Проблеми правового регулювання державного боргу України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 347.73:35,073,52(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Проблеми правового регулювання державного боргу України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Заверуха Ірина Богданівна

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка Міністерства освіти та науки України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України, Воронова Лідія Костянтинівна, Науково-дослідний інституту фінансового права при Національній академії Державної податкової служби України, заступник директора.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, Пришва Надія Юріївна, Київський національний університет ім. Тараса Шевченка, професор кафедри конституційного та адміністративного права;

доктор юридичних наук, Нечай Анна Анатоліївна, Київський університет туризму, економіки і права, доцент кафедри загально-юридичних дисциплін, цивільного права і правового забезпечення туризму;

доктор юридичних наук, професор, Рябченко Олена Петрівна, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ.

Провідна установа:Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Міністерства освіти і науки України, кафедра фінансового права, м. Харків. Захист відбудеться “25” квітня 2007 року о „12.” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Дисертацію виконано в рамках загального плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка. Обраний напрям дослідження є складовою цільової комплексної програми „Конституційно-правові проблеми утвердження України як суверенної, демократичної, правової та соціальної держави” (номер державної реєстрації 0103U007636), яку розробляли на кафедрі в період з 01.01.2002 до 31.12.2004 року, та „Розвиток органів державної законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в умовах становлення демократичної правової держави в Україні” (номер державної реєстрації 0105U007462), яку почали розробляти на кафедрі з 01.01.2005 року. Дисертаційне дослідження є відповідним внеском у розкриття напрямів загального дослідження, визначеного у цих програмах.

Тему дисертаційного дослідження затвердила Вчена Рада Львівського національного університету імені Івана Франка 28 квітня 2004 року (протокол №18/4).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб ґрунтуючись на наукових напрацюваннях в різних сферах суспільних та політичних наук та аналізуючи законодавство України та зарубіжних країн, визначити правову природу змісту державного боргу та механізм правового регулювання відносин у сфері формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним. Також автор має на меті сформулювати науково обґрунтовані висновки та пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства.

Щоб досягнути цієї мети, потрібно вирішити такі завдання:

- визначити зміст категорії „державний борг” та вказати на її характерні ознаки; розмежувати поняття „державний борг” та „державний кредит” і довести недоцільність їх поєднання та підміни одне одним;

- визначити перелік відносин, що є змістом інституту державного боргу, та довести їх фінансово-правову природу і самостійність у системі фінансового права;

- сформулювати принципи правового регулювання державного боргу як головні засади його формування, обслуговування, погашення та управління ним;

- дослідити статус держави у відносинах у сфері державного боргу та розкрити особливості її статусу як позичальника, боржника та гаранта;

- проаналізувати і визначити механізм правового регулювання державного боргу через аналіз його окремих елементів: правової норми; правовідношення; підстав його виникнення, зміни і припинення; правозастосування у цій сфері;

- обґрунтувати запровадження категорії „публічний борг” і визначити критерії розмежування державного та муніципального боргу, а також інших боргових зобов'язань публічних органів влади;

- обґрунтувати цілісність системи інституційних та нормативно-правових зв'язків у реалізації відносин державного боргу;

- визначити перелік питань (проблем), що потребують виключно законодавчого регулювання, а також сформулювати відповідні положення для чинного законодавства;

- дослідити структуру державного боргу, вказати на її національну специфіку та визначити оптимальні й адекватні до сьогодення критерії класифікації державного боргу;

- дослідити зміст управління державним боргом, його методи та організаційно-функціональні аспекти;

- визначити методи та правові форми, за допомогою яких відбувається управління державним боргом;

- дослідити окремі аспекти фінансово-контрольної діяльності у сфері державного боргу;

- дослідити та вивчити національну практику та досвід зарубіжних країн щодо оформлення звітності з операцій щодо державного боргу, а також щодо інформації, яку має містити відповідний звіт;

- вивчити та узагальнити досвід зарубіжних країн у сфері реалізації відносин державного боргу;

- вивчити міжнародні стандарти, щодо державного боргу.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі формування (утворення) державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері.

Предметом дослідження є правові норми, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі формування (утворення) державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом та фінансового контролю, а також теоретичні і методологічні проблеми правового регулювання державного боргу, напрями розвитку правової регламентації тощо.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Ґрунтуючись на гносеологічному підході, автор спирався на український і зарубіжний теоретичний і практичний досвід правової та економічної наук, який викладено в науково-практичній літературі. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв'язок та взаємозумовленість усіх соціальних процесів та суспільних явищ, зокрема тих, що виникають з приводу правового регулювання публічних фінансів.

Методологічними засадами дисертаційного дослідження стали також такі наукові методи як: спеціально-юридичний (формально-догматичний), логічний, історико-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного і структурно-функціонального аналізу, а також метод тлумачення.

За допомогою спеціально-юридичного методу було досліджено правову природу державного боргу, вивчено зміст та суть суспільних правовідносин у сфері формування (утворення), обслуговування, погашення та управління державного боргу, опрацьовано емпіричний економіко-правовий матеріал (підрозділи 1.1.1., 1.1.2., 2.1., 2.2., 2.3., 2.5.). Цей метод можна вважати принциповим при здійсненні аналізу окремих законодавчих положень і норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу, а також при визначенні принципів та механізму правового регулювання державного боргу (підрозділи 1.3., 2.3., 2.4., 2.6., 3.2.2.)

Логічний метод дослідження зумовив послідовність висловлених суджень, понять і висновків. Його застосування дало змогу сформулювати такі базові поняття як „державний борг”, „муніципальний борг”, „управління державним боргом”, об'єкт та предмет відносин державного боргу та ін. Поєднуючи логічний та історико-правовий методи, ми змогли простежити історичні закономірності розвитку відносин державного боргу (бюджетних запозичень, управління боргом у різні періоди часу), а відтак проаналізувати розвиток правової та економічної думки щодо доцільності державного боргу, способів управління ним, співвідношення державного боргу з іншими фінансово-економічними показниками; виокремити проблеми, що існували в недалекому минулому і досі суттєво впливають на боргові відносини уряду України та зумовлюють відповідну політику та тенденції правового регулювання (підрозділи 1.1.2., 2.1., 2.3., 2.4., 3.2.1., 3.2.3.).

Використовуючи системно-структурний метод автор проаналізувала особливості правовідносин у сфері державного боргу, визначила особливості правового статусу відповідних суб'єктів, виокремила об'єкт та предмет правовідносин; сформувала систему принципів правового регулювання державного боргу на рівні конституційних, галузевих (фінансово-правових) та інституційних принципів державного боргу; обґрунтувала самостійність інституту державного боргу в системі фінансового права. Також, виокремлюючи із системи публічних фінансів державні та місцеві фінанси, автор розмежувала державний та муніципальний борг в Україні, та відобразила відповідну систему зв'язків між ними. З допомогою системно-структурного методу вдалося проаналізувати та зробити висновки щодо класифікації державного боргу та його структури, дослідити організаційно-функціональні аспекти управління державним боргом (підрозділи 1.2, 2.1., 2.2, 2.2.1, 2.3, 2.5, 2.6, 3.1., 3.2.2.).

Методом тлумачення автор з'ясувала зміст норм Конституції України і законів, що регулюють відносини, які виникають при розподілі, перерозподілі та використанні публічних фондів грошових коштів, зокрема залучених на кредитних засадах, а також коштів, що відповідно до законодавства вважаються борговими зобов'язаннями Уряду (підрозділи 1.3., 3.2.1., 3.2.3., 3.3.).

Порівняльно-правовий метод було застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних норм та стандартів у сфері публічного боргу, при їх порівнянні з принципами й стандартами, закріпленими в українському законодавстві та з реаліями практики (підрозділи 1.1.3., 2.6., 3.1., 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3., 3.3.).

Теоретичні висновки дисертації ґрунтуються на наукових напрацюваннях теорії та історії держави і права, фінансового, конституційного, адміністративного, цивільного права.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці комплексним, узагальненим монографічним дослідженням теоретичних та практичних проблем правового регулювання державного боргу. У дисертації обґрунтовано низку нових з погляду теорії та важливих для практики понять і положень, які винесено на захист:

1. Уперше чітко розмежовано категорії „державний борг” та „державний кредит” з огляду на правову природу цих понять, їх правові наслідки та правову регламентацію.

2. Уперше сформульовано загально-теоретичне правове визначення категорії „державний борг” як системи фінансових зобов'язань держави, що виникають у процесі: 1) здійснення запозичень державою; 2) надання державою гарантій щодо зобов'язань третіх осіб - суб'єктів господарської діяльності; 3) виникнення боргових зобов'язань, прийнятих на себе державою відповідно до чинного законодавства; 4) формування сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі, сум компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов'язання Уряду.

3. Уперше доведено, що відносини державного боргу є публічними, оскільки належать до царини доходів і видатків бюджету (публічного фонду грошових коштів); мають специфічний механізм гарантування, що походить від державного суверенітету; а напрями використання позичених державою коштів мають суспільний або державний характер і задовольняють публічний інтерес. Обґрунтовано, що відносини державного боргу особливим способом (методом) реалізуються у фінансовій діяльності держави - у всіх складових її змісту: мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів.

4. Уперше сформовано систему принципів правового регулювання державного боргу, що складається з трьох взаємозумовлених блоків: конституційні принципи регулювання відносин державного боргу; фінансово-правові принципи регулювання державного боргу; інституційні принципи регулювання державного боргу.

5. Уперше розмежовано приватне і публічне у відносинах державного боргу з огляду на статус держави як публічного носія влади і, водночас як юридичної особи. Доведено, що не може бути критерієм розмежування підстава виникнення правовідносин у сфері державного боргу, а саме здійснення запозичення, що характеризується добровільністю і своєрідною договірністю. Адже державний борг чинить прямий і безпосередній вплив на стабільність національної грошової одиниці, на вартість державних цінних паперів та фондовий ринок загалом, на обсяги бюджетного дефіциту, податковий тиск, інвестиційний клімат тощо.

6. Уперше розмежовано вплив цивільно-правового та фінансово-правового регулювання відносин державного боргу, шляхом розмежування предмета та об'єкта відносин державного боргу. Доведено, що зміст державного боргу поглинає бюджетні запозичення. Отже, бюджетні запозичення (сума позичкових коштів) є об'єктом відносин державного боргу. Так само об'єктом фінансово-правових відносин у сфері державного боргу є боргові зобов'язання, що виникли не на кредитних засадах. Тоді як предметом є державний цінний папір, банківський рахунок, боргова угода.

7. Уперше доведено, що договірний елемент правового впливу у відносинах державного боргу існує лише в процесі реалізації механізму окремих правовідносин (бюджетне запозичення, гарантії тощо). Це забезпечує ринковість державного боргу, його ліквідність, що досягається завдяки властивостям інструментів цивільного обороту.

8. Через призму категорій „фінансова діяльність держави” та „публічні фінанси” вперше доведено, що інститут державного боргу належить до системи фінансового права, та обґрунтовано його самостійність. Потреба здійснювати розрахунок за юридично визнаними та належно оформленими борговими зобов'язаннями, незалежно від походження, є визначальним критерієм, що забезпечує однорідність цих відносин, а відтак виокремлює їх у самостійний інститут.

9. Уперше запропоновано авторське визначення правової норми, що регулює відносини у сфері публічного боргу.

10. Уперше в українську юридичну літературу запроваджено поняття „публічний борг” та обґрунтовано доцільність його запровадження у фінансово-правовий понятійний апарат.

11. Уперше в юридичній науці автор досліджує структуру та класифікацію державного боргу та пропонує нові підходи і критерії класифікації державних боргових зобов'язань. Доведено, що варто запровадити розширену класифікацію державного боргу, яка б більш системно відображала боргове становище держави, допомагала чітко визначати структуру державного боргу та його обсяги; відображала специфіку різних видів боргових зобов'язань та їх співвідношення у загальній структурі боргу; допомагала у формуванні боргової стратегії держави тощо.

12. Доведено потребу дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов'язань держави до державного боргу з огляду на суб'єктний склад відповідного правовідношення та правову форму зобов'язання.

13. По-новому викладено зміст управління державним боргом в широкому та вузькому розуміннях.

14. Продовжено дослідження системи зовнішнього фінансового контролю державного боргу з боку Рахункової палати.

15. Уперше в українській правничій літературі, на підставі міжнародних стандартів аудиту публічного боргу, проаналізовано елементи внутрішнього фінансового контролю: середовище контролю, оцінку ризиків, інформацію та зв'язок, моніторинг.

16. Запропоновано запровадити в чинне законодавство низку понять, що визначають відповідні розрахунки, які на практиці мають бути своєрідними індикаторами рівня державного боргу, а саме: забезпечення державного боргу, бюджетної гнучкості та уразливості до боргового невиконання.

17. Обґрунтовано, що важливим елементом регулювання державного боргу є визначення його меж і обсягів. Йдеться про певні інституційні межі, до яких належать: конституційне та законодавче закріплення цілей управління державним боргом, контроль тощо; бюджетні обмеження (рівень податкової квоти, необхідної для обслуговування процентних платежів); обмеження для державних запозичень на ринку капіталу; політико-психологічні межі (взаємозв'язок величини державного боргу з формою державного правління та частотою зміни уряду в державі). Тобто ефективність боргового фінансування економіки зумовлена обсягом боргу, що сформувався за попередні періоди, поточним станом економіки, компетентністю службовців тих органів, що відповідають за бюджетну, податкову (фіскальну) політику держави.

Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що їх може бути використано:

для подальшої розробки наукових досліджень у сфері публічних фінансів і публічного боргу (державного та муніципального); для наукового аналізу окремих видів боргових зобов'язань публічних органів влади; для подальшого здійснення аналізу теоретичних проблем правового статусу суб'єктів - учасників правовідносин у сфері державного боргу; для розробки теоретико-методологічних та практичних проблем правового регулювання формування (утворення), обслуговування, погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері;

для вдосконалення чинного законодавства України у сфері регулювання державного боргу: внутрішнього та зовнішнього; при приведенні у відповідність до міжнародних стандартів класифікації державних боргових зобов'язань, управління державним боргом та фінансового контролю;

для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які беруть участь у державному регулюванні публічних фінансів та боргових зобов'язань суб'єктів - носіїв публічної влади;

у навчальному процесі при підготовці та викладанні навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Правове регулювання державних цінних паперів в Україні”, а також при написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із вказаних курсів.

Положення дисертації можна використовувати для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних, господарських правовідносин, правового статусу учасників фінансових правовідносин.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає також у тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства; здійснення попередніх експертиз проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів. Чимало висновків та узагальнень дисертант реалізовувала під час роботи у Центрі політико-правових реформ; виконуючи функції експерта Проекту “Аудит державних фінансів”; інституційного експерта Світового банку щодо підготовки та реалізації проекту підтримки судової реформи в Україні. Низку пропозицій дисертанта реалізовано у проектах законів України “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про Рахункову палату України”, “Про комунальну власність” та ін.

Результати дисертаційного дослідження було використано під час викладання лекційних курсів “Фінансове право” та “Банківське право” на юридичному факультеті Львівського національного університету імені Івана Франка та Львівському банківському інституті, а також при підготовці навчально-методичного забезпечення відповідних курсів.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювали на засіданнях та методичних семінарах кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка. Окремі положення автор доповідала на науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах, а саме на: міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми правового регулювання державних доходів і видатків в Україні” (жовтень 1999 р., Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, м. Харків); „ABA Section of Business Law's Spring Meeting. Banking Law Comeete” (березень 2000 р. США, Коламбус); Другій національній науково-теоретичній конференції “Адміністративне право - актуальні проблеми реформування” (травень 2000 року, Банківська академія Національного банку України, м. Суми); міжнародній науковій конференції “Конституційні права і свободи громадян в Україні та Республіці Польща: реалії й перспективи” (листопад 2000 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); VII регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2001 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); науково-практичній конференції „Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (грудень 2000 р. ДПА України, Академія Державної податкової служби, м. Ірпінь); науково-практичній конференції „Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (грудень 2001 р., ДПА України, Академія Державної податкової служби, Міністерство фінансів України, м. Ірпінь); міжнародній науково-практичній конференції “Місцеве самоврядування в Україні та Польщі” (квітень 2001 р., Вища школа адміністрації і управління в Перемишлі, м. Жешув, РП); Міжнародній науковій конференції „Конституція України - основа стабільності конституційного ладу та реформування суспільства (до п'ятої річниці Конституції України)” (червень 2001 р., м. Львів); міжнародному семінарі “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (листопад 2002 р., ДПА України, Академія Державної податкової служби, м. Ірпінь); VIIІ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2002 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); міжнародній науковій конференції “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003 року, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці); щорічній Всеросійській науково-практичній конференції „Правові проблеми економічної, адміністративної та судової реформи в Росії” (грудень 2003 р., МДУ ім. М. Ломоносова, Москва, РФ); ІХ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2003 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансове право в умовах ринку в ХХІ сторіччі” (вересень 2004 р., Московська державна юридична академія, м. Москва, РФ); Круглому столі у Верховній Раді України “Інституційний розвиток Рахункової палати в системі вимог міжнародних та європейських стандартів” (червень 2003 р., м. Київ); Х регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2004 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); XІ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2005 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); Круглому столі „Проблеми та механізми фінансово-кредитного забезпечення інноваційно-екологічних проектів” (лютий 2005 р., Львівський банківський інститут Національного банку України, м. Львів); міжнародній конференції „Адміністративна реформа в Україні: необхідність та перспективи проведення” (грудень 2005 р., Центр політико-правових реформ, м. Київ); ХІІ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2006 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); міжнародному круглому столі “Законодавчі дефініції в праві: логіко-гносеологічні, політико-юридичні, морально-психологічні і практичні проблеми” (вересень 2006 р., Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці).

Публікації. Основні положення дисертації автор виклала у 35 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія (загальним обсягом 18,8 д. а.), 23 статті в наукових фахових виданнях (загальним обсягом 13 д. а.), одноосібний авторський навчальний посібник „Банківське право” (2002 р. обсягом 14 д. а.); навчальний посібник „Фінансове право” (у співавторстві, одноособово дисертант написала главу 8 розділ IІІ), науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України (у співавторстві, одноособово дисертант написала коментар до статей 34, 35, 36 Бюджетного кодексу України ), а також статті, надруковані у наукових журналах, матеріалах і тезах науково-практичних конференцій, семінарів та засідань тематичних “круглих столів”.

Структура дисертації зумовлена логікою, метою і предметом дослідження. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, які поділено на 12 підрозділів (окремі з них складаються із пунктів), висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 441 сторінку, основний текст - 360 сторінок, список використаних джерел - 703 найменування.

Зміст роботи

У Вступі автор обґрунтовує актуальність теми дослідження, аналізує ступінь наукової розробки проблеми, обумовлює зв'язок роботи з науковими програмами й темами, визначає мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічну основу. У вступі сформульовано також наукову новизну роботи, її наукове та практичне значення, викладено дані щодо апробації дисертаційного дослідження, впровадження його результатів та публікації в наукових фахових виданнях.

Розділ перший „Особливості механізму правового регулювання відносин у сфері державного боргу” складається із трьох підрозділів. При цьому підрозділ 1.1. поділяється на три пункти.

У підрозділі 1.1. „Зміст державного боргу та його взаємозв'язок із іншими фінансово-правовими категоріями” автор мала на меті з'ясувати зміст фінансово-правової категорії “державний борг” та довести взаємозв'язок та взаємозумовленість державного боргу з іншими фінансово-економічними та правовими категоріями. Логіка дослідження визначила відповідне структурування підрозділу 1.1. на три пункти. Пункт 1.1.1. побудовано на дослідженні і критичному аналізі наукового доробку в царині відносин державного боргу. Сформульовано спільні та відмінні ознаки у підходах науковців правників, економістів, фінансистів щодо визначення змісту категорії “державний борг”, у результаті чого автор вважає, що зміст державного боргу становлять відносини щодо формування (випуску), обслуговування, погашення та визнання боргових зобов'язань уряду у формі державних цінних паперів, в інших формах урядових бюджетних запозичень, боргових зобов'язань, що виникають у результаті порушень бюджетного та податкового регулювання, а також інших зобов'язань, взятих на себе державою відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів. Отже, зміст державного боргу є ширшим за межі державного кредиту, тобто за межі сум усіх бюджетних запозичень. Державний борг поглинає їх, проте не обмежується цим. У пункті 1.1.2. „Державний борг у системі фінансових та фінансово-правових категорій” автор доводить, що проблеми державного боргу неможливо досліджувати інакше ніж у контексті низки фінансово-правових категорій. Зокрема таких як бюджетний дефіцит, грошова емісія, інфляція тощо. Відповідно, правове регулювання обумовлено низкою фінансових та економічних чинників та показників.

У пункті 1.1.3. „Порівняльно-правовий аналіз змісту категорій „державний борг” та „державний кредит” проаналізовано зміст та розмежування цих категорій, визначено характерні ознаки державного боргу і державного кредиту. Автор наголошує на їх взаємозумовленості, проте доводить, що державний борг - це своєрідна самостійна категорія, яку не можна підмінювати іншими поняттями. Державний борг є на межі двох видів розподільчих відносин: фінансів і кредиту. Відносини у сфері державного кредиту здебільшого передбачають, що держава є позикоодержувачем, а у відносинах у сфері державного боргу - боржником, управлінцем, власником і гарантом. Це зумовлює реалізацію специфічних методів її фінансової діяльності, а також визначає особливості правового статусу відповідних уповноважених державою органів. Бюджетні запозичення - це засіб фінансування державних видатків, а борг - їхня складова. Борг (боргові зобов'язання) - це потенційні та реальні бюджетні видатки. Державний борг має постійний характер, тоді як конкретне запозичення має свої етапи, стадії та завершений, визначений у часі характер. Зрештою, державні облігації можна рефінансувати за рахунок випуску нових, тобто „старий борг” рефінансють створивши „новий борг”.

Відносини у сфері державного кредиту містять елементи добровільності та договірності, навіть якщо вона умовна. А відносини у сфері обліку, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним - це комплекс управлінських заходів з боку спеціально створених державних органів, що мають владні повноваження.

Отже, особливості статусу держави (боржник і кредитор) та вид методу фінансової діяльності держави (мобілізації чи розподілу централізованого фонду грошових коштів) доводять, що ці категорії є взаємозумовленими, але абсолютно самостійними, тому їх не можна взаємозамінювати.

Тож сформульовано авторське бачення змісту державного боргу, а саме: державний борг - це система фінансових зобов'язань держави, що виникають у результаті здійснення запозичень; із наданих державою гарантій за зобов'язаннями третіх осіб - суб'єктів господарської діяльності; боргових зобов'язань, прийнятих на себе відповідно до чинного законодавства; сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи в неповному розмірі, суми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов'язання.

У підрозділі 1.2. „Принципи правового регулювання відносин
у сфері державного боргу” запропоновано стислу класифікаційну систему правових принципів безпосередньо у сфері формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним. Цю систему принципів утворюють: загальні правові принципи, галузеві - фінансово-правові принципи, інституційні принципи державного та муніципального боргу.

Згідно з конституційно-правовими вченнями та конституційним регулюванням до загальних належать принципи: державного суверенітету, законності, верховенства права, справедливості, рівності перед законом і судом, пропорційності, юридичної безпеки, добросовісності та неприпустимості зловживання суб'єктивними правами. До спеціальних конституційних принципів, які можна виокремити зі змісту чинних конституцій зарубіжних країн, автор зараховує: принцип законодавчого регулювання відносин у сфері державного боргу, принцип збалансованості бюджетів, принцип звітності і публічності щодо інформації про державний борг, принцип визначення умов правонаступництва, принцип розмежування державного боргу (боргових зобов'язань Уряду) та місцевого боргу. Порівняльний аналіз конституційних положень Англії, Італії, Німеччини, Польщі, США та інших країн дав змогу виокремити низку основних конституційних засад у сфері державного боргу. Такий аналіз засвідчив, що в Конституції Україні визначено не всі засади. Це має привернути увагу українських нормотворців до визначення відповідних положень у чинному законодавстві, зокрема щодо чіткого розмежування державного та муніципального боргу та чіткого державного регулювання запозичень, які здійснюють місцеві органи; визначення умов правонаступництва; визначення обсягів запозичень та умов щодо їх використання; умов реструктуризації боргу; умов правонаступництва тощо. Водночас, визначення цих принципів як тенденцій розвитку світової практики, у перспективі дасть змогу чітко окреслити інституційні засади державного боргу в системі фінансового права та стане орієнтиром під час створення законодавчої та нормативно-правової бази щодо державного боргу.

У цьому ж підрозділі визначено принципи фінансового права та їх вплив на відносини у сфері державного боргу - як інституту фінансового права. Серед них: принцип законодавчого регулювання відносин з приводу формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним, а також законодавчого визначення структури державного боргу та встановлення його граничного обсягу; принцип адекватності правових форм до реальних відносин у сфері державної заборгованості; принцип законності, доцільності випуску та прийняття боргових зобов'язань Урядом; принцип класифікації державного боргу на внутрішній і зовнішній із чітким визначенням його можливих складових за видами боргових зобов'язань та за іншими критеріями; принцип розподілу між внутрішніми і зовнішніми ринками державного боргу з дотриманням відповідних пропорцій між ними; принцип розмежування відповідальності публічних органів за власними борговими зобов'язаннями; принцип розмежування державного та муніципального боргу; принцип ринкової вартості та ринкового обігу державних цінних паперів; принцип гарантованості повернення, платності та строковості позичених державою ресурсів у вигляді бюджетних запозичень; принцип відповідальності за неналежне, несвоєчасне проведення розрахунків із кредиторами, власниками державних цінних паперів та іншими уповноваженими особами; принцип визначення пріоритетних напрямів використання позичених ресурсів у відповідний період часу.

У підрозділі 1.3. „Нормативно-правове регулювання відносин у сфері державного боргу” автор, у контексті аналізу механізму правового регулювання державного боргу, визначає характерні особливості різних видів правових норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу; досліджує особливості та види нормативно-правових актів, що визначають порядок реалізації відносин у сфері державного боргу. Автор аналізує чинне законодавство про державний борг та вказує на проблеми нормативно-правового регулювання відносин у сфері державного боргу і шляхи їх розв'язання. За визначенням автора, правова норма, яка регулює відносини у сфері публічного боргу (державного/муніципального), - це імперативний припис уповноваженого органу держави (органу місцевого самоврядування) у відповідній правовій формі щодо формування, обслуговування, погашення державного (муніципального) боргу та управління ним, який набирає чинності у передбачений ним строк (або згідно з чинним законодавством), чітко визначає права та обов'язки суб'єктів цих відносин, їхню відповідальність і забезпечується політико-правовим статусом держави (органу місцевого самоврядування) та примусовою силою відповідного суб'єкта публічної влади. При цьому важливо, щоб правова норма, що регулює відносини у сфері державного (муніципального) боргу, передбачала оптимальну модель щодо наповнення бюджету додатковими ресурсами; забезпечувала виконання загальнодержавних (місцевих) програм економічного розвитку; забезпечувала їх ефективне та раціональне використання; сприяла стосункам та діловим зв'язкам з іноземними державами.

Самостійним елементом механізму правового регулювання в теорії права виокремлено „нормативно-правові акти”. Автор досліджує систему нормативно-правових актів, що визначають зміст відносин у сфері державного боргу. Системний аналіз чинного законодавства виявив прогалини, колізії та інші проблеми правового забезпечення. Аналіз практики здійснення запозичень свідчить також і про прямі порушення конституційних положень. Наслідки недосконалого правового регулювання призводять до труднощів з одержанням позик, зокрема від Міжнародних фінансових організацій, а головне - до невиправних труднощів у процесі обслуговування та погашення державного боргу. Сьогодні немає чіткої регламентації всіх відносин у сфері державного боргу, не деталізовано зміст конституційних положень на законодавчому рівні. Законодавче регулювання зовнішнього державного боргу відсутнє взагалі. На жаль, можна стверджувати, що нормативно-правове регулювання розвивається ситуативно і несистемно, оскільки засадничі категорії та механізми управління державним боргом законодавчо не визначено. Автор доводить, що потрібно ухвалити Закон України „Про державний борг України”, який би закріпив підґрунтя правового регулювання внутрішнього і зовнішнього державного боргу, з урахуванням державного боргу в частині, передбаченій Законом України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”.

Розділ другий „Нормативно-правовий зміст відносин у сфері державного боргу” складається із шести підрозділів, з яких підрозділ 2.2. має складну структуру. Цей розділ передбачає фінансово-правовий аналіз змісту відносин у сфері державного боргу і розкриває їх особливості, зокрема що стосується їх змісту, характеристики правового статусу суб'єктів, об'єкту та предмету, особливостей виникнення, зміни та припинення.

Виокремивши відповідну групу однорідних суспільних відносин, автор доводить цілісність і самостійність фінансово-правового інституту державного боргу. У цьому ж розділі розмежовано державний та муніципальний борг і на рівні правотворчої та правозастосовчої практики, і на рівні теорії фінансового права.

У підрозділі 2.1. „Зміст та особливості правовідносин у сфері державного боргу” автор доводить, що відносини у сфері державного боргу мають фінансово-правову природу. Дисертант розпочинає аналіз із визначення об'єктивних критеріїв, за якими ці відносини слід зараховувати до галузі фінансового права. Автор стверджує, що природа відносин у сфері державного боргу є фінансово-правовою, адже вони виникають лише у сфері публічних фінансів і з приводу фінансової діяльності держави. Це доводять такі положення: 1) Відносини у сфері державного боргу виникають за потреби збалансувати бюджет. Під час фінансування бюджету, а відтак утворення державного боргу, здійснюється акумуляція фінансових ресурсів до бюджету - як метод фінансової діяльності держави. З іншого боку, у процесі обслуговування і погашення державного боргу відбувається їх розподіл і використання. Отже, відносини у сфері державного боргу особливим способом (методом) реалізуються у сфері фінансової діяльності держави - у всіх складниках її змісту: мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів. Відносини державного боргу не можна обмежувати лише кредитними, або ж розрахунковими відносинами, оскільки вони є специфічним видом управлінської діяльності держави в особі уповноваженого нею органу з приводу формування боргу та визначення його структури, управління боргом, здійснення боргових операцій тощо.

2) Особливістю відносин у сфері державного боргу є те, що надходження від бюджетних запозичень (формування боргу) відображено в дохідній частині бюджету, хоч насправді це не доходи, а надходження. Ці суми, у перспективі, є видатками бюджету, які скеровують на обслуговування і погашення державного боргу, тобто державний борг завжди показує, скільки грошових коштів було запозичено на фінансування бюджетного дефіциту і скільки грошових коштів потрібно виплатити загалом та в поточному році зокрема.

3) Відносини державного боргу є публічними, адже йдеться про задоволення публічних інтересів, що чітко визначені у бюджетному законодавстві. Грошові ресурси, які становлять державний борг, скеровують безпосередньо на утворення (формування) фонду грошових коштів, а саме - до бюджету. Публічні інтереси стосуються також і порядку обслуговування та погашення державного боргу, адже це, як було зазначено, відбувається за рахунок бюджетних видатків. Ознака публічності розкривається також через особливості механізму гарантування боргових зобов'язань публічних органів. Це специфічний вид правових гарантій, який загалом відрізняється від цивільно-правового механізму забезпечення виконання боргових зобов'язань. У публічних відносинах, якими є відносини у сфері державного боргу, гарантії виявляються через публічні фонди коштів, державне (муніципальне) майно, інші активи публічного сектору. Конкретніше, ці гарантії виявляються у праві публічного позичальника, емітента позики встановлювати і стягувати податки та інші обов'язкові платежі, право власності, право одержувати доходи від власності та господарської діяльності тощо. З огляду на це, гарантіями погашення можна вважати планові надходження податкових платежів до бюджету, майно, що перебуває у власності суб'єкта публічної влади - держави, органу місцевого самоврядування; банківську гарантію тощо, а також можливість прийому цінних паперів у рахунок сплати податків, зборів, обов'язкових платежів до бюджету з урахуванням нездійснених виплат за купонами та номінальної вартості облігацій, тобто це гарантується статусом держави.

У результаті теоретичного аналізу і практики в дисертації визначено деякі напрями розвитку системи гарантування фінансових зобов'язань. Зокрема, щоб створити додаткові гарантії щодо повернення коштів, мобілізованих унаслідок позики, можна сформувати спеціальні страхові фонди, а саме: Фонд обслуговування державного боргу (див. п. 7 висновків); гарантійний фонд облігаційної позики, сформований з майна емітента; гарантії третіх осіб.

5) Обов'язковим суб'єктом фінансових правовідносин виступає держава (в особі органів законодавчої або виконавчої влади; фінансово-кредитних органів, наділених владними повноваженнями стосовно інших учасників фінансових правовідносин), а також територіальна громада (в особі відповідного органу місцевого самоврядування). Це зумовлено тим, що сама держава (чи орган місцевого самоврядування) здійснює фінансову діяльність в інтересах суспільства: організовує надходження грошових коштів до різних державних (місцевих) грошових фондів, розподіляє й використовує їх на соціально-економічні програми та інші суспільно необхідні потреби.