Об опыте практического применения в ГОКУ "Государственный архив Мурманской области" действующего законодательства по доступу к документам, содержащим конфиденциальные данные

Размещено на http://www.allbest.ru/

Об опыте практического применения в ГОКУ "Государственный архив Мурманской области" действующего законодательства по доступу к документам, содержащим конфиденциальные данные

Руденко Сергей Григорьевич,

заместитель директора

главный хранитель фондов

Государственного архива Мурманской области

Проблема доступа к документам является одной из наиболее острых проблем, стоящих перед архивистами России. Ежедневно сотрудники государственных и муниципальных архивов при обслуживании пользователей в читальных залах и при исполнении запросов вынуждены проходить между Сциллой и Харибдой: с одной стороны - нельзя ограничивать право пользователя на свободное получение информации, гарантированное статьей 29 Конституции Российской Федерации. С другой стороны - невозможно допустить распространение конфиденциальной информации, содержащей персональные данные, тайну личной жизни и другие виды тайн, охраняемые законодательством России, в том числе той же Конституцией, статьи 23 и 24.

В связи со сложностью и даже деликатностью этой проблемы работу по упорядочению доступа к документам, содержащим конфиденциальные данные, мы начали с себя. В архивном управлении Мурманской области была создана постоянно действующая техническая комиссия по защите информации, которая занималась помимо прочего и обеспечением безопасности конфиденциальных данных. На заседаниях комиссии был рассмотрен целый ряд документов, регламентирующих работу с делами, содержащими конфиденциальную информацию:

- перечень сотрудников архива, имеющих право работать с делами, содержащими конфиденциальные сведения;

- перечень документов, содержащих конфиденциальную информацию;

- перечень автоматизированных систем, в которых создается, обрабатывается и хранится конфиденциальная информация;

- положение о порядке организации и проведения работ по защите конфиденциальной информации;

- положение о порядке организации и проведения работ по защите конфиденциальной информации, обрабатываемой в автоматизированных системах;

архив конфиденциальный правовой

- инструкция пользователя по обеспечению информационной безопасности при работе с конфиденциальной информацией, обрабатываемой в автоматизированных системах.

Вопросы защиты конфиденциальной информации нашли отражение и в регламенте использования ресурсов глобальной сети Интернет.

Отчеты о соблюдении конфиденциальности при работе с архивными документами также рассматривались на заседаниях ПДТК.

Что касается доступа к архивным документам сторонних пользователей, здесь можно выделить три составляющие: к чему допускать, кого допускать и как допускать.

Ответ на вопрос «к чему допускать» заключается в определении круга документов, содержащих конфиденциальную информацию. Главной проблемой в поиске ответа на этот вопрос является отсутствие единого правового акта, который бы регламентировал работу со всеми видами информации, относящейся к конфиденциальной, а главное - четко определял бы, какая информация является закрытой, а какая общедоступной.

Говоря о конфиденциальной информации, в первую очередь обычно вспоминают Федеральный закон «О персональных данных». Но, во-первых, этот закон на документы Архивного фонда Российской Федерации не распространяется, а во-вторых, конфиденциальная информация - это не только персональные данные. Да и само определение персональных данных в законе очень расплывчатое: «любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу». Пожалуй, главным словом в этом определении является «любая» и уже на этом основании можно было бы «закрыть» для пользователя практически все дела.

Есть перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный указом Президента России от 6 марта 1997 года (с последующими изменениями), но и его формулировки, в частности по пункту первому «сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность», могут трактоваться весьма расширительно.

Наш 125-й федеральный закон об архивном деле предусматривает ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Эта формулировка также оставляет много вопросов.

В результате при решении вопроса о доступе к архивным документам, содержащим конфиденциальные данные, мы вынуждены ориентироваться не на один, а несколько десятков правовых актов.

Специалисты Северо-Западного центра комплексной защиты информации подсчитали, что в современном российском законодательстве упоминаются более 40 охраняемых видов информации, которую можно отнести к конфиденциальной. Все эти виды можно разделить на несколько блоков.

Первый блок - это личная (семейная) тайна. Сюда можно отнести персональные данные человека, тайну усыновления, тайну телефонных переговоров, тайну почтовых отправлений и т.п. Для архивистов это наиболее проблемный блок, главным образом потому, что в правовых актах нет четкого определения, что следует относить к личной тайне. Примеры определений я уже приводил.

В минувшем году ВНИИДАД подготовил аналитический обзор «Дифференцированный подход к определению периода ограничения доступа для различных тематических групп конфиденциальных персональных данных, содержащихся в архивных документах». Составители обзора также прямо говорят, что состав общедоступных персональных данных не отрегулирован ни федеральными законами, ни подзаконными актами.

В отличие от документов, содержащих государственную или служебную тайну, наличие в делах информации, составляющей тайну личной жизни, не предполагает простановку в описях дел каких-либо ограничительных отметок. В Государственном архиве Мурманской области подобные отметки имеются только в описях ряда фондов бывшего партийного архива, прошедших процедуру рассекречивания. Когда мы только начинали работу по рассекречиванию, в подготовленной памятке особо оговаривалось, что члены рабочей группы при полистном просмотре документов должны констатировать не только наличие или отсутствие в документах сведений, составляющих гостайну, но и обращать внимание на наличие в делах конфиденциальной информации. В результате после заседания комиссии по рассекречиванию мы получали готовый перечень дел ограниченного доступа по фонду или описи. Отметки о наличии ограничений по доступу делаются в программном комплексе «Архивный фонд» и в описях дел.

По большинству же фондов никаких ограничительных отметок не имеется, и выявление информации, содержащей тайну личной жизни, проводится при подготовке документов к выдаче в читальный зал. А из-за отсутствия в законодательных актах четких формулировок при определении возможности доступа пользователя к тем или иным документам зачастую вступает в силу человеческий фактор или, проще говоря, субъективный подход. Даже на заседаниях нашей Межведомственной экспертной комиссии по рассекречиванию архивных документов случаются дискуссии: рассекретить то или иное дело безо всяких ограничений или рассекретить, но установить ограничения на доступ к документам.

Для облегчения работы сотрудников архива, а также с целью предупреждения пользователей о возможном отказе в выдаче документов в Государственном архиве Мурманской области составлен перечень видов документов, в которых может содержаться конфиденциальная информация. В свое время Росархивом для ускорения рассекречивания документов КПСС был введен термин «условно секретные дела». Наш перечень, по сути, является перечнем документов с условно ограниченным доступом. Включение в этот перечень каких-либо видов документов не означает автоматического ограничения доступа ко всем делам - решение в любом случае выносится по итогам полистного просмотра, в зависимости от состава и содержания документов каждого конкретного дела. Однако, как подсобный материал, перечень очень помогает в нашей работе, определяет, если можно так выразиться, группы риска.

Кого можно допускать к конфиденциальной информации? Ответ на этот вопрос достаточно полно изложен в законодательных и других правовых актах. Право на доступ к конфиденциальной информации (в данном случае - связанной с личной тайной) имеет, в первую очередь, лицо, о котором говорится в документе - субъект информации; лицо, предъявившее оформленную должным образом доверенность субъекта информации, а после его смерти - доверенность законных наследников; выполняющие служебное задание сотрудники судебных, правоохранительных органов, представители организаций, для которых ознакомление с той или иной конфиденциальной информацией необходимо для выполнения своих функций (например, органы Пенсионного фонда, опеки и попечительства и т.п.). Представителям научных, культурных и других организаций документы выдаются для проведения исторических, статистических, биографических исследований (при условии обезличивания информации либо даче обязательства о нераспространении «закрытой» части документальной информации). Так, например, пользователям выдавались документы для подготовки биографических статей Кольской энциклопедии (по письмам редакционной коллегии). К информации о выделении квартир или земельных участков допускаются их нынешние собственники (разумеется, при наличии договора купли-продажи или других подтверждающих документов). К документам об усыновлении допускаются только усыновители и представители полномочных органов.

Как допускать? Для пользователей существует два способа получения информации: направить в архив запрос либо поработать с документами в читальном зале. Для нас предпочтительным является первый вариант. В этом случае исключен непосредственный контакт пользователя с документом, а архивист, исполняющий запрос, включит в подготовленный материал только те сведения, на которые заявитель имеет право. При изготовлении копий документов «лишние» фамилии будут замараны.

Что касается выдачи документов в читальный зал, то, во-первых, у нас не так много дел, в которых субъектом конфиденциальной информации является только одно лицо. Как правило, это личные дела и сравнительно небольшое количество «индивидуальных» лицевых счетов. В большинстве дел субъектами конфиденциальной информации являются несколько лиц. Если информации о других лицах в деле немного, эти листы закрываются конвертом. Но это процедура трудоемкая, к тому же сотрудник читального зала вынужден постоянно присматривать за пользователем, чтобы тот не пытался ознакомиться с закрытой для него информацией. Поэтому в большинстве случаев мы предлагаем заявителю оформить тематический запрос либо заказать копии отдельных документов.

Я достаточно подробно остановился на работе с документами, содержащими личную тайну, потому, что этот блок составляет подавляющее большинство дел с конфиденциальными данными, имеющихся в фондах нашего архива. Но, как я уже говорил, существуют и другие разновидности или блоки конфиденциальной информации.

Коммерческая тайна. Какие сведения относятся к коммерческой тайне, а какие нет - прописано в Федеральном законе «О коммерческой тайне». В наших фондах подобных документов крайне мало, к тому же в третьей статье закона прямо говорится, что режим коммерческой тайны вводится обладателем сведений, то есть фондообразователем (а значит, в описях дел имеются соответствующие отметки). При желании пользователя получить доступ к таким документам он должен предъявить письменное разрешение организации-фондообразователя.

Точно так же, по письменному разрешению фондообразователя, пользователь может получить доступ к сведениям, содержащим служебную тайну (документам с грифом ДСП, раскрывающим, в основном, «внутреннюю кухню» деятельности организации). В настоящее время определение служебной тайны можно найти только в подзаконных нормативных актах. До 2008 года в Гражданском кодексе РФ существовала 139-я статья «Служебная и коммерческая тайна», но акцент в ней был сделан на коммерческую ценность информации. В новой редакции Гражданского кодекса этой статьи уже нет.

Документов с грифом ДСП у нас тоже немного. Ограничение на доступ к ряду своих документов в течение 10 лет (а это максимально возможный срок) установило, например Мурманское отделение Октябрьской железной дороги. При этом в своем письме организация сразу оговорила категории пользователей, которым документы могут выдаваться без дополнительных разрешений (должностные лица самого отделения, представители органов государственной власти, местного самоуправления, прокуратуры, суда и т.п. при наличии официального мотивированного обращения в пределах исполнения ими служебных полномочий). Мурманская областная дума, передавая в архив документы до истечения срока ведомственного хранения, также своим письмом ограничила доступ к ним. В целом же, даже в случае досрочной передачи документов на архивное хранение, организации не устанавливают каких-либо ограничений по доступу к документам.

Еще одна разновидность или блок конфиденциальной информации - профессиональная тайна (врачебная, нотариальная, адвокатская и другие), обозначенная в ряде «специализированных» законов, регулирующих определенные сферы деятельности (например, Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; Основы законодательства РФ «О нотариате» 1993 года; закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»). У нас конфиденциальная информация такого рода имеется в фонде нотариальной конторы и в документах органов здравоохранения (текстовые отчеты, приказы, протоколы медицинских советов и конференций врачей, в которых есть информация о конкретных случаях заболевания человека и правильном или неправильном лечении). Эти документы в читальный зал, как правило, не выдаются.

И, наконец, к конфиденциальным относятся документы, являющиеся объектом авторского или патентного права (пункт 6 перечня сведений конфиденциального характера и 4-я часть Гражданского кодекса Российской Федерации). Доступ третьих лиц к такой информации регламентируется фондообразователями либо при заключении договора с гражданами и негосударственными организациями о передаче документов на государственное хранение либо по отдельным письмам.

Пока при всей сложности проблемы доступа к конфиденциальной информации нам удается находить общий язык с пользователями. Люди, обращающиеся в архив, понимают, что ограничения на доступ к документам установлены законодательством, а не придуманы сотрудниками архива. Мы знаем, что Росархив и ВНИИДАД продолжают работать над проблемой доступа к архивным документам, содержащим конфиденциальную информацию. Но все же архивистам (да и пользователям тоже) необходим документ не рекомендательного характера, а закон о конфиденциальной архивной информации всех видов, в котором была бы четкая терминологическая база, а также было ясно прописано, какие сведения должны быть общедоступными, а какие подлежат защите. Тем более, как показывает практика, контролирующие органы при проверки работы по исполнению запросов граждан и организаций основываются не только на 125 Федеральном законе, но и законе «О персональных данных»: в Мурманской области в этом году было два случая, когда органы прокуратуры при проверке муниципальных архивов заявили о неправомочности работы с запросами, поступившими в архивы от кадровых служб предприятий и органов Пенсионного фонда без письменного согласия гражданина на обработку его персональных данных (при этом делалась ссылка на 125-й ФЗ и статью 86 Трудового кодекса).

Кроме того, намного проще работать по одному документу, чем постоянно отслеживать изменения в десятках правовых актов. Идея такого закона не нова, она неоднократно поднималась на различных уровнях. И, наверное, надо к ней вернуться.

Размещено на Allbest.ru