История института прокуратуры в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Многие законодательные принципы, постулаты и основы государственно-правых явлений были восприняты из практики зарубежных стран большинством государств современного мира, и примером того является римская юриспруденция, положения которой приемлемы и поныне. Это свидетельствует о том, что при создании внутригосударственной системы законодательства необходимо учитывать и зарубежный опыт. Избранная тема актуальна, поскольку проведение сравнительного анализа института поддержания публичного обвинения в РФ и в зарубежных странах имеет существенную перспективу обмена опытом.

Обращение к особенностям института поддержания государственного обвинения наиболее развитых стран позволит усовершенствовать отечественное законодательство, регламентирующее указанную деятельность. По данному поводу Н.П. Кириллова отмечает, что процессуальное положение и эффективность деятельности государственного обвинителя зависит от формы уголовного процесса и правовых традиций. Институт прокуратуры существует почти во всех прогрессивных странах мира, но не во всех из них статус данного органа одинаков. Думается, такое положение объяснимо с учетом занимаемого места прокуратуры в системе механизма того или иного государства.

Так, в науке уголовно-процессуального права России и зарубежных стран выделяют различные модели прокуратур: прокуратура в составе министерства юстиции, прокуратура в составе судебной системы, прокуратура как самостоятельная система.

Цель данной работы - провести сравнительный анализ института прокуратуры в России и в зарубежных странах. Для достижения обозначенной цели, необходимо последовательно решить ряд задач:

- ознакомиться с историей прокуратуры в России;

- определить место прокуратуры в системе государственных органов в различных зарубежных странах.

Последовательное решение названных задач позволит говорить о проведенном сравнительном анализе института прокуратуры в России и за рубежом.

В работе автором использованы нормативные правовые акты России и зарубежных стран, научная литература, представленная в библиографическом списке.

1. История прокуратуры Российской Федерации

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России считается Петр I. Общая централизация и бюрократизация системы власти, характерная для становления абсолютной монархии в период его правления, привела, во-первых, к потребности в создании органа по контролю и надзору за состоянием законности, а во-вторых, к необходимости пресечения и предупреждения возросшей преступности среди должностных лиц.

Первым в России специализированным контрольным ведомством с отдельными надзорными полномочиями была учрежденная указом от 2 марта 1711 г. фискальная служба. За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии, а модель такой должности была заимствована в Швеции. Назначение ее состояло в том, чтобы "... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего"[1]. При Сенате учреждается должность обер-фискала, назначаемого государем, получавшего возможность осуществлять надзор за деятельностью государственного аппарата, используя систему фискалов. В их основную обязанность входило "тайно проведывать, доносить и обличать" о всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что "во вред государственному интересу может быть". С этой целью они принимали "доносы" от частных лиц, имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела и документы, и объяснения чиновников. Должности фискалов учреждались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др., при губернских правлениях, провинциях, городах. Фискальная служба являлась секретной, к фискалам предъявлялись высокие моральные требования.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях. Они не получали материального обеспечения от казны, что провоцировало взяточничество. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово "фискал" люди относили к таким же бранным, как, например, "шпион", "доноситель". Сам император вынужден был признать, что чин фискала "тяжел и ненавидим".

Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган - Правительствующий сенат. Предпринятые в 1715-1721 гг. усилия по организации действенного контроля за высшей властью оказались неудачными. В то же время такой контроль был особенно актуален в условиях невиданной прежде интенсификации законодательного процесса. Правда, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не устраивало Петра I.

Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Из сочетания названных потребностей в январе 1722 г. и возникла российская прокуратура.

Как название, так и исходный замысел нового государственного учреждения был заимствован, в первую очередь, из Франции, где прокуратура как государственный институт возникла впервые - 25 марта 1302 г. Но в итоге за отечественными прокурорами не были закреплены присущие соответствующему французскому институту уголовно-процессуальные полномочия. Российская прокуратура начинала складываться как ведомство, подчиненное непосредственно верховной власти и призванное осуществлять надзор за деятельностью правительственных учреждений.

12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российского государства. В тот день царь подписал указ, направленный на улучшение деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате должности генерал-прокурора, рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера. Петр I предложил представить ему кандидатов на эти должности.

В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: "Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору". Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Уже 18 января 1722 года он назначает на должность генерал-прокурора графа П.И. Ягужинского генерал-аншефа, обер-шталмейстера, кабинет-министра и дипломата, кавалера всех высших орденов Российской империи.

При создании прокуратуры Петром I перед ней ставилась задача "уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония". В этом же указе Петр I писал: "Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужное есть".

На прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.

По структуре петровская прокуратура делилась на две части - сенатскую и синодальную, а те, в свою очередь, на два уровня. Высший уровень составили независимые друг от друга генерал-прокуратура Правительствующего Сената и обер-прокуратура Святейшего Синода. Генерал-прокурору и обер-прокурору подчинялись прокуроры при коллегиях Сената. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом. Низший уровень составляли подчиненные им прокуратуры коллегий, Главного магистрата, надворных судов и Монастырского приказа. В то же время должности прокуроров не предусматривались в единолично управлявшихся центральных ведомствах - канцеляриях. По замыслу Петра I прокуратура не финансировалась как отдельное ведомство, ее должностные лица должны были получать жалованье из бюджетов поднадзорных учреждений.[2]

По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы. Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр I отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился исключительно на надзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената.

С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления"[3].

Эта же мысль Петра I нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года "О должности генерал-прокурора". Этот указ устанавливал основные обязанности прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что "генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал". Прокурору вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате "не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись", а также "накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал". Если генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает - "протестовать и оное дело остановить". В указе отмечено: "И понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо первое на нем взыскано будет". Прокуроры имели назначение выполнять роль "взыскателей наказания" и одновременно "защитников невинности".

Положение первого генерал-прокурора было непростым. Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате и т.п. Первое время генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое "предложение" Сенату, в котором просил сенаторов воздержаться от ссор и споров, "ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат".

Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении. В.О. Ключевский писал по этому поводу: "Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке"[4]. Генерал-прокурор оглашал в Сенате именные указы, выступал с законодательными инициативами, вносил в Правительствующий Сенат кандидатуры прокуроров и руководил нижестоящими прокурорами, осуществлял надзор за фискальной службой, отслеживал исполнение высочайших предписаний, осуществлял общенадзорную деятельность, мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве. Собственно надзорная деятельность генерал-прокуратуры проявилась в описываемое время весьма слабо. Эпизодов официального обращения генерал-прокурора с протестами к Петру I не обнаружилось ни одного. В то же время генерал-прокуратура вела следственную деятельность, которая формально для должности генерал-прокурора предусмотрена не была. На основе следственной канцелярии генерал-прокуратуры в начале 1723 г. возникает Розыскная контора Вышнего суда[5].

Указом от 11 мая 1722 г. была создана своего рода специализированная прокуратура во главе со светским чиновником - обер-прокурором центрального органа управления государственной православной церковью - Святейшего синода. В епархиях православной церкви, которые управлялись духовными консисториями, прокурорские надзорные функции возлагались на секретарей консисторий. Они назначались и увольнялись с должности Синодом по предложению обер-прокурора, находились в его непосредственном подчинении "как блюстителя законных постановлений по духовному ведомству" и были обязаны исполнять его предписания[6].

При императрице Екатерине I и императоре Петре II роль и значение прокуратуры существенно снизились из-за проводимой ими политики, усиления роли других институтов власти, которые видели в прокуратуре ограничение своих полномочий. Прокуратура была самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура была "оком государя", блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную аристократию. Вследствие этого, как отмечает В.О. Ключевский, вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский[7].

Впоследствии, в период правления Анны Иоанновны, манифестом от 2 октября 1730 г. прокуратура была восстановлена. Произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти - была усилена власть губернских прокуроров, на деле осуществлявших роль "ока государева" в регионах России. Однако вторично прокуратура была упразднена в регентство Анны Леопольдовны, когда в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент.

Екатерина II придавала должности генерал-прокурора исключительно важное значение. В 1764 году, при вступлении в должность генерал-прокурора, князь Александр Алексеевич Вяземский получил от императрицы собственноручно написанное ею "секретнейшее наставление", в котором не очерчивались какие-либо границы его служебных обязанностей, а давались принципиальные установки его взаимоотношений с Сенатом и сенаторами, обращалось внимание на те вопросы, которым он должен был уделить внимание в первую очередь. Так, например, императрица предложила тщательно следить за "циркуляцией денег" в государстве, досконально вникнуть в дело о "выписывании серебра", продумать вопрос об ограничении корчемства, в котором, по ее словам, столько виноватых, что пришлось бы наказывать целые провинции.

В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 года генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. прокурорский надзор правовой законный

В период царствования Екатерины II в значительной степени был усилен прокурорский надзор в провинции. Это связывают с принятием в 1775 г. "Учреждение о губерниях". Надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями - присутственными местами, как судебными, так и административными осуществляли губернские прокуроры, а также губернские стряпчие (в уезде те же задачи решал уездный стряпчий). Прокуроры и стряпчие, назначаемые Сенатом, состояли при судах[8].

В 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора - "наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи", определялись функции, полномочия и задачи прокуратуры. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление "верховного" надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любого решения[9].

Судебная реформа 1864 года установила "Основные начала судебных преобразований", которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что "при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей", а также констатировали, что "власть обвинительная отделяется от судебной". Данная реформа, проведенная Александром II, привела к выполнению одной основной функции - обеспечению уголовного преследования на следствии и в суде. К полномочиям прокуроров было отнесено наблюдение за работой судебных следователей, присутствие при производстве отдельных следственных действий, право давать необходимые указания об их проведении, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции - обеспечение уголовного преследования на следствии и в суде ("обличения обвиняемого перед судом").

Таким образом, судебная реформа 1864 года подвергает правовой статус прокуратуры существенному изменению, фактически создав две системы органов прокуратуры с несколько различающимися полномочиями:

1) прокуратуры судов;

2) губернских прокуроров, которые не обладали функциями обвинительной власти, но имели полномочия по осуществлению общего надзора.

Период с 1864 по 1917 гг. не внес существенных изменений в организацию и деятельность российской прокуратуры, хотя неоднократно поднимались вопросы о необходимости усиления надзорной деятельности прокурора. Должность генерал-прокурора в этот период занимали Д.М. Замятин, С.Н. Урусов, К.И. Пален, Д.Н. Набоков, Н.А. Манассейн, Н.В. Муравьев, С.С. Манухин, М.Г. Акимов.

Размещено на Allbest.ru