Англосаксонська модель адміністративної юстиції в державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Англосаксонська модель адміністративної юстиції в державному управлінні

25.00.01 - теорія та історія державного управління

Решота Володимир Володимирович

Львів - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор історичних наук, професор Малик Ярослав Йосипович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції та права.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент Грицяк Ігор Андрійович, Національна академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри європейської інтеграції

кандидат юридичних наук, доцент Ткач Галина Йосипівна, Львівський національний університет імені Івана Франка, доцент кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права України

Захист відбудеться 31 жовтня 2008 р. о 13⁰⁰ год. на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01. у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий 23 вересня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради А.О. Каляєв

АНОТАЦІЯ

Решота В.В. Англосаксонська модель адміністративної юстиції в державному управлінні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Львів, 2008.

У дисертації обґрунтовуються теоретико-методологічні засади адміністративної юстиції в державному управлінні країн англосаксонської моделі та України. Проаналізовано стан вивчення цієї проблеми та доведено необхідність її подальшого дослідження. Особливу увагу приділено обґрунтуванню теоретичних засад організації адміністративної юстиції у системі державного управління Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Сполучених Штатів Америки, Канади, Ірландії, Австралії та Нової Зеландії, визначено позитивні та негативні аспекти їх функціонування. Досліджено інститут адміністративної квазіюстиції у контексті адміністративно-юстиційного захисту прав громадян у сфері державного управління. Дістають подальший розвиток класифікація світових моделей адміністративної юстиції, характеристика європейських стандартів адміністративної юстиції, а також визначення ефективності адміністративного та судового захисту прав громадян у сфері державного управління та місцевого самоврядування.

Запропоновано практичні рекомендації та пропозиції щодо реформування адміністративної юстиції, зокрема, через запровадження інституту адміністративної квазіюстиції із використанням досвіду країн англосаксонської моделі у систему державного управління України.

Ключові слова: адміністративна юстиція, державне управління, англосаксонська модель адміністративної юстиції, система державного управління, адміністративна квазіюстиція, адміністративний трибунал, квазісудовий орган.

АННОТАЦИЯ

Решота В.В. Англосаксонская модель административной юстиции в государственном управлении. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук с государственного управления по специальности 25.00.01 - теория и история государственного управления. - Львовский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Львов, 2008.

В диссертации обосновываются теоретико-методологические основания административной юстиции в государственном управлении стран англосаксонской модели и Украины. В работе осуществлен анализ состояния изучения этой проблемы и доказана необходимость ее дальнейшего исследования. Изучено понятие, сущность, признаки и место административной юстиции в системе государственного управления. Предложено авторское определение административной юстиции в широком понимании как судебных, так и квазисудебных учреждений, которое дает возможность раскрыть основные признаки мировых моделей административной юстиции.

Проведен комплексный анализ организационных принципов института административной юстиции в системе государственного управления стран англосаксонской модели (Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатов Америки, Канады, Ирландии, Австралии и Новой Зеландии), в результате которого, установлено существенно отличающуюся от континентально европейских стран систему органов административной юстиции - административных трибуналов, которые играют важную роль в государственном управлении этих стран, обеспечивая защиту прав граждан от решений, действий и бездеятельности органов публичной администрации, осуществляя контроль над ними.

Изучены исторические предпосылки становления административной юстиции в государственном управлении стран англосаксонской модели и Украины, а также современные проблемы развития этого института.

Проанализированы проблемы организации административной юстиции в системе государственного управления Украины. Проведено исследование института административной квазиюстиции в контексте административно-юстиционной защиты прав граждан в сфере государственного управления.

Дальнейшее развитие получила классификация мировых моделей административной юстиции, которая проводится не по типам правовой системы, а по специфике природы и организации построения органов административной юстиции; а также характеристика европейских стандартов административной юстиции; определение эффективности административной и судебной защиты прав граждан в сфере государственного управления и местного самоуправления.

Сформулированы практические рекомендации и предложения относительно реформирования административной юстиции, в частности, внедрение института административной квазиюстиции с использованием опыта стран англосаксонской модели в систему государственного управления Украины, который заключается в создании системы независимых узкоспециализированных государственных органов для решения административных споров в некоторых сферах публичного управления (налоговой, таможенной, социальной защиты и других). Предложена система и порядок формирования в Украине органов административной квазиюстиции - комиссий по рассмотрению административных споров.

Ключевые слова: административная юстиция, государственное управление, англосаксонская модель административной юстиции, система государственного управления, административная квазиюстиция, административный трибунал, квазисудебный орган.

ANNOTATION

Reshota V.V. Anglo-Saxon Model of Administrative Justice in Public Administration. - Manuscript.

Thesis for academic degree of Candidate of Sciences in Public Administration in specialty 25.00.01 - theory and history of public administration. - Lviv Regional Institute of Public Administration of National Academy of Public Administration, the Office of the President of Ukraine. - Lviv. - 2008.

Theoretical and methodical grounds of administrative justice in public administration of countries of Anglo-Saxon model and Ukraine are vindicated in the dissertation. The state of study of this problem is analysed and necessity of subsequent research is proved. The special attention is paid to the investigation of theoretical principles of administrative justice organization in the system of public administration of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the United States of America, Canada, Ireland, Australia and New Zealand. Pros and cons of their functioning are analysed. Institute of administrative quasi-justice in the context of administrative and judicial protection of citizens' rights in the field of public administration is researched. A classification of administrative justice world models, definition of European standards of administrative justice and estimation of efficiency of administrative and judicial protection of citizens rights in the field of public administration and local self-government got their further development in the current work.

Practical recommendations and suggestions concerning administrative justice reformation in Ukraine are offered, in particular, through introduction of institute of administrative quasi-justice to the system of public administration of Ukraine using experience of Anglo-Saxon countries.

Keywords: administrative justice, public administration, Anglo-Saxon model of administrative justice, system of public administration, administrative quasi-justice, administrative tribunal, quasi-judicial body.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

адміністративний квазіюстиція державний управління

Актуальність теми. Реформування державного управління, зокрема, проведення адміністративно-судової реформи, вимагає комплексної перебудови існуючої системи державного управління, у тому числі і створення нових інститутів державного управління яких Україна ще не має. Таким інститутом є адміністративна юстиція, дослідження проблем створення та функціонування якої, є важливим завданням в сучасних умовах реформування системи державного управління в контексті переосмислення відносин між громадянином та державою. Вона є неодмінним атрибутом правової держави, важливою формою гарантування захисту прав і свобод громадян. Необхідність інституціоналізації адміністративної юстиції полягає також у необхідності здійснення неупередженого та ефективного контролю за дотриманням законності органами, посадовими і службовими особами державного управління та місцевого самоврядування.

Актуальність запропонованої проблеми зумовлена необхідністю дослідження зарубіжного досвіду організації та функціонування інституту адміністративної юстиції з метою можливості його використання для реформування системи державного управління України.

Теоретичну базу дослідження склали праці як вітчизняних, так і зарубіжних науковців у галузі теорії та історії державного управління, адміністративного та конституційного права, філософії. У науковій літературі сьогодні багато уваги приділено проблемам адміністративно-правового статусу інституту адміністративної юстиції, питанням організації адміністративного судочинства, проте для науки державного управління питання організації адміністративної юстиції є новими та недостатньо дослідженими. Вони частково висвітлювались у працях таких українських дослідників: В. Б. Авер'янова, О. М. Бандурки, І. А. Грицяка, І. Б. Коліушка, Є. Б. Кубка, Р. О. Куйбіди, О. М. Пасенюка, Ю. С. Педька, В. С. Стефанюка, М. М. Тищенка, Г. Й. Ткач, В. М. Шаповала, В. І. Шишкіна; в роботах сучасних російських дослідників, зокрема В. Я. Бойцова, В. В. Бойцової, І. О. Василенко, В. І. Лафітського, Г. І. Нікерова, Л. О. Ніколаєвої, В. В. Сажиної, Н. Г. Саліщевої, Ю. М. Старилова, М. С. Студенікіної, Н. Ю. Хаманевої, Д. М. Чечота; зарубіжних науковців, зокрема П. Арчера, Б. Баурінга, В. Бернхема, Г. Бребана, І. Вайля, Р. Давида, Дж. Гарнера, Р. Уолкера, П. Штрауса; у працях дореволюційних та післяреволюційних вітчизняних та зарубіжних учених, зокрема П. Г. Виноградова, Р. Гнейста, А. В. Дайсі, А. І. Єлістратова, В. Л. Кобалевського, М. М. Коркунова, І. Т. Тарасова та інших.

Незважаючи на активні наукові пошуки, вітчизняними науковцями було досліджено, в основному, досвід країн континентальної моделі адміністративної юстиції. Проте англосаксонська (квазісудова) модель розглядалася ними фрагментарно, лише в аспекті порівняння її із континентальною моделлю. Однак для комплексного аналізу інституту адміністративної юстиції необхідно дослідити англосаксонську модель адміністративної юстиції, що дозволить краще зрозуміти організацію побудови її органів, а також практичні переваги та недоліки їх роботи, що можуть бути корисними для підвищення ефективності державного управління України. Невисвітленим є також питання адміністративної квазіюстиції, яке і досі позбавлене обґрунтованих фундаментальних наукових досліджень, практичних рекомендацій, які б враховували як світовий, так і вітчизняний досвід.

Зазначене зумовило актуальність цього дослідження, що вплинуло на визначення його мети, завдань та гіпотези.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана у відповідності із планами наукових досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема, в рамках науково-дослідної роботи за напрямками “Органи державного управління та місцевого самоврядування у реалізації європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0207U006138) та “Удосконалення підготовки державних службовців з питань європейської інтеграції в контексті співпраці та вступу України в ЄС” (державний реєстраційний номер 0107U001597).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у науково-теоретичному обґрунтуванні організаційних засад адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі та України, а також розробці практичних рекомендацій щодо можливого створення інституту адміністративної квазіюстиції із використанням досвіду країн англосаксонської моделі.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення наступних завдань:

· обґрунтувати поняття, ознаки та місце адміністративної юстиції у системі державного управління;

· проаналізувати основні моделі (системи) адміністративної юстиції, з'ясувати позитивні і негативні аспекти їх функціонування;

· виявити історичні передумови становлення та розвитку адміністративної юстиції у державному управлінні країн англосаксонської моделі;

· проаналізувати теоретичні засади організації адміністративної юстиції у системі державного управління Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії, Сполучених Штатів Америки, Канади, Ірландії, Австралії та Нової Зеландії;

· дослідити проблеми організації адміністративної юстиції в системі державного управління України;

· узагальнити поняття та сутність адміністративної квазіюстиції та перспективи формування її у системі державного управління України із використанням позитивного досвіду країн англосаксонської моделі адміністративної юстиції;

· обґрунтувати пропозиції щодо інституціоналізації інституту адміністративної квазіюстиції у державно-управлінській системі України.

Об'єкт дослідження - процес становлення та розвитку адміністративної юстиції в державному управлінні країн англосаксонської моделі та України.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади формування і функціонування адміністративної юстиції в державному управлінні країн англосаксонської моделі та України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що існуюча модель захисту громадян від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування є неефективною і потребує подальшого вдосконалення через інституціоналізацію адміністративної юстиції в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є як загальнонаукові, так і спеціальні методи, що в комплексі застосовуються дисертантом для досягнення мети кандидатської роботи. У дисертації використано: діалектичний метод - при з'ясуванні причин появи та сутності адміністративної юстиції; індуктивний та дедуктивний методи - при узагальненні емпіричної інформації з тематики дослідження; метод синтезу - при дослідженні сутності англосаксонської моделі адміністративної юстиції; за допомогою методу аналізу англосаксонська модель вивчається через дослідження її складових; через метод ідеалізації виділено переваги та недоліки англосаксонської моделі адміністративної юстиції; за допомогою системного методу розкривається місце адміністративної юстиції у системі державного управління; функціональний метод використовується з метою виявлення значення адміністративної юстиції для державного управління через розкриття природи її функцій; структурно-функціональний метод - під час з'ясування організаційної структури адміністративної юстиції; порівняльний метод застосовувався для порівняння організації адміністративної юстиції в її основних моделях; історичний та історико-правовий методи - для дослідження історичного розвитку теорій, ідей та динаміки розвитку законодавства з адміністративної юстиції в країнах англосаксонської моделі та Україні; статистичний метод - для ілюстрації обсягу виконуваної роботи органами адміністративної юстиції.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні організаційних засад адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі та України, а також розробці практичних рекомендацій щодо можливого створення інституту адміністративної квазіюстиції в Україні із використанням теорії та практики країн англосаксонської моделі.

У дисертації вперше:

– сформульовано практичні рекомендації щодо запровадження адміністративної квазіюстиції в Україні із використанням досвіду країн англосаксонської (квазісудової) моделі адміністративної юстиції, які полягають у створенні системи незалежних вузькоспеціалізованих державних органів із вирішення адміністративних спорів у деяких сферах публічного управління (податковій, митній, соціального захисту тощо);

– запропоновано систему та порядок формування в Україні органів адміністративної квазіюстиції - комісій з розгляду адміністративних спорів;

– аргументовано, що інститут адміністративної юстиції має включатися у предмет дослідження науки державного управління;

· удосконалено:

– підходи до комплексного аналізу організаційних засад інституту адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі, який свідчить про суттєво відмінну від континентально-європейських країн систему органів адміністративної юстиції - адміністративних трибуналів, які відіграють важливу роль у державному управлінні цих країн, забезпечуючи захист прав громадян від рішень, дій і бездіяльності органів публічної адміністрації, здійснюючи контроль за ними;

– узагальнення поняття та сутності адміністративної квазіюстиції, що полягає у розгляді спеціально створеними органами, які є складовою системи виконавчої влади або ж є незалежними органами, що займають маргінальне положення між гілками виконавчої та судової влади, скарг на рішення, дії або бездіяльність органів публічного управління, їхніх посадових і службових осіб за спеціальною процедурою;

– критерії розмежування моделей адміністративної юстиції, яке проводиться не за типом правової системи, а за специфікою природи та організації побудови органів адміністративної юстиції;

· набуло подальшого розвитку:

– поняття адміністративної юстиції у широкому його розумінні як судових, так і квазісудових установ, що дає можливість розкрити основні ознаки світових моделей адміністративної юстиції;

– класифікація світових моделей (систем) адміністративної юстиції, що, крім поділу континентальної моделі адміністративної юстиції, пропонує розділити англосаксонську модель на англійську та американську підсистеми;

– переваги та недоліки адміністративного та судового захисту прав громадян у сфері державного управління та місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що у результаті дослідження зроблено конкретні висновки та пропозиції, реалізація яких сприятиме підвищенню ефективності та реформуванню вітчизняної системи державного управління. Положення дисертації можуть бути використані:

– у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки наукових проблем вдосконалення державного управління, реформування адміністративної юстиції, зокрема, запровадження в Україні адміністративної квазіюстиції на основі висловлених дисертантом пропозицій та досліджень, для науково-дослідної роботи студентів і аспірантів;

– у правотворчості - при підготовці нормативно-правових актів з питань реформування державного управління, для внесення змін та уточнень до Білої книги “Реформа публічної адміністрації в Україні” та проекту Адміністративно-процедурного кодексу щодо інституціоналізації адміністративної квазіюстиції в Україні;

– у навчальному процесі - для викладання дисциплін з державного управління, адміністративного права та процесу України, для вдосконалення програм та планів навчання, при підготовці підручників, навчальних й методичних посібників, а також при проведенні занять із підвищення кваліфікації та професійної майстерності публічних службовців, суддів тощо.

Результати дослідження були використані при підготовці магістрів державного управління та підвищенні кваліфікації державних службовців на короткотермінових курсах, а також при підготовці наукового дослідження «Підвищення кваліфікації державних службовців в контексті європейської інтеграції» в ЛРІДУ НАДУ при Президентові України (довідка про впровадження № 16/09 від 08.04.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею та містить отримані особисто автором результати, що в сукупності вирішують конкретне наукове завдання з теорії та історії державного управління.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри європейської інтеграції та права Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Висновки та пропозиції апробовані на міжнародних та вітчизняних наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: “Knowledge Transfer in the Global Academic Environment” (Львів, 2005); “Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні” (Львів, 2006); “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 2006); “Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці” (Львів, 2006); “Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія та практика” (Львів, 2007); “Державне управління та місцеве самоврядування” (Харків, 2008); “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування” (Львів, 2008); на круглих столах “Реформування політичних інституцій в Україні” (Львів, 2006); “Демократичне врядування: проблеми методології та методики” (Львів, 2007); під час навчання за програмою “European Union and Legal Reform” (Ігало, Чорногорія, 2006).

Публікації. Матеріали дисертації відображено у 13 друкованих працях, з них 6 - у фахових виданнях.

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 256 сторінок, з них 199 сторінок основного змісту, 20 сторінок додатків. Список використаних джерел налічує 402 найменування (у тому числі 156 - з іноземних мов).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається стан її наукової розробки, з'ясовується зв'язок з науковими програмами, розкривається мета, завдання, об'єкт, предмет, гіпотеза та методи дослідження, формулюється наукова новизна і практична значущість отриманих результатів, особистий внесок, наводяться дані про апробацію основних положень і висновків та відомості про публікації автора за темою дослідження..

У першому розділі “Теоретико-методологічні засади становлення та розвитку адміністративної юстиції” визначено ступінь наукової розробки теми, передумови виникнення адміністративної юстиції, основні світові моделі, поняття, ознаки та значення адміністративної юстиції, яке вона відіграє у системі державного управління.

Визначено, що англосаксонська модель адміністративної юстиції є малодослідженою у вітчизняній науці, яка головним чином зверталась до досвіду країн континентальної моделі. Можливість адаптації досвіду країн англосаксонської моделі адміністративної юстиції, зокрема при створенні інституту адміністративної квазіюстиції у державному управлінні України, є новим та недослідженим питанням, що потребує подальших наукових пошуків.

З'ясовано, що для реалізації своїх прав та свобод громадяни вступають у відносини з органами державного управління та місцевого самоврядування, звідси завданням кожної демократичної держави є забезпечення захисту громадян від неправомірних дій чи бездіяльності або незаконних актів органів публічного управління, їх посадових чи службових осіб. Такий захист може бути гарантований лише інститутом адміністративної юстиції, що є не лише важливим засобом захисту прав та свобод громадян, а й гарантією забезпечення законності у сфері державного управління та місцевого самоврядування, засобом вирішення компетенційних спорів між органами публічного управління, а також виконує інші функції, що безпосередньо пов'язані із проблемами державного управління.

Виникнення та становлення адміністративної юстиції мало своїм підґрунтям чинники соціально-історичного та об'єктивно-правового характеру. Так, необхідність створення ефективного механізму захисту громадян від зловживань державних службовців, посилення королівської влади та тенденції до розподілу законодавчих, виконавчих та судових функцій між органами держави були безпосередніми причинами виникнення інституту адміністративної юстиції у Франції, а пізніше і в інших державах.

Адміністративна юстиція характеризується наявністю різних моделей (систем), що передбачають відмінні способи захисту прав громадян у сфері публічно-правових відносин. Основними моделями можна назвати континентальну та англосаксонську, які, незважаючи на істотні відмінності у питаннях організації та процедури діяльності, об'єднують спільні завдання - захист прав, свобод та інтересів прав громадян та здійснення ефективного контролю за законністю у сфері публічного управління (рис. 1). Новизною запропонованого поділу моделей адміністративної юстиції є виділення двох підсистем англосаксонської моделі: англійської, що представлена системою спеціальних органів із вирішення адміністративних спорів - адміністративних трибуналів, та американської, яка є компетенцією різноманітних органів виконавчої влади (агентств, комісій тощо), їх структурних підрозділів, посадових осіб та деяких спеціалізованих судів щодо розгляду та вирішення вищевказаної категорії справ за спеціальною квазісудовою процедурою.

Рис. 1 Основні світові моделі адміністративної юстиції

У науковій літературі та законодавстві не існує єдиного погляду та визначення інституту адміністративної юстиції. У дисертації набуло подальшого розвитку поняття адміністративної юстиції як системи спеціально створених судових та квазісудових органів з вирішення та розгляду адміністративних спорів за спеціально встановленою процедурою щодо незаконності рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, їхніх посадових і службових осіб, які порушують права, свободи та інтереси громадян у сфері публічно-правових відносин. Саме таке трактування адміністративної юстиції у широкому розумінні як судових, так і квазісудових установ, розкриває основні ознаки світових моделей адміністративної юстиції.

Запропоновано наступні ознаки адміністративної юстиції:

· суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юстиції, є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які виникають у сфері публічного управління між громадянами й відповідними органами або посадовими особами;

· адміністративна юстиція характеризується наявністю судових та/або квазісудових органів, спеціально створених для вирішення адміністративно-правових спорів;

· адміністративна юстиція є формою судового чи квазісудового захисту прав і свобод громадян;

· адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав громадян і, водночас, гарантією захисту всіх інших прав;

· адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори розв'язуються у спеціальному порядку згідно з правилами встановленими для адміністративних судів чи квазісудових установ;

· об'єкт адміністративно-юстиційного розгляду - результати управлінської діяльності, при цьому об'єкт правопорушення, що розглядається, має публічно-правовий характер.

У дисертації вперше аргументовано, що інститут адміністративної юстиції має включатися у дослідження науки державного управління. Адже, крім того, що предметом її розгляду є спори, що виникають у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування, органи адміністративної юстиції входять у систему органів державного управління у так званому широкому розумінні. На відміну від інших органів правосуддя в Україні, адміністративна юстиція безпосередньо стосується багатьох сфер дослідження науки державного управління. Значення адміністративної юстиції для державного управління розкрито через функції, які вона виконує, а саме:захист прав, свобод та інтересів громадян, забезпечення контролю за законністю у сфері публічного управління, покращення управлінської дисципліни, попередження посягань публічної адміністрації на права, свободи та інтереси громадян, дотримання ними законодавства в їх роботі, вирішення компетенційних спорів між ними тощо.

У другому розділі “Адміністративна юстиція у державному управлінні країн англосаксонської моделі” досліджується організація адміністративної юстиції у державному управлінні Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Сполучених Штатів Америки, а також її особливості в Канаді, Ірландії, Ізраїлі, Австралії та Новій Зеландії.

Удосконалено підходи до комплексного аналізу організаційних засад інституту адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі. Незважаючи на те, що ці країни належать до різних правових систем, їх об'єднує схожа в організаційно-правому аспекті система адміністративної юстиції, яка представлена спеціальними квазісудовими установами - адміністративними трибуналами, що вирішують основну масу адміністративних спорів у сфері публічного управління. Вони уповноважені розглядати цілу низку питань з приводу визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб та органів публічного управління за процедурою, що нагадує судову (звідси квазісудові органи). Однак адміністративні трибунали не входять у судову систему держави, формуючи, таким чином, незалежні органи державного управління зі специфічними функціями. Однак адміністративна юстиція США має значні особливості та відмінності, що дозволяє виділити її в окрему підсистему. Зокрема, органи адміністративної юстиції тут переважно входять у структуру органів виконавчої влади. У Сполучених Штатах не створені окремі адміністративні трибунали, відсутня єдина система органів адміністративної юстиції, а натомість ці функції розподілені між різними органами держави. Значну увагу у законодавстві цієї країни зосереджено не на організаційних аспектах, а на формуванні процесуальних правил роботи цих установ.

Сьогодні значення адміністративних трибуналів постійно зростає, з тимчасових органів особливого призначення вони стають важливим елементом системи державного управління країн англосаксонської моделі. За останні роки проведено реформу з приводу вдосконалення системи органів адміністративної юстиції, уніфікації та вироблення спільних стандартів їх роботи. Так, у 2006 р. при уряді Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії було створено Службу трибуналів для контролю за діяльністю адміністративних трибуналів, яка має на меті об'єднати всі трибунали в одну систему, уніфікувати їх діяльність, ліквідувати розбіжності в їх роботі. Система судового контролю дозволяє особам, що не згідні з рішеннями трибуналу, оскаржити їх до загальних судів.

Квазісудова модель адміністративної юстиції позитивно зарекомендувала себе і при існуючому жорсткому контролі з боку судів та впливу на неї інших гілок державної влади, не становить небезпеки для зловживання чи неправомірного використання наданих квазісудам повноважень. Для прикладу, лише одна адміністративна установа - Адміністрація соціального забезпечення - розглядає щорічно у 20 разів більше справ, ніж всі федеральні окружні суди, не враховуючи справ про банкрутство. Ці дані підтверджують, що квазісуди є невід'ємною частиною системи державного управління цих країн, що забезпечують захист прав та інтересів громадян від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів державного управління та місцевого самоврядування.

Проведений аналіз англосаксонської моделі адміністративної юстиції дозволяє визначити наступні переваги її організації та функціонування:

· система квазісудів створює додатковий механізм вирішення управлінських спорів;

· доступність для всіх громадян, які вважають, що їх права є порушеними;

· існування ієрархічної системи дозволяє оскаржувати рішення органів нижчого рівня до спеціальних апеляційних інстанцій з найважливіших питань у сфері публічного управління;

· спеціалізація квазісудів (їх членами є фахівці у відповідних сферах знань), що дозволяє професійно вирішувати відповідну категорію справ;

· значні процедурні переваги їх роботи, як-от: швидкість, спрощений порядок розгляду, відсутність строгої процесуальної форми та незначні витрати на вирішення справ.

Проте можна виділити такі недоліки у роботі квазісудових установ, що загалом не зменшують їх ролі та значення у системі державного управління:

· відсутність централізованої системи органів;

· залежність органів адміністративної юстиції, наприклад, у Сполучених Штатах Америки, від органів виконавчої влади;

· недостатність контрольних повноважень та впливу координаційних органів, наприклад, Ради трибуналів у Сполученому Королівстві;

· незабезпеченість усіх гарантій, що характерні для судового розгляду справ.

Третій розділ “Використання англосаксонської моделі та перспективи подальшого реформування адміністративної юстиції у державно-управлінській системі України” присвячено питанням становлення та реформування адміністративної юстиції у контексті європейських стандартів, досліджено проблеми інституціоналізації адміністративної квазіюстиції у системі державного управління України.

Досліджено, що інститут адміністративної юстиції пройшов довгий та складний період свого розвитку в Україні, який було поділено на наступні етапи:

1. 1864-1917 рр.: формування судово-адміністративних органів з вирішення спорів у сфері державного управління, видання фундаментальних досліджень з проблем адміністративної юстиції.

2. 1917-1920 рр.: проекти формування адміністративної юстиції у період створення незалежної української держави.

3. 1920-1991 рр.: занепад та заперечення інституту адміністративної юстиції у державному управлінні Радянського Союзу у зв'язку із невизнанням цих ідей радянською владою та ставлення інтересів держави, державного управління над інтересами громадянина та й цілого суспільства загалом.

4. З 1991 р.: становлення та розвиток адміністративної юстиції в Україні.

Конституція України 1996 р. підтвердила право кожного громадянина оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а також визначила курс на побудову в Україні адміністративних судів. Прийняття у 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначило новий напрям в історії адміністративної юстиції України. Цей кодекс визначив організаційні та процесуальні питання адміністративного судочинства. Проте, окрім організаційних проблем, зокрема, поєднання принципів територіальності та спеціалізації при утворенні місцевих адміністративних судів, перевантаженості загальних судів, виникло ще чимало інших труднощів на шляху побудови ефективної системи адміністративної юстиції, зокрема, матеріально-технічне забезпечення, підбір кадрів, що мають спеціальні знання та досвід роботи у сфері державного управління та місцевого самоврядування, нестабільність законодавства, проблеми реалізації норм КАС України.

Громадянин, що бажає оскаржити рішення чи дії органів державного управління та місцевого самоврядування, має вибір щодо способу захисту порушеного права звертатись в адміністративний суд, вирішення справ в якому є тривалим та дорогим, або ж звертатись у порядку адміністративного (ієрархічного) оскарження. На відміну від судового, адміністративне оскарження є дешевшим, швидшим та менш формалізованим, проте скарги на рішення громадян розглядають власне органи, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, адміністративні органи не зацікавлені у прийнятті рішень проти них самих, крім того, завантаженість скаргами та іншими посадовими обов'язками знижує ефективність розгляду звернень громадян. У такій ситуації доцільно використати вже апробований досвід країн англосаксонської моделі та деяких країн континентальної моделі адміністративної юстиції (Литви, Болгарії, Нідерландів тощо) та запровадити у державне управління України адміністративну квазіюстицію.

Удосконалено узагальнення поняття адміністративної квазіюстиції як спеціально створених державою органів, що є складовою системи виконавчої влади або ж є незалежними органами і займають маргінальне положення між гілками виконавчої та судової влади, основним їх завданням яких є розгляд скарг на рішення, дії або бездіяльність органів публічного управління, їхніх посадових і службових осіб. Головною ознакою, що характеризує їх як квазісудові установи, є те, що вони уповноважені вирішувати адміністративні спори, не будучи складовою системи органів судової влади.

Для ефективного впровадження адміністративної квазіюстиції в Україні автором внесено ряд пропозицій та рекомендацій:

· органи адміністративної квазіюстиції повинні бути незалежними у своїй діяльності від виконавчої та судової гілок державної влади;

· вони повинні утворювати єдину систему органів і лише у тих сферах, де існує найбільша кількість публічно-правових спорів;

· квазісуди не повинні замінювати адміністративні суди чи адміністративний (відомчий) порядок вирішення спорів, а лише бути альтернативним способом вирішення конфліктів;

· для уникнення непорозумінь з приводу найменування квазісудів пропонуємо використати назву “комісія із вирішення адміністративних спорів” або комісія із вирішення спорів у тій конкретній сфері, в якій вони розглядаються;

· формувати ці комісії доцільно із фахівців у відповідних сферах суспільного життя, а також із залученням фахових юристів, представників громадських організацій тощо;

· у зв'язку із різноманітністю та специфічністю сфер, де будуть створюватись квазісуди, доцільно прийняти окремі нормативно-правові акти, які б врегульовували організаційно-правові та процедурні питання діяльності таких установ.

Запропоновано внести зміни до Білої книги “Реформа публічної адміністрації в Україні” та доповнити розділ “Відносини публічної адміністрації з громадянами” підрозділом “Адміністративна квазіюстиція”, в якому визначити, що одним із з перспективних способів вирішення спорів між громадянами та органами публічної адміністрації є запровадження комісій із вирішення адміністративних спорів, у сферах, що потребують розгляду великого обсягу скарг. Ці комісії повинні, за зразком адміністративних трибуналів англосаксонських країн, розглядати спори у сфері публічного управління, що суттєво розвантажить роботу судів та органів державного управління і місцевого самоврядування. Маючи спеціальні знання та практичний досвід роботи, їм буде легше розібратись у відповідній категорії справ, ніж суддям загальних судів, які сьогодні розглядають практично усі категорії справ, крім господарських. Незалежність від органів державної влади, спрощена процедура розгляду скарг стане ефективним інструментом гарантування прав громадян.

ВИСНОВКИ

У дисертації обґрунтовано організаційні засади адміністративної юстиції у системі державного управління країн англосаксонської моделі та України, наведено пропозиції та рекомендації щодо можливого створення в Україні інституту адміністративної квазіюстиції із використанням досвіду країн англосаксонської моделі. За результатами дослідження сформовані такі висновки:

1. Відзначається, що завданням кожної демократичної держави є забезпечення захисту громадян від неправомірних дій чи бездіяльності або незаконних актів органів публічної влади. Такий захист може бути гарантований лише інститутом адміністративної юстиції, що окрім основної функції адміністративної юстиції - захисту прав, свобод та інтересів громадян, вона виконує ще багато важливих, в тому числі і для державного управління функцій, як-от: забезпечення контролю за законністю у сфері публічного управління, покращення управлінської дисципліни, гарантування органами публічного управління прав, свобод та інтересів громадян, дотримання ними законодавства, вирішення компетенційних спорів між органами державної влади, органами місцевого самоврядування.

Запропоновано визначити адміністративну юстицію не лише як систему адміністративних судів, а й квазісудових установ, що вирішують управлінські спори у країнах англосаксонської моделі адміністративної юстиції. У зв'язку з цим наведено поняття адміністративної юстиції як системи спеціально створених судових та квазісудових органів із вирішення та розгляду адміністративних спорів за спеціально встановленою процедурою щодо незаконності рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, їхніх посадових і службових осіб, які порушують права, свободи та інтереси громадян у сфері публічно-правових відносин.

2. Виявлено, що адміністративна юстиція характеризується наявністю декількох моделей, які можна об'єднати у дві групи: континентальну та англосаксонську, які, незважаючи на істотні відмінності у питаннях організації та процедури діяльності, об'єднують спільні завдання - захист прав свобод та інтересів прав громадян та здійснення ефективного контролю за законністю у сфері публічного управління, підвищення ефективності діяльності органів, посадових і службових осіб публічного управління, зміцнення їхньої дисципліни тощо.

3. Доведено, що сучасна англосаксонська модель адміністративної юстиції виникла на початку ХХ століття, хоча передумови її виникнення сягають часів Середньовіччя, створивши суттєво відмінну від континентально-європейських країн систему захисту прав громадян від рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації та контролю за ними, що відіграє важливу роль у державному управлінні цих країн. Відсутність єдиної теорії адміністративної юстиції, хаотичність створення її органів призвело до різного трактування та розуміння системи адміністративної юстиції. Дослідження різних теоретичних концепцій та думок з цього приводу дозволило дійти до висновку, що основними органами адміністративної юстиції виступають квазісудові установи (адміністративні трибунали), які вирішують основну масу адміністративних спорів у сфері державного управління та місцевого самоврядування.

4. Обґрунтовано, що основним критерієм виділення англосаксонської моделі та протиставлення її континентальній моделі адміністративної юстиції є не тип правової системи, а специфіка природи, організаційної побудови її органів.

Адміністративна юстиція Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, Австралії, Нової Зеландії, Ірландії та деяких інших країн представлена системою адміністративних трибуналів, що уповноважені розглядати цілу низку питань у певних сферах державного управління з приводу незаконних рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб та органів публічного управління. Адміністративні трибунали є квазісудовими установами, що здійснюють розгляд та вирішення управлінських спорів за процедурою, що нагадує судову, проте не входять у судову систему держави, формуючи, таким чином, окремі органи державного управління зі специфічними функціями.

Установлено, що адміністративна юстиція США хоча і відноситься до англосаксонської моделі, проте має значні відмінності, специфіку організації та порядок роботи її органів. Функції з розгляду спорів громадян з публічною адміністрацією покладені на виконавчі органи, їх структурні підрозділи, посадових осіб та на спеціалізовані суди. Головна увага зосереджена на процесуальних правилах, порядку роботи цих установ, а не на організаційно-правовому аспекті. Звідси відсутність єдиної системи адміністративної юстиції, а лише розподіл цих функцій між різними органами держави.

Квазісудові органи адміністративної юстиції значно розвантажили загальні суди та управлінські структури, створивши ефективний механізм захисту прав громадян від незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, що робить їх важливим елементом системи державного управління цих держав.

5. З'ясовано, що інститут адміністративної юстиції в Україні пройшов довгий шлях свого становлення, однак лише із проголошенням суверенітету України, прийняття Конституції України був взятий курс на модернізацію існуючої системи захисту прав громадян у сфері державного управління та місцевого самоврядування.

Становлення адміністративної юстиції в Україні характеризується чималою кількістю проблем. Так, побудова адміністративних судів характеризується повільністю, недостатністю матеріально-технічного забезпечення, кадрів, що мають спеціальні знання та досвід роботи у сфері державного управління та місцевого самоврядування, нестабільність законодавства, проблеми реалізації норм КАС України. Виявлено, що на рівні місцевих судів, до яких включили місцеві загальні суди як адміністративні, допущено змішання принципів територіальності та спеціалізації. Також не вирішено проблему перевантаженості загальних судів та адміністративних органів позовами та скаргами громадян.

6. Доведено, що недоліки існування адміністративного та судового способу захисту призвели до висновку щодо необхідності утворення в державному управлінні України альтернативних способів вирішення публічно-правових спорів, одним з яких виступає інститут адміністративної квазіюстиції. Автором досліджено, що адміністративною квазіюстицією є спеціально створені державою органи, які є складовою системи виконавчої влади або ж є незалежними органами, що займають маргінальне положення між виконавчою та судовою гілками державної влади. Ці органи не входять у систему органів судової влади, а лише нагадують їх за своєю діяльністю.

7. Запропоновано ряд пропозицій, що необхідно врахувати при інституціоналізації адміністративної квазіюстиції у державному управлінні України, у тому числі, використавши позитивний досвід країн англосаксонської моделі адміністративної юстиції. Зокрема, необхідно створити систему незалежних вузькоспеціалізованих державних органів із вирішення адміністративних спорів у деяких сферах публічного управління (податковій, митній, соціального захисту тощо), які за спрощеною процедурою та без дотримання судових формальностей будуть вирішувати спори між громадянами та органами державного управління і місцевого самоврядування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Решота В.В. Адміністративна юстиція Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А. О. Чемериса. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 10. - С. 172-179.

2. Решота В.В. Адміністративна юстиція як захист від свавілля органів державної та муніципальної служби (досвід США) // Державне будівництво: Електрон. наук. фахове вид. - 2006. - № 1. - 8 с. - Режим доступу до журн.: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeBu/2006-1/doc/4/06.pdf. - Заголовок з екрану.

3. Решота В.В. Англосаксонська модель адміністративної юстиції // Університетські наукові записки: Часопис Хмельницького університету управління та права. - Хмельницький: Хмельницький ун-т управління та права, 2006. - Вип. 1 (17). - С. 208-214.

4. Решота В.В. Європейські стандарти адміністративної юстиції // Державне управління: теорія та практика: Електрон. наук. фахове вид. - 2006. - № 1. - 6 с. - Режим доступу до журн.: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2006-1/txts/POLITICHNI/06rvvsaj.pdf. - Заголовок з екрану.

5. Решота В.В. Теоретико-історичні та методологічні засади адміністративної юстиції // Ефективність державного управління: Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. П. І. Шевчука. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 12. - С.161-169.

6. Решота В.В. Перспективи реформування адміністративної юстиції у системі державного управління України // Державне управління: теорія та практика: Електрон. наук. фахове вид. - 2008. - № 1. - 7 с. - Режим доступу до журн.: http://www.lvivacademy.com/visnik/fail/V_Reshota.pdf. - Заголовок з екрану.

Тези доповідей, матеріали наукових конференцій

7. Reshota V.V. American Model of Administrative Justice // Knowledge transfer in the Global Academic Environment: conference abstracts. - Lviv: Publishing Centre of Ivan Franko National University of Lviv, 2005. - P. 238-240.

8. Решота В.В. Інститут адміністративної юстиції у системі державного управління // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні: Матеріали щорічної науково-практичної конференції. Львів, 20 січ. 2006 р. / За наук. ред. Я. Й. Малика: У 2 ч. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2006. - Ч. 2. - С. 144-148.

9. Решота В.В. Адміністративна юстиція - контроль за законністю у державному управлінні // Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю. Київ, 31 трав. 2006 р.: У 2т. / За заг. ред. О. Ю. Оболенського, В. М. Князєва. - К.: НАДУ, 2006. - Т. 1. - С. 143, 144.