Муниципальное право

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В настоящее время Российская Федерация идёт по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

С 1 января 2006 года вступил в силу федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основное назначение которого - стимулировать процесс развития форм общественного самоуправления на местах, а в конечном итоге обеспечить реальное участие населения в управлении государством. Но внедрение закона идёт очень медленно и трудно, а по некоторым вопросам - налицо срыв планов и программ по разным причинам, одна из которых - неучастие населения в самоуправлении.

Пассивность населения определяется, прежде всего, недостатком информированности общественности о действиях власти, недоверием населения к любому властному уровню. Кроме того, сама организация местного самоуправления делает общественное участие в местном самоуправлении абсолютно непривлекательным (имеется в виду отсутствие стимулов). Таким образом, в целом по стране население не видит своей активной роли в новых структурах муниципальной власти, а сами эти структуры не видят возможностей для более активного включения жителей муниципальных образований в решение общественных и собственных проблем.

Государство пока не разработало чётких критериев, условий, стимулов, гарантий, которые бы способствовали вовлечению в процесс решения местных вопросов главного субъекта муниципальной власти - жителей муниципальных образований. Пока длится переходный период, решаются законодательно основные организационные вопросы, образно говоря, до вопросов организации территориального общественного самоуправления у законодателей пока «не доходят руки». Но очень скоро закончится переходный период, разрешатся вопросы передачи полномочий, финансирования, кадров и т. д. во вновь образованных муниципальных образованиях и, по нашему мнению, остро встанет вопрос активизации социального потенциала местного самоуправления.

Если государство заинтересовано в формировании гражданского общества, оно должно организовать этот процесс, создавать условия и стимулы для привлечения населения к самоуправлению.

С одной стороны это противоречит самой идее гражданского общества, которое должно «вызреть» в недрах общества и проявиться в форме инициатив «снизу», со стороны самих граждан и общественных организаций, а не создаваться «сверху», со стороны государства. С другой стороны понятно, что на данном этапе, пока в России ещё не сформированы развитые структуры гражданского общества, государство вынуждено взять на себя инициативу, чтобы «запустить» механизм саморегуляции общества.

Авторы проекта совершенно убеждены в существовании большого потенциала социальной активности у населения нашей страны, которое имеет в своей основе такие предпосылки как особенности менталитета русского человека, (способность сопереживать, помогать, решать проблемы «всем миром»), исторический опыт создания муниципальных институтов в России (земское и городское самоуправление в России в 18-19 вв., Советы) и т. д.

Под активностью мы понимаем осознанное, социально признанное целенаправленное поведение, результатом которого является преобразование объективных социальных условий.

Гражданская активность, гражданское общество получают своё развитие там, где создаются механизмы участия людей в решении вопросов общественной значимости.

Согласно законодательству, население муниципальных образований имеет право на участие в осуществлении местного самоуправления в различных формах. При этом «государственные органы и органы местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления». (ст. 33 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6. 10. 2007г.)

Другими словами, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны активизировать население объединяться в социальные группы для эффективного разрешения общественных и личных проблем, искать новые формы для преодоления социальной пассивности граждан. Но нигде в законодательстве не указаны санкции за невыполнение этих обязательств, поэтому данное требование не звучит как норма, а существует скорее как декларация. В результате органы местного самоуправления очень мало занимаются данной проблемой, ссылаясь на то обстоятельство, что население пассивно.

Но так ли пассивно население муниципальных образований, или этим фактом должностные лица местного самоуправления прикрывают своё бездействие?

Согласно результатам исследования, проведённого в п. Игрим, 75% опрошенных готовы лично принимать участие в разрешении каких-либо общественных проблем в нашем посёлке. Если сравнить эти данные с результатами подобного исследования в пригороде г. Москвы, то этот показатель намного ниже -51 %. (Бондаренко Ю. Субъекты социальной активности в сфере местного самоуправления, - в журнале «Власть», №2 -2007г.). Очевидно, что в небольших населенных пунктах, по ряду причин, население больше расположено к подобного рода деятельности.

Мы предполагаем, что при условии, что население будет получать больше информации о реформе местного самоуправления, а местные органы власти умело привлекут к общественной деятельности сначала самых активных и авторитетных жителей, которые, в свою очередь, будут иметь стимулы для такой деятельности, процесс этот может сдвинуться и дать неплохие результаты.

Конституционное право граждан на объединение реализуется посредством учреждения негосударственных организаций в различных организационно-правовых формах.

Территориальное общественное самоуправление является одной из лучших форм участия граждан в решении вопросов местного значения, тех вопросов и проблем, которые нас окружают и в большей степени волнуют. ТОСы обладают широкими возможностями по оказанию помощи населению. Сферы применения инициативы граждан - работа с детьми, охрана общественного порядка, клубы по интересам, домовые комитеты, ТСЖ и т. д.

Что касается последнего, объединение владельцев квартир в многоэтажных домах в товарищества собственников жилья - это необходимость после вступления в силу Жилищного Кодекса РФ от 29. 12. 2004 №188-ФЗ. Если жильцы сами не объединятся в ТСЖ, администрация поселения вправе от имени жильцов заключить договор на обслуживание дома сроком до 5 лет с управляющей кампанией, которая ей удобна и выгодна.

Население реально осознаёт собственные проблемы, некоторые люди готовы принимать участие в их решении, но не знают, с чего начать, как организовать процесс создания органа ТОС, правовая грамотность населения в муниципальных образованиях находится на очень низком уровне. При этом должностные лица местного самоуправления занимают выжидательную позицию, обвиняя население в пассивности, законодательство расплывчато и неконкретно.

Чтобы найти выход из создавшейся ситуации, нужно определить те силы, которые должны научить, направить в нужное русло активных людей, показать им реальную выгоду от того, что они сами будут определять пути решения собственных проблем, подключить к этому процессу все заинтересованные органы, т. е. взять на себя координацию действий на первых порах.

При этом первым шагом должно стать законодательное обоснование процесса участия граждан в территориальном общественном самоуправлении.

На сегодняшний день федеральное законодательство даёт лишь общее представление о различных формах участия населения в муниципальном управлении (принципы, порядок образования и т. д.), предоставляя право муниципальным образованиям самостоятельно принимать нормативные правовые акты, регламентирующие более конкретные положения.

Проведенный нами анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что законов об организации ТОС в субъектах Федерации существует множество, но они были приняты до начала реформы местного самоуправления и в настоящее время должны быть приведены в соответствие с современным Федеральным законодательством.

Учитывая тот факт, что наш округ зачастую опережает другие регионы по количеству и качеству законодательных актов, мы считаем, что принятие закона ХМАО-Югры «О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях ХМАО-Югры» очень уместно в ближайшее время по причине своей актуальности.

Для того чтобы решить проблему отсутствия эффективной деятельности граждан в различных формах территориального общественного самоуправления необходимо разработать конкретный механизм организации и функционирования территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях округа.

Цель данного исследования: разработать комплекс изменений в законодательстве на разных уровнях, которые призваны «запустить» механизм организации и функционирования различных форм территориального общественного самоуправления на муниципальном уровне в переходный период.

Задачи исследования:

1. Проанализировать состояние нормативно-правовой базы организации и функционирования территориального общественного самоуправления в РФ.

2. Выяснить сущность территориального общественного самоуправления и основные проблемы его организации на местах.

3. Сформулировать предложения по изменениям в законодательстве для организации и функционирования ТОС на переходном этапе к эффективному местному самоуправлению.

Мы надеемся, что сформулированные нами изменения в некоторые нормативные правовые акты, (при условии их принятия), будут способствовать созданию необходимой законодательной основы для активизации населения в решении собственных проблем, а также помогут практическому осуществлению организации ТОС в муниципальных образованиях, чётко определив организующую и координирующую роль органов местного самоуправления на данном этапе.

Как и в любом новом деле, сначала в подобного рода деятельность будут включены самые неравнодушные и активные граждане разных возрастов: школьники, студенты, депутаты, пенсионеры, (особенно бывшие педагоги и руководители). Их деятельность может быть как безвозмездной, так и оплачиваемой, (но моральные стимулы должны быть обязательно продуманы). Постепенно к ним присоединятся другие люди, а также общественные организации. Используя новые формы активизации населения, можно преодолеть такие социальные проблемы как пассивность населения, недоверие к властным структурам, паразитический настрой части населения, инфантилизм молодёжи и т. д., и включить людей в общественно полезную деятельность. В целом, это будет способствовать формированию гражданского общества.

Глава 1. Правовое регулирование осуществления территориального общественного самоуправления в РФ

общественный самоуправление местный законодательство

Деятельность органов территориального общественного самоуправления регулируется целым комплексом юридических норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и других.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признаётся и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путём прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру местного самоуправления.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Одним из таким актов международного права является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 года, ратифицированная Федеральным собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления») и вступившая в силу для Российской Федерации с 01 сентября 1998 года европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Таким образом, одним из условий функционирования местного самоуправления является деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

Что касается конкретных форм, в которых может проявляться деятельность граждан в сфере местного самоуправления, то в Хартии указываются собрания, референдумы «и другие формы прямого волеизъявления граждан» (ст. 3).

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу 01.01.2006 года).

Данный закон определяет территориальное общественное самоуправление как форму самоорганизации граждан по их местожительству на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Мы считаем, что словосочетание «самоорганизация граждан» уже является поводом для устранения государственных органов и органов местного самоуправления от участия в данном процессе. Если в ФЗ №131, ст. 27 словосочетание «самоорганизация граждан» заменить словом «организация граждан» и далее по тексту, то организация ТОСов в муниципальных образованиях могла бы стать общей проблемой, как для граждан, так и для государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и т. д.

В законе также определены две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления: непосредственно (через все формы прямого волеизъявления), и опосредованно (через формируемые органы ТОС).

Так как политический статус данного явления законом чётко не определен, авторы учебных пособий по муниципальному праву называют ТОС по-разному: то формой непосредственного волеизъявления граждан, то формой представительной демократии, то промежуточной формой между проявлениями непосредственной и представительной демократии. Это создаёт путаницу при ознакомлении с данным явлением.

Следующий момент, который усложняет понимание сущности ТОС - само название - «территориальное общественное самоуправление». В 80-ые годы XX в. это явление носило название «органы общественной самодеятельности граждан». Впоследствии федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 28.08. 1995 было введено новое название «территориальное общественное самоуправление». В Федеральном законе от 06.10.2003 №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «территориальное общественное самоуправление» и «территориальная организация местного самоуправления» очень созвучны, хотя и обозначают разные понятия, и это обстоятельство также не способствует пониманию сути ТОС рядовым гражданином. Название «территориальное общественное самоуправление» можно также изменить таким образом, чтобы оно более точно выражало сущность самого явления.

Далее в законе в общих чертах определён порядок формирования органов ТОС:

- определены пределы действия ТОС - подъезд многоквартирного жилого дома, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, иные территории проживания граждан;

- определены условия, при которых ТОС считается учрежденным, а именно - наличие зарегистрированного Устава ТОС;

- определён организационно-правовой статус ТОС - может являться юридическим лицом в форме некоммерческой организации;

- определён механизм организации и осуществления ТОС (через собрания и конференции);

- определены полномочия органов ТОС.

«Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Но при этом в законе не указано, кто и на какие средства организовывает самое первое собрание или конференцию граждан по вопросу образования ТОС, кто будет решать вопросы создания и регистрации Устава ТОС, кто возьмет на себя все материальные и организационные вопросы до момента учреждения ТОС, (которое считается учрежденным с момента регистрации Устава ТОС). Очевидно, законодатель возлагает надежды на очень активных граждан, которые будут упорно стремиться к цели, преодолевая все бюрократические препоны и преграды. Но практика показывает, что инициатива граждан зачастую угасает при столкновении с первыми препятствиями. А если при этом процесс создания ТОС не будет подпитываться материальными и моральными стимулами для организаторов, то дело, на наш взгляд, заранее обречено на неудачу.

Кроме того, в законе нет никакого упоминания о государственных гарантиях для тех инициативных граждан, которые возьмут на себя трудное и неблагодарное дело организации, например, домового комитета или добровольной дружины по охране общественного порядка.

На практике чаще всего повторяются два варианта развития событий:

1. ТОС создают люди не очень авторитетные или криминальные личности, преследующие корыстные цели, им, как правило, никто не противостоит, но со временем люди разочаровываются в самой идее ТОС;

2. У истоков организации ТОС стоит авторитетный, порядочный и бескорыстный человек, но любой недоброжелатель может оскорбить его недоверием, обвинить в корысти, пожаловаться в милицию, налоговую службу или в прокуратуру. Орган ТОС можно ликвидировать в любой момент и в этом смысле органы ТОС нуждаются в защите со стороны государства.

Ст. 27 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» заканчивается следующей нормой: «порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования».

Таким образом, сам механизм образования и осуществления ТОС должны разработать органы местного самоуправления, которые на данный момент не имеют ни теоретической, ни правовой, ни материальной базы для активного участия в организации ТОСов. А самое главное - органы местного самоуправления не заинтересованы в организации ТОСов. Вот если бы в федеральный закон была внесена норма о том, что эффективность местного самоуправления определяется рядом показателей, в том числе - степенью участия населения в местном самоуправлении и решении общественных и личных проблем, то это обстоятельство заставило бы органы местного самоуправления изыскивать новые и новые способы активизации граждан.

Итак, Федеральный закон от 06.10.2003 №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основным нормативным правовым актом, регламентирующим создание и функционирование ТОСов, но фактически закон только обозначает основные контуры сложнейшего общественного процесса, не уточняя некоторых очень важных моментов. Закон постоянно совершенствуется, и это позволяет надеяться на изменения в данном законе, связанные с деятельностью ТОСов.

На протяжении последних лет предпринимались попытки принятия федерального закона о территориальном общественном самоуправлении. Некоторые из проектов были нами проанализированы и, по нашему мнению, могли бы послужить основой для специального закона, регламентирующего организацию и деятельность ТОС. Например, проект федерального закона о ТОС, предложенный депутатами Государственной Думы Д.Ю.Каримовой, Ю.И.Полдниковым, М.Тарасовым, М.В.Фильшиным, В.С.Шевелухой, П.Б.Шелищем.

В проекте закона подробно регламентируется порядок учреждения органов ТОС, права и гарантии органа ТОС, (при этом список полномочий органов ТОС очень большой). В ст. 18 проекта закона подчёркнуто: «органы местного самоуправления содействуют становлению и развитию органов территориального общественного самоуправления. Содействие, в частности, может выражаться в финансовой поддержке социальных программ, в обеспечении помещением и оргтехникой, в организации подготовки и обучении сотрудников, в предоставлении необходимой информации».

И хотя многих моментов в процессе организации ТОС данный проект не предусматривает, он представляет конкретный порядок учреждения органов территориального общественного самоуправления - от инициативы граждан до государственной регистрации ТОС, а также предусматривает гарантии участникам ТОС.

Но до настоящего времени федеральный закон «Об общих принципах территориального общественного самоуправления» не принят.

Организация и функционирование ТОСов так или иначе регламентируются рядом других федеральных законов.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. (с изменениями). Закон не содержит понятия «общественное территориальное самоуправление». Но в ст. 2 указано, что «действие настоящего федерального закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан».

Ст. 3 закона раскрывает конституционное право граждан на объединение: «Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений».

Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права

Юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Некоторые вопросы организации ТОС как некоммерческих организаций регламентируются Гражданским Кодексом РФ (часть 1) и ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. (в ред. от 23 декабря 2003 г.).

Перечисленные федеральные законы констатируют главный принцип создания ТОСов - добровольность. То есть пока население не проявит инициативу, никакие органы не вправе активизировать этот процесс. И это, по нашему мнению, неправильно, т. к. государство заинтересовано в формировании гражданской активности граждан не меньше, чем сами граждане заинтересованы в решении собственных проблем.

Социологические исследования, проведённые с целью выяснения отношения граждан к активной общественной деятельности, направленной на решение социально значимых проблем, показывают, что на сегодняшний день, к сожалению, основной причиной участия населения в местном самоуправлении является административное воздействие властных структур, работодателей. Поэтому именно они и должны стать главными субъектами социальной активности населения в сфере местного самоуправления.

Представляется вполне правомочным обязывание населения к участию в осуществлении местной власти, так как сами жители определённой территории должны не только получать результаты от деятельности, выбранной ими власти, но и непосредственно сами нести ответственность за направление развития местных сообществ. Но главной побуждающей силой должны стать стимулы - возможность решить личные и общественные проблемы, возможность самоутверждения, возможность сплочения разных людей одной идеей и т. д.

Жилищный Кодекс РФ, вступивший в силу 1 марта 2005г., провозглашает создание объединений собственников жилья как насущную необходимость сегодняшнего дня. Каждый вновь построенный многоквартирный дом передаётся застройщиком непосредственно ТСЖ. А если ТСЖ нет, то оно должно быть создано практически принудительно, иначе дом не будет сдан в эксплуатацию. Новый ЖК РФ предусматривает две основные формы добровольного объединения граждан с целью удовлетворения собственных потребностей - жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья. То и другое общественные объединения являются некоммерческими организациями и действуют на основании Устава. Главы 12-14 ЖК РФ регламентируют общие вопросы организации и функционирования данных объединений, права и обязанности членов, органы управления, способы реорганизации и ликвидации объединений.

При этом Жилищный Кодекс РФ не определяет конкретного механизма организации и функционирования данных объединений, в нем не в полной мере учитывается роль органов местного самоуправления для обеспечения эффективной деятельности объединений, не предусмотрены способы правового воздействия на членов, нарушающих Устав объединения (неплательщиков взносов и обязательных платежей, не посещающих общие собрания). Данные пробелы в Жилищном Кодексе РФ приводят к тому, что население не проявляет активности в создании данных форм ТОС, опасаясь ответственности, незащищённости перед многочисленными проблемами. Субъекты Российской Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

До 1 января 2006г. многие субъекты Федерации имели законы, регулирующие процесс создания и функционирования ТОС, но практически все они были приняты на основе ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и датировались 1996 -2002 годами. Например, Закон Саратовской области «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области» от 1998 года, Закон Курганской области «О территориальной общественном самоуправлении в Курганской области» 1998 г., Закон Ленинградской области «О территориальном общественном самоуправлении в Ленинградской области» 2000 г., Закон Ханты- Мансийского автономного округа «О территориальном общественном самоуправлении» от 2001 г. и др.

С введением в действие ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, законы субъектов Федерации о территориальном общественном самоуправлении утратили силу с 1 января 2006 года.

Таким образом, все конкретные вопросы по организации и осуществлению ТОС (в том числе вопросы финансирования) должны определяться нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и (или) Уставом муниципального образования.

Уставы субъектов РФ также дают только общее представление о ТОС, уставы муниципальных образований зачастую даже не упоминают о ТОС.

Положения о ТОС, принятые в муниципальных образованиях, как правило, повторяют Федеральный Закон №131, не учитывая особенностей данного муниципального образования, а именно: проблемы населения, которые можно решить с помощью ТОС, готовность самого населения участвовать в различных формах ТОС, способы привлечения, гарантии, стимулы, роль органов местного самоуправления в этом процессе.

Совет депутатов городского поселения Игрим в 2007 году принял Положение «О порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления в городском поселении Игрим».

Данное положение значительно расширяет и конкретизирует нормы Федерального Закона № 131, регулирующие осуществление ТОС: устанавливает способы взаимодействия ТОС с органами местного самоуправления, определяет организационные основы ТОС, а также полномочия собраний и конференций граждан. Но положение не предусматривает способов активизации населения со стороны органов местного самоуправления (начиная с информирования населения о наличии данного положения и заканчивая содействием в создании проекта Устава органа ТОС). Положение также предусматривает финансовую помощь органам ТОС, но фактически она может осуществляться уже в процессе деятельности органа ТОС. На первоначальном же этапе предполагается, что все материальные затраты по созданию ТОС понесёт инициативная группа граждан, что, на наш взгляд, нереально. Финансирование предполагается из местного бюджета, которого на данный момент не существует на уровне поселения Игрим. В положении отсутствуют стимулы, которые побудили бы активных граждан заниматься решением общественных проблем (учреждение специальной номинации в ежегодном конкурсе «Человек года», объявление благодарностей наиболее активным гражданам, поощрительные призы, разовая или частичная оплата и т.д.).

На основании анализа нормативных правовых актов, можно сделать следующий вывод: существующее законодательство, регламентирующее ТОС, несовершенно, в нем нет единого, точного определения ТОС, нет признаков ТОС, нет чёткой границы между непосредственным проявлением территориального общественного самоуправления (собрания, конференции) и опосредованным участием населения в общественном самоуправлении (создание органа ТОС). Самым большим недостатком существующего законодательства о ТОС мы считаем отсутствие единого федерального закона, содержащего механизм организации и функционирования ТОС, включающего стимулы, гарантии, участие государственных и муниципальных органов, ответственность граждан и должностных лиц в процессе организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Поэтому очень важно в этой ситуации разработать комплекс изменений в законодательстве с целью усовершенствовать механизм организации и функционирования ТОС в современных условиях.

Мы считаем, что одна только констатация права граждан на участие в различных формах ТОС не способствует активному созданию этих органов в муниципальных образованиях. Население муниципальных образований нуждается в элементарном просвещении, стимулировании и просто организаторе и координаторе данной деятельности. Всё это необходимо предусмотреть в законодательстве.

Глава 2. Сущность территориального общественного самоуправления как одного из институтов гражданского общества и основные проблемы его осуществления на современном этапе

Развитие институтов гражданского общества в России является одной из ключевых проблем современности. От её решения во многом зависит настоящее и будущее граждан. Однако если необходимость создания институтов гражданского общества в России уже не оспаривается, то вопрос о характере этой системы, её сущностных чертах и механизме реализации продолжает оставаться открытым.

Отличительной чертой демократических государств является развитость в них участия граждан в системе местного самоуправления, которое может осуществляться в различных формах. Одной из форм выражения непосредственного народовластия является территориальное общественное самоуправление.

Под территориальным общественным самоуправлением подразумевается право граждан, населения определённой территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность ТОС в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права.

Территориальное общественное самоуправление представляется в качестве формы организации граждан, которые самостоятельно решают вопросы местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций и потребностей.

В целом, ТОС рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества, характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

Когда появилось территориальное общественное самоуправление как форма непосредственного волеизъявления граждан - установить сложно, на этот счёт существуют противоречивые мнения. Мы считаем, началом действия ТОСов 1995 год, когда был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Таким образом, ТОСы официально существуют уже более 10 лет, но нам не удалось найти ни одного подробного и интересного анализа по деятельности ТОСов в нашей стране за последние годы. Всё это лишь подтверждает актуальность и сложность данной темы, и отсутствие эффективной системы прямого участия граждан в местном самоуправлении. Особенно это касается уровня муниципальных образований. В последние годы власти на местах преодолевают большие трудности в решении основных организационных вопросов: границы территории, наполнение бюджетов, кадры, полномочия и т.д. В данный момент такая проблема как привлечение населения к самоуправлению на местах практически не решается, поэтому положительного опыта осуществления ТОС очень мало.

В целом, становление институтов гражданского общества, в том числе ТОС, в России происходит медленно.

Основными причинами этого мы считаем:

· несовершенство законодательной базы территориального общественного самоуправления;

· недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути ТОС, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

· отсутствие у населения опыта сознательного участия в общественной жизни;

· отсутствие реальной заинтересованности государственных и муниципальных органов власти в создании ТОС;

· недостаточное использование зарубежного опыта в формировании и функционировании институтов гражданского общества.

В западных странах демократические структуры гражданского общества представляют реальную силу и на равных ведут диалог с властью, причём не только с административной, но и с властью политической.

Современное гражданское общество в США представляет собой все охватывающую сеть различных добровольных ассоциаций граждан, лоббистских групп, муниципальных коммун, благотворительных фондов, клубов по интересам, творческих и кооперативных объединений, потребительских, спортивных и других обществ, религиозных, общественно-политических и иных организаций и союзов, отражающих самые разнообразные социальные интересы в производственной, духовной сферах, в личной и семейной жизни.

Наличие разветвлённой системы институтов гражданского общества считается гарантом стабильности американской демократии. Сегодня в США более 70% граждан состоят в таких объединениях и организациях, и более 50% активно участвуют в деятельности двух и более ассоциаций. Эта сеть групп и объединений граждан ежедневно функционирует с целью создания условий для самореализации индивидов и групп.

На территориальное общественное самоуправление в нашей стране возлагаются большие надежды, поскольку именно эта форма участия населения в решении вопросов местного значения в состоянии охватить весь объём проблем, возникающих в муниципальных образованиях. Положительный опыт образования ТОС в виде домовых комитетов, ТСЖ, добровольных дружин, клубов по интересам, обществ огородников и садоводов, экологических объединений уже существует, но такие примеры более характерны для городов, чем для посёлков и сёл. Но проведенные исследования доказывают, что провинциальное население, тем не менее, готово принимать участие в общественной жизни населенного пункта.

Исследование проводилось в п. Игрим авторами данного проекта с целью выявить потенциал общественной активности жителей п. Игрим (см. приложение № 1). Респондентам задавались 2 вопроса: 1. «Знаете ли вы о реформе местного самоуправления, которое осуществляется с 1 января 2006 года?» 2. «Готовы ли вы лично принимать участие в разрешении каких-либо общественных проблем в нашем посёлке?»

Было опрошено 70 человек с 18 до 77 лет. Из них знают о реформе местного самоуправления 40%, не знают 25%, остальные 35% имеют смутное представление о реформе.

Из общего количества опрошенных 90% выразили готовность участвовать в разрешении общественных проблем. Из них 20% респондентов способны проявить инициативу, 35% предпочитают, чтобы их попросили об участии и организовали, 35% согласны работать при наличии стимулов (полная или частичная оплата, приз, публичная похвала и т.д.) и только10% опрошенных категорически отказались от участия в ТОС.

Эти данные позволяют сделать следующие выводы:

Население слабо информировано о деятельности органов местного самоуправления.

Население готово участвовать в ТОС при условии хорошей организации со стороны органов местного самоуправления.

3. По сравнению с жителями городов, жители небольших населённых пунктов более активны, мобильны и более оптимистично относятся к возможности решить некоторые проблемы самостоятельно.

Глава 3. Предлагаемые изменения в законодательстве для организации и функционирования ТОС на переходном этапе к эффективному местному самоуправлению

На наш взгляд, для того, чтобы организация ТОС осуществлялась активнее, необходимо, прежде всего, проработать данную тему теоретически, с точки зрения разных наук - философии, социологии, политологии, юриспруденции и т. д., и сделать данные теоретические разработки доступными для населения. В данный момент даже учебные пособия для высших учебных заведений содержат минимум информации (полстраницы) о ТОС, монографий на эту тему нам обнаружить не удалось.

Затем следует внести изменения в некоторые нормативные правовые акты.

На федеральном уровне

В настоящее время ТОС регулируется целым комплексом нормативных правовых актов, что не является удобным для организаторов ТОС. Необходимо принять специальный федеральный закон «О территориальном общественном самоуправлении в Российской Федерации». Мы предполагаем, что в данном законе будет содержаться более четкое определение ТОС, его характерные признаки, позволяющие отличить формы ТОС от других форм объединения граждан. Закон также должен содержать нормы о гарантиях государственной защиты прав участников ТОС и защиты органа ТОС как некоммерческой организации. Данный закон может определять порядок организации ТОС в общих чертах, оставляя право субъектам Федерации дополнять порядок организации ТОС с учётом местных условий и традиций. Что касается требования ФЗ №131 о том, что порядок организации ТОС устанавливается правовыми актами муниципальных образований, его можно отменить на переходный период.

Кроме того, федеральным законом должны быть определены основные принципы осуществления ТОС: самостоятельности, ответственности, законности, гарантии прав, свободного волеизъявления жителей, выборности органов ТОС, многообразие форм ТОС, взаимодействия органов ТОС с органами местного самоуправления и т. д. Также в данном законе должна быть продублирована норма из ФЗ №131, (которую необходимо внести), о том, что эффективность местного самоуправления определяется степенью участия граждан в местном самоуправлении.

На уровне субъектов РФ

Если к полномочиям субъектов РФ вернётся право принимать законы, регламентирующие порядок осуществления территориального общественного самоуправления, то в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре необходимо принять закон «О территориальном общественном самоуправлении в муниципальных образованиях ХМАО - Югры», взяв за основу закон Ханты-Мансийского автономного округа «О территориальном общественном самоуправлении а Ханты-Мансийском автономном округе» от 19 марта 2001 г. (утратил силу с 1 января 2006 г.), но внеся некоторые поправки. В статью 3 данного закона вместо фразы «Территориальное общественное самоуправление создается по инициативе граждан, проживающих на соответствующей территории» внести следующую формулировку: «Территориальное общественное самоуправление в муниципальных образованиях создается по инициативе граждан, проживающих на соответствующей территории и при поддержке органов государственной власти автономного округа и органов местного самоуправления».

В ст. 8 «Взаимоотношения территориального общественного самоуправления с органами государственной власти автономного округа» в перечень условий, которые власти автономного округа создают для становления и развития территориального общественного самоуправления, добавить «предоставляют целевую финансовую поддержку».

В ст. 8 «Взаимоотношения территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления» добавить п. 10 «Органы местного самоуправления…разрабатывают на уровне муниципального образования систему мер, стимулирующих гражданскую активность населения».

В законе необходимо подробно регламентировать процесс создания ТОС в муниципальных образованиях, подчёркивая организующую и координационную роль государственных органов и органов местного самоуправления на этапе активизации населения.

Кроме того, реализации поставленных задач может способствовать программа ХМАО - Югры «Содействие формированию институтов гражданского общества в ХМАО - Югре», предусматривающая конкретные мероприятия по правовому просвещению населения округа, созданию общественных объединений, стимулированию добровольного участия граждан в решении общественно значимых проблем, обучению муниципальных служащих способам активного взаимодействия с инициативными гражданами.

Программа предусматривает выделение финансовых средств на реализацию соответствующих подпрограмм в муниципальных образованиях.

На уровне муниципальных образований

Разработать программу «Содействие формированию институтов гражданского общества в муниципальном образовании городское поселение Игрим».

Программа предусматривает конкретные мероприятия, направленные на преодоление причин социальной пассивности населения:

· Социологические исследования по проблемам:

«Степень осведомленности граждан о решениях органов местного самоуправления», «Готовность населения муниципального образования принимать участие в местном самоуправлении».

· Конкурсы проектов по созданию различных форм ТОС на территории муниципального образования городское поселение Игрим.

· Выявление лидеров.

· Обучение лидеров (обучающие семинары, тренинги, «круглые столы», консультации юриста).

· Разработка системы взаимодействия органов местного самоуправления с органами ТОС в муниципальном образовании (формы содействия, координация деятельности, финансовая помощь и т. д.) - (см. приложение 3)

· Разработка системы стимулирования активных участников ТОС (полная или частичная оплата, призы и премии, статья в газете, рейтинг общественной активности граждан и т. д.)

Предлагаемые нами изменения в нормативные правовые акты на разных уровнях носят схематический характер и находятся в стадии дальнейшей разработки. При необходимости нововведения можно представить в более подробном виде.



Заключение

ТОС - это проявление гражданского общества, которое в России находится в стадии формирования. Гражданское общество -- явление сложное и противоречивое. С одной стороны это сфера самопроявления свободных индивидов и их объединений, огражденная законами от прямого вмешательства и произвольной регламентации их деятельности со стороны государственной власти. С другой стороны гражданское общество развивается гораздо успешнее и эффективнее, когда для этого создаются определенные благоприятные условия. Эти условия в значительной мере создает само общество, через государство и вопреки нему.

Поэтому в течение длительного времени неизбежен переходный период тесного, часто противоречивого взаимодействия и взаимовлияния демократически сформированных органов правового государства и институтов гражданского общества.

Постепенно по мере повышения культурного уровня, приобретения управленческих навыков, компетенции в суждении о важнейших общественно-государственных проблемах, граждане через институты гражданского общества будут брать на себя все больше функций государственной власти, и переходить к самоуправлению. Пока же в ходе политической реформы члены общества должны иметь гарантированную законом и обеспеченную всем механизмом реформируемой государственной структуры возможность свободно выражать свою политическую волю и повышать уровень своей гражданской культуры.

Местное самоуправление - мощный катализатор формирования гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию гражданской ответственности и гражданской активности.



Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985г.

3. Федеральный Закон от 19.05.1995г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

4. Федеральный Закон от 12.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Федеральный Закон от 06.08.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. Гражданский Кодекс Российской Федерации

7. Жилищный Кодекс Российской Федерации от 29. 12. 2004 №188-ФЗ.

8. Проект Федерального Закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления».

9. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 02.03.2001г. № 26-оз «О территориальном общественном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе».

10. Положение Совета депутатов городского поселения Игрим от 25.04.2007г. № 26 «О порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления в городском поселении Игрим».

11. Бондаренко Ю. А. Субъекты социальной активности в сфере местного самоуправления. «Власть», №2 -2007г.

12. Гриценко Г.А. Подростковый молодёжный клуб по месту жительства. Екатеринбург, 2007.

13. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Ростов н/Д, 2005.

14. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. Москва - Ростов н/Д, 2005.

15. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учеб. пособие Ростов н/Д, 2005.

16. Муниципальное право: Учеб. пособие/Под ред. С.Е. Чаннова. Москва, 2006.

17. Система муниципального управления: Учебник/Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2005.

Размещено на Allbest.ru