Российская приватизация

Приватизационное отношение характеризуется особым составом участников отношения и особым объектом этого отношения. Для определения условий и границ приватизации необходимо выделить объект приватизации - избыточная публичная (как государственная, так и муниципальная) собственность. Понятие избыточной публичной собственности имеет относительное содержание:

1) оно определяет не свойства имущества, его полезность или бесполезность, а общественные отношения, отношения собственности;

2) часть публичной собственности становится избыточной, во-первых, по отношению к объему выполняемых государством функций и, во-вторых, по отношению к возможностям рационального использования этого имущества в соответствии с критериями эффективности, присущими социально ориентированной рыночной экономике. Например, избыточная государственная (муниципальная) собственность на жилые помещения возникает в условиях дефицита жилья. Избыточным оказывается не жилье как таковое, а право государственной (муниципальной) собственности на жилье, предоставляемое гражданам на условиях социального найма.

Важно указать условия, определяющие, когда и какая часть публичной собственности становится избыточной. В этой связи в составе публичного имущества можно выделить два вида:

1) имущество, связанное с производством общественных товаров и услуг, которые удовлетворяют коллективные потребности и потребляются совместно;

2) имущество, связанное с производством частных товаров и услуг, которые удовлетворяют индивидуальные потребности и потребляются индивидуально на основе принципа отстранения иных лиц от пользования благом.

Объектом приватизации может становиться только имущество второго вида. Существуют причины, по которым в условиях сложившейся рыночной экономики государство включается в производство частных товаров и услуг (реализация крупных проектов, например в области энергетики; предотвращение банкротства предприятий, имеющих большое значение для национальной или региональной экономики; неспособность частного капитала своими силами справиться с задачей технической модернизации производства и др.). В этом случае частные товары и услуги приобретают статус условно-общественных. Когда позитивный (модернизационный) эффект производства частных товаров и услуг в виде условно-общественных исчерпывается, тогда возникает множество негативных социально-экономических процессов (появление дефицита государственного бюджета, рост инфляции, усиление бюрократии, рост коррупции, свертывание рыночной конкуренции и общее снижение экономической и социальной эффективности), которые могут быть прерваны или предотвращены приватизацией возникшей избыточной публичной собственности. При этом приватизация способствует укреплению частноправовых и рыночно-конкурентных начал функционирования экономики и носит отраслевой (точечный) характер. Такую приватизацию называют традиционной. Она является исходной для возникновения и понимания другого типа приватизации - трансформационной приватизации, которая осуществляется при переходе от планово-распределительной системы хозяйства к рыночной. Для планово-распределительной системы было характерно превращение практически всех частных товаров и услуг в условно-общественные. Поэтому при переходе к социально ориентированной рыночной экономике возникает системная (общая и многоотраслевая) избыточность имущества на праве публичной собственности. Приватизация приобретает системный, трансформационный характер. Таким образом, объектом регулирования со стороны приватизационных правовых норм являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и отчуждением избыточной публичной собственности. Для осуществления приватизационного общественного отношения требуется наличие определенной совокупности правовых норм, выраженных, в частности, в законах о приватизации публичной собственности. Правовые нормы, содержащиеся в ст. 216, 217, 218, 224, 235, 236 ГК РФ, можно рассматривать в качестве общей части института приватизации. Они применимы для регулирования основных гражданско-правовых отношений, которые складываются при приватизации, отражая однородность этих отношений и выступая объединяющим началом для всех субститутов, одним из которых является приватизация государственного и муниципального жилищного фонда. При этом наличие специальных законов о приватизации имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не противоречит этому, т.к. нормы ГК РФ могут применяться в субсидиарном порядке (ст. 217 ГК РФ). Статья 217 ГК РФ "Приватизация государственного и муниципального имущества" завершает общие положения о праве собственности и других вещных правах. Она содержит в том числе и те новеллы, благодаря которым "можно считать ГК РФ 1994 г. кодексом российского общества эпохи перехода к социально-ориентированной рыночной экономике". Первый абзац ст. 217 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Сформулированная норма непосредственно адресована публичному собственнику имущества, поскольку определяет одно из правомочий субъектов государственной и муниципальной собственности: право на передачу имущества физическим и юридическим лицам на праве собственности, или приватизационное право. На первый взгляд приватизационное право возвращает обсуждение правомочий собственника к норме п. 1 ст. 209 ГК РФ, дублируя эту норму и норму п. 2 ст. 209 ГК РФ. При этом создается впечатление, что единственным новым моментом в ст. 217 ГК РФ является отсылочная норма о специальном приватизационном законодательстве. Однако такой взгляд на содержание нормы ст. 217 ГК РФ следует признать не совсем корректным. Если в ст. 217 ГК РФ законодатель и возвращается к правомочиям публичного собственника, то это возвращение приобретает новый смысл: законодатель вводит новый контекст осуществления основных правомочий публичным собственником - "эпоху перехода к социально ориентированной рыночной экономике". Тем самым недвусмысленно подводится черта под прежними правоотношениями и указывается на качественные изменения в праве собственности. Возникновение и включение приватизационного законодательства в общую систему гражданского законодательства оказывается возможным при наличии ряда условий. Приватизация как объективное право опирается на ряд нормативно-правовых предпосылок, на которые явно или неявно указывает ст. 217 ГК РФ и которые вместе с нормами этой статьи образуют "юридическую субстанцию" приватизационного права. Таким образом, приватизация как категория вещного права выражает важную особенность главного института вещного права - права собственности:

а) единство структуры и характера права публичной и права частной собственности;

б) наличие различий в содержании и объеме, а также порядке реализации правомочий двумя разными субъектами права собственности;

в) возможность перехода публичного имущества в частную собственность.

Помимо легитимизации права частной собственности, предпосылкой возникновения приватизационного права является юридическое признание равенства всех форм собственности. Юридическое содержание равенства означает, с одной стороны, устранение привилегий в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения государственной собственностью, а с другой - снятие ограничений в осуществлении этих правомочий для частной собственности. В прежнем правопорядке существовали неограниченная виндикация государственного имущества, право перехода бесхозного имущества только в государственную собственность и т.д. Уголовное законодательство проводило различие между преступлением против государственной собственности, с одной стороны, и против личной - с другой. В Уголовном кодексе РФ эти преступления объединены в гл. 21 "Преступления против собственности". Личная собственность, которая по упомянутым ранее законам 1990 г. уже квалифицировалась как частная, до этого времени ограничивалась по количеству, качеству, источникам, т.е. по способам осуществления права владения, пользования и распоряжения. Обеспечение равенства публичной и частной форм собственности касается не только отношений между ними. Оно предполагает перестройку вещных прав в рамках каждой формы собственности, поскольку происходит изменение в порядке и объеме права владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся на праве как частной, так и публичной собственности. Приватизация возникает на основе такой перестройки, отражая и закрепляя ее. Поэтому приватизационное право следует рассматривать как одно из проявлений юридического равенства двух форм собственности. Это важный элемент содержания понятия приватизации как категории вещного права. Правовой предпосылкой приватизации служит то, что условно можно назвать либерализацией права собственности. Собственно две предыдущие предпосылки - легитимизацию права частной собственности и установление юридического равенства частной и публичной собственности - можно рассматривать в качестве ступенек к либерализации права собственности, которая выражается, прежде всего, в повышении роли диспозитивных норм и, соответственно, снижении роли императивных норм при осуществлении собственником своих правомочий. Предпосылкой приватизации является наличие различных форм собственности. Устранение различий и выравнивание объема и характера прав владения, пользования и распоряжения имеет определенные пределы. Поэтому единство двух форм права собственности не означает их тождества. Легализация частной собственности, обеспечение экономического и юридического равенства двум формам собственности, а также либерализация права собственности резко снижают объем привилегий, масштаб монополизма и властных отношений в отношениях собственности. Однако полностью исключить эти явления невозможно и опасно для условий нормального функционирования общества и соблюдения прав и свобод личности. В контексте существования двух форм права собственности приватизация приобретает важный гражданско-правовой смысл. Приватизационное право, устанавливающее возможность перехода имущества из права государственной (муниципальной) собственности на право частной собственности, утверждает презумпцию полной оборотоспособности имущества. Вместе с этим гражданское законодательство де-юре становится главным регулятором поведения в эпоху перехода к социально ориентированной рыночной экономике. В связи с этим следует уточнить оценку роли ст. 129 ГК РФ. "В статье 129 установлена презумпция полной оборотоспособности объектов гражданских прав. Ограничения и запрет оборотоспособности допускается лишь в случаях, прямо указанных в законе". Нам представляется, что завершенное утверждение презумпции полной оборотоспособности объектов гражданских прав складывается на основе норм ст. 129 и 217 ГК РФ. Различие между двумя формами собственности выражается не только в объеме и способах правомерных действий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, но и по основаниям приобретения и прекращения права собственности. В соответствии с нормой ст. 236 ГК РФ основания приобретения и прекращения права собственности необходимо рассматривать совместно, поскольку отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Помимо указания на добровольный характер прекращения права собственности, в ст. 236 ГК РФ содержится другая важная для права собственности норма, которая устанавливает не основания прекращения или приобретения права собственности, а условия наступления этих оснований. При первоначальном способе приобретения права собственности лишь иногда возникает вопрос о согласовании оснований прекращения и приобретения права собственности (ст. 220 ГК РФ). При производном способе вопрос согласования оснований становится главным моментом основания приобретения права собственности. Содержание акта прекращения-приобретения прав собственности будет разным в зависимости от того, какая форма права собственности на имущество прекращается и на каком праве собственности приобретается имущество. С учетом данного признака можно выделить четыре классификационные группы производных способов приобретения права собственности.

1. Прекращение права частной собственности - приобретение имущества на праве частной собственности. В данном случае происходит перераспределение вещных прав в целях более рационального использования имущества на праве частной собственности. В условиях рыночной экономики это типичная и наиболее распространенная форма прекращения и возникновения гражданских прав и обязанностей, поскольку она складывается на основе полного равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов права частной собственности.

2. Особым производным способом передачи права собственности на имущество является прекращение права частной собственности - приобретение имущества на праве публичной собственности. Если в первом случае можно утверждать, что при отчуждении имущества право собственности не прекращается, а переходит от отчуждателя к приобретателю, т.е. происходит взаимное отчуждение в рамках одного "непрекращающегося" права частной собственности, то во втором случае происходит переход от одной формы права собственности к другой путем национализации, конфискации и т.п.

3. К производным способам приобретения права собственности относится прекращение права публичной собственности - приобретение права публичной собственности. При видимой тавтологичности этого отношения оно имеет вполне определенное юридическое содержание, отражающее легитимизацию частной собственности, ограничение привилегий и монопольного положения государственной собственности, либерализацию права собственности, в ходе которой происходили выравнивание объема и характера правомочий субъектов государственной и частной собственности. То есть рассматриваемое отношение характеризует процесс прекращения прежнего права государственной собственности и возникновение права публичной собственности, соответствующего эпохе перехода к социально ориентированной рыночной экономике.

Данный процесс принимает две формы:

1) организационно-правовую - передача части государственного имущества субъектам РФ (образование региональной государственной собственности), выделение и закрепление за муниципальными образованиями права собственности на часть государственного имущества, преобразование унитарных предприятий в акционерные общества со 100-процентным государственным (муниципальным) капиталом;

2) гражданско-правовую - отношения между государственными и муниципальными предприятиями, акционерными обществами принимают возмездно-стоимостной характер.

Особую группу производных способов приобретения права собственности образует прекращение права публичной собственности - приобретение права частной собственности. Совокупность правовых норм, регулирующих данный процесс, составляет институт приватизации. В приватизационной модели существуют различия в объеме и характере правомочий у отчуждателя (публичного собственника) и приобретателя (частного собственника). Поэтому возникает проблема экономической и социальной эффективности: после передачи права собственности имущество должно использоваться с не меньшей экономической и социальной эффективностью. Институт приватизации как совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих поведение участников отношения по поводу прекращения права публичной собственности на имущество и приобретения его на праве частной собственности, включает в себя нормы, которые прямо или косвенно регулируют проблему эффективности. Пробелы в этом аспекте приватизационного законодательства приводят, особенно в условиях трансформационной приватизации, к серьезным экономическим и социальным потерям. Сравнение рассматриваемых моделей позволяет сделать вывод о том, что главное в отношениях правопреемства не то, какая форма права собственности прекращается, а то, какая форма права собственности возникает, приобретается. Не основания прекращения, а основания приобретения права собственности определяют в конечном счете юридическую природу той или иной модели. В моделях, предусматривающих приобретение имущества на праве частной собственности, права и обязанности сторон регулируются нормами гражданского права и гражданского законодательства (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Приватизация отражает, инициирует и закрепляет становление как нового права частной собственности, так и обновленного права публичной собственности. Именно поэтому приватизация является категорией вещного права. Приватизационная модель производного способа возникновения права собственности связана со сменой собственника избыточного публичного имущества. Она реализуется как в сфере вещного права, так и в сфере обязательственного права. Приобретение имущества на праве частной собственности обусловлено не только потребностью публичного собственника в более эффективном распоряжении избыточным имуществом, но и возможностью приобретателя использовать это имущество в своих интересах. В связи с этим в приватизационной модели могут возникнуть специфические проблемы выявления потенциального эффективного собственника и правового регулирования разнообразных рисков в случае перехода приватизированного имущества в руки неэффективных собственников. Рассмотрение приватизации как категории обязательственного права предполагает выяснение ряда теоретических и практических вопросов об основаниях возникновения, исполнения и прекращения обязательства, о сторонах обязательства и др. Наиболее распространенным является указание на договор как основание для возникновения приватизационных обязательственных отношений. При этом, как правило, имеется в виду договор купли-продажи. Стороны приватизационной сделки в этом случае квалифицируются как продавец и покупатель. Избирательный подход к оценке места и роли публичного собственника в обязательстве, исходя лишь из договора купли-продажи, создает неадекватную характеристику содержания приватизационного обязательственного отношения. При этом формируется искаженное представление как об основании возникновения, так и об этапах осуществления приватизационного обязательства. Суть, по нашему мнению, не совсем адекватной характеристики содержания приватизационного обязательства состоит, во-первых, в том, что частный случай, один из способов приватизации - возмездное отношение, опирающееся на договор купли-продажи, принимается за общую модель для характеристики приватизационных обязательственных отношений. Во-вторых, и в этом частном случае договор в приватизационном обязательстве появляется лишь на завершающем этапе приватизационной сделки. "Договорная концепция", по нашему мнению, неверно определяет основание возникновения приватизационного обязательства. Гражданские права и обязанности возникают в приватизационном обязательстве не из договора, а по другому основанию. Согласно п. 2 ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договора вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в ГК РФ. В составе оснований возникновения гражданских прав и обязанностей, установленных ГК РФ, в подп. 2 п. 1 ст. 8 определено, что гражданские права и обязанности могут возникать и из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в этом качестве. Именно это основание имеет место в случае с возникновением приватизационного обязательства. Такое положение дел обусловлено спецификой права публичной собственности. Публичная собственность на имущество не может быть прекращена без возникновения права частной собственности на это имущество; с другой стороны, право частной собственности на него не возникнет без прекращения права публичной собственности. Значит, весь процесс в целом может начаться (и состояться) лишь после санкции публичного собственника и соответствующих правовых действий с его стороны. Статья 217 ГК РФ и действующее законодательство о приватизации санкционируют приватизационный процесс. Далее необходимо включение в трансформационное приватизационное отношение потенциального частного собственника, но на основании договора купли-продажи или договора дарения такое включение невозможно ни с практической, ни с теоретической точек зрения. Государственная программа приватизации позволила сформировать два элемента правоотношения - объект в форме перечня имущества, подлежащего приватизации за определенный период; субъект в форме одной стороны правоотношения в виде публичного собственника и его уполномоченных представителей. Для возникновения правоотношения не хватает второго субъекта - приобретателя избыточного публичного имущества. Однако реализация предоставленной физическим и юридическим лицам возможности в рамках договорных отношений практически не осуществима. Внедоговорное обязывание (на основе публично-правовых норм) потенциального частного собственника стать приобретателем и реальным частным собственником невозможно, т.к. невозможно стать приобретателем имущества на праве частной собственности без добровольного волеизъявления. Остается только решение основного вопроса формирования обязательственного приватизационного отношения, который и был использован законодателем в правовом регулировании трансформационной приватизации. Этот метод заключается в двустороннем обязывании субъектов приватизации с приоритетным уравниванием возможностей потенциальных приобретателей реализовать свое право и свои законные интересы на основании актов государственных органов. Приоритетное уравнивание обеспечивается тем, что в обязательственном правоотношении публичный собственник ставится на место должника, а приобретатель - на место кредитора. Права и обязанности сторон обязательства устанавливаются на основе законов о приватизации, указов Президента, Государственной программы приватизации. Правовое регулирование приватизационного обязательства на основе приоритетного уравнивания создало возможность и в то же время сделало необходимым использование разных способов приватизации, отличающихся по характеру встречного предоставления. Оно может быть эквивалентно-возмездным, частично-возмездным или безвозмездным. Для трансформационной приватизации типичными способами приватизации являются частично-возмездный или безвозмездный, а для традиционной - эквивалентно-возмездный и частично-возмездный способы. Независимо от характера встречного предоставления и продолжительности приватизационного цикла приватизационное обязательственное отношение проходит ряд этапов, которые регулируются общими правовыми нормами, характеризуя этим самым институциональную однородность приватизационного обязательства. Институциональная однородность в части приватизационного обязательственного отношения касается условий и характера возникновения, исполнения и прекращения обязательства, а также ответственности за неисполнение приватизационного обязательства. Осуществляя правовое регулирование процесса трансформационной приватизации, законодатель сталкивается, как мы отметили ранее, с проблемой субъекта приватизации. Формирование приобретателя публичного имущества на праве частной собственности - главный вопрос приватизации; его можно решить только на базе гражданско-правовых норм. Использование с этой целью конструкций договора купли-продажи или любого другого договора неприемлемо. Приватизационное правоотношение может возникнуть только в результате односторонней сделки. Публичный собственник добровольно принимает на себя обязательство осуществить определенные действия в качестве должника, наделяя приобретателя функцией кредитора. Юридическим фактом, обусловливающим начало односторонней сделки, является разработка и законодательное утверждение Государственной программы приватизации, функцию которой в случае с приватизацией государственного и муниципального жилищного фонда выполняет непосредственно Закон о приватизации жилья. В соответствии с ними осуществляются действия, направленные на формирование объектов и субъектов приватизационного правоотношения. Одностороннее прекращение обязательств, возникающих из прежнего права государственной собственности, и замена их обязательствами, следующими из права публичной собственности, создает необходимость компенсационных односторонних действий со стороны публичного собственника. Кроме того, такая необходимость обусловливается риском не повышения эффективности производства и жизненного уровня в результате приватизационного преобразования отношений собственности.

В результате:

а) приватизационное правоотношение возникает в виде односторонней сделки;

б) в приватизационном обязательстве публичный собственник добровольно принимает сторону должника;

в) обязанности должника осуществляются действиями, направленными на формирование объекта приватизации, утверждение разнообразных способов приватизации в диапазоне возмездного-безвозмездного отчуждения;

г) наделение второй стороны правом требования отчуждения публичного имущества на основе принятого должником компенсационного механизма.

Поскольку размер и порядок предоставления отступного определяется односторонне публичным собственником, то приемлемость и достаточность предоставления будет выражаться в реализации прав кредитора, что означает вступление потенциального приобретателя в обязательственное отношение. Юридическими фактами, означающими реализацию субъективного права, являются: подача приватизационных чеков на чековые аукционы, заявка трудовых коллективов на акционирование, подача заявления на приватизацию жилого помещения и др. В этих действиях содержится волеизъявление граждан, работников предприятий, направленное на приобретение публичного имущества, с учетом предоставленных льгот. Обязательства, возникающие из договора купли-продажи, приобретают важное значение в процессе осуществления приватизационного обязательства на определенном его этапе и с большим своеобразием, поскольку покупатель будет оплачивать приобретаемое имущество или долю в капитале не только деньгами, но и приватизационными чеками. В течение первых лет приватизации в России ваучеры являлись основным средством платежа при купле-продаже публичной собственности. Безвозмездное или частично-возмездное отчуждение на деле и по существу принимает форму договорного отношения купли-продажи. Осуществляемый таким образом переход от односторонней к двусторонней сделке является специфической чертой обязательственного правоотношения в условиях трансформационной приватизации. Независимо от характера объекта приватизационного обязательственного отношения оно возникает в виде односторонней сделки, а затем осуществляется в форме двусторонней сделки. Фактический состав, обусловивший переход к двусторонней сделке и обязательствам, складывающимся из договора купли и продажи, возникает на основе исполнения односторонней сделки. Такая последовательность является характерной особенностью возникновения и осуществления трансформационного обязательства. В условиях традиционной приватизации эта особенность сохраняется лишь частично и главное - принимает новые формы. Она сохраняется ввиду особенности права публичной собственности, ориентирующего на осуществление правомочий в интересах всего общества. Вместе с тем необходимость применения компенсационного механизма в прежнем объеме и формах отпадает в связи (и по мере) с признанием общественным сознанием и правовой системой новых, существенно ограниченных, социально-экономических функций государства, а также в связи (и по мере) с уменьшением риска снижения эффективности и жизненного уровня населения при осуществлении приватизации. Последнее обусловлено сокращением масштабов приватизации, возникновением рыночной конкурентной среды, появлением потенциальных эффективных собственников и т.д. В условиях перехода от трансформационной к традиционной приватизации совокупность правовых норм, образующих институт приватизации, начинает перестраиваться и обновляться. Задача регулирования приватизационных правоотношений при переходе к традиционной приватизации потребовала обновления приватизационного законодательства. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установил правила, характерные для условий традиционной приватизации. Важным следствием перехода к традиционной схеме приватизации, опирающейся на возмездные отношения, является возможность унификации правил приватизации для различных видов государственного или муниципального имущества. Глава V указанного Закона, посвященная особенностям приватизации отдельных видов имущества, может в перспективе расширяться за счет сокращения списка, данного в п. 2 ст. 3 этого нормативного акта и определяющего виды имущества, на порядок разгосударствления которых не распространяется действие Закона. Для унификации правил приватизации существуют как предпосылки, так и ограничения. Образование объекта приватизации (избыточной публичной собственности) обусловлено не свойствами того или иного вида государственного (муниципального) имущества, а изменением принципов функционирования экономики (переход к социально ориентированной рыночной экономике) и, соответственно этому, изменением функций государства. Переход на рыночные условия использования ресурсов касается всех видов ресурсов. Вместе с тем при передаче избыточного публичного имущества существует риск снижения эффективности использования этого имущества на праве частной собственности. Поэтому возникает потребность в социальной компенсации гражданам в связи с прекращением права государственной (муниципальной) собственности на часть общественного имущества.

Заключение