Правове забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади

Размещено на http://allbest.ru

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Правове забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

соціальний управління правовий

Актуальність теми. В Україні сьогодні тривають трансформаційні процеси в суспільному житті, які відзначаються розвитком механізмів фінансово-економічного регулювання товарно-грошових потоків, приватної власності, лібералізацією зовнішньоекономічної діяльності тощо. Разом з позитивними посилюються негативні процеси в соціально-економічній сфері, у відносинах центру та регіонів. Продовжується падіння виробництва, знижується життєвий рівень населення, зростає безробіття.

Існують різні думки щодо шляхів виходу країни з кризи. Проте необхідним уявляється, перш за все, посилення ролі держави в процесі розвитку ринкових відносин, їх соціальної орієнтації, що включає посилення державного фінансового контролю за законністю управління державною власністю та її використанням, адмініструванням податків, формуванням і виконанням реального бюджету для забезпечення стійкого функціонування економіки, її фінансово-кредитної сфери. Разом з тим слід підкреслити, що посилення державного регулювання у сфері економічних, зокрема фінансових, відносин вимагає наявності адекватної вимогам сьогодення нормативно-правової бази, ефективних механізмів правового регулювання, а також системи дієвого контролю.

Створення стабільного економічного потенціалу дасть змогу забезпечити належний рівень обороноздатності країни, її територіальну цілісність, захист інтересів України за кордоном, соціально-економічну базу суспільного розвитку.

Однією із загроз піднесенню України як правової держави є криміналізація економічних відносин. Наслідком таких процесів є тенденція до підпорядкування економічної політики держави специфічним інтересам кримінальних структур, чим створюється фінансова база для розвитку організованої злочинності та корупції. У зв'язку з цим подолання криміналізації в економіці стає одним із ключових завдань, тому протидія їй має здійснюватися за різними напрямами, зокрема шляхом використання інструментарію фінансового права з метою ліквідації причин і умов, що сприяють вчиненню економічних злочинів.

Криміналізація фінансової сфери є досить складним комплексом різних причин, чинників, що формуються під впливом загальноекономічних умов, правових колізій, політичної та фінансової нестабільності. Отже, усунення деформацій, що склалися, повинно стати метою державної політики в цій сфері.

Одним із таких напрямів, як наголошувалося, є посилення фінансового контролю і, в першу чергу, державного фінансового контролю діяльності органів влади.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали праці таких вітчизняних та зарубіжних учених: Н. Армаш, І. Белобжецького, М. Білухи, Ф. Бутинця, Л. Воронової, О. Горбунової, В. Горшеньова, О. Грачової, М. Карасьової, Б. Кормича, Л. Крамаровського, А. Ковальчука, М. Кучерявенка, Є. Курінного, О. Лук'янової, В. Лучина, А. Монаєнка, П. Недбайла, П. Пацурківського, С. Пєткова, В. Протасова, М. Ровинського, О. Рябченко, Л. Савченко, О. Синявської, В. Сорокіна, В. Тертишнікова, Б. Усача, О. Фатхутдінової, Н. Хімічевої, Л. Царьової, М. Шакаряна, В. Шамрая, І. Шахова, С. Шохіна та інших.

Проте науково-практичні розробки у цій сфері здійснювалися за іншими напрямками і стосувалися питань фінансового контролю лише побіжно. Так, потребує подальшого дослідження процесуальна характеристика фінансово-контрольних норм, визначення особливостей фінансового контролю як правової форми діяльності органів влади, обґрунтування систематизації правових норм у сфері забезпечення фінансового контролю. Потребує вдосконалення правозастосовча діяльність у цій сфері.

Невирішеність зазначених питань зумовили вибір теми, її актуальність та цільову спрямованість дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до плану Комплексного наукового проекту «Актуальні проблеми організації і функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні» (номер державної реєстрації 0105U002565) Національного університету біоресурсів і природокористування України.

Тема дисертації відповідає та узгоджена з науково-дослідною роботою кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету «Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади» (затверджена Міністерством освіти і науки України, номер державної реєстрації 0108U008955).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування напрямів удосконалення правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади на основі аналізу нормативно-правової бази України та узагальнення правозастосовчої практики у фінансовій сфері соціального управління.

Для досягнення мети дисертаційної роботи було поставлено такі завдання:

- узагальнити теоретитко-правові підходи до дослідження сутності фінансового контролю;

- надати процесуальну характеристику фінансово-контрольних норм;

- проаналізувати принципи правового забезпечення фінансового контролю;

- визначити місце фінансового контролю в системі соціального управління;

- виявити особливості фінансового контролю як правової форми діяльності органів влади;

- провести аналіз стану правового забезпечення процесу розвитку фінансової системи України;

- обґрунтувати напрями вдосконалення правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у процесі реалізації фінансової діяльності органів влади.

Предмет дослідження - правове забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади.

Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та вирішення поставлених завдань при проведенні дослідження дисертант використовував діалектичний метод, який дав змогу комплексно дослідити проблеми правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади. У процесі дослідження були використані сучасні загальнонаукові методи пізнання (системний підхід, історичний метод, аналіз, синтез) та методи конкретно-наукових досліджень, які застосовуються в юридичній науці. Зокрема, історико-правовий застосовувався в дослідженні становлення та розвитку фінансового контролю (підрозділи 1.1, 2.3). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі українського законодавства та порівнянні його з міжнародними правовими актами (підрозділи 1.3, 2.1, 2.3). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний - при аналізі фінансового контролю в системі соціального управління (підрозділи 1.2, 2.2). При розробці пропозицій стосовно шляхів та методів вдосконалення правового забезпечення фінансового контролю використовувалися методи моделювання та прогнозування (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). Зазначені методи використовувались автором у взаємозв'язку для забезпечення всебічності проведеного дослідження.

Емпіричну основу дослідження становить національне законодавство України щодо державного фінансового контролю: Конституція і закони України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України та відомчі нормативні акти щодо правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за характером та змістом розглянутих питань дисертація є одним із перших вітчизняних досліджень правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади і виконана з урахуванням змін соціально-економічного та правового характеру, що відбуваються в державі, а також зарубіжного досвіду. Внаслідок цього було сформульовано ряд положень, висновків та пропозицій, що характеризуються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше

- запропоновано науковий підхід до розгляду правової основи фінансового контролю діяльності органів влади в системі категорії «мета - засіб - результат», що дало змогу конкретизувати систему фінансового контролю у вигляді сукупності таких елементів: суб'єкти фінансового контролю, об'єкт контролю та предмет контролю;

- виділено особливості контрольних правовідносин у фінансовій сфері діяльності органів влади, що зумовлені наявністю юридичних складів, які охоплюють: матеріальне правовідношення, юридично значущі контрольно-процесуальні дії, юридичні події, юридичні ситуації, процесуальні акти;

удосконалено:

- класифікацію правових норм у процесі реалізації фінансового контролю за трьома групами, які спрямовані на створення передумов ефективного здійснення контрольної діяльності, стабілізацію порядку проведення контролю; забезпечення безпосереднього предмета контрольної діяльності;

- напрями правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади, які спрямовані на зміцнення фінансового стану держави, підвищення ефективності державної влади, покращення ділового клімату країни, вирішення соціальних проблем;

дістало подальшого розвитку:

- поділ на групи та специфічні особливості процесуальних норм у правовій сфері фінансового контролю, а саме: такі, що визначають загальні положення порядку проведення контрольних заходів, які закріплюють права й обов'язки учасників контрольного процесу, відносини між ними; що регламентують порядок здійснення контрольних дій, які регулюють правоохоронну діяльність; такі, як імперативність, чіткість, законність, адресність, результативність, триєдиність структури;

- науково-правовий підхід до визначення специфіки фінансового контролю як правової форми діяльності за похідним характером діяльності, цілями, обсягом і змістом контрольних проваджень, спонукальними обставинами, змістом матеріально-правових результатів, методом правового регулювання;

- обґрунтування методико-правових підходів щодо підвищення ефективності фінансового контролю та посилення протидії зростанню правопорушень у фінансово-економічній сфері суспільних відносин в Україні на основі впорядкування відносин власності.

Практичне значення одержаних результатів закріплено в пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства, правового забезпечення фінансового контролю в України. Відповідні авторські пропозиції щодо внесення змін до законодавчих актів України були використані Верховною Радою України (довідка від 17.03.2009 р. № 07-14/93).

Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі Національного університету біоресурсів та природокористування України при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Фінансове право», «Податкове право» (акт впровадження від 11.02.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто. Наукові розробки, що належать співавторам, у дисертаційній роботі не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Наукове значення основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на науково-практичних конференціях: «Стратегія забезпечення сталого розвитку України» (м. Київ, 2008 р.); «АВІА-2003» (м. Київ, 2003 р.); «Управління сьогодні та завтра» (м. Хмельницький, 2008 р.); «Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інноваційного розвитку в Україні» (м. Київ, 2008 р.); «Політ - 2003» (м Київ, 2003 р.); Розвиток продуктивних сил України: від В.І.Вернадського до сьогодення (м. Київ, 2009 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційної роботи висвітлено в дев'яти наукових працях, чотири з яких, опубліковано у фахових виданнях з юридичних наук, тезах доповідей на п'яти конференціях.

Структура та обсяг роботи. Робота складається зі вступу, трьох розділів, які поділяються на дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 210 сторінок, з них - 194 сторінки основного змісту; 16 сторінок - список використаних джерел (184 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; встановлено практичну корисність одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 - «Теоретичні основи правового забезпечення діяльності органів влади» - складається з трьох підрозділів, у яких здійснено аналіз теоретико-методологічних засад правового забезпечення фінансового контролю органів влади як складового елемента фінансової системи соціального управління.

У підрозділі 1.1. «Теоретико-правові підходи до дослідження сутності фінансового контролю» визначено, що в умовах кризи, спаду виробництва, зростання безробіття стан фінансів значно погіршується. Це виявляється в зростанні бюджетного дефіциту, який фінансується за рахунок внутрішніх та зовнішніх державних позик, в емісії грошей, а також у збільшенні державного боргу та витрат на його обслуговування. Усе це спричинює за собою розвиток інфляційних процесів, порушення господарських зв'язків, збільшення обсягу взаємних неплатежів, труднощі з мобілізацією податків, неможливість своєчасного фінансування бюджетних витрат, зниження життєвого рівня широких верств населення. Тому в сучасних умовах першорядним є комплексний розгляд проблем правового забезпечення фінансового контролю.

Досліджено характеристику наукового доробку щодо сутності фінансової системи. Визначено, що зв'язок теорії фінансів і фінансового контролю досліджений у багатьох наукових працях. Разом з тим виявлено, що вони не розкривають сутності цього виду контролю в загальній системі контролю та управління в цілому. Отже, у роботі запропоновано спочатку розглянути сутність фінансів, а потім - фінансового контролю. Розкриття сутності фінансів в органічному взаємозв'язку їх функцій дає змогу визначити суть і значення фінансового контролю.

Роль фінансового контролю виявляється в результатах практичного використання функцій фінансів, які класифіковано таким чином: розподільна, регулююча й контрольна, які нерозривні між собою й мають бути спрямовані на підвищення ефективності використання фінансових ресурсів. Запропоновано доповнити цю класифікацію стабілізаційною функцією. Її зміст полягає в забезпеченні для всіх суб'єктів суспільних відносин стабільних соціально-економічних умов. Особливе значення при цьому має питання стабільності фінансового законодавства, без якого неможлива ефективна реалізація інвестиційної політики в реальному секторі економіки.

Зазначено, що фінансовий контроль є практичним втіленням об'єктивно властивої фінансам функції контролю. Дисертант наголошує, що фінансовий контроль необхідно розглядати у двох аспектах: суворо регламентовану діяльність спеціально створених контрольних органів за дотриманням фінансового законодавства і фінансової дисципліни всіх суб'єктів економічних відносин; невід'ємний елемент управління фінансами і грошовими потоками на макро- й мікрорівні з метою забезпечення доцільності та ефективності фінансових операцій.

Підсумовуючи результати дослідження правової сутності фінансового контролю, автор доходить висновку, що він є комплексною і цілеспрямованою системою економіко-правових дій відповідних органів державної влади, які базуються на положеннях законодавчих актів держави.

У підрозділі 1.2. «Теоретико-процесуальна характеристика фінансово-контрольних норм» у процесі дослідження визначено, що основним призначенням держави у сфері фінансів є встановлення основ їх функціонування: прийняття нормативних актів, що визначають поведінку суб'єктів економічної, господарської діяльності і поширюються на всіх учасників економічних відносин; контроль за дотриманням встановлених правил і захист учасників економічних відносин від протиправних дій; ефективна реалізація права власності (державної) нарівні з іншими учасниками економічних відносин; регулювання, підтримка та стимулювання суб'єктів ринкових відносин. Доведено, що в межах названих напрямів основну й визначаючу роль виконує правове регулювання і здійснення контролю, зокрема фінансового.

Зазначено, що ефективне правове регулювання фінансово-економічних відносин і здійснення контролю можливі за умов сильної з економічного погляду держави, великого державного сектора економіки, прямого державного регулювання банківської, податкової сфер, що забезпечують доходну частину бюджету для реалізації соціальних програм. Важливою гарантією збереження соціальної спрямованості фінансово-економічної політики держави є законодавче закріплення не лише принципів її реалізації, але й посилення фінансового контролю.

Проблеми неузгодженості прийнятих органами фінансового контролю нормативно-правових актів призводить до можливості скоєння правопорушень з боку контрольних суб'єктів, оскільки підконтрольні об'єкти не можуть реально охопити чинну нормативно-правову базу, щоб ознайомитися з нею. З метою посилення правового врегулювання фактично сформованих контрольно-процесуальних відносин виникла необхідність в прийнятті нормативно-правових актів, які б чітко визначали процедуру здійснення фінансового контролю.

Доведено, що дослідження процесуальних фінансово-контрольних норм сприятиме покращенню самої процедури, порядку здійснення фінансово-контрольної діяльності. Процесуальні норми забезпечують оптимальні умови правового регулювання та є гарантією зміцнення режиму законності.

Визначено, що процесуальні фінансово-контрольні норми спрямовані не тільки на регламентацію як контрольних дій під час проведення фінансового контролю, але й містять заходи примусу, що застосовуються до порушників, а також систему гарантій контрольного процесу. Досліджуючи контрольно-процесуальні норми, які містяться в нормативно-правових актах, автор зазначає про можливість їх поділу на основні групи. До першої групи зараховано норми, що визначають загальні положення порядку проведення контрольних заходів; до другої - ті, що закріплюють права й обов'язки учасників контрольного процесу, відносини між ними; до третьої - норми, що регламентують порядок здійснення контрольних дій; до четвертої - норми, які регулюють правоохоронну діяльність, тобто спрямовані на боротьбу з правопорушеннями у сфері фінансової діяльності та притягнення винних осіб до адміністративної, фінансово-правової відповідальності.

Одночасно з групуванням виділено специфічні особливості процесуальних норм у сфері фінансового контролю, зокрема такі:

- імперативність, яка надає контрольно-процесуальним нормам обов'язковості. Ці норми чітко визначають поведінку учасників фінансово-контрольного процесу, яка не може змінюватися за домовленістю та бажанням сторін;

- у них чітко визначений порядок проведення фінансового контролю, чим саме й забезпечується послідовність, чіткість та узгодженість дій контролюючих суб'єктів;

- правила, що містяться в процесуальних фінансово-контрольних нормах спрямовані на забезпечення законності в процесі проведення контрольних заходів;

- фінансові контрольно-процесуальні норми адресуються посадовим особам органів фінансового контролю. Вони містять одночасно права та обов'язки посадових осіб і спрямовані на ефективне досягнення результату, що передбачений фінансово-контрольними нормами;

- структура процесуальних фінансово-контрольних норм є триєдиною, як і матеріальних. У диспозиції процесуальної фінансово-контрольної норми закріплені приписи, у яких містяться вимоги до дій суб'єктів фінансового контролю відносно підконтрольних об'єктів. Гіпотезою процесуальної фінансово-контрольної норми виступають умови та обставини, що пов'язані з реалізацією диспозиції матеріальної фінансово-контрольної норми або реалізацією санкцій за порушення матеріальних або процесуальних фінансово-контрольних норм. Санкції ж норм містять у собі дані щодо настання невигідних наслідків у разі порушення диспозицій таких норм.

Виходячи з цього, слід зауважити, що узгодженість, чіткість та послідовність дій посадових осіб органів фінансового контролю забезпечується шляхом правового регулювання їх діяльності за допомогою контрольно-процесуальних норм. Отже, чітке закріплення в єдиному нормативно-правовому акті фінансово-контрольних норм матиме важливе значення по-перше, для впорядкування діяльності органів фінансового контролю, які застосовують відповідні норми; по-друге, для реалізації гарантій прав підконтрольних об'єктів.

У підрозділі 1.3. «Принципи правового забезпечення фінансового контролю» показано, що здійснення державного фінансового контролю в ринкових умовах має бути спрямоване на збереження державою свого соціального призначення при реалізації фінансової політики. Невиконання цих вимог призводить до зловживань, корупції в процесі перерозподілу власності, управління фінансовими потоками.

Важливою гарантією збереження соціальної спрямованості фінансової політики держави у процесі здійснення фінансової діяльності, є законодавче закріплення принципів її реалізації, у тому числі посилення фінансового контролю. Аналізуючи правові принципи побудови державного фінансового контролю в зарубіжних країнах, визначено, що принципи, викладені в Лімській декларації ІНТОСАІ, поки що не знайшли повною мірою відбиття в українському законодавстві. Принципи незалежності, об'єктивності, компетентності й гласності державного фінансового контролю повинні бути закріплені в законі про державний фінансовий контроль, і водночас мають бути передбачені відповідні гарантії їх захисту, що включають відповідальність з боку об'єктів, що перевіряються, а також з боку самих контрольних органів за свої дії.

Розділ 2 - «Організаційно-правові засади забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади» - присвячений аналізу організаційно-правових засад забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади.

У підрозділі 2.1. «Місце фінансового контролю в системі фінансової діяльності органів влади» фінансовий контроль розглянуто в системі фінансової діяльності органів влади, яка, у свою чергу, є складовою механізму соціального управління. Під соціальним управлінням пропонується розуміти механізм практичної реалізації цілеспрямованого впорядковувального впливу на суспільні відносини, що полягає у прийнятті, виконанні та перевірці виконання управлінського рішення на основі правового забезпечення.

Встановлено, що ефективне правове забезпечення фінансових відносин потребує застосування системного підходу,джерелом розвитку якого є внутрішня взаємодія фінансових інститутів, та виділення фінансової системи, яка являє собою сукупність взаємопов'язаних фінансових інститутів, які взаємодіють та функціонують на основі спільних цілей та завдань.

Показано, що при формуванні, розподілі фондів грошових коштів органи влади впливають на виконання фінансових планів. При цьому фінанси дають можливість стимулювати і забезпечувати всю ієрархію інтересів у державі. Збільшення або зменшення фондів грошових коштів впливає на розвиток економічних процесів. Таким чином, органи влади, регулюючи фінансові відносини за допомогою норм права, забезпечують такі завдання. По-перше, безпосередньо здійснюється соціальне управління. По-друге, фінанси дають змогу забезпечити ефективну систему прямого і зворотного зв'язку в системі соціального управління, при цьому вона діятиме тим ефективніше, чим краще її основи будуть врегульовані правом. По-третє, наявність в організацій, підприємств децентралізованих фондів грошових коштів дає можливість за допомогою фінансів, врегульованих нормами фінансового права, здійснювати саморегулювання на рівні всіх керованих систем. По-четверте, економічне управління за допомогою фінансів передбачає досягнення ефективних результатів у діяльності суб'єктів господарювання та здійснює стимуляційний вплив.

Визначено, що процес соціального управління має як організаційну, так і функціональну структуру. До загальних функцій соціального управління належать: планування, організація, регулювання, координація і контроль. У свою чергу, спеціальні функції управління забезпечують розвиток загальних функцій та виступають основою для функціонального розподілу праці в органах влади, для визначення функціональних обов'язків окремих структурних підрозділів.

У підрозділі 2.2. «Особливість фінансового контролю як правової форми діяльності органів влади» встановлено, що фінансовий контроль має подвійний характер, який необхідно розглядати, з одного боку, як специфічну правову форму управлінської діяльності органів влади, а з іншого - як організаційно-юридичний засіб забезпечення законності в управлінській діяльності. В організаційно-юридичному аспекті фінансовий контроль спрямований на зміцнення управлінської дисципліни і законності у сфері фінансів при формуванні органів влади, плануванні, реалізації правотворчих, правозастосовчих і правоохоронних повноважень та виступає одним з основних засобів запобігання та виявлення протиправних дій або помилок при застосуванні норм права. Разом з тим контроль має своє самостійне місце в системі форм здійснення управлінської діяльності органів влади, і в цьому плані його необхідно розглядати як специфічну правову форму, яка має власне соціальне призначення і відповідні функції, через які реалізується його активна організаційна роль.

Встановлено, що фінансовий контроль, як чинник забезпечення нормального функціонування соціальної системи, виконує функції: корегування (через спостереження і перевірку відповідності процесу функціонування об'єкта вимогам нормативно-правових актів з метою виявлення відхилень, їх причини з наступним визначенням шляхів усунення перешкод оптимального функціонування системи управління), соціальної превенції (визначення умов, що сприяють здійсненню правопорушень та заходів їх усунення), правоохорони (через спрямованість на припинення неправомірних діянь, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності та застосування заходів державного примусу).

Досліджено юридичну природу фінансового контролю як правової форми діяльності, яка відзначається тим, що контрольний суб'єкт, склад і обсяг компетенції якого закріплений у відповідному законодавчому акті, ставиться в умови необхідності безпосереднього використання норм права (матеріального і процесуального) для вирішення конкретних юридичних завдань. За результатами проведеного аналізу здійснено групування правових норм реалізації фінансового контролю. До першої групи належать норми, які закріплюють систему контрольних органів, принципи і порядок їх організації, діяльності, компетенцію, основні завдання і напрями діяльності, форми та методи проведення контролю, систему заходів відповідальності. Ця група норм створює передумови ефективного здійснення контрольної діяльності. Другу групу становлять норми, що забезпечують потреби самої контрольної діяльності і за своїм характером є процесуальними. Вони закріплюють: організацію діяльності контрольних органів, порядок застосування заходів відповідальності, систему організаційно-правових гарантій здійснення контрольної діяльності, порядок виконання розпоряджень контрольних органів, а також стабілізують порядок проведення контролю. До третьої групи належать норми, що є предметом самої контрольної діяльності та передбачають безпосередню перевірку діяльності підконтрольного об'єкта відповідно до вимог нормативно-правових актів, відновлення порушених норм права організаційними засобами.

Показано, що фінансовий контроль, як правова форма, є складовою управлінського блоку механізму правореалізації та впроваджується у правореалізаційні процеси з метою забезпечення їх точності, відповідності вимогам законності, виступає організаційно-юридичним способом управління процесами застосування права.

За результатами аналізу правових форм діяльності виявлено специфіку фінансового контролю порівняно з правотворчістю та правозостосуванням: за похідним характером діяльності; за цілями (забезпечення фактичного виконання управлінського рішення в організаційній виконавчо-розпорядницькій діяльності підконтрольного об'єкта; надання об'єктивної суспільно-політичної й спеціально-юридичної оцінки; прийняття ефективного рішення з удосконалення діяльності підконтрольного об'єкта, реалізація правоохоронних засобів у разі виявлення неправомірної поведінки та профілактичних заходів щодо запобігання порушенням у майбутньому; забезпечення оперативного, повного і якісного виконання ухваленого рішення); за обсягом і змістом контрольних проваджень (ординарні провадження у сфері виконавчо-розпорядницької діяльності, правоохоронної діяльності; спеціальні провадження щодо створення органів влади і призначення їх посадовців, здійснення правотворчої діяльності; особливі провадження, що характерні для прокурорського нагляду, судового контролю тощо); за спонукальними обставинами (створення сприятливих умов для реалізації нормативно-правових актів, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності і правопорядку у разі їх порушення); за змістом матеріально-правових результатів (ухвалення індивідуально-правового акта обов'язкового значення з оцінюванням діяльності підконтрольного об'єкта, конкретизацією його повноваження щодо усунення відхилень в управлінській діяльності, внесення організаційних засад у процес управління, припинення неправомірної діяльності, визначення превентивних заходів); за методом правового регулювання (поєднання ознак дозвільно-розпорядницького та юрисдикційного способів, реалізація у формі регулятивних й охоронних правовідносин).

Аналізуючи зазначені положення, автором визначено місце контролю в субординаційній системі правових форм діяльності, що перебуває за межами правотворчості і правозастосування та пронизує їх організаційною дією. Тому вдосконалення контрольної діяльності прямо веде до вдосконалення самої правотворчості і правозастосування.

У підрозділі 2.3. «Аналіз правового забезпечення процесу розвитку фінансової системи України» проведено аналіз процесу формування нової фінансової системи в бюджетній та кредитно-грошовій сферах та його правового забезпечення показав низьку ефективність функціонування системи соціального управління. Показано, що процес формування нової фінансової системи відзначався фактичним самоусуненням держави від необхідного контролю за формуванням і функціонуванням недержавного сектора економіки.

Серед основних чинників, що сприяли поширенню правопорушень у фінансовій сфері, виділено: вивільнення значної частки інтелектуального ресурсу країни з сектора легальної діяльності через скорочення державного фінансування; лібералізація економічної діяльності; приватизація державної власності за необґрунтовано заниженими цінами; допуск в економіку тіньового капіталу; відсутність ефективного механізму захисту від протиправних посягань; систематичне відставання нормативно-правового забезпечення процесів у цій сфері, що призводить до слабкості державного контролю і регулювання. Проте надмірно жорстка фінансова політика «монетаризму», що здійснюється державою, значною мірою підсилила дію багатьох негативних чинників. З одного боку, привівши до гострого дефіциту грошей, вона забезпечила тим самим пріоритетне значення і вплив тих видів економічної діяльності, які пов'язані з готівковими коштами і тому потенційно є найбільш криміналізованими.

У зв'язку з цим обґрунтовано необхідність реалізації комплексу заходів, спрямованих на посилення протидії подальшому поширенню правопорушень у фінансовій сфері. Особливу увагу необхідно приділити системі заходів з упорядковування відносин власності, у якій на основі фінансового контролю необхідно передбачити: інвентаризацію результатів приватизації з метою виявлення фактів порушення законодавства та умов приватизації для вирішення у судовому порядку питання про визнання недійсними інвестиційних угод; введення державного контролю за обігом землі; запровадження юридичної відповідальності за неефективне управління і розпорядження державною власністю (часткою держави в господарських товариствах); декриміналізацію господарської діяльності шляхом посилення державного захисту прав власників; підвищення ефективності судового вирішення господарських спорів; посилення відповідальності за недотримання договірних та кредитних зобов'язань тощо.

Здійснення фінансового контролю є неодмінною, найважливішою умовою для забезпечення правопорядку в цій сфері, що забезпечує ефективну реалізацію органами влади своїх функцій і завдань для реалізації та захисту прав і свобод громадян.

Розділ 3 - «Напрями вдосконалення правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади» - присвячено окремим напрямам удосконалення правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади. Він складається з трьох підрозділів.

У підрозділ 3.1. «Систематизація правових норм у сфері забезпечення фінансового контролю» встановлено, що в Україні відсутня ефективна цілісна система фінансового контролю діяльності органів влади, а недоліки діючої системи правового характеру спричинюють зростання латентної економічної злочинності, поширення тіньових економічних відносин. До недоліків правового характеру належить недостатнє законодавче забезпечення формування в державі цілісної системи фінансового контролю. Це стосується: загальної процедури фінансового контролю; переліку органів і суб'єктів, яким делеговано право на здійснення фінансового контролю; статусу, функцій і повноважень суб'єктів фінансового контролю, їх відносин і підзвітності; повноважень вищих органів державної влади в системі фінансового контролю; механізму зовнішнього та внутрішнього контролю за дотриманням чинного законодавства в системі державного фінансового контролю.

Визначено, що фінансовий контроль є складною, багатоаспектною категорією. Розкриттю суті контролю сприяє розгляд його у всіх аспектах свого прояву. Виходячи з цього, в дисертаційній роботі фінансовий контроль розглянуто в системі категорії «мета - засіб - результат». Важливість суспільних відносин, що складаються при цьому, і необхідність їх врегулювання правом зумовлені виділенням фінансово-правових норм у підгалузь фінансового права. Виділено особливості цієї підгалузі, які полягають у тому, що це єдина підгалузь фінансового права, яка має складну структуру, оскільки складається з фінансово-правових норм, включених як у загальну, так і в спеціальну його частину. До загальної частини фінансового права можна віднести фінансово-правові норми, що регулюють організацію і порядок проведення, загальні цілі, завдання та принципи здійснення фінансового контролю, характеристику його форм і методів. Фінансово-правові норми, що регламентують проведення фінансового контролю в різних сферах фінансової діяльності і внаслідок цього мають специфічні цілі, завдання, зміст, виражені в спеціальних нормативних актах (Бюджетний кодекс України, банківське, страхове, валютне законодавство), а також норми, що визначають правовий статус контрольних органів у конкретній сфері фінансової діяльності, включаються у відповідні інститути фінансового права.

Аналіз законодавчого закріплення фінансового контролю як підгалузі фінансового права дає змогу стверджувати, що норми загальної частини фінансового контролю містяться не в якомусь єдиному законодавчому акті, а розпорошені в різних нормативно-правових актах, що регламентують окремі види фінансового контролю, наприклад, у діяльності органів державного контролю в економіці, Бюджетному кодексі України, у валютному, банківському, страховому, податковому законодавстві тощо. Виходячи з цього, наголошено на необхідності ухвалення єдиного закону, присвяченого повністю питанням регулювання фінансового контролю, його ролі в сучасних ринкових умовах. У законі має бути розкрите поняття, цілі, завдання, принципи фінансового контролю, форми і методи його проведення, перелік уповноважених державних органів. Ухвалення цього закону дасть змогу заповнити наявні прогалини в чинному законодавстві, уникнути дублювання перелічених понять у різних нормативних актах, упорядкувати систему контрольних органів, їх компетенцію, а також виключити норми права, що суперечать один одному.

У підрозділі 3.2. «Реалізація фінансово-контрольної діяльності органів влади» досліджено контрольні правовідносини як різновид фінансових правовідносин для надання рекомендацій щодо оновлення законодавства про фінансовий контроль з урахуванням сучасних вимог. Зазначено, що контрольні правовідносини виступають правовим зв'язком між контрольним суб'єктом та підконтрольним об'єктом з метою створення сприятливих умов для реалізації нормативно-правових розпоряджень у діяльності підконтрольних суб'єктів, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності і правопорядку у випадках їх порушення.

Визначено, що особливу роль у контрольних правовідносинах виконують суб'єкти, оскільки саме вони здійснюють функцію генератора соціальних зв'язків з приводу реалізації конкретної норми матеріального права з метою встановлення об'єктивної істини і прийняття рішення. За допомогою суб'єкта визначаються завдання, характер, форми і обсяг контролю. Інші компоненти мають допоміжний, похідний характер. Важливе значення мають і юридичні факти, що є підставами виникнення, зміни або припинення правовідносин. У зв'язку з чим у роботі виділяють такі особливості правовідносин: по-перше, динаміка змісту контрольних правовідносин завжди зумовлена наявністю не окремих юридичних фактів, а юридичних складів; по-друге, враховуючи специфіку контрольних правовідносин, їх юридичними складами охоплюють: а) відповідне матеріальне правовідношення; б) юридично значущі контрольно-процесуальні дії; в) юридичні події; г) юридичні ситуації; д) процесуальні акти.

У процесі дослідження розглянуто правові акти контрольних органів, які належать до категорії правозастосовчих. Юридична природа таких актів полягає в тому, що вони є результатом реалізації державно-владних повноважень компетентних контрольних органів. Контрольні акти відокремлюються від нормативних актів, оскільки приймаються у порядку контролю за виконанням чинних актів. Державно-владні розпорядження, що містяться в них, спрямовані на забезпечення виконання норм законів та інших нормативно-правових актів. Акти контрольних органів не входять в загальну систему нормативних актів держави.

На підставі аналізу контрольних актів виділено такі їх особливості:

- акти контрольних органів мають персоніфікований характер, вони стосуються конкретних організацій і певних посадовців і завжди вказують на певні суб'єкти, кого персонально стосується правовий акт, оскільки контроль передбачає перевірку роботи конкретних працівників;

- розпорядження контрольних органів пов'язані з вирішенням конкретної юридичної справи, стосуються певних життєвих обставин. Всі акти контрольних органів можна поділити на дві групи: що приймаються з питань зовнішнього контролю (за наслідками контрольної діяльності) і приймаються з питань організаційної роботи самих контрольних органів;

- вони є актами разової дії, не розраховані на тривалий період.

Зазначається, що важливою є і форма викладу змісту контрольного акта, який має відповідати вимогам: конкретності, стислості, чіткості. У контрольному акті має бути закладений весь практичний і теоретичний матеріал, який дає змогу охарактеризувати такий акт як законний, обґрунтований і всебічний. Виходячи з цього, обґрунтовується структура контрольного акта, яка має складатися з трьох частин: вступна (зазначаються: найменування контрольного акта; найменування суб'єкта контролю; місце і час винесення акту; вказівка, відносно об'єкту контролю; вказівка на основні питання, що підлягають з'ясуванню в процесі контролю), констатувальна (визначається стан підконтрольного об'єкта; наводяться результати аналізу фактичних обставин справи, їх доказове значення; наводяться висновки про стан підконтрольного об'єкта; зазнаються юридичні норми, які є підставою для прийняття контрольного акта) та резолютивна (містить кінцеві висновки щодо встановлених фактичних обставин).

Підрозділ 3.3. «Шляхи вдосконалення правового забезпечення фінансового контролю в бюджетній сфері» присвячений аналізу корупційних відносин, виробленню напрямів підвищення ролі зовнішнього державного фінансового контролю діяльності органів влади як засобу виявлення порушень фінансової дисципліни - детінізації економіки.

Наголошується, що приватизація в Україні істотно вплинула на систему соціальних відносин і зміну рівня життя населення. Перерозподіл валового внутрішнього продукту на користь приватного сектора призвів до падіння реальних доходів основної маси населення. У ході приватизації сформувалися умови, що дали змогу здійснити операції з легалізації тіньових капіталів, з передачі значної частини державного і комунального майна у власність кримінальних і напівкримінальних структур, підсилюючи тим самим їх вплив на різні сфери економічної й політичної діяльності, корумпованість органів влади. Визначено, що корупція як суспільне соціально-економічне явище має антиконституційний характер. Повністю викорінити корупцію ще не вдалося жодній державі, але зниження її до рівня, коли вона не завдавала б такого руйнівного впливу на національну економіку, державність і суспільну мораль, можливо. Зазначено, що для цього потрібна цілісна система боротьби з фінансово-економічно злочинністю, яка передбачає комплекс заходів як правового, так і соціально-економічного характеру. Необхідне формування громадянського суспільства, інститути якого володіють найбільш антикорупційними потенціалами.

Отже, відсутність ефективного державного фінансового контролю і здійснення його на неналежному рівні безпосередньо впливає на соціально-економічний стан у країні. Проведення приватизації державного майна в Україні було необхідне, оскільки цей процес властивий будь-якій демократичній державі. Проте недосконалість законодавства і відсутність державного фінансового контролю за її проведенням, що суперечить загальносвітовій практиці, призвели до негативних наслідків. У результаті в ході проведення приватизації були порушені конституційні права громадян, корупція й економічна злочинність у країні досягли надзвичайно високого рівня, цілі приватизації не були досягнуті.

Обґрунтовано, що державний фінансовий контроль є одним із інструментів спостереження за реалізацією тих функцій, які пов'язані з соціально-економічною відповідальністю держави. Йдеться про фінансове забезпечення та регулювання соціально значущих потреб суспільства; державне фінансове забезпечення потреб економічного розвитку суспільства; функціонуванні держави як активного учасника ринкових відносин. У сучасних умовах існує необхідність зміни економічної ролі держави: вироблення конкретних заходів щодо підвищення ефективності участі держави і державних фінансів у трансформаційних процесах в економіці країни.

Наголошено, що дієва нормативна база державного фінансового контролю є однією з ключових умов його системності, вона забезпечує його легітимність і цілісність. У сучасних умовах недосконалість нормативно-правових актів, які висвітлюють тільки окремі питання державного фінансового контролю, породжує правовий нігілізм і численні порушення.

З метою формування єдиного правового поля фінансового контролю, наголошено на необхідності якісної зміни чинних нормативно-правових актів про державний фінансовий контроль, усунення суперечностей його правового регулювання, заповнення прогалин і скасування застарілих норм, у першу чергу, це стосується Закону України «Про Рахункову палату», а також законодавства про зовнішній фінансовий контроль.

Зокрема, запропоновано внести зміни і доповнення до Закону про Рахункову палату. Ці пропозиції не вимагають додаткових витрат з державного бюджету. Всі заплановані заходи передбачається здійснити в межах коштів державного бюджету, виділених на утримання Рахункової палати, що свідчить про їх фінансово-економічну вигоду.

Визначено, що відсутність у законодавстві основ контрольної діяльності, принципів організації органів внутрішнього і зовнішнього контролю створює умови для необмеженої правотворчості і призводить до трактування фінансового контролю без урахування цілісності і правової єдності бюджетної системи України. Чинним законодавством практично не регламентується організація фінансового контролю на регіональному, а тим більше на місцевому рівні. Виходячи з цього, запропоновано внести такі зміни в закон, які передбачали б обов'язкову наявність у структурі органів місцевого самоврядування контрольно-рахункових органів.

ВИСНОВКИ

У результаті проведеного дисертаційного дослідження отримано такі висновки, пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення правового забезпечення фінансового контролю діяльності органів влади.

1. Показано, що в сучасних умовах фінансово-економічної кризи, які відзначаються спадом виробництва, зростанням безробіття та іншими негативними явищами, стан фінансової системи значно погіршується. Встановлено, що стабілізаційним фактором подальшого розвитку суспільства має стати посилення організаційного впливу держави на основі фінансового контролю. Він має сприяти реалізації розподільної, регуляторної, контрольної та стабілізаційної функцій фінансової системи. Відображення взаємозв'язку таких функцій у системі контрольних органів, у регулюванні їх діяльності створює необхідну правову базу для забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів.

2. Виявлено неузгодженість та відсутність систематизації фінансово-контрольних норм, що призводить до можливих правопорушень з боку контрольних суб'єктів. Доведено, що дослідження процесуальних фінансово-контрольних норм сприятиме покращенню процедури здійснення фінансово-контрольної діяльності. Здійснено групування контрольно-процесуальних норм у фінансовій сфері та виділено їх особливості. З метою правового забезпечення фактично сформованих контрольно-процесуальних відносин обґрунтовано необхідність розвитку нормативно-правової бази, яка б чітко визначала процедуру проведення фінансового контролю.

3. Визначено, що здійснення державного фінансового контролю в ринкових умовах має бути спрямовано на збереження державою соціальної спрямованості фінансової політики. Гарантією цього є законодавче закріплення принципів її реалізації, які передбачені в Лімській декларації ІНТОСАІ, але поки що не знайшли повною мірою відображення в українському законодавстві. Тому обґрунтовано необхідність їх закріплення у спеціальному законі про державний фінансовий контроль, із розробленням механізму їх забезпечення.

4. Розглянуто роль правового забезпечення в процесі соціального управління. Показано, що в правовій формі реалізується зміст процесу соціального управління. Правові норми, що містяться в різних нормативно-правових актах, регламентують здійснення найважливіших управлінських дій. Тим самим створюється і забезпечується правова основа управлінського процесу, режим законності при здійсненні управлінських дій. Управлінське рішення набуває належної юридичної форми, чим забезпечується його юридично обов'язковий характер.

5. На основі аналізу загальних і родових ознак контрольної діяльності встановлено її спільність з юридичним процесом як комплексною системою. Разом з тим виявлено особливості контрольної діяльності, що визначають її автономність серед інших елементів юридичного комплексу: правотворчості і правозастосування, що сформувалися в процесі спеціалізації соціального управління і мають індивідуальні цілі, предмет, місце в структурі юридичного процесу.

6. Визначено низьку ефективність функціонування фінансової системи в Україні та її правового забезпечення, що зумовило поширення правопорушень та корупції у цій сфері. Причиною цього стало пріоритетне значення фінансової сфери через можливість доступу до грошових ресурсів для впливу на економічні та політичні процеси в країні. Серед основних чинників поширення негативних явищ стали: вивільнення значної частки інтелектуального ресурсу країни з сектора легальної діяльності, лібералізація економічної діяльності, приватизація державної власності за необґрунтовано заниженими цінами, допуск в економіку тіньового капіталу, відсутність ефективного механізму захисту від протиправних посягань, систематичне відставання нормативно-правового забезпечення процесів у цій сфері.

7. Запропоновано комплекс заходів, спрямованих на посилення протидії зростанню правопорушень у фінансовій сфері шляхом упорядковування відносин власності на основі підвищення ефективності фінансового контролю, що передбачають: інвентаризацію результатів приватизації; введення державного контролю за обігом землі; посилення юридичної відповідальності за неефективне управління і розпорядження державною власністю; декриміналізацію господарської діяльності шляхом посилення державного захисту прав власників; підвищення ефективності судового вирішення господарських спорів; посилення відповідальності за недотримання договірних та кредитних зобов'язань.

8. Аналіз законодавчого закріплення фінансового контролю як підгалузі фінансового права свідчить про необхідність прийняття єдиного закону, присвяченого повністю питанням регулювання фінансового контролю, у якому необхідно передбачити законодавче закріплення поняття фінансового контролю, визначити цілі, завдання, принципи, правові форми і методи проведення його реалізації, виключний перелік уповноважених державних органів.

9. Досліджено правозастосовчу діяльність у сфері фінансового контролю. Проаналізовано нормативно-правові акти контрольних органів, які відносяться до категорії правозастосовчих, визначено особливості та вимоги до них. Це дало змогу обґрунтувати структуру нормативно-правового акта контрольного органу, що має складатися з трьох частин: вступна, у якій зазначається найменування акта, суб'єкта контролю, місце і час його прийняття, об'єкт контролю, основні питання, що підлягають з'ясуванню; констатувальна - зазначається стан підконтрольного об'єкта, результати аналізу фактичних обставин справи та їх доказове значення, висновки щодо його діяльності, юридична підстава для прийняття рішення; резолютивна частина містить кінцеві висновки щодо встановлених фактичних обставин.