Определение объекта и предмета внеплановой проверки, оснований ее проведения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Определение объекта и предмета внеплановой проверки, оснований ее проведения

Лапаева Марина Валентиновна,

начальник отдела прокуратуры

Спирин Семен Васильевич,

прокурор отдела прокуратуры

С вступлением с 1 мая 2009 г. в силу ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) органы прокуратуры приобрели новые полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Надзору за исполнением законов органами контроля, являющемуся одним из основных направлений надзора за исполнением законов экономической направленности, отводится значительная роль "в деле создания единого правового пространства в сфере осуществления государственного и муниципального контроля".

Реализация задач по обеспечению действенного надзора, осуществлению мер к неукоснительному соблюдению требований Федерального закона N 294-ФЗ при принятии решения о согласовании либо об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок и недопущению их необоснованного проведения подталкивает не только к практическому, но и к теоретическому осмыслению основных понятий, используемых Федеральным законом N 294-ФЗ, применительно к проведению внеплановых выездных проверок.

Пункт 1 указания Генерального прокурора РФ от 27 июля 2009 г. N 240/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Законность. 2009. N 10.

Объект внеплановой проверки можно определить как деятельность проверяемого субъекта, осуществляемую им в соответствующей отрасли.

Такое определение объекта проверки следует из смысла ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ, согласно которой именно род деятельности проверяемого лица может служить критерием разграничения видов государственного контроля (надзора) и установления особенностей организации и проведения проверок, в том числе в части, касающейся предмета и оснований проведения проверок.

В то же время в некоторых нормах законодатель определяет понятие предмета внеплановой проверки с учетом отраслевой принадлежности. Их анализ позволяет сделать вывод о том, что в общем виде такое понятие дано в ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, согласно которой предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Однако Федеральный закон N 294-ФЗ не определяет признаки оснований проведения проверки. В положениях ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ и иных федеральных законов об осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора), например ч. 5 ст. 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", ч. 10 ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", определены лишь их виды, а п. 5 ч. 2 ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ только упоминает, что к правовым основаниям относятся подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами. Несколько расширяет этот круг типовая форма распоряжения (приказа) о проверке, утвержденная приложением N 1 к Приказу Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которая определяет, что к правовым основаниям проведения проверки относятся положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка.

Таким образом, основания проведения проверки можно разделить на фактические и юридические (правовые).

К первым относятся юридические факты, непосредственно являющиеся причиной вынесения распоряжения (приказа) о проведении внеплановой проверки, т.е. такие факты, без которых распоряжение вынесено быть не может.

Правовые же основания проведения проверки подразделяются на положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка, и подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами.

В целом правовые основания проведения проверки в распоряжении могут быть указаны неверно либо неконкретно, что является основанием для отказа органом прокуратуры в согласовании внеплановой выездной проверки согласно п. 3 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Само по себе неверное указание в распоряжении правовых оснований проверки при фактическом наличии юридических, на наш взгляд, не может служить основанием для отказа в согласовании проверки на основании п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

Можно уверенно говорить о том, что предмет проверки определяет ее правовые основания. При оформлении распоряжения о проверке, исходя из ее предмета, должностное лицо органа контроля должно конкретно и правильно указать положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка, и подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами.

Говоря о цифрах, можно отметить, что в 2011 г. в органы прокуратуры Нижегородской области поступило 1221 заявление о согласовании внеплановых проверок. Из них 830 (68%) заявлений согласовано, по 386 (31,6%) заявлениям отказано в согласовании, в 5 случаях дано разъяснение об отсутствии в этом необходимости. 51 решение об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок (13,2%) принято по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, в связи с отсутствием оснований для проведения внеплановой выездной проверки и 310 решений об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок (81,3%) - по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, в связи с несоблюдением требований к оформлению решения о проведении внеплановой выездной проверки.

Включение в правовые основания проведения проверки положений правовых актов, о нарушении которых сведения предусмотренным законом путем в орган контроля не поступали, является наиболее распространенным нарушением требований к оформлению распоряжений о проведении внеплановых проверок.

Например, 22 декабря 2011 г. в прокуратуру Нижегородской области поступили заявления Министерства здравоохранения Нижегородской области о согласовании проведения внеплановых выездных проверок ООО "Р" и ООО "А" в соответствии с Приказами от 22 декабря 2011 г. N 2312 и N 2313.

К правовым основаниям проведения проверки в п. 7 Приказов N 2312 и N 2313 были отнесены нормы п. 4 Положения о лицензировании производства лекарственных средств, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2006 г. N 416 (ныне утратило силу).

Однако сделать вывод о соблюдении требований к оформлению Приказов N 2312 и N 2313 из материалов, приложенных Министерством к заявлениям о согласовании проверок, не представлялось возможным.

В соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся оснований проведения проверок при осуществлении лицензионного контроля, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. ч. 2 - 10 этой статьи.

Внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по основаниям, к числу которых относится поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований (п. 2 ч. 10 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ).

При этом исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности (ч. 11 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ).

В соответствии с п. 5 упомянутого Положения под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований и условий, предусмотренных подп. "а" - "и" п. 4 Положения.

Следует отметить, что в п. 4 Положения 13 лицензионных требований и условий осуществления фармацевтической деятельности (подп. "а" - "н") и только невыполнение 9 из них (подп. "а" - "и") было грубым нарушением.

Таким образом, с учетом п. 2 ч. 10 ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ подп. "к" - "н" п. 4 Положения изначально не подлежали отнесению Приказами N 2312 и N 2313 к правовым основаниям проведения проверки.

Исходя из содержания обращения гр. Л. и п. 7 Приказа N 2313 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО "А" прокуратура области пришла к выводу о несоблюдении требований к оформлению такого приказа, указав в своем решении от 23 декабря 2011 г. N 7-68/990-2011 на отнесение Министерством к правовым основаниям проведения проверки подп. "а" - "в", "д" - "з", "к" - "н" п. 4 Положения, о нарушении которых заявитель в своем обращении не сообщает.

Аналогичный вывод последовал по итогам изучения содержания обращения гр. В. и п. 7 Приказа N 2312 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО "Р". В решении от 23 декабря 2011 г. N 7-68/9912011 прокуратура области указала на отнесение Министерством к правовым основаниям проведения проверки подп. "б" - "н" п. 4 Положения, о нарушении которых заявитель в своем обращении также не сообщает.

Можно резюмировать, что предмет проверок выходил за пределы их оснований. прокурорский надзор предприниматель проверка

Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда, рассматривая по второй инстанции гражданское дело по заявлению Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области о признании решения об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки незаконным и о его отмене, в своем определении заключила, что включение органом контроля в предмет проверки обязательных требований, о нарушении которых в поступившей в орган контроля информации не сообщается, является недостатком, в силу п. 3 ч. 11 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ служащим основанием для отказа в согласовании проверки, тем самым отказав в удовлетворении заявленных требований.

Гражданское дело N 2-4198/10. Канцелярия по гражданским делам Нижегородского областного суда.

В то же время есть случаи, когда орган контроля не конкретизирует подлежащие проверке требования.

Так, ГУ МЧС России по Нижегородской области при издании распоряжения от 17 января 2012 г. N 14 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО "П" не конкретизировало положения СП 3.13130.2009, СП 5.1313.2009, СП 6.13130.2009, НПБ 88-2001*, НПБ 110-03, НПБ 104-03, отнесенные к правовым основаниям проведения проверки.

Отсутствие же необходимых сведений в распоряжениях (приказах) о проведении проверок нарушает право на осведомленность проверяемых лиц о тех или иных обстоятельствах проверок (сроках, перечне мероприятий по контролю, требованиях законодательства, соблюдение которых подлежит проверке, и т.п.) и в силу сложившейся судебной практики может повлечь недействительность результатов проверки, как проведенной с грубым нарушением закона.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что содержащиеся в ч. 11 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ основания для отказа могут расцениваться правоприменителем как носящие формальный характер, несмотря на то что они в то же время являются и фактически необходимыми по своей сути основаниями для такого отказа в том числе и потому, что с учетом оснований и предмета проверки они препятствуют ее проведению как таковой. При рассмотрении заявлений органов контроля о согласовании внеплановых выездных проверок органы прокуратуры должны быть нацелены в первую очередь на выявление фактической сути оснований для отказа в согласовании

Размещено на Allbest.ru