Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления развитием социально-экономических систем

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Практика применения программно-целевого метода планирования в России уходит своими корнями в 20-е годы XX века. Программно-целевое планирование стало широко применяться в качестве альтернативы затратным методам планирования как средство концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития.

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны, регионов и муниципальных образований наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.

Программно-целевые методы планирования и управления-- методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях и т. д.) с помощью специальных приемов .

В данной курсовой работе рассмотрены вопросы целесообразности и актуальности применения программно-целевых методов как инструмента государственного управления для обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.(на примере реализации программы в муниципальном образовании)

программный целевой бюджетный планирование



Глава 1. Программно-целевое планирование

Программно-целевой подход - это наиболее общее понятие, характеризующее применение отдельных элементов программно-целевого планирования в практике принятия плановых решений по экономическому и социальному развитию объекта управления (особенно на начальных этапах разработки планов при формировании целей и определении основных путей их достижения). В частности, программно-целевой подход может быть использован не только при разработке комплексных целевых программ, но и в бизнес-планировании, долгосрочных и среднесрочных планах.

Программно-целевое планирование - это метод управления экономическим и социальным развитием страны (региона, отрасли, комплекса предприятий) с помощью разработки и осуществления специфических плановых документов - комплексных целевых программ. Программно-целевое планирование построено по логической схеме: "цели - пути их достижения - способы (инструменты) достижения цели - средства, необходимые для достижения цели". При этом цели в отличие от внутрифирменного планирования формируются для решения важной проблемы и носят более конкретный характер.

Комплексная целевая программа (КЦП, программа) представляет собой директивный и адресный документ, увязывающий по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее важной и насущной проблемы эффективными путями в установленные сроки.

Программно-целевой метод определяет приемы и способы разработки программ и отражает последовательность принятия программных решений во времени и пространстве.

Особенностью данного метода является не прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов.

Еще одной особенностью программно-целевого планирования является способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система, уже сложившаяся, и ее структура, а элементы программы, которые могут не совпадать с системой (разрабатываются мероприятия по изменению системы).

1.1 Основные этапы программно-целевого планирования

Процесс программно-целевого планирования предусматривает следующие этапы.

1. Разработка стратегических (генеральных) целей.

2. Определение конкретных, детализированных целей, достижение которых необходимо для достижения стратегических целей, на заданный период планирования (2, 5, 10 лет).

3. Определение путей и средств их достижения.

4. Контроль за достижением поставленных целей путем сопоставления плановых показателей с фактическими.

К числу проблем, которые приходится решать, относятся:

* распределение ограниченных ресурсов при программно-целевом планировании;

* адаптация к внешней среде;

* внутренняя координация деятельности;

* систематическая подготовка и переподготовка персонала. Практика показала, что применение программно-целевого планирования при управлении компанией позволяет приблизить плановые показатели к фактическим и обеспечить успешное развитие объекта управления на планируемый период.

Широкое применение программно-целевое планирование находит при государственном стратегическом планировании. Разрабатываются государственные целевые программы по важнейшим направлениям деятельности. Государственные целевые программы разрабатываются в регионах. На начало 2012 г. было утверждено и выполняется 17 государственных программ города Москвы. Разработке государственных программ предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития на соответствующие периоды.

Целевая программа обычно состоит из следующих типовых разделов.

1. Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа, и оценка сложившейся ситуации.

2. Основные цели программы, выраженные в конкретной измеряемой форме, оценка социальных, экономических и экологических результатов реализации целевой программы.

3. Задачи, которые необходимо решить для достижения целей, обозначенных в программе, с указанием сроков и этапов реализации.

4. Индикаторы и показатели, характеризующие поэтапное решение задачи.

5. Перечень мероприятий программы, которые необходимо реализовать для решения каждой из задач, и конкретный результат, который должен быть получен при реализации этих мероприятий.

6. Обоснование источников и объемов финансового обеспечения целевой программы.

7. Оценка внешних факторов, которые могут влиять на достижение поставленных целей.

8. Механизм управления программой и порядок взаимодействия государственных заказчиков.

9. Паспорт федеральной целевой программы установленной формы.



1.2Программно-целевой метод плюсы и минусы

Программно-целевой метод планирования обладает рядом существенных достоинств.

Программно-целевой метод планирования способствует экономии ресурсов за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующего перераспределения имеющихся ресурсов на достижение общественно значимых задач.

Программно-целевой метод планирования обеспечивает прозрачность бюджетного процесса. При разработке целевой программы устанавливается перечень целей и задач, а также оцениваются необходимые для их достижения ресурсы и средства. Тем самым повышается качество контроля над характером расходования средств, т.к. четко определяются объемы и направления денежных потоков.

Программно-целевой метод планирования посредством установления целевых нормативов позволяет оценить деятельность участников процесса реализации программы по достижению поставленных целей и выполнению частных заданий в рамках генеральной линии целевой программы, а также провести анализ причин неэффективного использования бюджетных средств.

Программно-целевой метод планирования упорядочивает процесс достижения генеральной цели программы путем делегирования ее участникам определенных заданий и полномочий, а также посредством наделения их определенными ресурсами. Тем самым достигается повышение ответственности лиц, занятых в разработке и реализации целевой программы.

Наряду с приведенными выше достоинствами программно-целевой метод планирования имеет и определенные недостатки.

Программно-целевой метод планирования отличается недостаточной оперативностью. Разработка и тем более реализация целевой программы является достаточно трудоемким процессом, который может быть растянут во времени на достаточно продолжительный период. Соответственно, от момента возникновения проблемы до ее логического разрешения может пройти достаточно большой отрезок времени, в течение которого может быть нанесен достаточно существенный урон общественному благосостоянию.

Программно-целевой метод планирования сопряжен с высоким уровнем субъективности при принятии управленческих решений. В частности правильность выбора приоритетной цели целевой программы крайне сложно поддается оценке и практически всегда остается на усмотрение уполномоченного на ее разработку лица или группы лиц, в связи с чем достаточно распространенным является ситуация, при которой расходование средств и выбранное для этого направление не отвечает реальным общественным потребностям.

Как показывает практика, несмотря на ряд существенных недостатков, программно-целевой метод планирования является достаточно эффективным методом решения многих социально-экономических задач. Даже в тех случаях, когда не удавалось в полной мере реализовать целевую программу, она все-таки задавала желаемый вектор социально-экономического развития, тем самым создавая базис для последующих действий по решению возникающих проблем.



Глава 2.Муниципальные программы

В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны, регионов и муниципальных образований наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.

Целевые программы являются элементом механизма реализации стратегии устойчивого развития страны, региона, муниципального образования, так как представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного и муниципального строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического, регионального и муниципального развития Российской Федерации.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, социальной, экологической и экономической и институциональной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными, экологическими, экономическими и институциональными процессами в муниципальных образованиях.



2.1 Механизм реализация стратегии устойчивого развития муниципального образования

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем устойчивого развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межмуниципальных взаимодействий, и, с другой - высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии социальной сферы, экологии, экономики и переход к новым состояниям социально-эколого-экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов муниципальных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-эколого-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, муниципальным образованиям или формам собственности, и временной,когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

В отечественной экономической теории программно-целевое управление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе - это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации и оценки эффективности, которые является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи.

Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.

Условиями использования программно-целевого подхода являются:

необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики, социальной сферы и экологии;

комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межмуниципальной, региональной координации программных мероприятий;

отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т. д.;

необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, муниципальной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).

В условиях переходного периода к рыночной системе хозяйствования сохраняются общие предпосылки использования программно-целевого подхода: преодоление целевой ограниченности в решении проблем развития отдельных отраслей и товаропроизводителей; необходимость достижения кардинальных сдвигов в экономической сфере, затрагивающих пространственные аспекты общественного воспроизводства (освоение ресурсов муниципального значения, взаимодействие муниципального образования, предприятий и организаций при решении территориальных проблем, строительство объектов производственной инфраструктуры муниципального назначения и т. д.); появление ряда новых факторов, обусловленных особенностями переходного периода.

Так, кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т. д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности.

Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса - конструктивных структурных сдвигов, так и смягчения негативных социально-эколого-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода проблем переходного периода.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития муниципальных образований. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы.

Преимущества программно-целевого метода управления устойчивым развитием муниципальных образований характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:

индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

системным характером основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межмуниципальных) проблем развития экономики, социальной сферы и экологии муниципального образования различного таксономического уровня;

обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития муниципального образования различного таксономического уровня;

способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов устойчивого развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т. е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики, экологии и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);

возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредитных ресурсов;

возможностью сочетать в ходе муниципального управления устойчивым развитием на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления развитием муниципального образования с методами муниципального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию муниципального сектора экономики и тех хозяйственных объектов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, так и к приоритетному развитию отдельных поселений - «локомотивов» местного экономического роста, к муниципальной поддержке кризисных, депрессивных поселений, с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, поселений, подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;

потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

На уровне муниципалитетов предметом программной проработки могут являться:

проблемы ликвидации диспропорций в развитии производств и инфраструктуры, реализующих локальные воспроизводственные циклы (предприятия сырьевой базы и соответственно пищевой и других перерабатывающих отраслей, объекты местной производственной и социальной инфраструктуры и т. д.);

вопросы содействия развитию малого предпринимательства;

комплексное совершенствование местной законодательной и нормативной базы в целях стимулирования предпринимательской деятельности населения в направлениях, приоритетных для данной территории, и создания благоприятных условий в интересах привлечения инвестиций для активного развития производственных и инфраструктурных объектов;

участие в развитии объектов рыночной инфраструктуры местного значения;

проблемы социальной ориентации - поддержка и развитие социально значимых объектов: больниц, школ, детских учреждений и т. д.;

проблемы экологической направленности, связанные с качеством жизни населения и окружающей среды;

проблемы содействия занятости населения, включая вопросы переподготовки кадров, преодоления структурной безработицы и др.

При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей или нисходящей линии по «остаточному» принципу.

Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.

При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т. д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:

1. В либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;

2. Государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы, как реализованные в истории СССР - НЭП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возможные практически не обсуждаются;

З.Цели программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть, как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности, отвергнута;

4. В реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.

Важно учитывать, что муниципальное образование выступает, прежде всего, в качестве субъекта-организатора разработки и реализации муниципальных программ. Эта информационная и координационная функция гораздо важнее, чем то скромное финансирование, которое может быть выделено сегодня непосредственно из муниципального бюджета.

Сегодня, в условиях слабо контролируемого государством процесса социально-экономического развития, муниципальные программы выступают в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). При этом возможны разные подходы. Так, за рубежом разработчики делают гораздо больший, чем у нас, упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии.

Собственно экономическая сторона муниципального программирования опирается при этом на мало известный у нас понятийный аппарат «теоретической экономики благосостояния» (theoretical welfare economics). В частности, экономический эффект реализации муниципальных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории их действия.

Остановимся еще раз на вопросе, имеющем принципиальное значение: где проходит граница между муниципальным программированием и «просто» муниципальным планированием? Как сделать так, чтобы при разработке муниципальных программ специфический предмет программного управления не «растворялся» в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами? Объектом муниципального планирования мы предлагаем считать процессы нормального - текущего и перспективного функционирования муниципального образования, подкрепленные соответствующими каналами мобилизации ресурсов (т.е. оно выступает, до известной степени, как «территориальный аналог отраслевого планирования»).

В программном управлении речь идет о таких проектах, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы через автономные рутинные действия коммерческих структур и органов местного самоуправления. Конечно, программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают, как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, местных интересов. Это позволяет заменить «планирование от достигнутого», ставшее настоящим бедствием в последние десятилетия советского периода, планированием от желаемого результата, что резко повышает действенность планирования.

Характеризуя состояние разработки и реализации муниципальных программ, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания - разрабатываются программы как комплексные, охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли; кроме того, встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей (например, отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутримуниципальных поселений.

важнейшими факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на муниципальном уровне, являются:

-стратегическая значимость проблемы для развития муниципального образования,

-невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны администрации муниципального образования,

-необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы,

-высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике,

-значительный социальный, экономический, экологический эффект;

-в процессе разработки и реализации муниципальных целевых программ участвуют: инициатор программной разработки проблемы на муниципальном уровне, муниципальный заказчик муниципальной целевой программы, головной исполнитель муниципальной целевой программы. Инициатор программной разработки проблемы на муниципальном уровне - любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложениями и обоснованиями о программной разработке проблемы на муниципальном уровне; муниципальный заказчик муниципальной целевой программы - администрация муниципального образования; головной исполнитель муниципальной целевой программы - комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий участников реализации утвержденной программы;

-головной исполнитель программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес-планом, социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между муниципальным заказчиком программы и предприятиями, организациями, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год в комитет по экономике администрации муниципального образования;

-комитет по экономике направляет проект программы на экспертизу и, кроме того, подготавливает свое заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев: степень приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения; обоснованность, комплексность и экологическая безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществления программы; социально-эколого-экономическую и институциональную эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее воздействие на развитие муниципального образования;

-после получения заключений экспертизы и комитета по экономике администрации муниципального образования головной исполнитель представляет проект целевой программы главе администрации; целевые программы, одобренные постановлением главы администрации, представляются на рассмотрение представительного органа власти; после утверждения представительным органом власти целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в муниципальном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ;

-утвержденные целевые программы реализуются за счет средств муниципального бюджета, внебюджетных источников, иных бюджетных средств (федеральных, региональных);

-к внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ, кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления;

-для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства муниципального и иных бюджетов, средства внебюджетных фондов и др.;

-частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия; привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

-эффективность практики использования программного метода в обуславливается также четкой системой контроля за реализацией программ: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет по экономике администрации статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации программ и, кроме того, ежегодно, в комитет по экономике - доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием головных исполнителей программ организует контрольные проверки хода реализации программ.



2.2 Применение программно-целевых методов бюджетного планирования на местном уровне, территориальное планирование в муниципальных образованиях

Важнейшей на сегодня становится задача повышения качества управления и эффективности принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в целях повышения уровня жизни граждан, создания равных возможностей для реализации населением своих политических, социальных, экономических прав вне зависимости от места проживания. При этом в силу объективных закономерностей пространственного развития Российской Федерации актуализируется задача проведения дифференцированной государственной политики для решения обозначенных задач в отношении регионов с различным уровнем социально-экономического развития.

Для решения задачи по повышению эффективности государственных расходов в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р, продолжается подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и подготовки к переходу, начиная с 2014 года, к «программному бюджету». В настоящее время формирование «программных бюджетов» осуществляется в ряде субъектов Российской Федерации, а город Москва уже реализует такой бюджет. В то же время для перехода к «программному бюджету» в всех субъектах Российской Федерации и муниципальных образований следует разработать и внести в Государственную Думу комплексные поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях создания законодательной базы для формирования «программных бюджетов» на федеральном, региональном и местном уровнях власти.

Эффективное решение вопросов местного значения невозможно обеспечить без установления четких стратегических задач и приоритетов осуществления в каждом муниципальном образовании социально-экономической политики, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов их реализации.

Попытки органов местного самоуправления решать каждый из вопросов местного значения по отдельности и без применения системных подходов всегда приводит к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей экономики соответствующих муниципалитетов, что негативно влияет на уровень и качества жизни населения. Поэтому устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие территорий можно обеспечить только при условии утверждения и реализации органами местного самоуправления в каждом муниципальном образовании соответствующих муниципальных планов и программ. Согласно указанным планам и программам органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей экономики и социальной сферы муниципальных образований, формировать и исполнять местные бюджеты, а также применять программно-целевые методы бюджетного планирования и осуществлять свою социально-экономическую политику.

Вместе с тем следует отметить, что несмотря на утверждение в подавляющем большинстве муниципалитетов планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования их практическая реализация органами местного самоуправления носит в ряде случаев формальный и непоследовательный характер. Эффективному решению данных вопросов в настоящее время препятствует, как недостаточность экономической базы большинства муниципалитетов, отсутствие механизмов стимулирования органов местного самоуправления к применению программных методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования, так и недостаточность существующей правовой и методологической основы.

В настоящее время в федеральном законодательстве применяются понятия «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципального образования», «долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы». Однако их четкая структура, содержание, соотношение и взаимосвязь между собой в законодательстве Российской Федерации не определены, что препятствует не только формированию и применению в муниципальных образованиях эффективных методов бюджетного планирования, но в целом комплексному и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

Процесс комплексного социально-экономического развития муниципальных образований включает в себя не только механизмы разработки и реализации соответствующих муниципальных программ, но и этапы оценки потенциала и ресурсов развития территорий муниципальных образований, стратегическое прогнозирование их развития, системное управление муниципальными целевыми программами, а также механизмы и меры, обеспечивающие их реализацию.

Законодательное регулирование вопросов реализации комплексного социально-экономического планирования муниципальных образований при отсутствии установленных общих правовых и методологических принципов решения вопросов представляется неполным и неэффективным. Кроме того, в современных условиях ещё не сформировалось единообразных подходов по применению органами местного самоуправления на практике программно-целевых методов управления и бюджетного планирования в муниципальных образованиях.

Таким образом, порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования в муниципальных образованиях требуют более четкого и детального законодательного регулирования. При этом в целях устранения проблем в правовом регулировании указанных вопросов следует внести изменения в Федеральный закон №131 и Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающие:

- содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы»;

- правовые основы порядка принятия и реализации указанных программ, их цели и содержание, а также компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации вышеперечисленных программ;

- механизмы, за счет которых будет обеспечивается взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также программой социально-экономического развития Российской Федерации, программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными целевыми программами.

В нормах Бюджетного кодекса следует установить критерии, позволяющие разграничить муниципальные целевые программы на долгосрочные краткосрочные и среднесрочные, а также рамочные сроки их действия, которые, полагаем, должны составлять не менее трех лет. Вместе с тем вопрос о необходимости принятия законодательного акта, комплексно регулирующего вопросы социально-экономического развития муниципальных образований, а также применения органами местного самоуправления программно целевых методов бюджетного планирования, требует дальнейшего обсуждения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учеными и специалистами в области экономики, финансов, конституционного и муниципального права.

Проблемы комплексного развития территорий муниципальных образований неразрывно связаны с подготовкой документов территориального планирования, главное назначение которых - определение границ зон планируемого размещения хозяйственных объектов федерального, регионального и местного значения.

Разработка проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ведется сегодня в отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации. В результате субъекты Российской Федерации и муниципалитеты планируют развитие соответствующих территорий и размещение собственной инфраструктуры на долгосрочный период исходя из своих представлений о перспективах развития территорий без долгосрочных ориентиров в этой части со стороны федерального центра. Такая ситуация закладывает риски возникновения конфликта интересов, т.к. иерархия документов территориального планирования законодательством Российской Федерации не установлена.

Анализ процесса подготовки документов территориального планирования выявил наиболее острые проблемы, возникающие при разработке этих документов:

* отсутствие утвержденной в установленном порядке схемы территориального планирования Российской Федерации;

* отсутствие актуализированной цифровой картографической основы;

* отсутствие утвержденных границ в ряде муниципальных образований;

* отсутствие средств в местных бюджетах на разработку документов территориального планирования;

* отсутствие порядка и условий упрощенного порядка предоставления сведений из государственных фондов, реестров и кадастров для подготовки документов территориального планирования;

* низкое качество подготовки документов территориального планирования.

Необходимость принятия на федеральном уровне неотложных действенных мер, направленных на обеспечение подготовки документов территориального планирования очевидна. В сложившихся условиях необходимо:

* разработать и внести в Правительство Российской Федерации стратегию пространственного развития в Российской Федерации для создания условий комплексного подхода к организации территории;

* определить новые принципы территориально-пространственного и градостроительного планирования и развития инфраструктуры (горизонтально-распределенная модель создания компактных комплексных населенных пунктов как эволюционная альтернатива бесперспективного и противоестественного продолжения наращивания вертикально-сжатых городских агломераций);

* разработать проект решения Правительства Российской Федерации об утверждении перечня мероприятий по созданию системы территориального планирования Российской Федерации;

* рассмотреть возможность предоставления субсидий из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в целях оказания финансовой помощи муниципальным образованиям на разработку документов территориального планирования;

* актуализировать цифровую картографическую основу схем территориального планирования Российской Федерации;

* внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части регламентирования вопросов территориального планирования.

В соответствии с частью 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №137-ФЗ) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. При этом распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Таким образом, действующие положения Федерального закона №137-ФЗ предоставляют возможность субъектам Российской Федерации в любое время решить вопрос о передаче указанных полномочий органам местного самоуправления поселений, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, в том числе с учетом организационных возможностей данных органов обеспечивать реализацию таких полномочий и других обстоятельств.

Следует также отметить, что в настоящее время существует проблема разграничения компетенции органов местного самоуправления в сфере распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Поселения, обладая комплексом полномочий в градостроительной сфере (территориальное планирование, выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию), не имеют права распоряжаться указанными земельными участками (кроме поселений, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации в вышеупомянутом случае). В числе прочего, данное обстоятельство может отрицательно сказываться на социально-экономическом развитии поселений, а также на организации жилищного строительства на соответствующей территории.

Практика показывает, что в целях устранения указанной коллизии, повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений следует внести изменения в федеральное законодательство, предусматривающее включение поселений в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.



Заключение

Использование программно-целевого планирования -- эффективный инструмент стратегического управления как при управлении отдельной компанией или корпорацией, так и при государственном управлении отдельным регионом, муниципальным образованием, страной в целом.



список литературы

1.Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебное пособие. - Москва: ИНФРА -2002.

2. Минченко О.С. Подходы к оценке целевых программ в российской практике // Вопросы управления. - 2012. - №4

3.Теплицкая А. А. Обзор и анализ зарубежного опыта планирования // Молодой ученый. - 2013. - №1.

4. Система государственного и муниципального управления: учебник для бакалавров / Ю.Н. Шедько, Ю.Б. Миндлин и др. / Под ред. Ю.Н. Шедько. - М.: ЮРАЙТ, 2013. - 570 с.

5.Закон № 60-ФЗ от 13.12.94 г. “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”.

6.МОНФ ИМИ (ГУ ИМЭИ при Минэкономике России) Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации. Любовный В.Я., Зайцев И.Ф., Воякина А.Б., Пчелинцев О.С., Герцберг Л.Я., Шим Г.А.

7.Монографии изданные в издательстве Российской Академии Естествознанияhttp://www.rae.ru/monographs/93-3168

8.сайт ВСМС Всеросийский совет мсестного самоуправленияhttp://www.vsmsinfo.ru/



Приложение

Рис. 1 Схема программно-целевого планирования

Диаграмма 1. Последовательность реализации Целевой Программы

Размещено на Allbest.ru