Система государственного управления

Содержание

Введение

1. Общие принципы организации современного государственного управления

2. Основные институты государственного управления в Великобритании, Германии, США, Франции

3. Основные элементы организационной структуры государственного управления

4. Независимые комиссии регулирования и правительственные корпорации: особенности организации и функционирования в зарубежных странах

Введение

В данной контрольной работе мы рассмотрим такие вопросы как Основные элементы организационной структуры государственного управления; Общие принципы организации современного государственного управления; Основные институты государственного управления в Великобритании, Германии, США, Франции и независимые комиссии регулирования и правительственные корпорации: особенности организации и функционирования в зарубежных странах.

Говоря об организации государственного управления, необходимо отметить, что в современных условиях проводится всесторонняя административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Одним из важнейших направлений этой реформы стало изменение принципов организации государственного управления по сравнению с системой государственного управления, ранее существовавшей в СССР и Российской Федерации.

1. Общие принципы организации современного государственного управления

В общеупотребительном понимании выражение "принцип" означает основополагающие идеи, побудительные мотивы, лежащие в основе совершаемых действий или поступков. Это выражение широко используется во всех сферах общественной деятельности и в научных направлениях. Оно применяется при характеристике деятельности людей, государственных и общественных структур, а также в технических отраслях.

Принципы государственного управления указывают на его основополагающие черты, сущностные характеристики. Они позволяют определить основания, содержание и значение самого государственного управления, а также юридические характеристики данного вида государственной деятельности.

Следует согласиться с точкой зрения профессора А.П. Коренева, который в системе управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государства выделяет следующие принципы: общие (социально-правовые) и организационные.

К общим принципам относятся исходные положения, имеющие общесоциальный характер. Они реализуются независимо от статуса субъекта государственно-управленческой деятельности. Такими принципами являются:

1. Законность, т.е. строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами и объектами государственного управления действующих на территории России правовых предписаний.

2. Объективность. Содержанием принципа является изучение имевших место закономерностей общественного развития и на их основе научное определение путей и способов дальнейшего совершенствования процесса государственного управления. Этот принцип противопоставляется субъективизму и волюнтаризму.

3. Конкретность, т.е. осуществление государственного управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления действий объективных законов общественного развития на основе достоверной информации о истинном состоянии объекта управления.

4. Эффективность, т.е. стремление к достижению целей государственного управления с применением минимальных затрат сил, средств и времени.

5. Сочетание централизации и децентрализации имеет особое значение в государствах с федеративным устройством. Разграничение предметов ведения между федеральными органами государственного управления и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Конституции (статьи 71 и 72), Федеративного договора и иных актов о разграничении компетенции между указанными субъектами.

Законодательство Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Совета Европы (Хартия местного самоуправления, 1985 год) признает и гарантирует функционирование органов местного самоуправления, которые в пределах своих полномочий самостоятельно решают вопросы местного значения. Этим достигается сочетание интересов государства и формируемых при непосредственном участии населения органов местного самоуправления.

Организационные принципы определяют систему государственного управления, компетенцию и порядок взаимодействия ее звеньев. Они включают в себя следующие два вида принципов.

1. Общие организационные принципы:

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную власть. В соответствии с ним образуются соответствующие органы для реализации определенного вида государственно-управленческой деятельности (здравоохранения, культуры, внутренних дел и т.д.).

Территориальный принцип, лежащий в основе формирования аппарата государственной (в большей степени исполнительной) власти в соответствии с административно-территориальным делением страны.

Линейный принцип. При его осуществлении каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.

Функциональный принцип обуславливает развитие межотраслевых связей. В этом случае субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, а также контроль и административное принуждение. Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции (Центральный банк РФ, Счетная палата России и подобные структуры в субъектах РФ, органы прокуратуры, Центризбирком России и т.д.).

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти. Этот принцип положен в основу формирования большинства федеральных органов исполнительной власти.

2. Внутриорганизационные принципы:

Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий.

Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в решении важнейших вопросов государственного управления коллегиальными органами. Вопросы текущего (оперативного) характера решаются единолично компетентным должностным лицом. Это обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителя, повышает его персональную ответственность.

Таким образом, государственное управление можно рассматривать в широком, собственном и узком понимании. Его характерными чертами в собственном смысле слова являются: непосредственная связь с государством; исполнительный, распорядительный и общегосударственный характер; подзаконность; непрерывность и оперативность; ярко выраженное организационное содержание.

По мнению проф. Л.Л. Попова, сущностное предназначение исполнительной власти, как и государственного управления, содержится в двух словах - "практически организовать". Это означает, что необходимо "практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление.

2. Основные институты государственного управления в Великобритании, Германии, США, Франции

В Великобритании (как и в США) до второй половины XIX века не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в этой стране достаточно рано, еще во второй половине XVIII века. Однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. На чиновников смотрели как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм66.

Только в 1850--1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу подготовили и реализовали два выдающихся политических деятеля Англии -- Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин. Сущность реформы Норткота -- Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого персонал всех министерств был объединен в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий.

Однако из-за противодействия сторонников патронажной системы проведение реформы растянулось на много лет. Несмотря на существование Комиссии по делам гражданской службы (созданной в 1855 г.), которая проводила конкурсы для кандидатов, в течение длительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г. был издан приказ, установивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.

Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота -- Тревельяна как важный вклад в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х годов нашего века не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям67. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX века, явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической (или парламентской) Службы Короны.

Основной причиной, по которой в Великобритании утвердилась «система добычи» и развился институт неполитической гражданской службы, было исторически сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Другой важной причиной английские политологи считают стремление поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны.

Несмотря на эти особенности в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, которые мы наблюдали в других европейских странах и США. Уже в конце XIX века в английском государственном аппарате высшие чиновники начинают вносить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы68.

Рассмотрим основные уровни административно-государственного управления в Великобритании. В отличие от Франции Великобритания имеет сильные традиции самоуправления в рамках унитарной системы административно-государственного управления. В течение всего XIX столетия рост британского правительства на местном уровне также способствовал некоторой децентрализации административной власти в стране.

Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют полицией, образованием, здравоохранением и социальным вопросами. Центральная администрация имеет право в любой момент вмешиваться в местные дела и исправлять решения местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как британцы высоко ценят местную автономию.

Центральная администрация британского правительства возглавляется сегодня постоянным секретарем (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльными они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.

Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно -- в 70-е годы нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы возглавил лорд Фултон. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций. Все они были приняты правительством69.

Констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона предложил принципиально новую модель гражданской службы -- менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять методы руководства в бизнесе, рациональные и эффективные. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.

В январе 1971 г. началось проведение реформы. Первым ее этапом стала отмена системы классов70 и образование трех основных групп чиновников. Группу старших политических и административных руководителей составили чиновники административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Вошедшие в эту группу образуют вершину состава гражданской службы. Они несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления71.

Вторая группа -- административная. Она включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. Административная группа решает большой круг вопросов -- от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет научно-профессиональных работников и технических специалистов. В нее входят архитекторы, ученые, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Образована также вспомогательная группа технических работников. Это чертежники, делопроизводители, выполняющие прстую исполнительскую работу.

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что «гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обязанность политической подотчетности». Поэтому «гражданские служащие должны иметь живое понимание политического содержания того, что они делают и что они советуют»72.

В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стало следить за тем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Этот советник назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т.е. из числа так называемых аутсайдеров). В дополнение к этому министру предоставили право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сам сочтет необходимым.

Как видно, модель, предложенная комитетом Фултона, весьма близка к той, которая существует во Франции и в США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром.

Вместе с тем продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер в своей книге «Великобритания: центральное и местное управление» сформулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений»73.

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, -- это лояльность. Как нарушение ее рассматривается членство в «левых» партиях. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах»74. Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов -- Оксфорда и Кембриджа, что на практике ведет к тому, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

Для набора в административный класс принимаются заявления от выпускников университетов в возрасте 20--28 лет. При наборе чиновников в третью группу формально не требуется отвечать каким-либо образовательным цензам, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

С 1971 г. экзамен в административный класс проводится по так называемому «методу II»75. Он включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в управлениях по окончательному отбору гражданских служащих). Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Колледж работает под общим руководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из общей задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе76.

Продвижение по службе осуществляется в трех основных группах по-разному. Административные и политические руководители назначаются министерством по делам гражданской службы. При министерстве существует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При этом комитете существует также специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении по службе высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов, составляемых на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляется чиновником, стоящим на одну-две ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в Совет по продвижению министерства. Члены этого Совета назначаются министром, последнему принадлежит также окончательное решение вопроса о повышении по службе выдвигаемых чиновников77.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую очень ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована так, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля (как уже отмечалось, аналогичная концепция доминирует и во Франции). Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для административной работы. Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного принятия решений между специальными интересами, представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и внешними интересами, выраженными в аргументации групп давления. Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами.

Политические руководители министерств всегда особо ценят подобных профессиональных управленцев, или дженералистов по британской терминологии. Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, им нужны консультанты -- должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру. Другим важным аргументом в пользу дженералистов в аппарате государственного управления является то, что расширенное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, специалисты не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач государственного управления. Д. Стил особо обращает внимание на то, что дженералисты могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности78.

Однако в последние десятилетия в Великобритании становится все больше сторонников усиления роли специалистов в государственном администрировании, ориентирующихся на американскую модель. Сторонники специализации администраторов считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что дженералисты не справляются с возросшим объемом задач и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них возникшую проблему в простой и доступной форме. Другим аргументом специалистов является то, что слишком большой акцент на совершенствование всей системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. И в результате снижается эффективность всей системы административно-государственного управления, круг замыкается.

Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников -- это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей подразделения госаппарата. Например, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства возросло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз -- с 19 до 400 человек. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Однако в целом дженералисты все же преобладают: они составляют около 75% от общего числа чиновников в стране79.

Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного. Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия Палаты общин. Однако в обстановке господства в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить себе ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномочий, -- недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, совершаемых от имени Короны. Под административными действиями понимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций. Это значительно ограничивает сферу деятельности парламентского уполномоченного. Именно поэтому парламентского уполномоченного называют в Великобритании «тихим омбудсменом», имея в виду незначительную практическую эффективность этого института.

3. Основные элементы организационной структуры государственного управления

Организационная структура (механизм) государственного управления - органически единая и постоянно действующая на профессиональной основе система государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц и властных структур местного самоуправления, с помощью которых государство реализует свои полномочия по управлению делами общества. Это структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы, который включает в себя великое множество различных элементов - государственные органы, государственную службу и ее персонал, государственные фонды, учреждения и корпорации, связи и отношения между ними. Главное, чтобы этот механизм, как говорит В.В. Путин, был «эффективным, компактным, работающим», обеспечивающим целенаправленное государственное воздействие на все основные сферы жизнедеятельности общества.

Механизм демократического государственного управления функционирует на основе принципов законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; разделения власти; федерализма; гласности; профессионализма; гуманизма и нравственности. В Российской Федерации перечисленные принципы закреплены конституционно и это во многом определяют признаки этого механизма:

1. Целостность и организационная упорядоченность. Механизм государственного управления - это целостная, функционально и во многом иерархически упорядоченная система государственных органов организаций, предприятий и учреждений, которая обеспечивается единством государственной власти, единым правовым полем и едиными принципами организации и деятельности всех входящих в нее структур, едиными задачами и стратегическими целями;

2. Наличие властных полномочий. Каждый структурный элемент механизма государственного управления наделен соответствующими властно-управленческими и/или исполнительскими полномочиями по решению отнесенных к его компетенции вопросов;

3. Базовая структурная составляющая механизма государственного управления - государственный орган. Создаются они и функционируют в установленном законом порядке, наделены соответствующими полномочиями осуществлять функции государства, обладают правом издавать правовые акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы. Государственные органы тесно связаны между собой на началах субординации, координации и разделения власти в рамках механизма «сдержек и противовесов»;

4. Наличие ресурсов, средств и орудий обеспечения, необходимых для эффективной управленческой деятельности, прежде всего, материально-финансовой базы из средств государственного бюджета.

Конкретные очертания механизма государственного управления зависят от многих факторов, прежде всего от а) стратегических интересов общества, целей и задач государства, ценностной направленности его внутренней и внешней политики; б) уровня экономического развития и финансовой мощи страны; в) формы государства, характера политического режима и сложившегося стиля управления; г) интеллектуально-кадрового, этнокультурного и духовного потенциала народа; д) внешней среды. Если государство ставит своей целью проведение агрессивных захватнических войн, расширение своей территории, то организация государственного механизма управления приобретает авторитарный, подчас тоталитарный характер. И наоборот, демократический политико-правовой механизм необходим лишь тому государству, которое ориентируется на мирное существование с другими государствами, социальное процветание и правовую защиту граждан, на эффективную экономику и политическую самостоятельность.

Многое определяется и чисто субъективными факторами: кадровым потенциалом государственного аппарата и его мотивацией; научно-информационными и другими возможностями, способными адекватно удовлетворять управленческие потребности; стилем управления.

Между сущностными характеристиками государства и внешним организационным их проявлением, между управленческими функциями государства и механизмом их реализации существует прямая и неразрывная связь. Это объективная закономерность. Учет этой закономерности - залог построения эффективного механизма государственного управления. Недопустимо сначала создавать организационные структуры, а затем под них придумывать функции. Еще опаснее создавать структуры под нужных людей.

Механизм государственного управления - это системно упорядоченное органическое единство властных органов и обеспечивающих их организаций. Наиболее важными элементами его организационной структуры являются: структуры президентской вертикали; подсистема органов законодательной и представительной власти; подсистема органов исполнительной ветви власти; судебная система и прокурорский надзор; государственная и муниципальная службы, другие подсистемы - нормативно-правовая, коммуникационная, материально-финансового обеспечения и др. Каждая подсистема внутренне организована, имеет свою собственную конфигурацию, по-своему взаимодействует с другими структурными элементами механизма управления.

Остановимся более конкретно на каждой из этих подсистем.

Подсистема органов, организаций и учреждений президентской вертикали государственного управления - Президент Российской Федерации, Государственный совет Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство); полномочные представители Президента Российской Федерации в семи федеральных округах, Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, ее подведомственные учреждения, другие структуры. Опираясь на разветвленную и достаточно мощную систему подведомственных структур, Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику государства, координирует и обеспечивает согласованное взаимодействие различных ветвей и уровней власти внутри страны и на международной арене. Он же формирует и направляет деятельность Правительства РФ, издает указы и постановления, выступает с ежегодными посланиями о положении в стране, контролирует ход реализации президентских решений и программ, реализует свое право законодательной инициативы.

Подсистема органов законодательной (представительной) власти - Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации; представительные органы местного самоуправления; счетные палаты. Указанные органы принимают законы, утверждают и контролируют исполнение соответствующих бюджетов, в рамках своих полномочий решают задачи формирования политического пространства государственного управления, осуществляют контроль деятельности исполнительной власти.

Подсистема федеральных структур исполнительной власти - «несущий стержень» организационной структуры государственного управления. По состоянию на 1 октября 2007 года это:

а) Правительство Российской Федерации, в состав которого входят Председатель Правительства, пять его заместителей и федеральные министры. В ранге заместителей Председателя выступают Руководитель Аппарата Правительства и Министр финансов. Правительству непосредственно подчинено одиннадцать федеральных министерств, два государственных комитета, десять федеральных служб и пять федеральных агентств. Среди них:

- федеральные министерства - здравоохранения и социального развития; культуры и массовых коммуникаций; образования и науки; природных ресурсов; промышленности и энергетики; регионального развития; сельского хозяйства; транспорта; информационных технологий и связи; финансов; экономического развития и торговли;

- государственные комитеты - по делам молодежи; по рыболовству;

- федеральные службы - антимонопольная; аэронавигационная; государственной статистики; таможенная; по тарифам; по финансовому мониторингу; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; по финансовым рынкам; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия;

- федеральные агентства - космическое; по атомной энергии; по туризму; по физической культуре и спорту; по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

Осуществляя государственно-управленческие функции, правительство тесно взаимодействует с Центральным банком Российской Федерации и контролирует его деятельность, Сбербанком-РФ, Банком ВТБ, Федеральным агентством по страхованию вкладов, такими негосударственными организациями, как Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости; Институтом сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Финансовой Академией при Правительстве Российской Федерации и другими учреждениями;

б) федеральные министерства, а также находящиеся в их ведении федеральные службы и федеральные агентства:

- Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Фе деральное медико-биологическое агентство; Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи;

- Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации: Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство по культуре и кинематографии; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

- Министерство образования и науки Российской Федерации: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию;

- Министерство природных ресурсов Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию;

- Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по энергетике;

- Министерство регионального развития Российской Федерации: Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

- Министерство транспорта Российской Федерации: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство геодезии и картографии;

- Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации: Федеральное агентство по информационным технологиям; Федеральное агентство связи;

- Министерство финансов Российской Федерации: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба страхового надзора; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба);

- Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации: Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

В ведении и под контролем федеральных министерств находится, таким образом, 12 федеральных служб и 25 агентств. Указанные государственные органы курируют целый ряд НИИ, вузов, унитарных предприятий, фондов;

в) система органов исполнительной власти так называемого «силового блока» в лице федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент Российской Федерации:

- Министерство внутренних дел Российской Федерации и Федеральная миграционная служба;

- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство иностранных дел Российской Федерации;

- Министерство обороны Российской Федерации: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации, Федеральное агентство специального строительства;

- Министерство юстиции Российской Федерации: Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба; Федеральная служба судебных приставов; Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

К этому блоку в статусе федеральных служб относятся также Государственная фельдъегерская служба, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Федеральная служба охраны Российской Федерации. Есть еще и два федеральных агентства - Главное управление специальных программ Президента и Управление делами Президента Российской Федерации.

Таким образом, президентское руководство распространяется на пять министерств, 12 федеральных служб и четыре агентства. Указанные структуры учреждаются, их полномочия, основные направления деятельности определяются и регулируются указами Президента. Главное состоит в том, что они обеспечивают реализацию конституционно-установленных функций и полномочий главы государства как гаранта государственного суверенитета, безопасности и стабильности общества, прав и свобод граждан. государственный управление институт организационный

Естественно, что к механизму государственного управления относится множество различных бюджетных и внебюджетных учреждений и предприятий, которые органически вмонтированы в механизм осуществления государственных функций, являются его важнейшими обеспечивающими звеньями. Примером могут служить военные и специальные НИИ и ВУЗы, компании «Рособоронэкспорт» и «Военностраховая компания», Аэротранспортное предприятие «Россия» и др.;

г) система государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты республик, администрации краев, областей, автономных областей, которые обеспечивают осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для осуществления своей компетенции администрации утверждают схемы управления своими территориями. В Республике Алтай, например, создана следующая система государственного управления. В ведении Главы Республики (одновременно он возглавляет и правительство Республики) находятся Министерство внутренних дел, Министерство по делам ГО и ЧС, Агентство информационной и национальной политики, единый аппарат главы Республики и ее правительства.

Далее идут республиканские министерства, находящиеся в ведении правительства Республики, а также республиканские службы и республиканские агентства, подведомственные республиканским министерствам:

- Министерство социальной политики, Агентство по здравоохранению, Агентство но образованию, науке и молодежной политике. Агентство по труду и социальной защите населения, Агентство по физической культуре, спорту, Агентство но делам архивов;

- Министерство сельского хозяйства, Агентство по сельскому хозяйству, Служба ветеринарии, Служба по контролю за использованием сельскохозяйственных земель и охотничьему хозяйству, Агентстве по природопользованию и охране окружающей среды;

- Министерство строительства и транспорта, Служба по государственному строительному надзору, Агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Агентство по транспорту и управлению автомобильными дорогами;

- Министерство финансов и налоговой политики, Служба по финансовому надзору;

- Министерство экономики и промышленности, Агентство по управлению государственным имуществом, Служба по лицензированию, Агентство по туризму.

- Республиканские агентства, находящиеся в ведении правительства Республики - Служба по тарифам, Агентство государственных закупок, Постоянное представительство Республики Алтай в Москве.

По состоянию на 1 января 2005 года в республике, таким образом, функционировало правительство, семь министерств, семь служб и 14 агентств. В них было занято более 400 ответственных работников, в том числе 350, занимающих должности государственной гражданской службы. При формировании этой структуры были ликвидированы многие избыточные и дублирующие функции, более четко разграничены нормотворческие, правоприменительные, контрольно-надзорные и сервисные полномочия органов управления, выстроены более действенные иерархические зависимости между ними;

д) исполнительные структуры системы местного самоуправления - глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименования указанных органов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. В состав государственных органов они не входят.

Подсистема органов исполнительной власти представляет собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата. Здесь сосредоточена практически вся управленческая информация государственной важности, занят огромный отряд специалистов-управленцев, сконцентрирована большая часть бюджетных финансовых ресурсов и важнейшие средства государственного принуждения. Ее силами во взаимодействии с соответствующими институтами гражданского общества реализуются принятые законы, проводится в жизнь политический курс президента страны, осуществляются исполнительно-распорядительные и правоохранительные функции.

Система органов судебной власти, призванных осуществлять толкование действующего законодательства, судебный надзор и, главное, правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей, осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие государственные органы и должностные лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Для государственного управления определяющее значение имеют также принципы правосудия: осуществление правосудия только судами; самостоятельность судов и независимость судей, народных и арбитражных заседателей, их подчинение только закону; лица, виновные в оказании незаконного воздействия на суд, несут юридическую ответственность; все дела в судах рассматриваются в режиме гласности, открытости, состязательности и равноправия сторон. Действуют также принципы равенства всех перед законом и судом независимо от социального, имущественного и должностного положения, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности, места жительства, места рождения, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям; обязательности судебных решений для всех без исключения органов власти и должностных лиц.

Не менее значимое место в системе государственного управления занимает и прокурорский надзор.

Система государственной и муниципальной службы - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, их государственных и муниципальных органов, должностных лиц, замещающих государственные и муниципальные должности федерального, регионального и местного уровней. В этой системе занято более 1 млн 400 тыс. государственных и муниципальных служащих - специально подготовленных и на конкурсной основе отобранных специалистов, которые обеспечивают реализацию полномочий государства, проведение внутренней и внешней политики Президента РФ.

Государственные организации - учреждения, обладающие юридической самостоятельностью и исполняющие определенные государственно значимые функции. Это государственные банки, венчурные фонды, подведомственные госорганам научно-исследовательские институты, государственные библиотеки, государственные высшие учебные заведения, государственные унитарные предприятия, государственные внебюджетные фонды и т.д. Указанные организации не обладают властными полномочиями, но в системе государственного управления играют огромную роль, прежде всего исполнительского и обеспечивающего характера.

Базовым элементом механизма государственного управления, как уже указывалось, является государственный орган - относительно самостоятельное структурно обособленное звено государства, наделенное властными полномочиями, необходимыми для реализации целей, задач и функций государственного управления.

В научных работах можно обнаружить различные характеристики государственного органа: статусные, функциональные; социологические, юридические, организационные. Комплексно и наиболее точно государственный орган как элемент механизма государственного управления характеризуется следующими признаками:

создается по воле государства в соответствии с конституцией и законодательством страны. Причем создается на основе соответствующего нормативного акта, что придает ему официальный легитимный характер;

обладает государственно-властными полномочиями, включая регулятивные, координационные, охранительные и иные функции управленческого характера в определенной отрасли или регионе. Обладает правом издавать общеобязательные правовые и организационные акты. Действует строго в рамках установленного законом порядка;

статус и полномочия определяются специальными нормативно-правовыми актами (указ, положение, устав, регламент) об органе, в котором определены его место и роль (функции и задачи) в государственном аппарате управления, пределы полномочий и возможностей;

наличие собственной организационной структуры, кадрового состава, материально-финансовых ресурсов из средств государственного бюджета.

Указанные признаки отличают госорганы от государственных учреждений и предприятий.

А теперь проведем классификацию государственных органов, причем сразу оговоримся, что единой системы государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет и быть не может. В каждой стране, каждой правовой системе, в каждый исторический момент она своя. Все зависит от целей, задач и интересов, которые реализует государство, чьи интересы выражает и какими средствами их защищает:

по уровню полномочий и территориальному масштабу компетенции государственные органы Российской Федерации делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации и органы местного самоуправления;

по соподчиненности - вышестоящие и нижестоящие;

по способу образования - назначаемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

по составу и порядку решения вопросов компетенции - органы коллегиального управления и органы единоличного управления;

по содержанию компетенции органы бывают обшей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

по срокам полномочий - постоянные и временные;

по ветвям власти делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Правила внутренней жизни, формы и методы функционирования государственных органов нормативно закрепляются в соответствующих положениях и регламентах, регулирующих их внутреннюю организацию, пошаговый порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Разрабатываются такого рода документы на основе «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и «Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», Методических рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 23 декабря 2005 года по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

В регламентах внутренней организации подробно прописаны структура, принципы и порядок формирования штатного расписания государственного органа, его функции и стандарты предоставляемых государственных услуг; система планирования работы и перечень показателей деятельности в разрезе каждого подразделения; технологии подготовки финансовых планов для рассмотрения в Правительстве РФ; порядок создания координационных, совещательных и межведомственных комиссий; порядок заключения контрактов и договоров; формы подготовки, согласования, принятия и контроля исполнения управленческих решений; порядок рассмотрения парламентских запросов и депутатских обращений, писем и заявлений граждан; основы взаимоотношений с парламентом России, подведомственными организациями, судебными и другими государственными органами; правила организации деятельности территориальных органов.