Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК 35.073.6

ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ЩОДО НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Сосновик Олександр Олександрович

Харків 2009

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Захист відбудеться «23» травня 2009 р. о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий «21» квітня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Р.С. Мельник

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Одним із пріоритетних завдань розвитку державності в Україні є послідовна демократизація взаємовідносин органів державної влади та їх посадових осіб з приватними особами з метою охорони їх прав, свобод і законних інтересів, сприяння їх реалізації, а також дієвого захисту у разі порушення. Тривалий час діяльність органів виконавчої влади, зокрема, органів внутрішніх справ мала суто розпорядницький, примусовий, а подекуди і каральний характер. Натомість подальша демократизація суспільних відносин в Україні, втілення в практику діяльності правоохоронних органів пріоритету прав, свобод та законних інтересів особи над державними, актуалізують перегляд основної мети їх діяльності, якою повинно стати обслуговування суспільства і його потреб. Досягти цього неможливо без істотної модернізації взаємовідносин громадян з державними органами, зокрема, органами внутрішніх справ, що потребує подальшого науково-методологічного опрацювання цієї проблематики та відповідного нормативно-правового забезпечення.

Сучасний стан надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг характеризується багатьма недоліками об'єктивного і суб'єктивного характеру, серед яких черги біля кабінетів інспекторів паспортних та дозвільних підрозділів, ДАІ, відсутність необхідної інформації, обмеженість та незручність „прийомних годин”, монопольний характер окремих послуг, формалізм та зневажливе ставлення до громадян з боку працівників ОВС, які зобов'язані їх надавати, тощо. Без перебільшення можна сказати, що причиною такого стану є недосконале правове регулювання публічних взаємовідносин за участю органів внутрішніх справ, а також формальний відхід від радянської моделі правоохоронної діяльності з її суто каральною, а не публічно-сервісною складовою.

Окремі аспекти діяльності органів виконавчої влади щодо надання адміністративних послуг були висвітлені у працях В. Б. Авер'янова, В. М. Гаращука, І. Б. Коліушка, І. М. Пахомова, С. В. Пєткова, В. П. Тимощука, Л. В. Ткаченка, А. В. Юрмача. Проте проблеми надання адміністративних послуг саме органами внутрішніх справ України спеціально не вивчались, в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики, без комплексного підходу. Таким чином, необхідність посилення захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб в Україні, важливість подальшого зміцнення партнерських відносин між органами внутрішніх справ та населенням на засадах довіри та взаємоповаги з одного боку, та відсутність теоретичних розробок із означених питань, - з іншого, обумовлюють актуальність та важливість глибокого і всебічного наукового дослідження широкого кола питань, пов'язаних із наданням органами внутрішніх справ України адміністративних послуг.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до підрозділів 1.1, 1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п.п. 3.1, 3.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити сутність, види та особливості адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, уточнити організаційні та правові засади їх надання, сформулювати науково-обґрунтовані пропозиції та рекомендації із зазначених питань.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити поняття та ознаки адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ;

- охарактеризувати правовий статус органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг;

- розглянути проблемні питання правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг, запропонувати шляхи їх вирішення;

- визначити види адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ;

- уточнити особливості дозвільних адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ;

- з'ясувати сутність та особливості реєстраційних адміністративних послуг в органах внутрішніх справ;

- окреслити перспективи розвитку інституту адміністративних послуг в органах внутрішніх справ;

- виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організаційних та правових засад діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються під час діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам в Україні.

Предмет дослідження становлять організаційно-правові питання діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг. В роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. Так, за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і особливості адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ (розділи 1, 2). Методи класифікації, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення окремих видів та підвидів адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). За допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з'ясовувалась специфіка діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг (підрозділи 1.1, 1.2, 2.4). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи використовувались для визначення напрямків удосконалення теоретико-правових засад і практичної діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг (підрозділи 1.3, 2.4). адміністративний послуга орган правовий

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці із загальної теорії держави і права, розробки фахівців у галузі адміністративного права та теорії управління - В. Б. Авер'янова, С. С. Алєксєєва, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй, І. Б. Коліушка, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, В. В. Конопльова, Н. П. Матюхіної, О. І. Остапенка, І. М. Пахомова, В. М. Плішкіна, В. П. Пєткова, Г. О. Пономаренко, О. П. Рябченко, О. Ф. Скакун, В. П. Тимощука, Л. В. Ткаченка, О. Г. Фролової, В. К. Шкарупи, А. В. Юрмача, Х. П. Ярмакі та ін. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють діяльність органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг, статистичні матеріали з цих питань.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень організаційно-правових засад діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- аналіз адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, дозволив вперше виділити два їх різновиди: 1) адміністративні послуги, надання яких супроводжується виданням адміністративного акта, який надає певне право або підтверджує його, і надання яких безпосередньо пов'язане з реалізацією їх владних повноважень; 2) публічно-сервісні послуги, тобто ті послуги, надання яких не потребує видання певного адміністративного акта, безпосередньо не пов'язане з реалізацією наданих їм владних повноважень, однак зобов'язує посадову особу ОВС здійснити певні дії, які пов'язані із забезпеченням реалізації прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб;

- удосконалено визначення поняття та ознак адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ, а також завдань та функцій органів внутрішніх справ щодо їх надання; обґрунтовано висновок, що використання терміна „адміністративні послуги” спрямоване не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на змістову переоцінку характеру існуючих взаємостосунків між ними;

- набуло подальшого розвитку положення про те, що надання адміністративних послуг населенню органами внутрішніх справ має стати пріоритетним напрямком їх діяльності, що вимагатиме переосмислення їх ролі та призначення у державі, радикальної зміни відносин між ними та громадянами, а саме у переході від карального до соціально-сервісного змісту їх службової діяльності;

- уточнено правовий статус органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг, до елементів якого віднесено мету їх діяльності, організаційно-функціональну структуру, завдання, функції, обов'язки, права та відповідальність;

- удосконалено характеристику системи правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг, визначено його предмет та особливості, а також недоліки, зокрема те, що його основу складають відомчі нормативно-правові акти МВС України;

- набуло подальшого розвитку визначення видів адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, запропоновано класифікувати їх за такими критеріями: 1) платністю; 2) рівнем правового регулювання; 3) видом адміністративного акта, який є кінцевим результатом розгляду звернення громадянина за тією чи іншою послугою; 4) залежно від суб'єкта, тобто конкретного органу чи підрозділу внутрішніх справ, який надає адміністративні послуги;

- удосконалено характеристику дозвільних адміністративних послуг органів внутрішніх справ, які визначено як діяльність окремих служб, підрозділів чи органів внутрішніх справ (їх окремих посадових осіб), пов'язану з реалізацією владних повноважень, результатом якої є видання офіційного документа суворої звітності (дозволу, ліцензії, сертифікату, свідоцтва тощо) з дотриманням відповідних умов і порядку, що надає право фізичній чи юридичній особі здійснювати передбачений у цьому документі вид діяльності, контроль та нагляд за яким здійснюється органом (посадовою особою), що його видав;

- подальшого розвитку набули визначення поняття і характеристика реєстраційних адміністративних послуг, під якими розуміється одна із форм дозвільної діяльності, пов'язана з реалізацією владних повноважень, яка становить комплекс дій із засвідчення певного факту, спрямована на видачу спеціально визначеними органами (посадовими особами) реєстраційних документів, що надають заявнику певні права чи їх підтверджують;

- вперше визначено систему принципів, на яких має базуватись діяльність органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг: 1) загальних, до яких віднесено: законність, рівність, справедливість, гласність, свободу вибору, системність, гуманізм, демократизм та науковість; 2) спеціальних, серед яких: територіально-галузевий; безперервності; цілеспрямованості; економічної доцільності, результативності, професійності, відповідальності, доступності, єдності, централізації (підпорядкованості), зручності, своєчасності та зонально-предметний;

- удосконалено критерії оцінювання якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг, до яких віднесено: 1) задоволеність споживача; 2) економність та ефективність надання послуги; 3) результативність;

- сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів з досліджуваних питань, зокрема, до законів України „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України”, „Про міліцію”, „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, „Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві”, „Про імміграцію”, а також підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та МВС України, до проектів Закону України „Про органи внутрішніх справ України”, Адміністративно-процедурного кодексу України, Концепції реформування системи органів Міністерства внутрішніх справ України, запропоновано розробити та прийняти нові нормативні акти, зокрема Закон України „Про адміністративні послуги населенню”, Концепцію адміністративних послуг, Інструкцію про порядок обліку платних адміністративних послуг населенню, які надаються органами внутрішніх справ.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки організаційно-правових питань діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг;

- у правотворчості - у результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо розробки нових та уточнення чинних нормативно-правових актів з питань діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг;

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації можуть використовуватись під час проведення занять із дисциплін „Адміністративне право” та „Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на двох науково-практичних конференціях: „Організаційно-правові основи взаємодії ОВС із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо припинення масових заворушень і групових порушень громадського порядку та запобігання їм” (Донецьк, 2006) і „Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених” (Харків, 2008), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у чотирьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також у тезах наукового повідомлення на науково-практичній конференції.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів‚ поділених на 7 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 216 сторінок. Список використаних джерел складається із 224 найменувань і займає 23 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 „Загальна характеристика адміністративних послуг в діяльності органів внутрішніх справ” присвячено з'ясуванню змісту та ознак адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ, визначенню їх поняття, характеристиці правового статусу органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг, аналізу системи правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг.

У підрозділі 1.1 „Поняття та ознаки адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ” зазначається, що концептуальним в розвитку державності України має стати те, що державна влада - це не тільки реалізація повноважень, які покладають зобов'язання на приватних фізичних та юридичних осіб, а й виконання певних обов'язків перед ними, за які вона є цілком відповідальною. Звідси два висновки: по-перше, сучасна держава через систему державних органів не тільки керує суспільством, а й надає йому послуги; по-друге, фізичні та юридичні особи є не прохачами у відносинах з органами влади, а споживачами адміністративних послуг.

Адміністративні послуги органів внутрішніх справ визначено як публічну діяльність, пов'язану з реалізацією владних повноважень органу (підрозділу, служби) чи окремої посадової особи, яка здійснюється за ініціативою фізичної (юридичної) особи, як правило, має чітко фіксований платний характер, спрямована на охорону, захист та реалізацію її прав, свобод і законних інтересів, і результатом якої є адміністративний акт.

Наведено перелік спеціальних ознак адміністративних послуг в органах внутрішніх справ.

Зроблено висновок про те, що нагальною є потреба у виробленні нового розуміння мети, завдань та функцій органів внутрішніх справ, які за своїм змістом повинні полягати у наданні адміністративних послуг, нової управлінської ідеології, спрямованої на оновлення адміністративної культури, формування готовності працівників органів внутрішніх справ до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій населення та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння громадянам.

У підрозділі 1.2 „Правовий статус органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг” цей статус визначено як закріплення у нормативно-правових актах мети їх діяльності, організаційно-функціональної структури, завдань, функцій, обов'язків, прав та відповідальності.

Детальний аналіз статусних обов'язків міліції дозволив виділити серед них ті, які безпосередньо або опосередковано стосуються надання міліцією адміністративних послуг. Це, зокрема, обов'язки: здійснювати реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, приймати іспити на право керування транспортними засобами і видавати відповідні документи тощо.

Аналіз прав міліції, які закріплено у ст. 11 Закону „Про міліцію”, дозволив виділити серед них ті, які передбачають надання органами міліції адміністративних послуг. Це, зокрема, права: проводити технічний огляд автомототранспорту; видавати чи анулювати дозволи на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, видані громадянам тощо.

У підрозділі зазначено, що успішне здійснення адміністративної реформи в Україні нерозривно пов'язане із чітким визначенням правового статусу державних органів, зокрема, міліції. Наголошується, що нормативне закріплення її завдань, функцій, повноважень щодо надання адміністративних послуг, відповідальності за їх ненадання чи не належне надання значно покращать правотворчу та правозастосовчу діяльність міліції у цій сфері, дозволить побудувати загально прийняту та перевірену практикою діяльності поліцейських органів розвинутих демократичних країн світу так звану „сервісну” модель правоохоронної діяльності вітчизняної міліції, що в результаті позитивно відобразиться на її авторитеті серед населення та інтенсифікує його роль у боротьбі із правопорушеннями.

У підрозділі 1.3 „Правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг” зазначено, що предмет правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг складають цілі, завдання, функції, повноваження, принципи, форми, методи та процедури їх діяльності, нагляд та контроль за цим видом діяльності, її організаційно-правові засади та юридична відповідальність.

Зроблено висновок, що механізм правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг охоплює дуже широке коло питань. Правові норми, що діють у даній сфері, можна об'єднати в такі групи: 1) ті, які регулюють поведінку людей, визначають права й обов'язки приватних осіб як учасників адміністративно-правових відносин; 2) ті, які визначають правовий статус органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг.

Усю нормативну базу, якою керуються працівники органів внутрішніх справ під час надання адміністративних послуг, поділено на зовнішню, що створюється формально за межами органів внутрішніх справ, але до створення якої вони мають пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, яка розроблена в системі МВС України.

Запропоновано розробити та прийняти Концепцію адміністративних послуг, яка могла б стати базою для подальшого удосконалення правового регулювання в цій сфері, кінцевим результатом якого має стати прийняття Закону України „Про адміністративні послуги населенню”, окремий розділ якого був би присвячений правовому регулюванню надання адміністративних послуг у сфері правоохоронної діяльності.

У підрозділі наголошується, що раціональне та адекватне правове визначення змісту правовідносин із надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг, чіткість та недвозначність формулювань, нормативне вирішення існуючих правових прогалин надасть позитивні результати, наслідком чого стане приведення поведінки учасників зазначених відносин у відповідність до вимог правових норм.

Розділ 2 „Організаційно-правові засади надання органами внутрішніх справ окремих адміністративних послуг” присвячено визначенню видів адміністративних послуг в органах внутрішніх справ, характеристиці дозвільних та реєстраційних адміністративних послуг, окресленню перспектив розвитку зазначеного інституту в органах внутрішніх справ.

У підрозділі 2.1 „Види адміністративних послуг в органах внутрішніх справ” зазначено, що розгляд послуг, які надаються органами внутрішніх справ, дозволив виділити два їх різновиди: 1) адміністративні послуги, надання яких супроводжується виданням адміністративного акта, який надає певне право або підтверджує його, і надання яких безпосередньо пов'язане з реалізацією їх владних повноважень; 2) публічно-сервісні послуги, тобто ті, надання яких не потребує видання певного адміністративного акта, безпосередньо не пов'язане з реалізацією наданих їм владних повноважень, однак зобов'язує посадову особу органів внутрішніх справ здійснити певні дії, пов'язані із забезпеченням реалізації прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Наголошується, що можна виокремити різні критерії класифікації адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ. Однак, важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість сформулювати рекомендації щодо покращення системи надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг. Наприклад, 1) за критерієм платності адміністративні послуги поділяються на платні й безоплатні; 2) за рівнем правового регулювання - на адміністративні послуги загальнодержавного регулювання (закони, акти Президента, Кабінету Міністрів України); адміністративні послуги централізованого регулювання (нормативні акти МВС України та інших центральних органів виконавчої влади); адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); адміністративні послуги зі „змішаним” регулюванням; 3) за видом адміністративного акта, який є кінцевим результатом розгляду звернення громадянина за тією чи іншою послугою, - посвідчення, сертифікат, дозвіл, ліцензія, довідка, технічні умови, свідоцтво, талон про проходження державного технічного огляду, реєстраційний документ, експертний висновок (акт); 4) залежно від суб'єкта органів внутрішніх справ, тобто конкретного органу чи підрозділу, який надає адміністративні послуги, напрямку його діяльності. За цим критерієм адміністративні послуги органів внутрішніх справ поділяються на послуги, які надають: підрозділи ДАІ; дозвільні підрозділи адміністративної служби міліції; підрозділи державної служби охорони; служби громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб; інформаційні підрозділи тощо.

У підрозділі 2.2 „Дозвільні адміністративні послуги в органах внутрішніх справ” зазначається, що дозвільна діяльність здійснюється у зв'язку з тим, що використання окремих предметів, речовин, матеріалів, здійснення окремих видів діяльності, виробництв, робіт становить підвищену небезпеку, що потребує відповідного порядку отримання офіційних документів, здійснення контрольно-наглядової діяльності, складання відповідної статистики тощо.

Дозвільні адміністративні послуги органів внутрішніх справ визначено як діяльність окремих служб, підрозділів чи органів (їх окремих посадових осіб), пов'язану з реалізацією владних повноважень, результатом якої є видання офіційного документа суворої звітності (дозволу, ліцензії, сертифікату, свідоцтва тощо) з дотриманням відповідних умов і порядку, що надає право фізичній чи юридичній особі здійснювати передбачений у цьому документі вид діяльності, контроль та нагляд за яким здійснюється тим же органом (посадовою особою), який його видав.

Обґрунтовано, що дозвільну систему можна розглядати в трьох площинах. З одного боку, це, так би мовити, „дозвільний порядок”, який регламентує певні юридичні дії, що здійснюються різними суб'єктами, з іншого - специфічна діяльність державних органів з організації контролю та нагляду за здійсненням спеціальних правил функціонування деяких об'єктів господарювання, а також поводження з предметами та речовинами підвищеної небезпеки, безконтрольне зберігання та використання яких може завдати суттєвої шкоди суспільним інтересам. У третьому випадку дозвільну систему доцільно розглядати як засіб забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами прав щодо використання (користування) предметів, матеріалів та речовин, які перебувають в обмеженому використанні.

У підрозділі визначено систему дозвільних адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, здійснено їх детальну характеристику.

У підрозділі 2.3 „Реєстраційні адміністративні послуги в органах внутрішніх справ” акцентується увага на тому, що завданням будь-якої державної реєстрації є: забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами передбачених нормативними актами прав та законних інтересів, виконання передбачених обов'язків; забезпечення повної, своєчасної і правильної реєстрації певних фактів; внесення до реєстраційних документів необхідних змін, доповнень та виправлень; поновлення втрачених та анулювання повторно складених реєстраційних документів; збереження архівного фонду реєстраційних документів.

До ознак реєстраційних адміністративних послуг органів внутрішніх справ віднесено те, що: 1) вони є право-обов'язком спеціально визначених органів, служб, підрозділів (їх посадових осіб) внутрішніх справ; 2) становлять процесуально-правову дію, змістом якої є фіксація певних фактів; 3) їх основним призначенням є визнання за фізичними та юридичними особами певних прав (чи їх підтвердження), наділення їх певними обов'язками та відповідальністю; 4) підставою надання реєстраційних адміністративних послуг є заява фізичної чи юридичної особи; 5) наданню конкретної реєстраційної адміністративної послуги передує перевірка особи та (чи) об'єкта; 6) результатом реєстраційних адміністративних послуг є видача реєстраційного документа (свідоцтва, посвідчення, іншої форми документа), який надає заявнику певні права чи їх підтверджує; 7) органи внутрішніх справ (посадові особи), які надають реєстраційні адміністративні послуги, уповноваженні здійснювати контрольно-наглядову діяльність за певними об'єктами (предметами), що підлягають реєстрації.

Зазначається, що в органах внутрішніх справ реєстраційні адміністративні послуги надають: 1) підрозділи ДАІ; 2) Департамент громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб Міністерства внутрішніх справ України; 3) підрозділи дозвільної системи. У підрозділі здійснено детальну характеристику реєстраційних адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ.

У підрозділі 2.4 „Перспективи розвитку інституту адміністративних послуг в органах внутрішніх справ” насамперед визначено недоліки, які існують у діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг, до яких віднесено: наявність необґрунтованих видів адміністративних послуг; перекладання обов'язків органів внутрішніх справ щодо збирання довідок, візування, погодження на приватних осіб; необґрунтоване завищення ціни на окремі види адміністративних послуг; обмеженість днів та годин прийому громадян в органах внутрішніх справ; проблеми доступу до інформації, необхідної для отримання адміністративних послуг; необґрунтовано великі строки для надання окремих послуг; зобов'язання приватних осіб сплачувати так звані „добровільні” благодійні внески за надання адміністративних послуг; необґрунтовано перебільшений перелік документів, які повинні надавати приватні особи для отримання певної послуги; відсутність можливості замовити певну адміністративну послугу, зробивши попередньо заяву по телефону, факсу, Інтернету тощо.

У підрозділі визначено систему принципів, на яких має базуватись діяльність органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг: загальні і спеціальні.

До критеріїв оцінювання якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг віднесено: 1) задоволеність споживача; 2) економність та ефективність надання послуги; 3) результативність.

З метою розвитку інституту адміністративних послуг в органах внутрішніх справ сформульовано низку пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів, розробки та прийняття нових нормативних актів з цих питань.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності, видів та особливостей адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, організаційних та правових засад їх надання, шляхів удосконалення останніх. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Визначено поняття та ознаки адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ, акцентовано увагу на тому, що використання терміна „адміністративні послуги” спрямоване не на виокремлення нового виду адміністративно-правових відносин між державними органами і приватними особами, а на змістову переоцінку характеру існуючих взаємостосунків між ними.

Аналіз послуг, які надаються органами внутрішніх справ, дозволив виділити два їх різновиди: 1) адміністративні послуги, надання яких супроводжується видання адміністративного акта, що надає певне право або підтверджує його, і надання яких безпосередньо пов'язане з реалізацією їх владних повноважень; 2) публічно-сервісні послуги, тобто ті, надання яких не потребує видання певного адміністративного акта, безпосередньо не пов'язане з реалізацією наданих їм владних повноважень, однак зобов'язує посадову особу органу внутрішніх справ здійснити певні дії, пов'язані із забезпеченням реалізації прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Адміністративні послуги органів внутрішніх справ визначено як публічну діяльність, пов'язану з реалізацією владних повноважень органу (підрозділу, служби) чи окремої посадової особи, яка здійснюється за ініціативою фізичної (юридичної) особи, як правило, має чітко фіксований оплатний характер, спрямована на охорону, захист та реалізацію її прав, свобод і законних інтересів, і результатом якої є адміністративний акт.

До ознак адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ, віднесено таке: як правило, оплатний характер за визначеними нормативними актами розцінками; ці послуги надаються конкретним приватним (фізичним і юридичним) особам за їх ініціативою (тобто за їх зверненням) з приводу задоволення їх правомірних вимог, потреб та інтересів; результатом адміністративної послуги є адміністративний акт - рішення або дія адміністративного органу; такі послуги безпосередньо пов'язані з реалізацією владних повноважень органів внутрішніх справ; в силу важливості предмету цих послуг (зброя, вибухові пристрої, печатки, штампи, паспорти тощо), а інколи і їх небезпеки, держава має монопольний характер на їх надання; наданню конкретної адміністративної послуги, як правило, реєстрації, видачі дозволу, ліцензії передує перевірка приватної особи; для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги; приватні особи мають право на свій розсуд (крім вчинення ними неправомірних дій) користуватись результатами наданих їм послуг; надання цих послуг спрямоване на створення (дотримання) нормативно передбачуваних умов для реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов'язків.

Дозвільні адміністративні послуги ОВС визначено як діяльність окремих служб, підрозділів чи органів внутрішніх справ (їх окремих посадових осіб), пов'язану з реалізацією владних повноважень, результатом якої є видання офіційного документа суворої звітності (дозволу, ліцензії, сертифікату, свідоцтва тощо) з дотриманням відповідних умов і порядку, що надає право фізичній чи юридичній особі здійснювати передбачений у цьому документі вид діяльності, контроль та нагляд за яким здійснюється тим же органом (посадовою особою), який його видав.

Реєстраційні адміністративні послуги визначено як одну із форм дозвільної діяльності, пов'язану з реалізацією владних повноважень, яка становить комплекс дій із засвідчення певного факту і спрямована на видачу спеціально визначеними органами (посадовими особами) реєстраційних документів, що надають заявнику певні права чи їх підтверджують.

Запропоновано критерії оцінювання якості надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг, до яких віднесено: 1) задоволеність споживача; 2) економність та ефективність надання послуги; 3) результативність.

Зроблено висновок про те, що актуальним є вироблення нового розуміння мети, завдань та функцій органів внутрішніх справ, які за своїм змістом повинні спрямовуватись на надання адміністративних послуг, нової управлінської ідеології, спрямованої на оновлення адміністративної культури, формування готовності працівників органів внутрішніх справ до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій населення та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння громадянам. Звідси - надання адміністративних послуг населенню органами внутрішніх справ повинно стати пріоритетним напрямком їх діяльності, у зв'язку з чим вимагатиме переосмислення їх ролі та призначення у державі, радикальної зміни відносин між ними та громадянами, а саме перехід від суто карального призначення органів до обслуговуючого. Такий підхід сприятиме зміцненню партнерських відносин між органами внутрішніх справ та населенням, що вже давно є стандартом у демократичних країнах світу.

Для здійснення належної оцінки якості надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ необхідно започаткувати їх дієвий моніторинг, який включатиме: проведення аналізу засобів масової інформації щодо оцінки результативності діяльності органів внутрішніх справ; вивчення результатів щорічної оцінки діяльності окремих служб та підрозділів органів внутрішніх справ та їх працівників; соціологічні дослідження щодо оцінки громадянами порядку надання послуг та їх якості органами внутрішніх справ; періодичне проведення „гарячої лінії” з метою визначення проблем, які виникають під час надання адміністративних послуг органами внутрішніх справ; проведення громадських слухань.

Сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів з питань надання органами внутрішніх справ адміністративних послуг, зокрема, до законів України „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України”, „Про міліцію”, „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, „Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві”, „Про імміграцію”, до підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та МВС України, а також до проектів Закону України „Про органи внутрішніх справ України”, Адміністративно-процедурного кодексу України, Концепції реформування системи органів Міністерства внутрішніх справ України.

Запропоновано розробити та прийняти такі нормативні акти як: 1) Закон України „Про адміністративні послуги населенню”, окремий розділ якого був би присвячений правовому регулюванню надання адміністративних послуг у сфері правоохоронної діяльності; 2) Концепцію адміністративних послуг, яка могла б стати базою для подальшого удосконалення правового регулювання в цій сфері; 3) Інструкцію про порядок обліку платних адміністративних послуг населенню, які надаються органами внутрішніх справ, якою було б встановлено єдиний порядок обліку надання органами внутрішніх справ платних адміністративних послуг фізичним та юридичним особам.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Сосновик О.О. Поняття та ознаки адміністративних послуг, які надаються органами внутрішніх справ / О.О. Сосновик // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності: Збірник наукових праць. Донецьк: ДЮІ МВС ЛДУВС, 2006. № 2. С. 78-88.

2. Сосновик О.О. Правовий статус органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг / О.О. Сосновик // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка. 2006. Вип. 3. С. 138-145.

3. Сосновик О.О. Питання кваліфікації адміністративних послуг, що надаються органами внутрішніх справ / О.О. Сосновик // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. 2007. № 4. С. 249-254.

4. Сосновик О.О. Дозвільні адміністративні послуги в органах внутрішніх справ / О.О. Сосновик // Форум права. 2008. № 1. С. 389-394 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2008-1/08cooovc.pdf.

5. Сосновик О.О. Адміністративні послуги в органах внутрішніх справ: проблеми класифікації / О.О. Сосновик // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Матеріали науково-практичної конференції (Харків, 24 травня 2008 р.). Харків: Вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2008. С. 97-99.

АНОТАЦІЯ

Сосновик О.О. Діяльність органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг: організаційно-правові питання. Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2008.

Дисертацію присвячено аналізу організаційно-правових засад діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг. Визначено поняття, зміст та ознаки адміністративних послуг, які надають органи внутрішніх справ, проаналізовано правовий статус органів внутрішніх справ як суб'єктів надання адміністративних послуг, охарактеризовано правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ з надання адміністративних послуг, визначено види адміністративних послуг в органах внутрішніх справ, зокрема, сутність, види та особливості дозвільних та реєстраційних адміністративних послуг, сформульовано пропозиції та рекомендації щодо удосконалення організаційних та правових засад діяльності органів внутрішніх справ щодо надання адміністративних послуг.

Ключові слова: органи внутрішніх справ, міліція, послуги, адміністративні послуги, правовий статус, правове регулювання, дозвіл, реєстрація, удосконалення.

АННОТАЦИЯ

Сосновик А.А. Деятельность органов внутренних дел по предоставлению административных услуг: организационно-правовые вопросы. Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2008.

Диссертация посвящена анализу организационно-правовых основ деятельности органов внутренних дел по предоставлению административных услуг. В работе сделан вывод, что использование (применение) термина „административные услуги” направленно не на выделение нового вида административно-правовых отношений между государственными органами и физическими и юридическими лицами, а на переоценку характера их взаимоотношений. Получила дальнейшее развитие идея о том, что предоставление административных услуг населению органами внутренних дел должно стать приоритетным направлением их деятельности, что, в свою очередь, требует переосмысления их роли и назначения в государстве, радикального изменения отношений между органами внутренних дел и гражданами, а именно от карательного характера органов к обслуживающему.

Анализ платных услуг, которые предоставляют органы внутренних дел, позволил выделить из их перечня две разновидности административных услуг: 1) административные услуги в узком понимании, предоставление которых сопровождается изданием административного акта; 2) административные услуги в широком понимании, т.е. те, предоставление которых не нуждается в издании определенного административного акта, однако обязывает должностное лицо органов внутренних дел осуществить определенные действия, связанные с обеспечением реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Рассмотрены особенности правового регулирования деятельности органов внутренних дел по предоставлению административных услуг, которые состоят в том, что оно осуществляется как законодательными актами, так и соответствующими подзаконными актами, значительную часть которых составляют нормативно-правовые акты МВД Украины, что отмечено в работе как существенный недостаток.

Впервые предложено классифицировать административные услуги, предоставляемые органами внутренних дел, по таким критериям: 1) платность; 2) уровень правового регулирования; 3) вид административного акта, который является конечным результатом рассмотрения обращения гражданина за той или иной услугой; 4) характер (внешнее выражение); 5) субъект органов внутренних дел, т.е. конкретный орган или подразделение, который предоставляет административные услуги.

Продолжен анализ разрешительных административных услуг органов внутренних дел, которые определены как публично-властная деятельность служб, подразделений или органов внутренних дел (их отдельных должностных лиц) по изданию официального документа строгой отчетности (разрешения, лицензии, сертификата, свидетельства и т.п.) с соблюдением соответствующих условий и порядка его издания, предоставляющего физическому или юридическому лицу право осуществлять предусмотренный в этом документе вид деятельности, контроль и надзор за которым осуществляется тем же органом (должностным лицом), который его издал.

В новом аспекте рассмотрены регистрационные административные услуги, которые определены как одна из форм разрешительной деятельности, комплекс действий по засвидетельствованию определенного факта, направленных на выдачу специально определенными органами (должностными лицами) регистрационных документов, которые предоставляют заявителю определенные права или их подтверждают.

Сформулирован ряд конкретных предложений как по уточнению действующих нормативно-правовых актов по исследуемым вопросам, в частности законов Украины „Об общей структуре и численности Министерства внутренних дел Украины”, „О милиции”, „О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности”, „Об обеспечение безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве”, „Об иммиграции”, подзаконных нормативно-правовых актов Кабинета Министров Украины и МВД Украины, а также проектов Закона Украины „Об органах внутренних дел Украины”, Административно-процедурного кодекса Украины, так и по разработке и принятию новых нормативных актов, в частности, Закона Украины „Об административных услугах населению”, Концепции административных услуг, Инструкции о порядке учета платных административных услуг населению, которые предоставляются органами внутренних дел.

Ключевые слова: органы внутренних дел, милиция, услуги, административные услуги, правовой статус, правовое регулирование, разрешение, регистрация, совершенствование.

SUMMARY

Sosnovik О.О. Activity of the Bodies of Internal Affairs in the Sphere of Providing Administrative Services: organizational and legal problems. Manuscript.

Thesis for a candidate's degree by specialty 12.00.07 - administrative law and the process; financial law; informational law. Kharkiv National University of Internal Affairs, Ukraine, Kharkiv, 2008.

Thesis is devoted to the analysis of organizational and legal problems of the bodies of internal affairs' activity in the sphere of providing administrative services. Notion, content and features of administrative services provided by the bodies of internal affairs are defined in this work; legal status of the bodies of internal affairs as a subject of providing administrative services is analyzed; legal regulation of the bodies of internal affairs' activity in the sphere of providing administrative services is characterized; kinds of administrative services in the bodies of internal affairs, namely essence, kinds and peculiarities of permitting and registration services are defined; some propositions and recomendations of improvement organizational and legal grounds of the bodies of internal affairs' activity in the sphere of providing administrative services are formulated.