур

Изначально, с первых шагов создания и функционирования европейских интеграционных объединений, проблема принятия обязательных правовых актов вызывала острые споры и разногласия. Она остается в определенной степени камнем преткновения и по сей день.

Достаточно напомнить, что один из первых острых политических кризисов, возникших в Сообществе, был связан с попыткой перехода от всеобщего применения принципа единогласия к частичному применению квалифицированного большинства при вынесении решений. И хотя подобный переход был напрямую предусмотрен учредительным актом, Франция в знак протеста отказалась от участия в работе институтов Сообщества.

Соответствующий кризис получил наименование "пустое кресло". Только после проведения весьма сложных переговоров удалось найти компромиссное решение. Люксембургский протокол (почему-то очень часто в практике ЕС возникшие сложности решаются протоколами, подписанными в Люксембурге) закрепил компромиссный подход. В тех случаях, когда решение должно приниматься квалифицированным большинством, но одно из государств-членов заявит, что это решение имеет жизненно важное значение для национальных интересов страны, соответствующие институты должны вернуться к применению принципа единогласия.

По мере развития ЕС ситуация, хотя и медленно и с большими трудностями, начинает меняться. Расширяется круг участников принимаемых решений, субъектов права законодательной инициативы. Пересматриваются процедуры принятия решений, позволяющие более частое применение принципа квалифицированного большинства взамен принципа единогласия.

Одной из главных и особенно заметных тенденций в этой области является активизация участия и расширение полномочий Европейского парламента. Первоначально действовала преимущественно чисто ознакомительная процедура, согласно которой институты, принимавшие решения, должны были уведомлять Европарламент о соответствующих акциях. Постепенно начинает получать распространение консультативная процедура. В ее рамках мотивированное заключение Парламента оказывает определенное влияние на вынесение решения, но юридически обязательным не является. Некоторое подобие парламентской процедуры внедряется в практику с принятием Единого европейского акта 1986 года. Это процедура сотрудничества. С созданием Европейского Союза вырабатывается и получает сравнительно широкое распространение процедура совместного принятия решений. В ее рамках рассматриваемый проект считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции Европарламентом и Советом ЕС.

Новый шаг вперед делает Договор о реформе. Он вносит существенные изменения в порядок пересмотра и внесения поправок и дополнений в учредительные акты.

Постановлениями ДР оформляется новая законодательная процедура и определяются условия ее использования. Вводятся новые разновидности применяемых законодательных процедур. Договор предусматривает целую программу поэтапного внедрения нового порядка вотирования законодательных актов.

В рамках конкретно определяемых сроков может по-разному решаться вопрос о квоте голосов, необходимых для получения квалифицированного большинства и блокирующего меньшинства.

Подобные поэтапные изменения увязываются в определенной мере со сменой легислатур.

Предполагалось, что точкой отсчета станут предстоящие в 2009 году очередные парламентские выборы. С этим была связана и намеченная в ДР дата вступления Договора в силу. Поскольку достичь этого не удалось, то это в перспективе приведет к изменению временных рамок реформирования и должно сказаться на порядке работы институтов ЕС, использующих принцип квалифицированного большинства.

2. Порядок пересмотра и изменения учредительных актов

Под учредительными актами принято понимать основополагающие базовые договоры, заключаемые государствами - участниками интеграционного объединения и определяющие основные устои, цели, задачи и порядок функционирования интеграционного объединения. Такого рода акты занимают высшую ступеньку в иерархии источников права ЕС. По своей содержательной природе, порядку принятия и правовому статусу они вполне сравнимы с основными законами, принимаемыми и действующими в государствах - членах ЕС.

По мнению Суда ЕС, все эти акты образуют своего рода Конституционную хартию Европейского Союза. Однако попытка заменить такие учредительные акты Конституцией ЕС успеха не имела. Как и в прошлом, правовую основу ЕС образуют учредительные договоры. Это Договор об учреждении Европейского сообщества, подписанный в Риме 25 марта 1957 года, и Договор об образовании Европейского Союза, подписанный в Маастрихте (Нидерланды) в 2002-м и вступивший в силу в 2003 году. В широком смысле слова к учредительным относят также и все договоры, принятые в рамках ЕС и вносящие изменения и дополнения в основополагающие учредительные акты. К их числу относятся Единый европейский акт 1986 года, Амстердамский договор 1997 года и Ниццкий договор 2001 года. Попытка заменить все эти акты единой Конституцией для Европы оказалась неудачной. Конституционный договор не был надлежащим образом ратифицирован всеми государствами - членами ЕС и в силу не вступил.

От процесса конституционализации ЕС пришлось отказаться. Результатом стало возвращение к системе действующих двух учредительных актов. Лиссабонский договор о реформе 2007 года подтверждает и закрепляет эту систему. Одновременно он намечает целую программу перестройки ЕС, излагаемую в пересмотренных учредительных актах, образующих правовую основу ЕС. В соответствии с ДР их образуют Договор о Европейском Союзе и изменяемый Договор о Сообществе, получивший наименование Договор о функционировании Европейского Союза.

В период подготовки ДР был внесен целый ряд предложений по вопросу о порядке введения в действие учредительных актов. Одним из самых радикальных было предложение вообще отказаться от принципа единогласия и заменить его на принцип квалифицированного большинства. В этом случае договор вступает в силу, даже если он не был одобрен всеми государствами - членами ЕС. Это предложение не прошло. Сохранена формула, согласно которой учредительный акт или акт, вносящий изменения и дополнения в учредительный акт, подлежит ратификации на основе принципа единогласия. Вместе с тем участники межправительственной конференции, рассматривавшей проект ДР, приняли в известной мере компромиссное предложение. Оно предусматривает возможность применения различных по своим параметрам процедур, которые могут использоваться для внесения изменений и пересмотра учредительных актов.

Согласно ст. 48 ДЕС в редакции ДР учредительные договоры могут быть пересмотрены и изменены посредством применения трех возможных процедур. ДР отказывается от ранее существовавшего единообразного порядка, согласно которому во всех случаях пересмотра подлежала применению только одна общая процедура подготовки и внесения изменений в учредительные акты. Принятая новелла, по мнению ряда исследователей, составляет одно из важнейших изменений, вносимых ДР в право ЕС. Новые процедуры включают в себя общую, или обычную, ординарную процедуру (если строго следовать терминологии ДР) и две разновидности упрощенной процедуры. Рассмотрим каждую из них.

Основной критерий применения той или иной разновидности пересмотра - значимость вносимых изменений. Общая процедура применяется в тех случаях, когда вносимые изменения существенным образом расширяют или, напротив, сужают компетенцию ЕС. В этой связи следует еще раз обратить внимание на настойчивость, с которой в ДР подчеркивается, что данный Договор не вносит существенных изменений в действующие учредительные акты и ни в коей мере не предусматривает расширение компетенции и приращение полномочий ЕС и его институтами. Утверждение весьма спорное, но зато легитимирующее применение более упрощенной процедуры одобрения реформ.

Общая законодательная процедура, предусмотренная ДР, заметно расширяет круг ее участников. Предложения о пересмотре действующего учредительного акта могут вносить правительства каждого из государств - членов ЕС, а равно Европарламент и Европейская комиссия. Включение Европарламента в круг субъектов, наделяемых правом предложения пересмотра учредительного акта, в целом вписывается в общую концепцию расширения его законодательных полномочий.

Инициативные проекты поступают в Совет ЕС. Этот последний своим решением направляет их на рассмотрение Европейского совета и сообщает о них в соответствии с правилами субсидиарности национальным парламентам государств - членов ЕС. В случае положительного решения Председатель Европейского совета (напомним, что с вступлением ДР в силу учреждается пост постоянного главы Европейского совета) собирает конвент. Он состоит из представителей национальных парламентов государств-членов, глав государств или правительств стран - членов ЕС, представителей Европарламента и Европейской комиссии. Если это оправдано сутью предлагаемых изменений, приглашаются также представители Европейского центрального банка.

Созыв Европейского конвента не представляет собой новеллу в практике Европейского Союза. Солидный опыт в этом отношении уже накоплен. Так, благодаря созыву Конвента была разработана Хартия основных прав Европейского Союза, одобренная и провозглашенная в декабре 2000 года. Конвент был созван также и для разработки проекта Конституции для Европы. С этой своей задачей Конвент в основном справился и в сравнительно короткие сроки подготовил проект Европейской конституции. К сожалению, во многом из-за сложностей, вызванных расширением ЕС и обострением политического соперничества в отдельных странах, Конституционный договор, единогласно подписанный всеми руководителями государств-членов, не прошел ратификационный процесс. Это, впрочем, ни в коей мере не создает отрицательный прецедент для созыва и работы конвента. Согласно вводимым правилам конвент собирается для обсуждения особо важных предложений, предусматривающих радикальные реформы прежде всего относительно круга ведения и компетенции ЕС. Он должен на основе консенсуса одобрить рекомендацию, которая передается на рассмотрение межправительственной конференции (МПК).

Своего рода особой разновидностью такой процедуры является ее осуществление без созыва конвента в качестве обязательного элемента процедуры пересмотра учредительного акта. В случае если Европейский совет находит, что с содержательной точки зрения предлагаемые поправки и изменения не носят особо существенный и важный характер, он может передать проект непосредственно на рассмотрение МПК, минуя созыв конвента. В работе МПК участвуют представители правительств государств-членов. В ее компетенцию входит установление необходимости внесения изменений в учредительный акт.

Поправки, одобренные МПК, вступают в силу после того, как их ратифицируют все государства - члены ЕС в соответствии с их национальными конституционными правилами. В случае, если в течение двух лет, начиная с подписания проекта о внесения изменений в учредительные акты, он был одобрен лишь 4/5 государств - членов ЕС, а остальные страны встретились с определенными трудностями в осуществлении этого процесса, Европейский совет должен вновь вернуться к обсуждению рассматриваемого вопроса. Правовые последствия такого рода повторного обсуждения в Европейском совете ДР не уточняет. Показательно, что аналогичное постановление содержалось в Конституционном договоре. На практике найти новое взаимоприемлемое решение и продолжить ратификационный процесс в отношении Конституции для Европы не удалось. От Конституционного договора пришлось отказаться. Берлинский саммит, состоявшийся в 2007 году, вернувшись к вопросу о ратификации, принял решение о его приостановке. Несколько иначе был решен Европейским советом вопрос о повторном референдуме в Ирландии. Одобрив некоторые поправки, Европейский совет поддержал предложение о повторном проведении референдума в этой стране.

Наряду с процедурой, описанной выше, ДР предусматривает также упрощенную процедуру пересмотра. Возможны две ее разновидности. Первая касается изменений, вносимых в третью часть ДФЕС или в какое-либо положение этой части Договора. Речь идет в данном случае об общих политиках внутреннего характера или действиях, осуществляемых на основе постановлений внутреннего права ЕС. Круг субъектов права законодательной инициативы остается тем же самым - правительства государств-членов, Европарламент и Европейская комиссия. Совет ЕС, который рассматривает внесенные предложения по существу, должен вынести решение на основе принципа единогласия. Решения Совета касаются либо конкретной области, либо даже какого-то конкретного случая. Окончательный вердикт выносит Европейский совет. Он может также уполномочить Совет ЕС вынести решение по рассматриваемому вопросу квалифицированным большинством голосов в зависимости от значимости предлагаемых изменений. Такого рода процедура не может, однако, применяться по отношению к действиям или актам, принятие которых влечет за собой последствия военного характера или распространяется на сферу обороны.

Особые правила упрощенного пересмотра применяются для внесения изменений в саму процедуру одобрения предлагаемой реформы со стороны Совета ЕС. Так, в случаях, если учредительный договор предусматривает, что законодательный акт в данной сфере принимается на основе специальной законодательной процедуры, Европейский совет может заменить применение такой специализированной процедуры законодательной процедурой общего характера. О планируемом решении информируются в обязательном порядке все национальные парламенты. Эти последние могут в течение шести месяцев после получения соответствующей документации выступить против одобрения намеченного решения. В этом случае предложение не может быть принято. В том случае, если возражение со стороны национальных парламентов отсутствует, по истечении шестимесячного срока Европейский совет может вынести окончательное решение. Оно принимается на основе принципа единогласия после получения положительного заключения со стороны Европарламента, который определяется со своей позицией абсолютным большинством голосов.

Упрощенная процедура внесения поправок и изменений в учредительные акты существенно изменяет действующую в настоящее время процедуру, требующую во всех случаях ратификации проектов поправок к учредительным актам. Упрощенная процедура действительно способна изъять практически из исключительного ведения государств-членов проведение всенародных референдумов всякий раз при внесении поправок и изменений в действующие учредительные акты. Такого рода попытка, собственно говоря, и была предпринята в связи с подписанием и вынесением на одобрение Договора о реформе 2007 года. Упрощенная процедура позволила довольно быстро собрать весьма значительное большинство одобрительных решений со стороны национальных парламентов государств - членов ЕС, заменив ими проведение референдумов. Только в одной стране - Ирландии эта процедура не была применена: проект был передан на референдум и не был одобрен. Все это создало довольно напряженную ситуацию, чреватую срывом ратификационного процесса. Европейский совет вернулся к рассмотрению "ирландского казуса" в декабре 2008 года. В результате было поддержано предложение о проведении повторного голосования. Прецеденты, уже имевшие место в прошлом в Дании и в той же Ирландии (отказ от отрицательных итогов референдума), позволяют ожидать не менее оптимистического решения вопроса и в связи с судьбой ДР. Сегодняшняя практика подтверждает, что упрощенная процедура ратификации на парламентской основе применима и уже реализуется.

3. Законодательная процедура

Вопрос о том, какой именно правовой документ можно считать законодательным актом ЕС, в разное время вызывал различное толкование, порождал различные гипотезы и споры. Дело в том, что уже в Римском договоре 1957 года были названы и отчасти определены главные юридические инструменты, предоставленные в распоряжение Сообщества. Это были регламенты, директивы и решения. По мере развития права ЕС все они были признаны юридическими актами, имеющими прямое действие.

Регламент содержал нормы общего характера. По общему правилу он вступал в силу на 20-й день после его опубликования в Официальном вестнике, если в самом тексте нормативного акта не устанавливалась иная дата его вступления в силу.

Директива определяла цели и назначение действий, порождаемых этим актом. Однако порядок применения и исполнения этого акта определялся на национальном уровне посредством национальных правовых средств. В литературе иногда высказывается мнение, что именно тогда директива якобы и вступает в силу. Это неверно. По общему правилу директива, как и регламент, вступает в силу на 20-й день после опубликования в Официальном вестнике. При этом следует учесть, что директива как таковая может быть адресована конкретному лицу или носить общий характер. В Официальном вестнике публикуются директивы общего характера, а те, которые предназначаются конкретному частному адресату, вступают в силу после их нотификации. Вступление в действие директивы не следует путать с принятием акта применения (имплементация). Это очень важно знать, поскольку срок исковой давности по искам о законности, направленным на аннулирование актов института ЕС, составляет всего два месяца. Если указанный срок будет пропущен в ожидании принятия акта имплементации на национальном уровне, то это повлечет за собой невозможность оспаривания законности принятого ЕС акта.

В том, что касается решений, они оставались актом прямого применения индивидуального характера.

Одним и тем же термином - регламент, директива, решение - именовались акты различного содержания и значения, а равно принимавшиеся на основе разных процедур. В связи с этим предлагались различные критерии материального и процессуального характера, на основе которых можно было вычленить из всей массы правовых актов те, которые можно рассматривать как законодательные.

Попытка навести порядок в арсенале правовых инструментов ЕС была предпринята в рамках Конституционного проекта. Согласно Конституционному договору предусматривалось принятие таких правовых актов, как Европейский закон и Европейский рамочный закон. Они подлежали принятию на основе особой законодательной процедуры и должны были обладать всеми свойствами, присущими законодательному акту. Конституционный договор в силу не вступил. Проект не состоялся. Проблему пришлось решать по-новому при подготовке Договора о реформе 2007 года.

ДР не использует термины "европейский закон" и "европейский рамочный закон", фигурировавшие в Конституционном проекте. Он возвращается к старой номенклатуре актов: регламент, директива и решение. Одновременно он создает и вводит особую законодательную процедуру. Регламент, директива или решение, принятые на основе законодательной процедуры, обретают статус законодательного акта Европейского Союза. Все иные акты, даже если они тоже именуются регламентом, директивой или решением, рассматриваются как подзаконные акты, или, иначе, как акты применения закона. Их квалифицируют как акты административного характера. Таким образом, хотя "европейский закон" и "европейский рамочный закон" изъяты из употребления, законодательные акты Европейского Союза получают легитимную основу для своего существования и действия.

Для принятия законодательных актов ЕС Лиссабонским договором устанавливаются две главные процедуры: общая законодательная процедура и специальная законодательная процедура. Рассмотрим каждую из них.

Общая законодательная процедура по своему характеру и основным параметрам в целом во многом схожа с уже ранее применявшейся процедурой совместного принятия решений. Как и ранее, главное состоит в том, что соответствующий нормативный правовой акт считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Европарламентом и Советом ЕС по предложению Европейской комиссии.

В рамках общей законодательной процедуры, как правило, право законодательной инициативы принадлежит почти монопольно Европейской комиссии. В некоторых специальных и исключительных случаях, особо оговоренных в учредительных договорах, этим правом могут также пользоваться Высокий представитель по общей иностранной политике и политике безопасности и Европейский центральный банк.

Проект законодательного акта, разработанный Комиссией, вносится на рассмотрение Европарламента и Совета ЕС. Определенный нюанс состоит в том, что ранее предложения Комиссии вносились в Совет ЕС и только после его рассмотрения передавались в Парламент. Новый порядок как бы уравновешивает значение и роль основных законодательных институтов - Парламента и Совета. Парламент рассматривает законопроект в первом чтении и определяет свою позицию. Общая позиция Парламента доводится до сведения Совета. В случае если последний одобряет позицию Парламента, соответствующий законопроект считается одобренным в редакции Европарламента. В случае если Совет не одобряет общую позицию Парламента или выдвигает свои замечания и возражения по отдельным вопросам, он принимает в первом чтении свою позицию и сообщает ее Европарламенту. Позиция Совета должна быть должным образом мотивирована. Если законопроект не получил безоговорочного одобрения со- законодателей уже в первом чтении, Парламент и Совет переходят ко второму чтению. Парламент по истечении трех месяцев со дня получения заключения Совета должен либо одобрить позицию Совета, сформулированную в первом чтении, либо высказать свое несогласие, предложив поправки и замечания.

На прохождение первого чтения отводится срок в три месяца. Если Парламент в рамках этого срока отклоняет позицию Совета, процедура на этом прекращается. Однако подобное решение на практике встречается сравнительно редко. Внесение поправок и замечаний со стороны Парламента по поводу позиции Совета проводится в рамках второго чтения законопроекта.

Большинство членов Парламента могут предложить свои поправки и изменения к позиции Совета. Все они рассматриваются и отбираются Парламентом. Одобренные им поправки передаются Совету и Комиссии, которые дают свое заключение по этим поправкам. Если в последующие три месяца по получении этих поправок Совет, принимая решение квалифицированным большинством голосов, одобряет эти поправки, соответствующий законопроект считается принятым.

В случае если поправки не были одобрены, Председатель Совета вместе с Председателем Парламента в течение шести недель, следующих за последним решением, созывают согласительный комитет. Согласительный комитет включает в себя представителей Совета ЕС и Парламента и формируется на паритетных началах.

Основное назначение этого комитета состоит в том, чтобы преодолеть возникшие разногласия и разработать взаимоприемлемый проект, который затем передается на рассмотрение созаконодателей. Для одобрения согласованного проекта необходимы его поддержка квалифицированным большинством голосов членов Совета и большинством членов, представляющих Европейский парламент. Решение должно быть вынесено в течение шести недель с момента созыва согласительного комитета. На базе принятого этим комитетом решения проводится третье чтение. Решение, принятое согласительным комитетом, не является обязательным ни для Совета, ни для Парламента и не связывает их при вынесении в дальнейшем окончательного решения. Однако без прихода к согласию в рамках комитета проект не может стать предметом заключительного чтения, а законопроект в целом считается отклоненным.

В случае же если согласительный комитет пришел к согласию и одобрил совместный проект, проводится третье чтение. Перед вынесением решения Совет и Парламент проводят необходимые консультации и дебаты, которые должны иметь место в рамках фиксированного срока. Он установлен в шесть недель. Окончательное решение выносится Европарламентом большинством голосов участвующих в заседании парламентариев и Советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов. В случае отсутствия такого решения, основанного на согласительном проекте, рассматриваемый проект считается отклоненным.

Если возникает определенная необходимость в продлении срока обсуждения, то такого рода решение возможно и может быть принято каждым из участников. Европейский парламент к первоначально отведенному ему сроку в три месяца может добавить еще один, а Совет может добавить три недели.

Некоторые отклонения от этой общей процедуры установлены на тот случай, если проект законодательного акта предложен группой государств-членов по рекомендации ЕЦБ или по просьбе Суда ЕС. В этом случае некоторые параграфы ст. 294 ДФЕС, регулирующей осуществление общей законодательной процедуры, применению не подлежат.

Законодательные акты, принятые на основе общей законодательной процедуры, подписываются соответственно Председателем Европейского парламента и Председателем Совета. Они в обязательном порядке публикуются в Официальном вестнике Европейского Союза.

Одна из характерных особенностей ДР заключается не только во введении общей законодательной процедуры, но и в расширении сферы ее применения. Во всех тех случаях, когда в предшествующих учредительных договорах использовалась формула, устанавливающая, что данный акт принимается на основе процедуры совместного принятия решения (или на основе ст. 251), она заменяется указанием на применение общей законодательной процедуры. Одновременно эта процедура вводится еще в несколько десятков статей ДЕС и ДФЕС. Преимущественно это сферы новых общих политик, гражданства и защиты прав и свобод.

С введением общей законодательной процедуры устанавливаются некоторые новые терминологические обозначения, заменяющие ранее использовавшиеся.

Так, термин "совместное принятие решений" заменяется термином "общая законодательная процедура"; "заключение Европейского парламента" заменяется "позицией в первом чтении"; "особые случаи", когда инициатива не исходит от Комиссии, служат основанием, главным образом, для применения термина "специальная законодательная процедура".

Специальная законодательная процедура значительно отличается от описанной выше. Ее главная особенность состоит в том, что она не требует совместного принятия решения. Законодательный акт в этом случае принимается непосредственно одним из институтов. Таковым выступает прежде всего Совет ЕС. Только в трех случаях предусмотрено использование этой процедуры Европарламентом. Совет ЕС может принимать решения после консультации с Парламентом и/или Европейской комиссией. Одобрение с их стороны по общему правилу, кроме специально указанных случаев, не требуется.

Важным условием, объединяющим две законодательные процедуры, является указание на последовательное применение принципа субсидиарности. Согласно Протоколу о принципе субсидиарности и пропорциональности во всех случаях, когда речь идет о принятии нового законодательного акта, соответствующие проекты должны быть переданы на рассмотрение национальным парламентам на предмет установления их соответствия принципу субсидиарности. Возражения, выдвинутые со стороны национальных парламентов, отказавшихся одобрить проект, если таковых будет не менее трети, практически останавливают законодательную процедуру и требуют либо переработки законопроекта, либо отказа от него.

Конкретный характер участия других институтов, консультативные заключения или апробация Парламентом в рамках специальной законодательной процедуры устанавливаются строго на индивидуальной основе в самом учредительном акте в зависимости от конкретной ситуации и предмета регулирования.

Общее определение того, что понимается под специальной законодательной процедурой, дается в ст. 289 ДФЕС. Согласно пункту 2 этой статьи "во всех специфичных случаях, предусмотренных Договорами, одобрение регламента, директивы или решения Европейским парламентом при участии Совета или этим последним при участии Европейского парламента образует специальную законодательную процедуру. В специфичных случаях, предусмотренных Договором, законодательные акты могут приниматься по инициативе группы государств - членов ЕС или Европарламента, действующих на основе рекомендации Европейского центрального банка или по просьбе Суда ЕС или Европейского инвестиционного банка".

Приведенная в данной статье ДФЕС формула не должна, однако, вводить в заблуждение. В действительности имеется в виду, что не столько Парламент самостоятельно будет принимать законодательные акты, сколько Совет. На практике такого рода постановление, в отличие от общей законодательной процедуры, которая уравнивает права и возможности двух ведущих институтов-созаконодателей, явно отдает преимущество Совету ЕС.

Помимо общей и специальной законодательной процедуры наделение свойствами законодательного акта может быть осуществлено на основе делегирования. Ст. 29 ДФЕС предусматривает, что на основе законодательного акта, принимаемого совместно Советом и Парламентом, Европейской комиссии может быть предоставлено право издания актов делегированного законодательства. Законодательные акты, разрешающие делегирование, должны детально определять рамки применения акта делегированного законодательства, цели, задачи, содержание, назначение и срок делегирования. Европарламент выносит решение абсолютным большинством голосов. Совет - квалифицированным большинством. В том же порядке каждый из них может досрочно отозвать свое решение о делегировании полномочий.

Учредительные договоры не устанавливают специальные правила принятия подзаконных актов. Такого рода акты издаются институтами ЕС в зависимости от необходимости обеспечения применения учредительных договоров или иных законодательных актов общего и специального характера. Упоминание Комиссии в качестве субъекта, принимающего решения об одобрении законодательных актов, отсутствует. Однако именно она принимает оставшуюся массу нормативных правовых актов ЕС. Соответственно, вполне обоснованно можно сделать вывод о том, что многочисленные акты, принимаемые непосредственно Европейской комиссией, по общему правилу должны быть отнесены к административным актам.

Роль Комиссии в законодательном процессе - это, как правило, роль субъекта права законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что эта роль чрезвычайно велика и значима, особенно если учесть, что в рамках общей законодательной процедуры проекты, как правило, исходят именно от нее. ДР полностью ее поддерживает.

Характеризуя особенности осуществления законодательных полномочий, следует обратить внимание еще на один важный аспект. В ДФЕС специально оговаривается необходимость сотрудничества институтов, задействованных в законодательной процедуре. В этих целях всем ее участникам предлагается закрепить свое сотрудничество в специальных межинституциональных соглашениях.

4. Процедура реформирования процедур

Договор о реформе уделяет значительное внимание демократизации Европейского Союза, совершенствованию институтов, повышению их эффективности, внедрению новых процедур принятия решений. Программа демократизации изложена в специальном разделе ДЕС, посвященном внедрению принципов демократизма в различные сферы жизнедеятельности ЕС. Особое внимание уделяется перестройке институциональной системы. В какой-то мере это должно послужить ответом на критику Конституционного проекта. Его упрекали, в частности, в чрезмерной централизации, в бюрократизации ЕС, в слишком тенденциозных амбициях, направленных на превращение ЕС в некую сверхдержаву.

Как бы в ответ на эту критику ДР вводит специальный раздел, посвященный демократическим принципам функционирования ЕС. Учреждаются такие новые институты, как институт народной законодательной инициативы. Активизируется участие в принятии решений национальных парламентов государств - членов ЕС. Расширяется сфера применения законодательных актов. Изменяется и дефинируется законодательная процедура. В ее рамках заметно возрастает роль Европарламента. нормотворческий акт евросоюз законодательный

В постановлениях ДЕС и ДФЕС уточняются этапы и порядок реформирования процедуры принятия решений. Одним из конкретных проявлений демократизации чрезмерно бюрократизированного механизма ЕС становится нарастающий переход от принятия решений на основе принципа единогласия к принятию решений квалифицированным большинством голосов. Основное внимание при этом уделяется расшифровке самого понятия "квалифицированное большинство", определяется его содержание в зависимости от конкретных временных рамок, задаваемых ДР, и сферы применения.

Главная новелла ДР связана с необходимостью уточнения и закрепления нового правового инструментария. С его помощью должно быть обеспечено претворение в жизнь постановлений учредительных договоров и актов вторичного права. Вполне естественно, что, совершенствуя арсенал правового инструментария, учредители должны были пересмотреть и уточнить процедуру принятия решений. Демократизация же этой процедуры тесно связана с дальнейшим расширением использования принципа квалифицированного большинства при вынесении решений по жизненно важным вопросам ЕС.

Подобный подход потребовал разработки и уточнения того, что именно подразумевается под квалифицированным большинством при вынесении решений и каким образом и при каких условиях этот принцип реализуется. Соответственно, в новую редакцию ДЕС и ДФЕС введены специальные статьи, раскрывающие поэтапный переход к применению различных вариантов квалифицированного большинства, необходимого для вынесения решений. Правовую основу соответствующей программы реформирования образуют ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС. Они дополнены Протоколом о переходных постановлениях, который детализирует и уточняет схему изменения процедуры и порядка применения принципа квалифицированного большинства в зависимости от конкретных этапов переходного периода. Отдельные аспекты применения этой процедуры раскрываются или поясняются также в декларациях, приложенных к договорам. Это Декларации №4, 7 и 9. Рассмотрим содержание и особенности предлагаемых процедурных реформ применительно к основным переходным периодам.

Первый этап применения Договора о реформе характеризуется временным сохранением процедуры квалифицированного большинства, предусмотренной Ниццким договором 2001 года. Это означает, что ранее принятая система определения и использования принципа квалифицированного большинства будет сохранена на период предстоящей легистлатуры. Очередные выборы Европейского парламента пройдут в 2009 году. Новая процедура будет применяться непосредственно по истечении срока ее полномочий и избрания следующего состава Парламента. Этот период представляется необходимым для подготовки к применению новых вариаций принятия решений. Он в определенной степени должен быть использован также для проверки готовности к предлагаемым новациям.

В соответствии с Ниццким договором применяется принцип двойного большинства в том виде, как он был закреплен в учредительном акте 2001 года. Суть его состоит в том, что для принятия позитивного решения необходимо, чтобы предлагаемый проект получил (1) поддержку не менее половины государств - членов ЕС и (2) чтобы за него было подано строго определенное большинство взвешенных голосов. Очевидно, что вопрос о большинстве государств - членов не вызывает никаких сложностей. Таковым считается большинство, составляющее более 50% всех государств - членов ЕС. С учетом того, что в настоящее время государств - членов ЕС 27, большинство будет составлять 14 государств.

Сложнее обстоит дело с решением проблемы взвешенных голосов. В случае, если предлагаемый проект исходит от Европейской комиссии, такое большинство должно составлять как минимум 255 взвешенных голосов. Очевидно, что проблема не в подсчете этого количества, а в определении того, каким количеством взвешенных голосов будет обладать то или иное государство - член ЕС. Вспомним, что одним из самых спорных моментов при подготовке Конституционного проекта оказался именно вопрос об определении числа взвешенных голосов, закрепляемых за каждым членом ЕС. Особенно резко против предложенного на Конвенте проекта распределения взвешенных голосов выступили Испания и Польша. Испания - потому что она получала меньшее число взвешенных голосов, нежели это было определено в Ниццком договоре, Польша - потому что претендовала на такое же количество, что и другие ведущие члены ЕС. Ее представители полагали, что предлагавшиеся цифры ущемляют достоинство и роль Польши в ЕС. Полемика и споры оказались настолько серьезными, а поиск компромисса настолько затруднительным, что в конечном итоге при подготовке окончательного проекта Конституционного договора вопрос о взвешенных голосах вообще был снят с повестки дня. В результате была изменена сама процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов.

Учитывая сложность и остроту проблемы, авторы Договора о реформе предпочли сохранить на первом этапе без изменений ту процедуру, которая была установлена Ниццким договором 2001 года. Количество взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство, было зафиксировано непосредственно в самом учредительном акте. В нем предусмотрено количество взвешенных голосов, закрепляемых за каждым государством с учетом расширения ЕС. Поскольку в настоящее время в состав Европейского Союза входит 27 государств, общая сводная таблица взвешенных голосов выглядит следующим образом: Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 29 голосов. За ними следуют Испания и Польша - по 27 голосов. Румыния - 14, Нидерланды - 13, Греция, Бельгия, Венгрия, Чехия и Португалия - по 12, Австрия, Болгария и Швеция - по 10, Дания, Ирландия, Латвия, Словакия, Финляндия - по 7, Кипр, Литва, Люксембург, Словения и Эстония - по 4, Мальта - 3. Всего - 345.

Для принятия положительного решения в том случае, если предложение вносит Европейская комиссия, как минимум необходимо, чтобы в его поддержку выступило 50% государств - членов ЕС, обладающих не менее чем 255 голосами (из 345). В том случае, если предложение внесено кем-либо иным, нежели Европейская комиссия, для его одобрения необходимы не только 255 взвешенных голосов, но и поддержка со стороны всех государств - членов ЕС.

Определяет Ниццкий договор и цифры блокирующего меньшинства. Оно имеет место, если против принятия решения квалифицированным большинством выступают государства, обладающие совместно 91 взвешенным голосом. Кроме того, была принята поправка, предложенная Германией, предусматривающая возможность проверки того, обладают ли государства, принимающие решение, как минимум 62% населения Союза. Соответственно, как подсчитано экспертами-математиками, предложенная формула позволяет использовать исключительно большое число самых различных комбинаций.

На практике проблема оказалась не такой сложной, поскольку сколько-нибудь многочисленных вариаций блокирующего меньшинства за годы, прошедшие с момента вступления в силу Ниццкого договора, не создавалось. Многочисленные варианты, вычисленные математиками, - это, скорее, чисто гипотетические вариации на заданную тему. Практика в этом отношении пошла по пути упрощения процедуры. В рамках Совета, как правило, использовались все средства для поиска компромиссного решения, чтобы не доводить дело до обструкции со стороны блокирующего меньшинства. Даже сама угроза его создания и использования уже оказывала влияние на процедуру принятия решения.

Принципиально новое правило двойного большинства должно вступить в силу с ноября 2014 года. Главная новелла состоит в отмене системы взвешенных голосов в том виде, как она приведена Ниццким договором. Однако и в этом случае предусматривается своего рода временный переходной период в рамках всего переходного периода в целом. Согласно Протоколу, приложенному к Договорам, в период до 31 марта 2017 года во всех тех случаях, когда предполагается принятие решения квалифицированным большинством голосов, любое из государств-членов может потребовать применения голосования в соответствии с правилами системы взвешенных голосов, применимыми до ноября 2014 года. Более того, в соответствии с Декларацией №7, приложенной к Договорам, возможно также изменение показателей блокирующего меньшинства в различные периоды реформирования Европейского Союза. Проект соответствующего решения, содержащийся в Декларации, вступит в силу одновременно с ратификацией Лиссабонского договора. Подобная оговорка в целом носит явно политически ориентированный характер. Она направлена на то, чтобы заставить Совет усиленно заниматься поиском согласованных решений и, по возможности, обеспечить их принятие не квалифицированным большинством голосов, а консенсусом, хотя формально такое требование не выдвигается.

Наконец, следующий период должен начаться с 1 апреля 2017 года. Суть его состоит в том, что правило двойного большинства включает два слагаемых. Это число государств и численность населения, представляющих эти государства. Именно они приобретают исключительное и решающее значение. С этого момента требование о возвращении к системе взвешенных голосов уже не может быть принято во внимание. Протокол о переходных постановлениях предусматривает, правда, возможность затормозить использование квалифицированного большинства при обсуждении решений, если против его применения выступает не менее семи государств. Тем не менее, речь идет не об использовании права вето - оно практически отсутствует согласно учредительному договору, а лишь о возможности оттянуть принятие решения на уровне Совета. Впрочем, подобные действия могут иметь только ограниченное значение. Дело в том, что постановление ДР, относящееся к общей законодательной процедуре, устанавливает требование, согласно которому Совет должен вынести решение по обсуждаемому проекту в течение трех месяцев. Очевидно, что такое постановление в свою очередь пресекает попытки создания нового блокирующего меньшинства при рассмотрении вопроса в Совете.

Процедура принятия решения квалифицированным большинством описывается, исходя из положения о том, что предложение о принятии решения вносится Европейской комиссией или, в строго определенных случаях, Высоким представителем по ОИПБ, Европейским центральным банком или Судом ЕС. Во всех иных случаях, если предложение внесено институтом или лицами, наделенными по Договору правом законодательной инициативы, для принятия положительного решения по этому предложению требуется не только большинство голосов государств-членов, но и повышенная квота численности населения. Она составляет в этом случае не менее 75%.

Процедура принятия решения квалифицированным большинством голосов, описанная применительно к Совету, применяется также и в рамках Европейского совета, если он выносит решение квалифицированным большинством голосов. Напомним в этой связи, что Европейский совет наделяется статусом института ЕС. Однако он не может быть прямым участником законодательного процесса. Принятие законодательных актов Европейскому совету на данном этапе запрещено.

Намечаемые изменения в процедуре принятия решения квалифицированным большинством голосов могут оказать существенное воздействие на принятие актов, одобряемых Советом. Вместе с тем, поскольку процедура ревизии процедур весьма растянута во времени, можно предположить, что введение в действие нового порядка потребует еще многих согласований, усилий и разъяснений. Это тем более очевидно, что многие положения Лиссабонского договора не вызывают восторга и единодушного одобрения у представителей населения государств - членов ЕС. Ратификационный процесс, как показал опыт Ирландии, продвигается с немалыми трудностями, а это, очевидно, может сказаться и на графике внесения перемен и изменений в практику Европейского Союза. Соответственно, и периоды, описанные в ДР, можно рассматривать как условные. Их рамки могут пересматриваться в зависимости от хода ратификационного процесса и возможной даты вступления ДР в силу.

Поскольку изменения процедуры принятия решений квалифицированным большинством предполагают переход от системы большинства взвешенных голосов к системе двойного большинства (от количества государств плюс количество взвешенных голосов к количеству государств плюс численность населения), представляется целесообразным включить в учебное пособие таблицу, позволяющую судить о соотношении порядка воздействия того или иного государства на процесс принятия решений при использовании квоты взвешенных голосов или применении критерия численности населения. Соответственно, напомним, прежде всего, какова численность населения государств - членов ЕС по состоянию на 2007 год (цифры приводятся в тысячах человек). Германия - 82314,9; Франция - 63392,1; Соединенное Королевство - 60823,8; Италия - 59131,3; Испания - 44474,6; Польша - 38125,5; Румыния - 21565,2; Нидерланды - 16358,0; Греция - 11171,7; Португалия - 10599,1; Бельгия - 10584,5; Чехия - 10287,2; Венгрия - 10066,1; Швеция - 10113,2; Австрия - 8298,9; Болгария - 7679,3; Дания - 5447,1; Словакия - 5393,6; Финляндия - 5276,9; Ирландия - 4319,4; Литва - 3384,9; Латвия - 2281,3; Словения - 2010,3; Эстония - 1342,4; Кипр - 778,7; Люксембург - 476,2; Мальта - 407,8.

Общая численность населения ЕС на 2007 год составляет 495103,9 тысяч человек. Порог в 65% населения равен 321817,5. Блокирующее меньшинство (35% населения) составляет 173286,4 (цифры приведены Советом ЕС в решении от 20 декабря 2007 года при внесении изменений во внутренний регламент Совета. Они подсчитаны на основе статистических данных, сообщенных Евростатом).

Представляет также интерес установление процентной доли населения каждого государства в общей численности населения ЕС. Этот процент должен быть учтен при определении необходимого в процентах порога для принятия решений квалифицированным большинством голосов как в условиях нормальной процедуры, так и в условиях особой или специальной процедуры, предусмотренной в зависимости от того, кто является инициатором вносимого предложения о принятии решения. В данной схеме указывается процентная доля населения данного государства в общей численности населения ЕС.

Государство	Численность населения	% доля населения данного государства в общей сумме населения ЕС
Германия	82314,9	16,62
Франция	63392,1	12,80
Великобритания	60823,8	12,29
Италия	59131,3	11,94
Испания	44474,6	8,98
Польша	38125,5	7,70
Румыния	21565,2	4,36
Нидерланды	16358,0	3,30
Греция	11171,7	2,26
Португалия	10599,1	2,14
Бельгия	10584,5	2,14
Чехия	10287,2	2,08
Венгрия	10066,1	2,03
Швеция	10113,2	1,84
Австрия	8298,9	1,68
Болгария	7679,3	1,55
Дания	5447,1	1,10
Словакия	5393,6	1,09
Финляндия	5276,9	1,07
Ирландия	4319,4	0,87
Литва	3384,9	0,68
Латвия	2281,3	0,46
Словения	2010,3	0,41
Эстония	1342,4	0,27
Люксембург	476,2	0,10
Мальта	407,8	0,08
Большинство		65



5. Исполнение решений

Составную часть процедуры принятия решений образует механизм их исполнения. В рамках ЕС он носит, безусловно, специфический характер. Это находит свое выражение в том, что ЕС, осуществляя координацию и поддержку правоохранительных органов, своим собственным аппаратом принуждения не располагает. У него отсутствуют собственные полицейские силы. До недавнего времени институты ЕС (кроме Суда) правом проведения следственных действий и наложения принудительных санкций не располагали.

Положение несколько изменилось в последние годы. Расширены полномочия Европейской комиссии в области борьбы с недобросовестной конкуренцией. Необходимость пресечения финансовых злоупотреблений потребовала выработки механизма самостоятельных или совместных с компетентными национальными органами следственных действий. Уточнен порядок наложения санкций. Усовершенствован механизм исполнения решений и контроля за применением принудительных санкций.

Принцип лояльного сотрудничества обязывает государства - члены ЕС строго и неукоснительно способствовать исполнению решений, принимаемых институтами ЕС. Хотя и с оговорками, этот принцип распространяется в определенной мере и на сферу зарубежной деятельности, и даже ОИПБ. Таковы, например, постановления о солидарности (ст. 222 ДФЕС), о взаимной обороне (ст. 42 ДФЕС) и др. Следует, однако, иметь в виду, что соблюдение соответствующих предписаний в сфере ОИПБ или зарубежной деятельности, входившей ранее во вторую опору ЕС, созданием особого механизма принуждения не обеспечивается. Только с определенной долей условности можно, очевидно, говорить о механизме политического контроля (он описан в ст. 7 ДЕС).

Значительно более радикально решает вопрос исполнения ДР, когда речь идет о принятии обязательных решений, предполагающих возможность наложения штрафных санкций. Согласно ст. 291 ДФЕС все государства-члены обязаны принять все необходимые принудительные меры, допускаемые внутренним национальным правом, для претворения в жизнь юридических актов ЕС, имеющих принудительный характер.

В особых случаях, связанных с обеспечением единообразия принудительных мер, их осуществление может быть возложено на Комиссию, а если речь идет о сфере международной деятельности - на Совет ЕС (ст. 24 и 26 ДЕС). Осуществлению принудительных мер Комиссией должно предшествовать установление общих правил и принципов контроля государств-членов за соответствующей деятельностью Комиссии. Они устанавливаются регламентом, принимаемым на основе общей законодательной процедуры.

Практика подтверждает, что такого рода действия принудительного характера принимаются Комиссией довольно активно. Особенно весомые решения приняты Комиссией в целях борьбы с недобросовестной конкуренцией. Так, общая сумма штрафов в этой области, наложенных на фирму "Майкрософт", составила около 1 млрд евро. Констатировав недолжное исполнение обязательств по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, Комиссия приостановила оказание финансовой помощи Болгарии.

Соответствующие решения и действия Комиссии могут быть обжалованы в судебном порядке. Такого рода жалобы на решения, вынесенные против "Майкрософт", уже рассматривались Судом первой инстанции и были остановлены без последствий.

— Можно ожидать, что настойчивое подчеркивание ДР принципа лояльного сотрудничества и внимание к принудительным санкциям против правонарушителей могут в определенной мере способствовать более строгому соблюдению права ЕС (обеспечение исполнения судебных решений рассматривается в связи с изучением судебной системы ЕС и правил и принципов судопроизводства). Если акт, изданный Советом, Комиссией или ЕЦБ, налагает штрафные санкции на любое лицо, иное нежели государство, предусматривающие принудительное взыскание финансовых средств, оно осуществляется на основе правил процессуального права той страны, на территории которой это взыскание имеет место. В компетенцию соответствующих национальных органов, обеспечивающих принудительное взыскание, не входят проверки правильности или законности вынесенного постановления. Принудительное взыскание может быть приостановлено только на основе решения Суда. Контроль за правильностью осуществления наложенного взыскания входит в компетенцию национальных судебных органов. Усиливается контроль за соблюдением права ЕС и уточняется механизм этого контроля.