Преобразование форм государственного устройства России в конце XIX – начале XXI века

12 июня 1990 г. Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Несмотря на то, что в преамбуле этого документа говорилось, что съезд торжественно заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР, в тексте Декларации содержались такие положения, которые не только противоречили Конституции СССР, но и ставили под сомнение возможность существования Федерации вообще. В частности это касается провозглашения верховенства Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР и признания возможности приостанавливать действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, на территории РСФСР.

Заметную роль в деле ослабления СССР и создания предпосылок преобразования его из союзного государства в союз государств сыграл закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» с 31 октября 1990 г. Этим законом устанавливается, что общесоюзная собственность есть не что иное, как совместная собственность республик. РСФСР, как и другие союзные республики, имеет право на часть золотого запаса, Алмазного и Валютного фондов. Предполагается обязательное согласие республики при определении порядка их использования.

Противостояние центра и республик не могло не затронуть вопроса об армии. Республики, заявившие о выходе из СССР, начинают создавать собственные вооруженные формирования и полностью игнорируют исполнение Закона о воинской обязанности в СССР, а республики Прибалтики и Молдова потребовали вывода Советской Армии со своей территории. Однако большинство союзных республик в это время имели другое мнение. На встрече Президент СССР с представителями 9 республик было сделано совместное заявление о том, что республики поддерживают центр в строительстве единой интернациональной армии страны, комплектуемой на экстерриториальной основе, однако сами определяют степень своего участия в ней. В качестве примера согласования с центром степени своего участия в совместных вооруженных силах можно привести соглашение правительства Узбекской ССР с Генеральным штабом Вооруженных Сил СССР о прохождении действительной срочной военной службы гражданами республики.

Содержащееся в Конституции СССР положение о праве союзных республик на выход из состава СССР никогда не рассматривалось как осуществимое. Поэтому конкретного механизма, процедуры реализации этого права создано не было. В таких условиях, когда в конце 80-х годов в ряде союзных республик наблюдается движение за независимость Верховный Совет СССР 3 апреля 1990 г. был вынужден принять закон «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республик из СССР», регламентирующий реализацию конституционного права союзных республик на выход из состава СССР и предусматривающий при этом референдум и пятилетний срок. Однако этот закон полностью игнорировали. Выборы в республиканские Верховные Советы весной 1990 г. повсеместно принесли победу национал-сепаратистским силам.

11 марта 1990 г. в канун открытия III Съезда народных депутате СССР Верховный Совет Литвы проголосовал за выход республики из состава СССР, провозгласив независимость Литвы. 20 мая 1990 г. Верховный Совет Латвии принял Декларацию «О восстановлении независимости Латвийской республики». Акты о независимости приняли и ряд других республик СССР. Однако в это время ни СССР, ни мировое сообщество не признавали независимости республик.

Ввиду поднявшейся волны сепаратизма стала очевидной необходимость закрепления в юридической форме стремления большинства граждан к сохранению СССР. С этой целью руководство Союза ССР решает провести референдум. В соответствии с решениям Четвертого Съезда народных депутатов Верховный Совет СССР постановил провести 17 марта 1991 г. референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик. Была определена следующая формулировка вопроса: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой в полной мере будут гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» Предлагалось выбрать один из ответов: «Да» или «Нет». Определение результатов референдума по Союзу в целом должно было осуществляться с учетом голосования по каждой республике в отдельности. На референдуме, большинство населения страны высказались за сохранение СССР как федерации.

Руководство СССР пыталось согласовать в Ново-Огореве проект нового Союзного договора, поддержанного парламентами 8 республик, что означало переход от союзного государства к союзу государств. Процесс распада СССР продолжался, что ярче всего проявлялось в войне законов, т.е. игнорировании местными органами власти Конституции СССР, законов СССР, создании неконституционных, параллельно Советам, структур власти на местах и т.д.

Первыми реально вышли из состава СССР республики Прибалтики, независимость которых была признана Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 1991 г. и постановлением Государственного совета СССР от 6 сентября 1991 г. Большинство граждан Украины на референдуме, который состоялся 1 декабря 1991 г. высказались за выход республики из состава СССР.

В отличие от других союзных республик РСФСР была более тесно связана с Союзом ССР. Органы государственной власти и СССР, и России располагались на одной территории, а центральные - даже в одном городе. После заявления о государственной независимости союзных республик получалось, что реально только на территории России продолжали существовать два президента и два парламента.

Последние недели и месяцы существования СССР были отмечены вытеснением структур СССР из всех сфер и заменой этих структур российскими. Россия стала переводить под свой контроль все наследство Союза ССР на своей территории и за границей СССР.

Судьба Союза ССР была решена на Беловежской встрече руководителей трех республик - Белоруссии, России и Украины 8 декабря 1991 г., когда в Минске было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Соглашение предусматривало роспуск Союза ССР, прекращение действия законов СССР и ликвидацию его органов. Это Соглашение подтолкнуло республики, до сих пор не заявившие о своем выходе из СССР, принять соответствующее решение. Так, на состоявшейся в Ашхабаде встрече глав республик Средней Азии и Казахстана, не участвовавших в создании СНГ: Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана, было принято решение поддержать минскую инициативу и присоединиться к этому процессу на равноправных условиях. Совет Республик Верховного Совета СССР 12 декабря 1991 г. выступил с заявлением, в котором поддержал действия республик и оценил их как реальный путь выхода из острейшего политического и экономического кризиса.

Окончательно вопрос о судьбе СССР был решен на встрече президентов 11 республик СССР, состоявшейся в Алма-Ате 21 декабря 1991 году. В Декларации, подписанной президентами Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации Таджикистана, Туркмении, Узбекистана и Украины, говорилось, что взаимодействие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом Соглашением между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием. Декларация констатировала, что с образованием СНГ Союз Советских Социалистических Республик прекращает свое существование. Сохранялись только объединенное командование военно-стратегическими силами и единый контроль над ядерным оружием. Что касается судьбы вооруженных сил, то ее определение было отложено на более поздний срок. Для координации деятельности государств СНГ создавался высший орган содружества - Совет глав государств и Совет глав правительств. Ввиду того, что СНГ не будучи государством, не могло быть и правопреемником государства правопреемство должны были осуществлять республики, о чем и было записано в Декларации. Однако не все правомочия СССР можно было разделить, и не все республики имели надлежащие возможности осуществлять правопреемство СССР в той или иной области. Поэтому Россия по соглашению с другими членами бывшего СССР взяла на себя правопреемство СССР в той части, которую нельзя или нецелесообразно было делить. В частности, решением Совета глав государств СНГ, подписанным 21 декабря 1991 г., был поддержан переход к России членства СССР в Совете Безопасности ООН со всеми вытекающими отсюда правами и обязательствами, а соглашением «О совместных мерах в отношении ядерного оружия», заключенным республиками, на территории которых располагается ядерное оружие, - Беларусью, Казахстаном, Россией и Украиной, - право применения ядерного оружия передано Президенту России.

Таким образом, республики согласились с тем, что и политические рычаги воздействия СССР на мировую политику и право использовать ядерную мощь, т.е. кардинальные вопросы в правопреемстве, переходят к Российской Федерации.

Вслед за созданием СНГ прекращается деятельность высших органов власти СССР. 26 декабря 1991 г. Совет Республик Верховного Совета СССР принял Декларацию, в которой заявил, что с созданием Содружества Независимых Государств Союз ССР как государство и субъект международного права прекращает свое существование. Декларация обратилось к главам государств СНГ с предложениями: 1) решить вопрос о правопреемстве Союза ССР и союзных органов государственной власти и управления; 2) создать межпарламентский орган Содружества, с тем, чтобы сохранить единое правовое, экономическое, гуманитарное, экологическое пространство на территории стран СНГ; 3) выполнять международные обязательства, принятые СССР; 4) соблюдать права человека в соответствии с международными нормами.

Алма-Атинская встреча стала важной вехой в государственном строительстве на постсоветском пространстве, так как она завершила процесс преобразования бывших республик СССР в суверенные государства (ССГ).

Последними государствами, ратифицировавшими Алма-Атинскую декларацию, стали Азербайджан (24 сентября 1993 г.) и Молдавия (8 апреля 1994 г.), до этого являвшиеся ассоциированными членами организации. В 1993 г. действительным членом СНГ стала Грузия.

Организационный этап завершился в 1993 г., когда 22 января, в Минске, был принят «Устав Содружества Независимых Государств», основополагающий документ организации.

Высшим органом организации является Совет глав государств СНГ, в котором представлены все государства-члены и который обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью организации. Совет глав государств собирается на заседания два раза в год. Совет глав правительств СНГ координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных областях общих интересов. Собирается четыре раза в год. Все решения, как в Совете глав государств, так и в Совете глав правительств, принимаются на основе консенсуса. Главы двух этих органов СНГ председательствуют поочерёдно в порядке русского алфавита названий государств-членов Содружества.

К сферам совместной деятельности государств-членов относятся: обеспечение прав и основных свобод человека, координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, таможенной политики, сотрудничество в развитии систем транспорта, связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

В марте 2005 г., после того как российское руководство потерпело целый ряд ощутимых политических провалов в отношениях с бывшими республиками СССР (Грузия, Украина, Молдавия), и в самый разгар кризиса власти в Киргизии, Владимир Путин высказался уже более категорично: «Все разочарования -- от избытка ожиданий… Если кто-то ожидал от СНГ каких-то особых достижений в экономике, политике или в военной сфере, естественно, этого не было, так как и быть не могло. Цели программировались одни, а на деле процесс после распада СССР проходил по-другому…». Как выразился В.В.Путин, СНГ создавалось для «цивилизованного развода» постсоветских стран, а всё остальное -- «политическая шелуха и болтовня». Реальными же интеграционными инструментами, по его мнению, сейчас являются такие объединения, как ЕврАзЭс и создаваемое Единое экономическое пространство (ЕЭП). Что же касается СНГ, то оно, по словам Путина, играет роль «весьма полезного клуба для выявления взглядов руководителей государств на имеющиеся проблемы гуманитарного и экономического характера».

12 августа 2008 г. Президент Грузии Михаил Саакашвилли заявил о желании выхода государства из состава СНГ. Парламент Грузии принял решение о выходе из данной организации единогласно. Согласно Уставу СНГ государство-член вправе выйти из содружества. О таком намерении оно извещает письменно депозитария настоящего Устава за 12 месяцев до выхода. При этом обязательства, возникшие в период участия в настоящем Уставе, связывают соответствующие государства до их полного выполнения.

18 августа 2009 г. Грузия официально покинула СНГ.

К 1 января 2010 г. Устав СНГ ратифицировали: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Россия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан. Украина является членом- учредителем и государством-участником, не ратифицировавшим Устав СНГ. Монголия участвует в некоторых структурах СНГ в качестве наблюдателя. Туркменистан является ассоциируемым членом СНГ.

Таким образом, в первые годы советской власти создается федеративное союзное государство из четырех равноправных республик. Это был продукт определенного компромисса между реализацией права наций на самоопределение и стремлением к консолидации перед угрозой враждебного окружения капиталистических стран. Создание Союза советских социалистических республик сопровождалось унитаризацией страны в рамках партийной организации. Формально количество «равных» союзных республик увеличивалось, их права закреплялись в Конституции СССР 1924 г. и Конституции СССР 1936 г. Но законы и подзаконные акты сужали компетенцию местных республиканских властей, а властные структуры РСФСР вовсе утрачивали свое значение, как управленческих органов союзной республики. В условиях «оттепели» расширяется сфера самостоятельности союзных республик, но сама модель двойного строения партии-государства не меняется вплоть до ее разрушения в 1990-1991 гг. Попытки заключения нового союзного договора были безуспешны.

3. Совершенствование российского федерализма в 1922-2009 годах

В РСФСР особенно интенсивно процесс становления автономных республик и областей шел на Кавказе и в Сибири. Так, в 1921 г. были образованы Дагестанская АССР, Горская АССР, Крымская АССР, в 1922 г. - Якутская АССР, в 1923 г. - Бурят-Монгольская АССР, объединив бурят-монгольские области РСФСР и ДВР; Карельская АССР (преобразована из Карельской трудовой коммуны); АССР немцев Поволжья (преобразована из автономной области). В Горскую АССР входили территории, на которых проживали чеченцы, осетины, ингуши, кабардинцы, балкарцы, карачаевцы. IV съезд Советов Кабардинского округа решил вопрос о выделении Кабарды в автономную область. ВЦИК 1 сентября 1921 г. принял постановление о создании Кабардинской автономной области. В том же 1921 г. из Горской АССР выделился Балкарский округ и, объединившись с Кабардинской автономной областью, составил Кабардино-Балкарскую автономную область. Из Горской АССР выделился Чеченский округ и по постановлению Президиума ВЦИК в ноябре 1922 г. создается Чеченская автономная область. На карачаевской территории, выделившейся из Горской АССР, и черкесской, выделившейся из Кубано-Черноморской области, декретом ВЦИК от 12 января 1922 г. была создана Карачаево-Черкесская автономная область. 7 июля 1924 г. с упразднением Горской АССР создаются Северо-Осетинская и Ингушская автономные области, 22 августа 1921 г. образуется автономная область Коми, 1 июня 1922 г. - Ойротская автономная область.

В 1923 г. в РСФСР входило 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области. Областной съезд Чувашской автономной области принял решение о преобразовании ее в автономную республику, и ВЦИК по ее просьбе 21 апреля 1925 г. издал декрет с преобразовании Чувашской автономной области в Чувашскую АССР. И в июне 1925 г. Президиум ВЦИК в соответствии с волей трудящихся Киргизской АССР, выраженной на V съезде Советов Киргизской АССР, постановил о переименовании Киргизской АССР в Казахскую АССР. С этого времени она именуется Казахской республикой. 25 мая 1925 г. постановлением ВЦИК Кара-Киргизская автономная область была переименована в Киргизскую автономную область, которая 1 февраля 1926 г. была преобразована в Киргизскую АССР. В 1928 г. создается Мордовский округ в составе Средне-Волжского края. В 1926 г. и Карачаево-Черкесской автономной области выделился Черкесский национальный округ, преобразованный в 1928 г. в Черкесскую автономную область в составе Ставропольского края. Для народов Севера, отличающихся особым национальным составом и бытом, также стали создаваться национальные округа. Первый такой округ, Коми-Пермяцкий был учрежден в 1925 году.

До образования СССР, когда РСФСР была самостоятельным государством, ее взаимоотношения с автономными республиками строились следующим образом: иностранные дела и внешняя торговля целиком относились к компетенции РСФСР, военные дела также относились ведению РСФСР, хотя в республиках и создавались свои военные комиссариаты. Вопросы продовольствия, финансов, труда, РКИ, СШ путей сообщения, почты и телеграфа находились в совместной компетенции РСФСР и автономных республик. Остальные вопросы республики решали самостоятельно. В целом автономные области обладали теми же правами, что и губернии. Однако в отличие от губерний автономные области, также как и автономные республики, имели свои представительства в Москве и использовали язык коренной национальности в государственном делопроизводстве. Границы территорий автономных республик и областей обычно указывались в актах об их создании. Иногда они устанавливались в общих чертах с уточнением впоследствии, в ряде случаев ВЦИК поручал своей Административной комиссии определить границы.

С созданием СССР РСФСР вошла в состав союзного государства на правах члена федерации. Она передала в ведение СССР внешние сношения, внешнюю торговлю, организацию и руководство вооруженными силами и т.д. Правовой статус автономных республик и областей РСФСР регулировался гл. 4 Конституции РСФСР 1925 г. Автономные республики имели право принимать на своих съездах Советов Основные Законы (Конституции), подлежащие утверждению ВЦИК и Всероссийским съездом Советов. Закреплялись система органов власти и управления автономных республик, право издания законодательных актов, имевших обязательную силу на территории автономной республики. Положения об автономных областях принимались их съездами Советов и утверждались ВЦИК. Высшим органом власти автономных республик являлись съезды Советов республик, а в период между съездами - избираемые ими ЦИК. ЦИК автономных республик и областные исполнительные комитеты избирали из своей среды президиумы, которые в период между сессиями ЦИК и исполкомов являлись высшими органами власти. ЦИК автономных республик образовывали свои исполнительные органы - СНК в составе председателя СНК и народных комиссаров: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных комиссариатов РСФСР: финансов, труда, внутренней торговли, рабоче-крестьянской инспекции, ВСНХ. Конституция предоставила автономным республикам право в зависимости от местных условий сокращать количество народных комиссариатов и соответственно изменять состав СНК.

Конституция РСФСР 1925 г. утвердила Российскую республику как государство, строящееся на основе федерации национальных советских республик. По Конституции за гражданами РСФСР признавалось право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни. Национальным меньшинствам обеспечивалось право обучения на родном языке в школе. К ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК были отнесены вопросы установления границ автономных республик, разрешения споров между ними, а также между автономными республиками и другими частями федерации. Конституция признавала право за отдельными национальностями на выделение по решению их съездов Советов в автономные республики и области с утверждением высших органов РСФСР. Автономные республики и области имели своих представителей во ВЦИК и в Совете национальностей ЦИК СССР.

В составе Союза ССР РСФСР занимала особое место. Россия являлась самой крупной и экономически мощной среди союзных республик, обладала наибольшим научным и культурным потенциалом. Поэтому значительная часть предприятий и учреждений, находившихся на ее территории, имели общесоюзное значение и находились в ведении Союза ССР, т.е. центра. На долю органов власти РСФСР оставались в основном дела второстепенные, провинциальные. Фактически государственность России растворилась в союзных структурах, которые традиционно решали все российские вопросы напрямую, минуя российские ведомства. Показательно в этой связи отсутствие компартии РСФСР и соответствующих руководящих партийных органов в условиях руководящей роли коммунистической партии, в то время когда существовали компартии союзных республик со своими руководящими органами - центральными комитетами; отсутствие Академии наук РСФСР и т.д. Таким образом, получалось, что структуры власти РСФСР не были приспособлены к политической деятельности, а занимались социальными и хозяйственными вопросами, а органы власти и управления СССР, находясь на территории России, одновременно представляли и органы власти России. В свою очередь, союзные республики подчинялись им в лице соответствующих органов власти, при этом российские органы власти как бы играли роль министерства по управлению территориями РСФСР.

Такая конструкция управления была приемлема только при сильном союзном управлении. В условиях потери доверия населения к союзным властям, неспособным даже обозначить разумные планы по выходу страны из глубокого кризиса подобная государственная организация СССР-РСФСР была уже неприемлема. Поэтому 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР была принята «Декларация о государственном суверенитете РСФСР». 12 июня стало праздничной датой с 1992 г., по постановлению Верховного Совета Российской Федерации как «День принятия декларации о государственном суверенитете России. Осенью того же года были внесены изменения в Кодекс законов о труде, закрепляющие введение праздника. 12 июня 1997 г. Б.Н. Ельцин в своем телевизионном обращении предложил переименовать праздник в «День России».

Официально это название было присвоено с принятием нового Трудового кодекса в 2002 г.

В Декларации говорилось о решимости создать правовое демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. Носителем суверенитета и источником власти государственной власти в РСФСР объявлялся ее многонациональный народ. Подчеркивалось, что народ может осуществлять государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР. Устанавливалась полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Действие актов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, должны были приостанавливаться Республикой на всей своей территории. Разногласия между Республикой и Союзом должны были разрешаться в порядке, устанавливаемом Союзным договором.

Одновременно Декларация содержит и положение о необходимости существенного расширения прав автономных республик, автономных областей автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Впервые в документе важнейшей политической значимости наметился отказ о национально-территориального принципа построения Федерации. Это видно из того, что о правах краев и областей говорится одновременно правами национально-территориальных образований.

Программа реализации положений Декларации, перечень конкретных организационно-правовых мер были сформулированы в постановлении Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функции управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)» от 22 июня 1990 г. Этим документом предусматривается передать в прямое управление СССР Министерство обороны СССР, КГБ СССР, Министерство гражданской авиации СССР, Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота CCCР, Министерство связи СССР, Министерство энергетики и электрификации СССР, Министерство атомной энергетики и промышленность СССР, оборонные отрасли промышленности и космонавтики в части заказов Министерства обороны СССР и союзных программ. Из-под управления органов Союза ССР выведены Совет Министров РСФСР, МВД РСФСР, Российский республиканский банк Госбанка СССР, преобразованный в Государственный банк России. Определен исчерпывающий перечень сфер, переданных в ведение Союза ССР, намечены меры по участию в них России. Таким образом, Декларация существенно ослабляла СССР как федеративное государство, вносила черты конфедеративного начала. Но, несмотря на это, сохранение за Союзом ССР важнейших функций, обеспечивающих его жизнеспособность, показав, что в тот период времени идея упразднения СССР еще не овладела всеми его членами и в частности Россией. Позднее Верховный Совет РСФСР принял несколько законов для реализации норм, содержащихся в вышеупомянутых Декларации и постановлении.

Одновременно децентралистские тенденции не могли не затронуть саму Россию. Вначале о суверенитете заявляют российские автономии. В частности, 27 сентября 1990 г. была провозглашена декларация о государственном суверенитете Республики Саха (Якутия). Суверенитет провозгласили и другие республики. Некоторые субъекты Российской Федерации заявили об изменении своего государственно-правового статуса. Так, четыре автономные области - Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия - стали автономными республиками. Процессу «суверенизации» России способствовали не только пример союзных республик, но и политика, официально декларировавшаяся руководством России, пришедшим к власти в результате выборов 1990 г. Большой резонанс получило известное высказывание Б.Н. Ельцина, обращенное к регионам: «Берите суверенитета столько, сколько сможете взять».

Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством автономных республик России Федеративный договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в ее составе, явился стабилизирующим фактором развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что субъекты Федерации отказывались от сепаратизма и центробежных устремлений, а федеральная власть отказывалась от унитаризма и центризма, стремления к диктату. Автономные республики признавались собственниками своих земель, их недр, вод, лесов и других природных ресурсов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими властями.

6 ноября 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст. 61 которой указывала на конфедеративный характер взаимоотношений в рамках Российской Федерации. В ней, в частности, говорилось: «Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». На Конституционном совещании в июле 1993 г. делегация Татарстана в ультимативной форме потребовала внести в проект Конституции Российской Федерации положения, регулирующие особые отношения Российской Федерации с Татарстаном и другими республиками, не подписавшими Федеративный договор. После отказа внести требуемые поправки Татарстан отозвал своих представителей, принимавших участие в работе Конституционного совещания.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра и национально-государственных образований, но не краев и областей. В результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так, республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении их обладали соответствующие центральные органы. Отсутствие понимания со стороны ряда руководителей национально-государственных образований необходимости уравнивания прав территориальных образований в рамках единого федеративного государства как необходимого условия стабильности вызвало волну суверенизации краев и областей. Для того чтобы иметь равные с национально-государственными образованиями права, Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и области стали переходить к политической (государственной) форме своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право распоряжения собственностью на своей территории, собственную систему органов власти и местное законодательство в рамках компетенции, создание нормативного акта, определяющего статус как субъекта Федерации.

При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не мог являться краеугольным камнем, определяющим государственное единство страны. Происходящее требовало поисков другого подхода. В первую очередь необходимо было отказаться от национально-территориального принципа построения Федерации как изжившего себя исторически. Далее необходимо было предоставить одинаковые права всем субъектам Федерации. Эти вопросы и были решены с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г.

Итог многочисленным дискуссиям на тему, какой быть будущей форме государственного единства новой России, политической практике времен паралича власти, подвела Конституция, которая была принята в декабре 1993 г. Конституция в ст. 4 утвердила единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов России на всей ее территории, единое гражданство.

С принятием Конституции приостанавливается процесс суверенизации частей России. В тексте Конституции понятие «суверенитет» употребляется только в связи со статусом Федерации как целого. Исключением является упоминание полного названия Федеративного договора - «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации» в п. 1 раздела второго Конституции Российской Федерации, где устанавливается правило, в соответствии с которым в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации между собой - действуют положения Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 65 Российская Федерация состоит из следующих субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной области - Еврейской, 10 автономных округов. Все субъекты Федерации равны между собой (ст. 5). Это положение является свидетельством принципиальной новизны формы государственного единства России, установленной Конституцией 1993 г. Относительное равенство субъектов Российской Федерации определяется единством их конституционных прав и одинаковым представительством в законодательном органе власти - Федеральном Собрании, причем Совет Федерации, формируемый из представителей от исполнительных и представительных органов власти, по два депутата от каждого субъекта Федерации, по сути дела, играет роль верхней палаты парламента и, кроме того, решает вопросы, принципиальные для субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ допускает прием в Российскую Федерацию и образование новых субъектов, но не предусматривает право на выход из ее состава, несмотря на то, что в преамбуле и ст. 3 Конституции говорится об общепризнанных принципах равноправия и самоопределения как о важнейших основаниях федеративного устройства Российской Федерации. Статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией России и нормативным актом данного субъекта Федерации, принятым его представительным органом власти, в республиках - Конституциями, а в остальных субъектах Федерации - Уставами. Конституция предполагает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен, но только с его согласия (п. 51 ст. 66). Соотношение прав России и субъектов Федерации по отношению к территории определяет ст. 67, которая говорит, что территория России включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3 ст. 67).

Конституция России предусматривает, что часть вопросов находится в исключительном ведении федеральных органов власти, другая - в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а третья - в исключительной компетенции субъектов Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договорами.

К исключительной компетенции федеральных органов власти отнесены важнейшие вопросы жизни всей Федерации в целом: федерального законодательство и его исполнение, территория, федеративное устройство, регулирование и защита прав человека, федеральные органы власти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, федеральная собственность, общие коммуникации транспорта, связи, информации, энергетики, ядерные и космические программы, внешние отношения России, оборона и оборонное производство, оружие, границы, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, коллизионное право, метрическая система и стандарты, картография, бухгалтерский учет и статистика, награды и почетные звания, федеральная государственная служба. В соответствии со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

К совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены такие вопросы, как соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, защита прав человека, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, охраны памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопрос здравоохранения, охрана семьи, социальная защита и социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с бедствиями и ликвидация последствий, установление общих принципов налогообложения и сбор в Российской Федерации, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, в нотариат, защита среды обитания и традиционного уклада жизни малочисленных этнических общностей, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Федерации. Таким образом, к совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены все важнейшие вопросы, затрагивающие обе стороны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России. Причем федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне полномочий Федерации, как исключительных, так и в рамках совместного ведения с субъектами Федерации, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории. В частности, к компетенции субъектов Федерации в соответствии со ст. 77 Конституции отнесено право самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти, учитывая общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленные федеральные законы. Гарантией невмешательства федеральных властей в осуществление властных полномочий по предмету своего ведения субъектами Федерации служит установленное п. 6 ст. 76 Конституции правило, в соответствии с которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии со своими полномочиями (по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов Федерации), действует акт субъекта. Это положение находится в очевидном противоречии с п. 2 ст. 4 -одной из основополагающих статей Конституции, устанавливающей верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Разграничение полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов, система разделения властей потребовали создания механизма защиты установленного порядка. В этой связи Конституционному суду вменяется в обязанность рассматривать дела о несоответствии актов субъектов Российской Федерации, а также договоров между Федерацией и субъектами Конституции и федеральным законам России. Конституционный суд решает и споры о компетенции, возникающие как между органами власти субъекта Федерации, так и между органами власти Федерации и органами власти субъектов Федерации. Президент России имеет право в соответствии со ст. 85 Конституции до решения суда о неконституционности акта органа исполнительной власти субъекта федерации, приостановить его действие. Президент России может организовать согласительные процедуры в случае противоречия между федеральными властями и властями субъекта Федерации, а также между властями субъекта Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации после принятия Конституции РФ делают шаги в направлении соответствия своего законодательства федеральному. Особенности взаимоотношений с Федерацией субъекты устанавливают, внося соответствующие положения в договор о разграничении компетенции между федеральными органами власти органами власти конкретного субъекта. Однако и к концу 1995 г. главнейшие положения Конституций некоторых республик России противоречили Конституции РФ. Так, Конституции Татарии, Тывы и Якутии признавали верховенства Конституции и федеральных законов Российской Федерации в сферах совместной компетенции центра и субъектов Федерации, а Конституция Тывы предусматривала выход из состава России.

Наиболее драматично сложились отношения с Чечней, где власти пришел криминальный режим Джохара Дудаева, первого избранного Президента Чеченской республики (Ичкерии), который заявил о выходе из состава России в сентябре 1991 г., протестуя против распада СССР. В 1991-1994 гг. Чечня фактически не зависела от России. Президент и правительство Российской Федерации приняли решение об использовании вооруженных сил для восстановления законности на территории Чеченской республики, что привело к настоящей войне. Первая кампания 1994-1996 г. оказалась полностью безрезультатной. Она была приостановлена соглашениями, заключенными в 1996 г., которые откладывали решение вопроса о статусе Чечни на более позднее время.

Криминализация общества и пробуксовка рыночных свободных самостоятельных механизмов совершенствования общественного порядка вынуждала политическое руководство России пойти на укрепление вертикали власти, то есть усилить централизованность управления. Практика показала, что только 13 субъектов федерации экономически самостоятельны и выступают как «доноры» остальных 76 регионов. Эти остальные в той или иной степени нуждаются в поддержке федерального бюджета. Стало традицией для местных властей субъектов бесконтрольное и безответственное нецелевое использование федеральных средств, что приводило к бедственным последствиям для населения, наносило вред и для обороноспособности страны. Местные административные аппараты зачастую очень тесно «сотрудничали» с местными криминальными группами, создавая тем самым устойчивую организованную преступность. Поэтому второй Президент России В. В. Путин создал новую конструкцию регионального управления и контроля в виде института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах. Их границы совпадают с границами военных округов. Федерамльные округам Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом Президента России № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г.. Формально юридически Федеральные округа не являются частью административно-территориального деления Российской Федерации. Аппарат полномочных представителей Президента включает заместителей, главных федеральных инспекторов по субъектам федерации, входящих в округ, сотрудников управлений: по экономической политике, по социальной политике, по вопросам правоохранительной деятельности, по внутренней политике и т.д.

В этом же направлении происходит принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Перечень вопросов ведения по-прежнему велик. Он охватывает 22 направления деятельности. формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства и др.

3 декабря 2004 г. Госдума приняла в третьем чтении президентские поправки в законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме», которые ликвидировали выборы глав администраций (губернаторов, мэров, президентов) субъектов российской федерации. По новому порядку Президент России предлагает местному законодательному собранию кандидатуру главы субъекта, а собрание утверждает эту кандидатуру. В случае не согласия Президент может распустить местное законодательное собрание. После роспуска назначаются новые выборы местных депутатов и процедура утверждения губернатора(президента, мэра) повторяется.

В первые годы XXI в. происходит укрупнение регионов России. Проводятся местные референдумы по данному вопросу. К 2009 г. внесены соответствующие поправки к Конституции России. Общее число регионов сократилось с 89 до 85.

Таким образом, российский федерализм имеет богатую историю. После образования СССР центральные органы власти РСФСР растворяются в союзном управлении. Россия превращается в «образцовое» правовое поле, с которого следует копировать республиканское законодательство остальных субъектов Союза. Подлинными субъектами федерации являлись лишь национально-территориальные образования: автономные республики и автономные области. Но и эта формальность потеряла свою юридическую силу. При господстве партийного унитаризма вся полнота власти в любой административной единице принадлежала главе местной партийной организации большевиков-коммунистов. Первый секретарь областного комитета ВКП (б) КПСС - вот подлинный губернатор территории.

Такое положение стало меняться только после обнародования «Декларация о государственном суверенитете РСФСР» 12 июня 1990 г. Но в свою очередь и субъекты федерации стремились к независимости от власти России, что грозило распадом аналогичным союзному. В 2000-х годах был принят ряд мер по укреплению вертикали власти: признаются антиконституционными местные акты, утверждающие суверенитет субъекта федерации, создаются федеральные округа, отменяются выборы глав субъектов федерации.

4. Развитие местного самоуправления в конце XIX - начале XXI века

На рубеже XIX-XX вв. в европейской части России сохранялась система земских органов местного самоуправления, появившиеся в Московском царстве еще в XVI в. По положению от 1864 г. распорядительными органами земств являлись собрания гласных (депутатов), выбираемых по трем группам избирателей. Исполнительную власть осуществляли управы. Земства заботились о состоянии путей сообщения, занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ. В 1890 г. меняется порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне. Крестьяне стали выбирать только кандидатов в уездные земские собрания. Далее из числа избранных кандидатов губернатор назначал гласных.

Согласно Городовому положению от 16 июня 1870 г. создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением сроком на четыре года. Избирательные права были неравны и зависели от имущественного ценза. Гласных в Городскую Думу могли избирать только плательщики городских налогов. Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская Дума, исполнительным - Городская управа, которую возглавлял городской голова. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел. В 1892 г. вступило в силу новое Положение об органах городского самоуправления. Число избирателей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г.

В начале XX в. по-прежнему сохранялись сословные органы местного самоуправления - уездные и губернские дворянские собрания, которые оказывали существенное влияние на кадровую политику императора в регионах. Но самым распространенным и многочисленным видом самоуправления являлась традиционная крестьянская соседская община, существовавшая уже тысячу лет. Участниками общинного схода являлись взрослые домовитые мужчины. Иногда учитывалось мнение пожилой вдовы. Главным координатором общинной жизни и посредником во взаимодействии с властями являлся староста. По-сути община была устойчивой самодостаточной социальной единицей.

Первый опыт функционирования местных властей нового вида был осуществлен в начале первого этапа Великой Российской Революции, в период становления конституционной монархии (в ходе народных волнений 1905-1907 гг.). Именно тогда возникли новые, альтернативные существовавшим в то время, органы народного территориального самоуправления - Советы рабочих депутатов. Один из первых Советов, Иваново-Вознесенский Совет уполномоченных, был создан весной 1905 г. 13 октября 1905 г. был образован Совет рабочих депутатов Петербурга. В ноябре 1905 г. - Совет рабочих депутатов Москвы. Советы рабочих депутатов возникли во многих городах - Нижнем Новгороде, Твери, Харькове, Ростове и др. Создавались также Советы солдатских и матросских депутатов, Советы крестьянских депутатов.

Советы являлись результатом стихийного творчества народа. Единообразия организации и порядка выборов в Советы не было. Но, тем не менее, определились некоторые важные общие принципы: представительный характер Советов: демократические выборы путем тайного или открытого голосования; включение в их состав женщин; создание исполнительных комитетов (или президиумов) и комиссий; отчеты депутатов перед избирателями; замена депутатов, не оправдавших доверие, новыми; наказы избирателей; широкое привлечение рабочих к заседаниям Советов.

В процессе своей деятельности Советы противопоставляли себя как боевые политические органы революционной борьбы рабочих правительственным органам власти. Они создавали боевые дружины, рабочую милицию, захватывали типографии, имели свои издания, вводили фактическую свободу печати и другие демократические права (свободу слова, печати, митингов, демонстраций). Московский Совет (как и некоторые другие) стал органом руководства вооруженным восстанием. Но в процессе подавления царскими властями революционных выступлений Советы были разгромлены.