Государственный режим в России: особенности формирования и качество управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственный режим в России: особенности формирования и качество управления

Ю.А. Нисневич, доктор политических наук,

профессор ГУ-ВШЭ и РУДН

Процесс формирования существующего в России государственного режима начинался середины 90-ых, а точнее со второго президентского срока Ельцина Б.Н., и достиг зенита при Президенте РФ Путине В.В. как идея укрепления вертикали власти.

Построение вертикали власти вступает в противоречие с самой идеей той государственной власти, которая заложена в Конституции РФ и основана на принципе децентрализации. Подразумевается разделение полномочий как по горизонтали, так и по вертикали.

В качестве основных событий в процессе построения действующего в России государственного режима, диссонирующего с положениями и духом Конституции РФ, можно отметить следующее.

Примерами ситуаций, при которых выявлялись противоречия в действиях органов власти с действующей Конституцией, могут служить следующие события.

Еще в конце 1996 года Президентом РФ был издан Указ №1412, который присвоил президентской администрации статус государственного органа. До этого данная структура, которая упоминается в Конституции РФ без указания статуса, определялась как рабочий аппарат для обеспечения деятельности Президента РФ.

Таким образом, администрация превратилась из рабочего аппарата президента, по сути, еще один орган исполнительной власти, параллельно с Правительством РФ.

В конце 1997 года, путем внесения изменений в законодательство, полномочия Президента РФ были расширены до руководителя министерствами части силового блока, куда входят МВД РФ, МО РФ, МЮ РФ, МЧС РФ и МИД РФ. Изначально, Президент РФ имел право только направлять деятельность этих органов, а подчиненность ведомств отнесена к ведению Премьер-министра.

Следующим этапом унитаризации власти, вступающей в противоречие с принципом децентрализацией, в середине 2000 года, стал Указ Президента РФ №849. Данным указом была утверждена должность полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, направленная на осуществление административного регулирования и контроля политической и социально-экономической ситуации в субъектах РФ, управленческой и финансовой деятельности региональных органов власти, выполнения этими органами решений Президента РФ. При этом, политико-территориальное деление страны не учитывалось, территория между полномочными представителями была разделена иным способом, более подходящим на деление на военные округа.

В августе 2000 года законодательно был установлен новый порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с которым один член Совета Федерации от каждого субъекта РФ стал назначаться его высшим должностным лицом, а второй - избираться его законодательным органом. В этом, на первый взгляд нет ничего антидемократичного. Однако, в то же время, руководители субъектов РФ, а также председатели законодательных органов этих субъектов утратили право членства в Совете Федерации. Тем самым их устранили от принятия законодательных решений на федеральном уровне. Взамен, в качестве компенсации, весьма сомнительной, при Президенте РФ Указом №1602 был утвержден совещательный орган, с входящим в него руководством субъектов.

Следующим этапом укрепления вертикали власти стало назначение, в декабре 2001 году, на должность Председателя Совета Федерации С. М. Миронов. При этом сделано это было по рекомендации действующего Президента РФ В.В. Путина, что свидетельствует об уже появившихся признаках авторитаризма. С этого момента С.М. Миронов бессменно занимал должность Председателя Совета Федерации вплоть до 2011 года. После чего, должность перешла к В.И. Матвиенко, также, ставленницы В.В. Путина. Председатель СФ обладает полномочиями, позволяющими оказывать определяющее влияние на деятельность Совета и результаты его работы. За время С.М. Миронова, путем внесения изменений в законодательные акты и регламент Совета Федерации были, усилилась роль Председателя в деятельности палаты, позволяющие ему влиять на ее состав и его вмешательства в работу органов власти субъектов РФ. Так, например, Председатель участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, при С.М. Миронове было отменено ограничение двумя сроками подряд возможности пребывания в должности Председателя Совета Федерации одним и тем же лицом.

По итогам 2003 года в Государственной Думе была сформирована фракция «Единая Россия», которая несмотря на фактические результаты выборов получила парламентское большинство. Кроме того, наблюдатели ОБСЕ оценили выборы как «свободные, но несправедливые». Представитель делегации ОБСЕ Брюс Джордж отметил, что «не были соблюдены множество обязательств перед ОБСЕ и Советом Европы, а также многие стандарты демократических и свободных выборов». Среди нареканий были отмечены «вопросы по соблюдению тайны голосования» и «перекос на государственном телевидении в пользу одной партии». Благодаря этому была проведена реорганизация структуры этой палаты парламента. В регламент Думы были внесены изменения, позволяющие Председателю Государственной Думы совмещать эту должность с должностями руководителя фракции и партии, а также внесшие изменения состав Совета ГД. До изменений, в состав Совета входили руководители депутатских объединений. По новому регламенту, совет состоял из Председателя и девяти его заместителей. При этом, только 3 из заместителей были не единоросами. Таким образом, администрация ГД стала еще и Советом ГД. Получив большинство в Парламенте, партия «Единая Россия» утвердила председателями всех комитетов утвердила своих членов. Большинство заместителей председателей также были выходцами из «Единой России». В результате такой реорганизации руководящих органов была сформирована жесткая административная структура и система руководства деятельностью Государственной Думы, подчиненная единолично ее председателю и полностью контролируемая на всех уровнях партией «Единая Россия».

При четвертом созыве Государственной Думы были внесены существенные изменения в избирательное законодательство и законодательство, а также в сферу, касающуюся партий и статус депутата. Данные изменения были направлены на то, чтобы в Государственной Думе создать основу для преемственности расстановки политических сил. Так и произошло на выборах 2007 года. Ограничения активного пассивного избирательных прав граждан привели к получению «Единой Россией» парламентского большинства. Одним из основных факторов стала введение в стране пропорциональной избирательной системы. В каких-то моментах она может напоминать смешанную систему, но именно пропорциональность, подразумевающая под собой партийные списки и распределение мест в Парламенте на основании общего процента, позволило партии власти сохранить примерно туже расстановку сил в Государственной Думе, что и на выборах в 2003 году.

Выборы 2007 года обеспечили состав 5 созыва, по сути, аналогичный 4 созыву. Разница заключалось лишь в том, что вместо партии «Родина», в парламент вошла партия «Справедливая Россия», которая возглавляется С.М. Мироновым. Одним из основных итогов также стало отстранение от власти независимых депутатов.

Следовало ожидать, что руководство Государственной думы было построено аналогичным образом, что в 4 созыве. Председателем вновь стал представитель «Единой России», который также продолжил совмещать данную должность с руководящими должностями в партии. Незначительно изменилось число заместителей председателя, с 9 до 10. При этом две трети заместителей были членами правящей партии. Совет Думы опять же формировался из Председателя и заместителей. Ожидаемо было и то, что из 32 комитетов ГД, председателями 26 стали члены «Единой России».

В результате, государственный режим страны еще больше стал похож на авторитарный. Принцип партийного плюрализма окончательно стал формальностью, закрепленной в Конституции страны.

Дальнейшее укрепление власти главы государства произошло через его администрацию. В 2004 года Указом Президента РФ №490 была произведена реформация Администрации Президента РФ. В результате аппарат Президента получил право контроля за исполнением его указов. По итогам этой же реорганизации, Администрация полила ряд полномочий и функций, вступающих в противоречие с Конституцией РФ. Например, полномочия в сфере государственной информационной политике, а именно в области средств массовой информации, несмотря на то, что у Президента, в соответствии с основным законом страны, такие полномочия отсутствуют.

Одним из наиболее ярких примеров централизации власти и пренебрежением демократических начал может служить принятие в 2004 году законодательства, отменившего принцип избираемости главы субъекта федерации. Вместо этого, фактически, на эту должность назначал сам Президент РФ. Подобные изменения также свидетельствуют о нарушении принципов федерализма, закрепленного в Конституции РФ. После отмены выборов глав субъектов РФ граждане утратили возможность формировать половину состава Совета Федерации.

Лишь с недавнего времени, возвращается система выборности глав субъектов. Но и здесь не обошлось без манипулирования законодательством. А именно был введен так называемый «Муниципальный фильтр». Суть заключается в том, что кандидату нужно набрать от 5% до 10% подписей депутатов и глав муниципальных образований. Стоит ли говорить, что у мэра Москвы или губернатора Санкт-Петербурга, решивших сложить с себя полномочия, но, тем не менее, исполняющих обязанности глав субъектов до момента избрания нового главы, были все рычаги давления на местные органы власти? Вопрос риторический.

Укрепление вертикали власти не могло обойти стороной и Конституционный суд РФ, а также высшие суды. В 2003 Председателем Конституционного Суда РФ был избран В. Д. Зорькин. Избран он был, благодаря внесению изменений в законодательные акты. Суть изменений заключалась в установлении обязанности ухода в отставку судьи при достижении 65 лет. В результате ряд авторитетных судей, включая Т.Г. Маршакову, которая претендовала на пост Председателя Конституционного суда РФ, были отправлены в отставку.

В начале 2005 года на должность Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ по предложению Президента РФ был назначен А.А. Иванов, который до этого назначения, не имел никакого стажа и опыта работы в должности судьи. Председатель ВАС РФ является однокурсником тогдашнего главы Администрации Президента РФ, будущего Президента РФ, Д.А. Медведева. Так что и в данном случае, без политики не обошлось.

Необходимы для централизации власти преобразования, были проведены и в Счетной палате РФ, а также прокуратуре РФ.

В декабре 2004 года в отношении назначения председателя Счетной палаты и его заместителя, а в апреле 2007 года и в отношении назначения ее аудиторов были внесены законодательные изменения, в соответствии с которыми эти должностные лица стали назначаться Государственной Думой и Советом Федерации исключительно по представлению Президента РФ. Это вступает в противоречие с Конституцией РФ, по смыслу и содержанию которой Счетная палата является органом парламентского контроля, и поэтому право ее образования на паритетных основах предоставлено обеим палатам парламента. В результате указанных законодательных изменений Президент РФ получил возможность путем кадровых назначений влиять на ход и результаты работы Счетной палаты.

В августе 2007 указом Президента РФ №1004 в системе прокуратуры был образован Следственный комитет при Генеральной прокуратуре РФ, который входит в состав прокуратуры, но при этом обладает полной организационной, кадровой и материально-финансовой самостоятельностью. Деятельность Следственного комитета определяется Президентом РФ, который вносит в Совет Федерации кандидатуру на должность его председателя, назначает всех заместителей председателя, членов коллегии и утверждает положение о комитете. Побудительным мотивом создания этого комитета стали прежде всего политические цели и интересы Президента РФ, а не повышение эффективности и профессионализма в расследовании преступлений. государственный режим власть конституция

Особую роль в функционировании российской государственной власти играет Управление делами Президента РФ, которое имеет статус федерального агентства, но занимает в системе федеральных органов исполнительной власти обособленное положение и фактически является органом президентской власти. Это управление наделено функцией материально-технического обеспечения деятельности не только Президента РФ и его администрации, но и всех высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти и функцией социально-бытового обслуживания всех высших должностных лиц государства и сотрудников высших органов государственной власти. Тот факт, что материально-техническое обеспечение всех высших органов государственной власти осуществляется Управлением делами Президента РФ, а не самостоятельно аппаратами этих органов, находится в определенном противоречии с положением Конституции РФ о самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, дополняющим принцип разделения властей. Социально-бытовое обслуживание высших должностных лиц государства и сотрудников высших органов государственной власти этим управлением, а фактически предоставление им в зависимости от занимаемого служебного положения социальных льгот и привилегий является прямым наследием советской системы партийно-государственного распределения номенклатурных благ. Оно служит инструментом влияния посредством социально-статусной и материально-бытовой зависимости этих лиц от президентской власти на их личную лояльность действующему президенту.

Построение «вертикали власти» представляет собой перераспределение государственно-властных полномочий для приведения их в систему жестких вертикально-иерархических взаимодействий и связей. Это осуществляется за счет использования в политических целях всех типов административного ресурса государственной власти и соответствующих кадровых назначений. В результате к окончанию второго срока полномочий Президента РФ В.Путина (март 2008 года) система государственной власти России приобрела конструкцию, которую схематично может описать следующей моделью.

На вершине всей иерархической пирамиды государственной власти располагается институт президентской власти, который полностью доминирует и концентрирует в себе основные государственно-властные полномочия.

Внутренний конусообразный стержень образует лишенное статуса самостоятельного политического института правительство с иерархической системой подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти, которая пронизывает ткань государства вплоть до регионального и местного уровня. Причем наиболее глубоко как по вертикали, так и по горизонтали проникают вертикально интегрированные сети подчиненных непосредственно президенту спецслужб, на которые возлагается функция стабилизации системы власти по аналогии с «кагэбистским стабилизатором» в стереометрической модели советской номенклатуры М.Восленского.

Нижний уровень иерархической пирамиды государственной власти России составляют пирамиды региональной власти, выстроенные по конструкции, подобной конструкции федеральной власти.

Именно для того, чтобы обеспечить сквозную вертикализацию, упрочить и консолидировать под единоначалием института президентской власти прежде всего стержневую исполнительную власть, и был сначала введен институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а затем демократический механизм прямых выборов высших должностных субъектов РФ заменен на их фактическое назначение Президентом РФ.

Однако в результате такой сквозной вертикализации конический стержень исполнительной власти, на котором строится и держится вся централизованная система государственной власти России, стал предельно хрупким и не способным эффективно реагировать на любые социальные, экономические и политические возмущения, природные и техногенные катаклизмы. Это обусловлено нисходящим по такой вертикали повышением степени безответственности и уровня некомпетентности, так как все решают вышестоящие органы и руководители, снимая тем самым ответственность с нижестоящих.

В такой централизованной вертикально-иерархической системе судебной и законодательной властям предназначено выполнение не самостоятельных, а обслуживающих, защитных и демпфирующих функций.

Судебная власть во главе с Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ находится в прямой зависимости и под контролем прежде всего президентской власти, а также исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Она подвержена систематическим номенклатурным изменениям ее кадрового состава, особенно на уровне руководства судебных инстанций. Поэтому российские суды всех уровней сегодня не способны исполнять роль независимого и внеполитического арбитра. Многие судебные решения принимаются исходя не из права и действующего законодательства, а в соответствии с политической целесообразностью и по «телефонному праву». Судебная власть, как свидетельствуют многочисленные скандально известные судебные процессы, активно используется как в конкурентной борьбе политико-экономических группировок, так и в качестве защитного слоя, ограждающего президентскую и исполнительную власть от социальных и политических протестов.

Законодательная власть, утрачивая на федеральном и региональном уровнях характер политического института всенародного представительства, лишается и реальных полномочий по формированию законодательной базы государства, а также по контролю деятельности других ветвей и органов государственной власти. Ее основная законодательная функция трансформируется во вспомогательную функцию процессуального оформления в виде законов решений президентской и исполнительной власти, а контрольная функция - в инструмент борьбы за власть и ресурсы политико-экономических группировок. Основной функцией законодательной власти становится имитация выборной демократии, фиктивной возможности реализации гражданами их конституционного права на осуществление своей власти и участие в управлении делами государства через выборные органы власти, т.е. демпфирование политической активности граждан. Для того чтобы ткань самого внешнего, демпфирующего слоя, образуемого законодательной властью, была прочной и не имела разрывов, через которые к власти может прорваться политическая оппозиция, и необходима бюрократическая партия «Единая Россия», которой административными методами обеспечивается доминирующее положение в партийной системе и избирательном процессе, монополия на партийном поле.

Действующая система государственной власти Россия, которая, как представляется, достаточно верифицируемо описывается представленной моделью, систематически демонстрирует свою неспособность адекватно реагировать как на внутригосударственные, так и на внешние экономические, политические и иные вызовы, устойчиво и эффективно управлять делами государства и не является стабильной и монолитной. Поэтому архитекторы «вертикали власти» и вынуждены постоянно придумывать все новые и новые административные подпорки для укрепления такой конструкции. Однако применение органически присущих централизованной вертикально-иерархической системе власти методов и способов государственного управления не способно повысить ее дееспособность, устойчивость и монолитность, а приводит лишь к разрастанию системы органов государственной власти и разбуханию государственной бюрократии. Действительно количество только федеральных органов исполнительной власти возросло с 58 в 2004 году до 83 в настоящее время, т.е. почти в 1,5 раза. Число государственных и муниципальных служащих (без силовых структур) по данным Росстата в период 2002-2007 годов увеличилось с 1,25 млн. до 1,7 млн. (для сравнения численность государственных служащих в СССР была порядка 400 тыс.).

Сознательное исключение из регулирования политических и государственных порядков и замена манипулируемой имитацией под названием «суверенная демократия» таких демократических механизмов, как реальная выборность и сменяемость на выборной основе руководителей страны, гражданский контроль и контроль политической оппозиции за деятельностью власти, свободное распространение информации и мнений альтернативными источниками информации, предопределяют характерные для современной России черты действующего государственного режима.

Во-первых, это полное доминирование над всеми ветвями и органами государственной власти, во всех сферах политического и государственного управления Президента РФ, который в явной или не явной форме выходит за конституционные рамки. В результате этого государственная власть функционирует в режиме неустойчивого равновесия, так как «стоит на голове» и балансирует на одной единственной опорной точке - уровне поддержки гражданами персонально действующего президента. Избрание в марте 2008 года на должность Президента РФ Д. Медведева и перемещение В. Путина на должность Председателя Правительства РФ принципиально не изменило эту картину. Только теперь эта единственная опорная точка приобрела двухголовую конфигурацию, которую наглядно символизирует изображение мифологического и не существующего в живой природе «двуглавого орла, поднявшего вверх распущенные крылья» на Государственном гербе Российской Федерации. А персонифицированная вершина российской власти раздвоилась и кроме института президентской власти частично переместилась и на вершину исполнительной власти - в правительство, которое при этом так и не стало в целом самостоятельным политическим институтом.

Во-вторых, это только внешняя, фасадная монолитность государственной власти, которую постоянно по горизонтали и по вертикали раскалывают конфликты и столкновения интересов борющихся внутри нее за власть и ресурсы правящих политико-экономических группировок.

В-третьих, своекорыстие и непрофессионализм государственной бюрократии, в основной своей массе пораженной таким социальным недугом как номенклатура, что создает условия и питательную среду для нарастания политической и деловой коррупции, ее проникновения и распространения во всех ветвях и органах государственную власти.

В-четвертых, опора во всех сферах государственного управления преимущественно на подчиненную непосредственно президенту «силовую составляющую» исполнительной власти, конкретно при Президенте РФ В.Путине - на спецслужбы, их действующих и бывших сотрудников. Это приводит к дисбалансу в функционировании таких опорных исполнительных механизмов государства, как государственный аппарат, армия и службы безопасности (спецслужбы). Такой дисбаланс влечет нарушение устойчивого функционирования государства, которое возможно только тогда, когда государство равномерно опирается на все три указанных механизма, каждый из которых строго выполняет только законодательно предписанные ему государственные функции и не доминирует над другими, вмешиваясь в их функционирование.

Как показывает российская политическая практика, спецслужбы, на которые Президент РФ В.Путин сделал опору, полагая, что только таким образом он сможет обеспечить стабильность власти, фактически скорее способствуют ее дестабилизации. Эти службы в ущерб профессиональному выполнению государственных обязанностей по обеспечению безопасности граждан и государства, конкурируя друг с другом, вмешиваются в работу государственного аппарата и экономическую сферу, незаконно «патронируя» предпринимательские структуры и участвуя в предпринимательской деятельности. При этом они уже не только «под ковром», но и публично выясняют отношения друг с другом. Об этом явно свидетельствует открытое письмо бывшего директора Федеральной службы контроля за оборотом наркотиков В.Черкесова о «междоусобице спецслужб» и роли «чекизма» в современной России. Подобная деятельность спецслужб обуславливает тот факт, что они поражены коррупцией в той же или даже большей мере, чем другие органы власти, - так вполне справедливо считает и подавляющее большинство российских граждан (62% по данным Левада-Центра за октябрь 2007 года). Все это и прежде всего та особая роль, которая отведена спецслужбам в российской власти, угрожает стабильности не только самой власти, но и общества, государства в целом.

Характерные черты действующего в России государственного режима позволяют определить его как суперпрезидентский государственный режим, о качестве государственного управления которого наглядно свидетельствуют данные различных международных исследований.

По агрегированным индикаторам управления (WGI), определяемым Всемирным банкам для 212 государств и территорий в диапазоне от -2,5 до 2,5 (в процентах от 0 до 100), Россия в 2007 году показала следующие результаты:

По индексу глобальной конкурентоспособности (GCI), определяемому Всемирным экономическим форумом для 134 государств, в 2008 году Россия со значением этого индекса 4,3 заняла 51 место и при этом по комплексному показателю качества институтов - 110 место, независимости судебной системы - 109 и объективности решений чиновников - 88 место. В лидирующую группу наиболее проблемных для России факторов входят коррупция и неэффективность государственной бюрократии.

По индексу восприятия коррупции, определяемому международной неправительственной организацией Transparency International для 180 государств, в 2008 году Россия со значением этого индекса 2,1 (10 - минимальная коррупция) заняла 147 место вместе с Бангладеш, Кенией и Сирией.

По индексу экономической свободы, определяемому фондом The Heritage Foundation совместно с газетой The Wall Street Journal для 156 государств, в 2008 году Россия со значением этого индекса 49,9 (100 - максимальная свобода) заняла 134 место.

По данным исследований, проводимых неправительственной организацией Freedom House для 193 суверенных государств, значения индекса политических прав и индекса гражданских свобод для России в 2008 году составили соответственно 6 и 5 (7 - минимальная свобода) и поэтому Россия определяется как несвободная страна.

По индексу слабости государства в развивающихся странах, определяемому The Brookings Institution по индикаторам ситуации в экономике, политике, безопасности и социальной сфере для 141 государства, в 2008 году Россия со значением этого индекса 6,2 (10 - наименее слабое государство) заняла 65 место.

Как показывает мировая политическая практика, суперпрезидентские государственные режимы, получившие распространение в некоторых странах Азии, Африки и особенно Латинской Америки, могут временно способствовать мобилизационному росту национальной экономики. Но таким режимам не свойственны длительные периоды стабильного функционирования, особенно в условиях постиндустриального развития, когда требования к государственному управлению качественно изменяются, а историческое время политических и социально-экономических процессов существенно ускоряется.

Размещено на Allbest.ru