10

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за законностью в Республике Казахстан

прокурор правовой надзорный

Длительное время в отечественной правовой науке господствовала точка зрения, согласно которой законность выступала категорией, обеспечивающей практическую реализацию в реальной действительности нормативных предписаний власти. Властные предписания, будучи»… закрепленными в законах, автоматически не порождают реальные отношения, ими регулируемые, а требуют определенных практических усилий… для преобразования первых во вторые. Поэтому в социалистическом обществе неукоснительно осуществляется курс на неуклонное соблюдение законов» [2, c. 19].

В рамках данного подхода до сих пор существует множество вариантов определений законности. Так, Г.Ж. Сулейменова отмечает, что: «Являясь универсальным общеправовым принципом, законность представляет собой строгое и безусловное исполнение и соблюдение Конституции РК и соответствующих ей законов и иных нормативных правовых актов гражданами, должностными и юридическими лицами» [3, c. 18].

Такая трактовка законности характерна для авторитарного государства. Она не ставит под сомнение законность любых принятых законодателем нормативных актов, в том числе нарушающих права граждан. При таком понимании законности нет необходимости обосновывать законопроекты, не нужно анализировать законодательство «с точки зрения соответствия его потребностям правового регулирования общественных отношений». В результате законность сводилась к правовой дисциплине [4, с. 55; 5, c. 27].

Ограничение понятия законности правовой дисциплиной было обусловлено узко нормативным пониманием права как совокупности установленных государством норм. Для политического централизма и преодоления раздробленности нормативизм в праве играет прогрессивную роль. Однако он ограничен отсутствием внимания к содержанию законов [6, c. 15]. Так, требование строгого, точного и неуклонного соблюдения и исполнения законов и основанных на них подзаконных актов всеми государственными органами, должностными лицами, организациями и гражданами не могло воспрепятствовать реализации властных предписаний, грубо нарушающих права человека. Более того, «формальное понятие законности служило теоретическим оправданием «узаконенного» произвола, его «теоретическим фасадом» [7, с. 17]. «Теория социалистической законности должна была формально-юридический обосновать и оправдать «революционное насилие», вселить в этих революционных насильников убеждение, что все, что они делают - законно, а следовательно, нравственно и справедливо» [8, c. 37]. В литературе приводятся многочисленные примеры того, как официальные нормативные акты противоречили праву. Например, к ним относится малоизвестное Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 17.11.1938 г. «Об арестах, прокурорском надзоре и ведении следствия», которое санкционировало применение НКВД метода физического давления [9, c. 109].

Вместе с тем теория уголовного процесса не может отвергнуть какое-либо определение понятия или категорию на том лишь основании, что они использовались для оправдания репрессий или в иных неблаговидных политических целях [10, c. 36].

После распада Советского Союза в литературе традиционное определение законности подвергается справедливой критике за его теоретические недостатки, обусловленные методологическим подходом с позиции понимания права как совокупности исходящих от государства норм [11, c. 352]. Констатируется «системный кризис законности», потребность разработки общей теории законности [12, c. 109]. Актуальность проблемы обусловливает неослабевающее стремление исследователей полнее раскрыть данное понятие.

Изучение современного состояния правовой науки по этому вопросу позволяет констатировать, что «на смену социалистической приходит новая, по сути, законность, которая находится в стадии становления» [13, c. 19].

Поскольку развитие общества и науки приводит к тому, что меняется понимание, содержание, объем многих юридических понятий, не остается в стороне и законность. Так, содержание данного понятия не оставалось неизменным в теории судопроизводства. В русской процессуальной науке начало законности рассматривалось лишь применительно к деятельности обвинителя и противостояло началу «удобства» [14, c. 74]. В советской науке законность уже рассматривается как принцип всего уголовного процесса. С этой точки зрения следует присоединиться к утверждению М.Е. Токаревой, согласно которому современные преобразования в России требуют «переосмысления теоретических основ и самого понятия законности» [13, c. 19].

В последние годы, как и прежде, встречается нарушение законов и иных правовых актов. Раньше понятие законности позволяло правильно понять их причины и виды, теперь же оно встречается реже. Поэтому полагаем необходимым сделать пояснение.

Законность - это определенный режим общественный жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Законность можно рассматривать как центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения. В более широком плане можно сказать, что законность - это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав и личности и поддержания правопорядка в стране. Законность - стержень нормального функционирования всей общественной системы [15, c. 14].

При переходе от тоталитаризма к свободному демократическому развитию, к гражданскому обществу проблема законности приобретает еще более важное значение. При тоталитарной системе господствовала идея о социалистической законности, выработанная В.И. Лениным. Затем взгляды В.И. Ленина на законность, на различные ее аспекты были тщательно откорректированы советской юридической наукой и объявлены законченной, цельной теорией социалистической законности. Набор ленинских принципов социалистической законности у большинства авторов не отличается особым разнообразием. Это - верховенство закона, единство законности, недопустимость противопоставления законности и целесообразности, гарантированность прав и свобод личности, взаимосвязь законности и культурности и др.

Принцип (идея) законности представляет существенную ценность. Этот принцип включает в себя ряд весьма важных аспектов. Законность призвана выступать в качестве одного из важнейших методов государственного руководства обществом, принципа деятельности государственного аппарата и поведения граждан, принципа правового регулирования [16, c. 54].

Оригинальная трактовка понимания принципа законности была предложена И.М. Зайцевым. С его точки зрения традиционное определение законности в качестве «точного», «безусловного и неуклонного», «точного и строгого» соблюдения и выполнения требований права всеми гражданами и организациями по существу равнозначно признанию обязательности правовых предписаний. По мнению И.М. Зайцева, понятие законности должно включать в себя единственный аспект, а именно - отношение общества к праву. Он полагает, что принцип законности «представляет собой совокупность средств, обеспечивающих правильное отношение общества к действующему законодательству, уважение к праву. Они различны: это и система санкций за незаконное применение норм права, и процессуальные правила, гарантирующие правильность реализации соответствующих материально-правовых норм, и кадровая политика формирования юрисдикционных органов, и правовая пропаганда, и т.д. Следовательно, содержание принципа законности неоднородно, в него включены материально-правовые, процессуальные элементы и организационно-социальные мероприятия. Он представляет собой не собственно правовое явление, а социально-правовое начало в жизни советское общества» [17, c. 152]. Далее автор указывает, что поскольку законность является общеправовым принципом, и отдельные отрасли права лишь дополняют его содержание, то и укрепление законности в обществе невозможно обеспечить средствами какой-либо одной отрасли, это - общеправовая задача. Кроме того, решить такую задачу исключительно юридическими средствами не представляется возможным.

Остановимся на исходе «чурбановского процесса» и других «узбекских делах», о котором свидетельствует интервью, данное членами комиссии Съезда народных депутатов и его экспертами в связи с изучением деятельности следственной группы Т.Х. Гдляна в Узбекистане. Струков: «Я поразился масштабу и объему злоупотреблений, беспринципности следователей группы Гдляна». Адылов: «Массовый террор и маленький геноцид». Александрин: «Глубокой ночью арестовали родителей, оставляя малых детей абсолютно на произвол судьбы». Рахманкулов: «Для избежания незаконных арестов, избавления родственников от издевательства председатель колхоза Алимов, перенесший два инфаркта, «под угрозами Гдляна и его следователей собрал со всего хозяйства 422 тыс. руб. личных сбережений колхозников. Преступлений же этот человек не совершал». Струков: «…привлечение на службу рецидивистов, шантаж, угрозы, рукоприкладство…». Александрин: «…сокрушались кадры местных правоохранительных органов … реабилитировано ныне уже более 2,5 тыс. человек». Ярин: «Некоторые следователи изобличены в истязаниях не только подозреваемых и обвиняемых, но и их жен, детей, родственников, друзей, соседей». Рахманкулов: «…арестована была и мать-героиня В. Долиева - у нее 11 детей и 24 внука; требовали выдать миллионы; разумеется, их у нее не было. Тогда ее посадили в камеру с рецидивистами. Ее избивали, морили голодом, спать позволяли на голом полу, пытались вырвать золотые зубы шариковой ручкой… Родственники Долиевой собрали 40 тыс. руб. и отдали следователям. Лишь после этого ее освободили». Аврукин: «…ценности описывались следующим образом: «изъяты три «дипломата»; в первом - золотые монеты, советские деньги купюрами 50-100 руб., ювелирные изделия. Во втором - ювелирные изделия, золотые монеты. А третий «дипломат» наполнен облигациями 1982 г.» [18] (как известно, в то время закон для предотвращения злоупотреблений предписывал указывать индивидуальные признаки изымаемых ценностей - ст. 176 УПК РСФСР).

В соответствии со ст. 4 Конституции СССР 1977 года, Советское государство, все органы должны были действовать на основе социалистический законности, обеспечивать охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Подвергнув Конституцию СССР формально-юридическому анализу, В.Н. Кудрявцев насчитал в ней не менее 50 статей, посвященных вопросам законности и права [19, c. 15].

К числу основных требований законности можно отнести:

- всеобщность права, т.е. бесспорность того обстоятельства, что многие общественные отношения, нуждающегося в юридическом обследовании, регулируются законом, а не произволом или чьей-либо прихотью;

- верховенство Конституции и закона;

- равенство всех перед законом;

- наличие социальных и юридических механизмов, обеспечивающих реализацию права;

- «качественное» применение права, решительная борьба с правонарушениями, неотвратимость юридической ответственности;

- устойчивость правопорядка, эффективная работа всего механизма правового регулирования [20, c. 217].

Принцип законности принято относить к общеправовым принципам права. Это действительно так, поскольку нормальное функционирование правовой системы возможно лишь при условии неуклонного и последовательного претворения в жизнь данного принципа. Реализации его в отдельных отраслях права присущи определенные общие черты, делающие возможным выделение законности в качестве принципа всей системы права в целом. В то же время каждая отрасль права обладает спецификой в отношении предмета и метода правового регулирования, источников права, субъектов правоприменительной деятельности и других моментов. Все это делает возможным и необходимым выделение особенностей действия принципа законности не только в общей системе права, но и в конкретных его отраслях.

Законность не имеет собственного социального содержания. Оно зависит от ее нормативной стороны - от содержания исполняемых законов, которое определяется многими обстоятельствами, в частности, уровнем развития определенного общества и политическим режимом. При этом в любом государстве существуют законы, в различной степени соответствующие (а зачастую и совсем не соответствующие) правовым принципам и аксиомам, общечеловеческим ценностям, интересам личности и общества в целом.

Критериями их оценки должны выступать, прежде всего, степень соответствия содержания законов достигнутому уровню экономического, социального и культурного развития общества, обеспеченность реально возможного в этом обществе объема прав и свобод личности. Оценка же уровня самой законности может быть двоякой: формальной, не связанной с оценкой содержания самого законодательства, и социальной, учитывающей характер самих законов, их правовой или неправовой характер.

Это позволяет, с одной стороны, говорить о существовании в условиях тоталитарных режимов формальной законности, которая в определенных сферах государственной деятельности объективно является возведенным в закон беззаконием. С другой стороны, следует иметь в виду, что во многих сферах социальной жизни при подобных режимах действовали «нормальные» законы и при общей оценке нельзя не учитывать состояние законности и в сферах жизни общества.

По мере развития общества и создания правового государства принцип законности перерастет в условие функционирования всех государственных органов, в т.ч. и правоохранительных. Было бы неверно думать, что принцип законности в правовом государстве сохранится в прежнем виде. Вполне логично предположить закономерное перерастание его в одно из условий функционирования правового государства [26, c. 142].

С точки зрения языка, термин «законность» произволен от корня закон, но значение последнего не ограничивается нормативным актом государственной власти и в широком смысле определяется как необходимое, устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями.

Конечно, закон - не панацея от общественных бед. Однако одно то, что законы являются регуляторами с императивной силой, делают их при правильном и разумном к ним отношении важнейшими рычагами прогресса [27, c. 147]. В этом смысле закон выступает как закономерность, а законность - в качестве соответствия этой закономерности. Познанные человеком основные социальные закономерности в уголовно-процессуальной сфере являются правовыми началами, принципами. Следовательно, в таком случае законность производна не от властного предписания государства, а от исходного для их обоих права. Иными словами, принцип законности имеет своим содержанием некоторые правовые начала, отражающие закономерности общественного развития.

Кроме того, закон обязательно должен выражать право, иначе он не будет законом. Противопоставление (конфликт, взаимоисключение) права и официальных властных предписаний ведут к произволу и хаосу.

Следовательно, законность обязательно должна отражать тот факт, что в государственном нормативном акте выражено право. Поскольку закон в принципе не может выразить право полностью [7, c. 21] и лишь является каким-то приближением к праву, постольку законность не может ограничиваться рамками властных предписаний и должна быть способна характеризовать последние. С этих позиций представляется неправомерным противопоставлять проблему законности и абстрактно-теоретического различения права и закона [28, c. 113]. Различение права и закона создает теоретическую предпосылку, определяет методологический подход для более полного изучения такого сложного явления, как законность. В частности, эта концепция позволяет заключить, что понятие законности должно и способно отражать факт содержания права в законе и акцентировать внимание на правовых началах. Различение права и закона дает возможность не только говорить о необходимости демократического содержания законности, но и точнее его определить, исходя из основных правовых начал.

Таким образом, проблема обеспечения законности, будучи актуальной всегда, приобретает в современных условиях особое значение. Переход к рыночной экономике сопровождается разрывом существовавших ранее связей во всех сферах жизни общества, политической, экономической и социальной нестабильностью, пересмотром ставшей для многих привычной системы ценностей. В этих условиях особенно необходим стабилизирующий фактор, и эту роль могут успешно выполнить правовые законы и законность, которые и должны стать основой государственной и общественной жизни, отвечать идеалам справедливости. Не случайно так много внимания уделяется вопросам теории правового государства и гражданского общества, созданию нового, отвечающего изменившимся условиям законодательства, обеспечению его строгого, неуклонного исполнения. Важное практическое значение имеет укрепление законности в деятельности прокуратуры.

2. Отрасли и направления надзорной деятельности прокурора

Если обратиться к истории, то очевидно, что становление прокуратуры РСФСР и прокуратуры Союза ССР способствовало формированию и становлению прокуратуры в других союзных республиках.

12 декабря 1917 года на территории Казахстана был издан Декрет Совета Народных Комиссаров Туркестанского края, которым были упразднены окружные суды, судебные палаты и все военные суды. Предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей и осуществлялось судьями единолично. В своей деятельности суды должны были руководствоваться декретами ВЦИК, СНК, положениями политических программ. По традиции казахское население, как и раньше, за разрешением своих споров обращалось в суд биев, которые руководствовались обычаями казахов, а русское население - в мировые и окружные суды.

В литературе до сих пор нет точных указаний на то, когда же была образована Прокуратура Казахской АССР. Так, в фундаментальной работе по истории государства и права Советского Казахстана отмечено лишь то, что прокуратура в Казахстане была организована во второй половине 1922 года. При этом, освещая структуру прокуратуры и полномочия прокурора республики, авторы ссылаются на Положение о прокурорском надзоре, утвержденном ВЦИК 28 мая 1922 года [32, c. 444].

Только в 1922 году Прокуратура, упраздненная без всякого юридического анализа и обоснования, была восстановлена, и были последовательно закреплены все ее надзорные функции. Первоначально ВЦИК учреждал государственную прокуратуру в составе Наркомюста. При трибуналах состояли особые прокуроры, подчиненные помощнику прокурора республики. На прокуратуру возлагалось: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных, общественных и частных организаций и частных лиц (общий надзор); наблюдение за деятельностью следственных органов и дознанием, за деятельностью органов ОГПУ, поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Изучение архивных материалов и законодательных актов того времени позволило установить, что в Казахской АССР прокуратура была учреждена постановлением 3 сессии Казахского Центрального Исполнительного Комитета 2-го созыва 13 июля 1922 г., утвердившей Положение о прокурорском надзоре. В преамбуле этого Положения подчеркивалось, что прокуратура учреждается «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью [33].

13 июля 1922 года постановлением 3-й сессии КазЦИКа, утвердившей Положение «О прокурорском надзоре» на территории Казахстана, были учреждены органы прокуратуры. При этом государственная прокуратура учреждалась «в целях обеспечения надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью» в составе Народного комиссариата юстиции. Этот исторический для прокуратуры Казахстана документ был подписан в г. Оренбурге, тогдашней столице республики, председателем КазЦИК Мендешевым и зам. секретаря КазЦИК Мамыкиным.

На входившую в состав Народного комиссариата юстиции в качестве самостоятельного отдела Государственную прокуратуру было возложено:

- осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

- непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и следствия в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Госполитуправления Казахской АССР;

- поддержание обвинения в суде;

- наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражу.

Как и в других республиках, во главе прокуратуры стоял народный комиссар юстиции, которому был непосредственно подчинен отдел прокуратуры.

Прокуратура с самого начала своей деятельности являлась главным правоохранительным и правозащитным органом в республике. В борьбе с преступностью на прокурора возлагалась руководящая роль. Прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполкомов с совещательным голосом.

Для усиления борьбы с преступностью, согласно Положению о Советской Рабоче-крестьянской милиции, утвержденному ВЦИК 27 декабря 1921 года, была создана рабоче-крестьянская милиция Киргизской АССР. Следователи, находившиеся в подчинении суда, Постановлением КазЦИКа и СНК Казахской ССР были переданы в органы прокуратуры только в 1928 году. С этого момента все вопросы, возникающие в стадии предварительного следствия, стали разрешаться только прокурором.

Если обратиться к Уголовному процессуальному кодексу РСФСР того времени, то мы увидим, что следователям с разрешения прокурора позволялось передавать органам дознания любое дело, по которому законом было обязательно производство предварительного следствия, что привело к стиранию грани между следствием и дознанием, расследованию милицией большинства преступлений.

С годами компетенция прокуроров постепенно расширялась, и впоследствии возникла необходимость преобразования прокуратуры в самостоятельный орган общегосударственного масштаба. Утвержденное 17 декабря 1933 года «Положение о прокуратуре Союза ССР» определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. В качестве структурных подразделений в прокуратуру входили военная и транспортная прокуратура.

В 1936 году, после получения Казахстаном статуса союзной республики, начался новый этап развития и укрепления государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Десятый чрезвычайный съезд Советов Казахстана принял Конституцию Республики, законодательно закрепившую вхождение Казахской Советской Социалистической Республики в Союз ССР.

11 ноября 1936 года за подписью первого прокурора Казахской ССР С.Е. Ескараева был издан приказ о разделении наркомата юстиции и прокуратуры.

В основе второго этапа (1960-1991 гг.) лежал УПК Казахской ССР, введенный в действие в 1960 году с последующими дополнениями и изменениями, в соответствии с которым в республике право производства предварительного следствия законодательно возлагалось и на органы прокуратуры, а также органов государственной безопасности и внутренних дел.

В конце 80-х годов вокруг судьбы предварительного следствия разгорелись споры среди ученых и практиков. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел под прикрытием заботы об органах милиции оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразделений и непосредственно на следователей, толкали их на нарушение законности в ходе расследования, на незаконное задержание и необоснованное привлечение к уголовной ответственности. Прокуратура СССР также пришла к выводу о неэффективности существующей в органах внутренних дел системы управления следственными аппаратами.

XIX Всесоюзная конференция КПСС (28 июня - 1 июля 1988 г.) в п. 7 резолюции «О правовой реформе» записала: «В интересах лучшего использования возможностей органов внутренних дел в борьбе с преступностью представляется целесообразным сосредоточить расследование основной массы уголовных дел в следственном аппарате МВД, выделив его в самостоятельную структуру, не подчиненную республиканским и местным органам внутренних дел, повысить ответственность следователей, укрепить правовые гарантии законности их деятельности, усилить прокурорский надзор за предварительным следствием».

Для этого в 1987-1988 годах МВД СССР в ряде регионов страны, в том числе и в Казахстане, провело эксперимент по выведению следственных подразделений в самостоятельную структуру. Суть его заключалась в том, что следователи вновь выводились из штата ГОРОВД, создавались межрайонные следственные отделы, отделения и группы. Выход следственного аппарата из многофункциональной системы местных и республиканских органов внутренних дел, ликвидация его двойного подчинения (начальнику местного органа внутренних дел и начальнику вышестоящего следственного аппарата), усиление демократизации в управлении расследованием преступлений требовали серьезной перестройки методов и стиля управления следственными аппаратами и повышения организационной активности всех субъектов управления.

К сожалению, эксперимент в союзном масштабе не был подкреплен ни организационно, ни материально, ни психологически. Не был решен главный вопрос - возможность самостоятельного функционирования следственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работник практически был полностью зависим от начальников УВД и горрайорганов внутренних дел (в частности, по вопросам выделения рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.). В 1991 году в связи с распадом СССР эксперимент был прекращен.

После провозглашения государственной независимости Казахстана была введена должность Генерального Прокурора Республики. Прокуратура Казахстана впервые становится независимым, самостоятельным государственным органом республики.

17 января 1992 года постановлением Верховного Совета вводится в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», которым прокуратура провозглашается органом высшего надзора за исполнением законов. С этой даты и начинается отсчет истории новой самостоятельной казахстанской прокуратуры суверенного государства. Указанный закон действовал до 21 декабря 1995 года, т.е. до вступления в силу Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О прокуратуре республики Казахстан». Принятие последнего нормативного правового акта было вызвано тем, что Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года, несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры.

В связи с этим, в целях дальнейшего совершенствования системы правоохранительных органов и повышения эффективности борьбы с преступностью и коррупцией, Президентом Республики 22 апреля 1997 года был принят Указ «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан». В этой связи, были внесены принципиальные изменения в организацию и полномочия правоохранительных органов, включая ГСК и его органы на местах.

В соответствии с этим Указом МВД Республики Казахстан вновь наделялось правом производства предварительного следствия по делам о преступлениях против собственности, личности и тех видов, которые занимали значительный удельный вес в структуре преступности. А на органы ГСК были возложены борьба с экономическими, должностными, воинскими преступлениями, а также особо опасными преступлениями, в частности, организованной преступностью и коррупцией.

Однако впоследствии Указом Президента «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 5 ноября 1997 года Государственный следственный комитет был упразднен. Полномочия его по борьбе с организованной преступностью, связанной с коррупцией лиц, занимающих ответственные государственные должности, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, специальных служб и судей, а также контрабандой и наркобизнесом, осуществляемыми преступными сообществами, перешли в Комитет национальной безопасности. Что касается расследования общеуголовной организованной и экономической преступности, то они были возвращены органам внутренних дел.

Таким образом, прокуратура Казахстана, в отличие от других аналогичных ведомств постсоветских республик, начала функционировать в новых условиях независимости, но без следственного аппарата [34, c. 439].

Следует отметить, что с момента образования независимых государств на основе республик бывшего Союза ССР отдельные политические деятели и юристы стали призывать к демонтажу прокуратуры как рудимента, вредного пережитка тоталитарного режима. При этом они руководствовались, во-первых, тем, что в условиях формирующегося правового демократического государства прокуратура обладает чрезмерными властными полномочиями; во-вторых, концепция разделения государственной власти на три ветви не оставляет места для независимого, самостоятельного органа, каким была прокуратура; в-третьих, они ссылались на западные государства: в некоторых из них либо нет прокуратуры, либо она находится в системе органов исполнительной власти, не осуществляет функции общего надзора за законностью и т.д. Стремление к демонтажу прокуратуры наблюдалось в Казахстане, в Российской Федерации и в ряде других новых независимых государств. Надо отметить, что в первой Конституции Республики Казахстан 1993 г. была специальная глава 17 «Прокуратура», содержавшая 3 статьи. В них отмечалось, что надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Казахстан осуществляется прокуратурой Казахстана в пределах ее компетенции; органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование, участвуют в судебном процессе. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону. Органы прокуратуры были признаны единой централизованной системой во главе с Генеральным прокурором.

Однако в период разработки проекта новой Конституции стали высказываться мнения о необходимости включить прокуратуру в состав Министерства юстиции, лишить ее функции уголовного преследования и не выделять в Конституции специальную главу о прокуратуре. И такое мнение нашло отражение в Конституции. В Конституции РК 1995 г. в разделе VII «Суды и правосудие» содержится одна статья, посвященная прокуратуре, несмотря на то, что прокуратура не входит в судебную систему, осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов. Тем не менее, Конституция РК 1995 г. укрепила положение, статус прокуратуры РК.

Попытки ограничить функции прокуратуры не прекращались до последнего времени. В 2002 г. Парламент РК принял Закон «О внесении изменений и дополнений в законодательство о прокурорском надзоре РК». С точки зрении Г. Сапаргалиева, это положительный закон. Но группа депутатов Парламента РК обратилась в Конституционный Совет РК с просьбой о признании этого закона неконституционным. Конституционный Совет признал закон конституционным. В 2003 г. группа депутатов вновь обратилась в Конституционный Совет РК с просьбой о разъяснении статьи Конституции РК и непризнании за прокурорами права санкции на арест. Конституционный Совет признал за прокурорами право санкции на арест на стадии уголовного преследования. Таким образом, прокуратура РК - важнейший, объективно необходимый орган государства, - в борьбе обрела нынешнее свое состояние [35, c. 9].

Согласно введенным поправкам в ст. 16 Конституции Республики Казахстан «арест и содержание под стражей допускаются только в предусмотренных законом случаях и лишь с санкции суда с предоставлением арестованному права обжалования» [36]. Конституция также декларирует, что «без санкции суда лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более семидесяти двух часов».

Поэтому, с 30 августа 2013 года, в свете последних конституционных реформ, санкционирование ареста было передано суду, вступил в силу закон, принятый в реализацию данного принципа. До этого, в течение года, как среди сотрудников органов прокуратуры, так и других правоохранительных органов, а также общественности активно обсуждался вопрос о радикальном сужении сферы компетенции прокуратуры. Вместе с тем, функции надзора прокуратуры за обоснованностью санкционирования ареста были полностью сохранены. Поскольку, ходатайство о санкционировании ареста предварительно согласовывается с прокурором. Прокурору предоставляется возможность тщательно изучить все материалы, т.е. рассмотреть обоснованность применения данной меры пресечения, все существенные обстоятельства, возможно ли применение более мягкой меры. При рассмотрении судьей ходатайства о санкционировании ареста в судебном заседании обязательно участие прокурора. При этом прокурор может опротестовать постановление суда о санкционировании ареста или отказа в даче санкции. Аналогичные полномочия прокурору предоставлены и при разрешении вопроса продления срока ареста. Вопрос о продлении ареста свыше девяти месяцев предварительно рассматривается на коллегии прокуратуры области и приравненной к ней прокуратуры. Отмена или изменение меры пресечения в виде ареста, домашнего ареста производится судом также после предварительного поддержания прокурором постановления органов уголовного преследования. Особо следует отметить сохранение нормы УПК о том, что мера пресечения санкционированная, примененная прокурором, избранная по его указанию, может быть отменена или изменена только с согласия прокурора.

Таким образом, на всех стадиях применения меры пресечения в виде ареста необходимым элементом является участие прокурора. И участие это проявляется отнюдь не в роли пассивного наблюдателя, а органа, принимающего ответственные решения, отвечающего за состояние законности действий органов уголовного преследования. Поэтому сотрудникам органов прокуратуры надо будет в рамках новых процедур санкционирования ареста обеспечить действенный надзор за соблюдением прав и свобод граждан, безотлагательно и оперативно применять меры по восстановлению нарушенных прав.

Прошедшие со времени обретения независимости экономические и политические преобразования создали в Казахстане прочный фундамент для дальнейшего поступательного развития демократии и необходимости процесса формирования гражданского общества.

В февральском (2010 года) Послании народу Казахстана Президент страны, подытоживая свое видение экономической, социальной и политической модернизации республики (раздел «Наша ответственность за родной Казахстан»), в числе других задач, над решением которых нужно работать, чтобы вывести Казахстан в число развитых и процветающих стран мира, ориентировал на построение «общества, где правоохранительные органы обеспечивают спокойствие и порядок, а бизнесмены имеют все возможности реализовать свои идеи» [37].

В решении этой задачи главы государства заметная роль отводится прокуратуре, являющейся одним из важнейших институтов правоохранительной системы и осуществляющей свою деятельность в рамках законодательно закрепленных полномочий, одним из которых является координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

По мнению Н.А. Назарбаева, межведомственная и межрегиональная координация нужна как воздух, как проявления политической воли к оперативному достижению приоритетных целей.

Другим немаловажным аспектом является то, что при развитии и совершенствовании системы органов государственной власти, а также права и законодательства органам прокуратуры отводится основная и главная задача обеспечения законности при осуществлении этих процессов. В связи с этим до сегодняшнего дня остается актуальной проблема точного определения места и роли органов прокуратуры в общей системе государственных органов Казахстана.

Это вызвано тем, что прокуратуре, сочетающей широкий спектр надзорных функций с уголовным преследованием, требуется максимально использовать свой потенциал и предоставленные законом полномочия для утверждения и дальнейшего развития идей правового государства, незыблемости Конституции.

Безусловно, прокуратура Казахстана - не абсолютно новый продукт самобытного государственного строительства. Видимо, поэтому в дискуссиях о прокурорском надзоре еще присутствует негативное мнение как о «рудименте, вредном пережитке тоталитарного режима» [35, c. 8].

Однако природа советской прокуратуры разнится с содержанием современной прокуратуры Казахстана.

Мы помним, когда в период жесткого партийного управления, социалистической плановой экономики под контроль прокуратуры не подпадали разве только партийные органы. Прокуроры отвечали за все и вся, включая правовое поведение граждан, соблюдение трудовой дисциплины, даже подготовку сельскохозяйственной техники к посевным и уборочным компаниям. Под предлогом обеспечения сохранности социалистической собственности прокуроров бросали на уборку урожая, окотные компании, а в годы перестройки - на проверки киосков, рыночных рядов, дачного строительства и др.

Тотальный характер прежнего прокурорского надзора уже в истории, но его позитивный потенциал остается востребованным.

В настоящее время основной функцией прокуратуры, согласно закону РК «О Прокуратуре», является осуществление надзора за соблюдением Конституции Республики Казахстан и исполнением законов, действующих на территории Казахстан.

Эта функция включает в себя надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях единства и укрепления законности, обеспечения верховенства закона и защиты законных интересов общества и государства.

Надзорные полномочия прокуратуры, входящей в государственный механизм, наделенной Законом РК «О Прокуратуре» организующей ролью, не только придают ее деятельности, в том числе и в области предупреждения преступности, властно-распорядительный характер, но и обеспечивают прокуратуру постоянными и наиболее полными данными о состоянии преступности, какими не обладает ни один правоохранительный орган. Это подтверждается исследованиями и отечественных ученых. Осуществляя свою деятельность по обеспечению конституционной законности, прокуратура взаимодействует с другими государственными органами. Поэтому, по мнению И.Ж. Бахтыбаева, изучение соотношения их компетенции позволяет не только конкретизировать место прокуратуры в системе государственного механизма, но и предложить конкретные меры, направленные на повышение эффективности такого сотрудничества [38, c. 92]. Точку зрения И.Ж. Бахтыбаева поддерживает и А.А. Матюхин: «В Казахстане прокуратура является одним из институциональных компонентов власти, каковые в правовом государстве определяются Конституцией и конкретизирующими ее нормы законами, что превращает прокуратуру в один из конституционных институтов власти. Прокуратура обладает обособленными, специфическими для нее функциями, которые носят властный характер, т.к. конституционные нормы собраны в единую ст. 83 Конституции Республики Казахстан, определяющую прокуратуру как институциональный компонент власти» [39, c. 194].

Властно-распорядительный характер полномочий прокуратуры, как считают Г.Д. Агамов и Э.Н. Жевлаков, заключается в том, что предложения и указания прокурора, а также акты прокурорского надзора по уголовным делам обязательны для исполнения должностным лицами правоохранительных органов [40, c. 20]. Принимая позицию авторов, следует отметить, что полномочия прокуратуры охватывают и вопрос ответственности работников правоохранительных органов за неисполнение актов прокурорского надзора. Однако в этом случае прокурор использует свои властные полномочия, так как применение мер прокурорского реагирования в отношении сотрудников правоохранительных органов, не исполнивших его указания, является специфической формой государственно-властного воздействия на общественные отношения [41, c. 76].

Закон поставил перед органами прокуратуры разнообразные и сложные задачи, требующие эффективной организации работы всех структур прокурорской системы.

Такое требование во многом определяется как разнообразием объектов надзора, сложностью их деятельности, требующей определенной специализации и знаний специфики при осуществлении надзора, так и наличием среди поставленных задач таких, которые невозможно выполнять какой-то одной структуре органов прокуратуры.

Это предопределило и особенности в организации прокурорской деятельности и структурном подразделении системы органов прокуратуры.

Установленный Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является общенадзорной деятельностью прокуратуры, которая характерна для любой отрасли надзора, т.к. данное направление пронизывает своим содержанием любую отрасль прокурорского надзора.

В результате выделения самостоятельного подхода к надзорной деятельности авторы приходят к общему выводу, что под отраслью прокурорского надзора понимается относительно самостоятельная его часть, характеризующаяся:

своей особой направленностью;

самостоятельным правовым регулированием;

своим специфическим предметом надзора и определенными полномочиями прокурора по осуществлению надзорной деятельности;

организационно-правовым построением системы органов прокуратуры.

Хотя в литературе, исследующей деятельность органов прокуратуры, можно найти и другое определение отрасли прокурорского надзора, которое обусловлено предметом надзора, спецификой правового положения поднадзорных объектов, полномочиями прокуроров, определенными формами и методами прокурорской деятельности, актами реагирования прокуроров на выявленные нарушения закона [47, c. 38].

В то же время следует отметить особенности прокурорского надзора в Республике Казахстан, определяющие его специфику, которые заключаются в следующем:

а) помимо надзора за соблюдением Конституции Казахстана, исполнением иных законов, действующих на территории Республики Казахстан, прокуратура осуществляет надзор и за исполнением Указов Президента Республики Казахстан.

В этом заключается принципиальное отличие прокурорского надзора Казахстана от иных видов надзора и контроля (административного, ведомственного, экологического и другого);

б) несмотря на то, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов всеми гражданами, подавляющим большинством должностных лиц, всеми общественными объединениями, она не может осуществлять надзор за высшими представительными и исполнительными органами и соответствующими высшими должностными лицами Республики Казахстан;

в) при осуществлении прокурорского надзора прокурор не вмешивается в хозяйственную, управленческую и оперативную деятельность организаций, предприятий, учреждений и должностных лиц (исключение составляет надзор прокурора за расследованием преступлений).

Прокурор не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями. Он не вправе применять сам меры наказания, в отличие, например, от сотрудника других правоохранительных органов, который может оштрафовать нарушителя закона. Однако при установлении такого нарушения прокурор может возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении и передать дело на разрешение суду;

г) сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.

Таким образом, прокурорский надзор - это осуществляемая от имени Республики Казахстан деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению соблюдения Конституции Республики Казахстан, исполнения иных законов на территории Республики Казахстан государственными, местными, коммерческими и общественными образованиями, а также должностными лицами и гражданами путем выявления своевременного устранения нарушений законов, привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Цели деятельности прокуратуры в современных условиях определены Конституцией Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан «О прокуратуре» и заключается в следующем:

- в надзоре за соблюдением Конституции РК, исполнением иных законов, действующих на территории РК;

- защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Одной из важных задач при осуществлении надзора является выявление причин и условий, которые способствовали совершению преступления для принятия соответствующих мер. Это также задача всех отраслей прокурорского надзора. Генеральный прокурор РК неоднократно подчеркивал это требование [48; 49].

Важным направлением прокурорской деятельности, является осуществление прокурором координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В литературе авторы наделение прокуратуры координационной функцией объясняют ее уникальностью как правоохранительного органа. Так, И.И. Карпец отмечал, что прокуратура есть уникальный правоохранительный орган. Однако, по его мнению, она нуждается в усилении государственными правозащитными функциями [50, c. 430], что, кстати, и предусмотрел действующий Закон Республики Казахстан «О прокуратуре».

Сторонники более распространенной точки зрения по поводу наделения государством органов прокуратуры координационной функцией считают, что прокуратура обладает обширной и достаточной информацией о преступности, о ее раскрываемости, о качестве расследования преступлений, о причинах и условиях, способствующих их совершению, о результатах рассмотрения уголовных дел в судах [51, c. 61].

Признавая обоснованность и правоту авторов данной позиции, мы все же заметим, что все приведенные доводы об уникальной информированности прокуратуры о состоянии преступности сводятся к надзорной функции. Именно здесь прокуратура выступает как регулятор деятельности правоохранительных органов, наделенный таким комплексом правовых мер, которые значительно шире, чем у других государственно-правовых органов, и помогает ей правильно ориентироваться в криминогенной ситуации. Данное обстоятельство позволяет нам утверждать, что надзорные функции и полномочия прокуратуры, а не только координационная деятельность, как было высказано некоторыми авторами [52, c. 44], позволяют правильно определять, что предупреждение преступлений непосредственно зависит от усилий правоохранительных органов, а не от законодательной и исполнительной власти.

Признавая спорную природу тезиса о том, что функция координации деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступности прокуратурой осуществляется как дополнительная и не основная, представляется необходимым остановиться на нем подробнее. В.В. Клочков обосновывает этот вывод тем обстоятельством, что «…функция координации самым лучшим образом сочетается с функцией надзора и не противоречит ей, а дополняет, повышает возможности надзора, но не подменяет надзор и не должна вести к растворению надзора в координации» [53, c. 133]. Аналогичную точку зрения высказали и другие авторы [54, c. 23].

Таким образом, в настоящее время основными направлениями деятельности прокуратуры являются:

- осуществление прокурорского надзора;

- осуществление уголовного преследования;

- участие прокурора в рассмотрении дел судами;

- координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- международное сотрудничество;

- участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

С учетом отраслей и направлений прокурорской деятельности, для обеспечения реализации целей и задач, которые призваны решать прокурорские органы, определена и структура прокурорской системы, ее подразделения, причем все это в рамках основных принципов организации и деятельности прокуратуры: единства, централизации и законности.

В заключение следует отметить, что исследование указанных в Законе РК «О прокуратуре» основных направлений прокурорской деятельности показало, что они взаимосвязаны со всеми отраслями прокурорского надзора и в связи с характером своей деятельности прокуратура не относится к силовым структурам государства. Прокуратура не имеет собственной разведки и контрразведки. У нее нет подразделений специального назначения и иных вооруженных формирований. Поэтому мнение о принадлежности прокуратуры к разряду силовых ведомств несостоятельно.

Размещено на Allbest.ru