Адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ АГРАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.97:35.075.5

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Федорова Ксенія Іванівна

Київ-2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Тищенко Микола Маркович, Національна юридична академія ім. Ярослава Мудрого, професор кафедри адміністративного права;

кандидат юридичних наук, доцент Миколенко Олександр Іванович, Одеський національний університет ім. І.І.Мечникова, доцент кафедри адміністративного та господарського права.

Захист відбудеться “19” вересня 2008 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному аграрному університеті за адресою: 03041, Київ, вул. Героїв Оборони, 15, корп. 3, кім. 65.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного аграрного університету за адресою: 03041, Київ, вул. Героїв Оборони, 13, корп. 4, кім. 28.

Автореферат розісланий “13” серпня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми обумовлена прагненням України від перших років незалежності рухатися шляхом побудови правової держави та створити якісно нове суспільство, в якому мають забезпечуватися пріоритети загальнолюдських цінностей. Ключовими кроками на цьому шляху, які, безумовно, сприяли її визнанню іншими державами світу, стали прийняття Конституції України, вступ України до Ради Європи, проведення адміністративної реформи та підготовка до проведення адміністративно-територіальної реформи. При цьому держава та її інституції й далі наполегливо шукають свій шлях забезпечення неухильного дотримання прав людини і верховенства права.

Сучасний етап проведення в Україні правової реформи визначив необхідність переосмислення ролі та місця нотаріату у правовій системі України як ефективного засобу досудового захисту прав людини. Майже за 15 років свого існування в Україні приватний нотаріат довів свою доцільність та ефективність захисту прав людини, однак остаточного його запровадження досі не відбулося, ключові вимоги Конституції України досі не враховані у Законі України «Про нотаріат», не вирішено широке коло теоретичних і практичних проблем організації і функціонування нотаріату в Україні на основі здобутків міжнародного досвіду і з урахуванням змін національного законодавства, створення правових, організаційних умов для вступу України до Міжнародного Союзу Нотаріату тощо.

Загальні проблеми регулювання нотаріальної охорони та захисту прав людини були предметом аналізу у працях як вітчизняних, так і закордонних авторів В.Б. Авер'янова, Д.Н. Бахраха, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, В.Л. Грохольського, Є.Є. Додіної, Н.А. Железняк, О.Ю.Казанової, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.Н. Клячина, Н.Р. Нижник, С.В. Пєткова, Ю.О. Тихомирова, В.В. Цвєткова та вплинули на формування основних підходів до вирішення проблеми, що досліджується.

Вивчення питань адміністративно-правового регулювання правовідносин, предметом яких є нотаріальна охорона та захист прав людини, приділялась увага у працях фахівців з різних наукових напрямків: Н.В. Карнарук, Т.О. Коломоєць, М.П. Ляпідевського, Л.Б. Мандельштама, Ж.Ф. Пієпу, А.М. Феміліді, С.Я. Фурси, І.Г. Черемних, Л.Е. Ясінської, Ж.Ягра та інших.

Проблемам державного регулювання нотаріальної діяльністі та державного контролю за нотаріальною діяльністю приділено значну увагу у наукових працях В.в. Баранкової, Г.Ю. Гулєвської, В.В. Комарова, Л.М.Павлової, В.М. Селіванова, В.Ф. Сіренка, В.М.Черниша, А.М.Єрух та інших. Однак комплексних розробок у сфері адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності не здійснено, а переважна більшість авторів досліджувала регулювання нотаріальної діяльності на базі державного нотаріату.

Практика нотаріальної діяльності засвідчила штучність поділу нотаріату на державних нотаріусів та приватних, виявила соціальні, економічні та юридичні непорозуміння в адміністративно-правовому регулюванні діяльності приватних нотаріусів, особливо на підзаконному рівні, що призвело до суттєвих проблем у роботі приватних нотаріусів, зростання скарг громадян, створення криміногенних ситуацій та інших негативних явищ. Нагальними питаннями, що потребують вирішення, залишаються завершення процесу реформування нотаріату в Україні в межах континентального права і запровадження єдиного нотаріату відповідно до нових правових, економічних, соціальних і політичних умов.

Актуальність дисертаційного дослідження зумовлена також фактичною відсутністю розробок адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, здійснених на сучасному етапі адміністративної реформи і практичною значимістю розглядаємих питань, вирішення яких потребує підвищення ефективності нотаріального захисту прав людини.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2003-2008 рр. та спеціальної науково-дослідної теми «Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції» (номер державної реєстрації 0104U004048).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації здійснити аналіз змісту адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, визначити особливості його механізму, основні пріоритети у його розвитку та реформуванні, що дозволить вдосконалити діяльність державних органів - суб'єктів адміністративно-правового регулювання та сформувати пропозиції щодо внесення змін до діючого законодавства. Для досягнення поставленої мети вирішувались такі основні задачі:

- проаналізувати виникнення та історичний розвиток приватної нотаріальної діяльності в Україні;

- проаналізувати положення сучасної правової доктрини щодо адміністративно-правового регулювання суспільних відносин;

- проаналізувати правовий статус суб'єктів приватної нотаріальної діяльності та суб'єктів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності;

- виявити й дослідити окремі елементи механізму адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні;

- узагальнити досвід іноземних держав щодо адміністративного-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності;

- проаналізувати проблеми та напрямки вдосконалення законодавства щодо адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні.

Предметом дослідження є теоретичні засади та норми адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні.

Методи дослідження. В основу дослідження покладено сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального, порівняльно-правового аналізу тощо). Головним виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання механізму адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, який дозволяє розглянути його у взаємозв'язку окремих елементів, виявити усталені напрямки і закономірності в цілому. Логіко-семантичний метод сприяв поглибленню понятійного апарату адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності (підрозділи 1.1., 1.2., 2.1., 2.3.). Історично-правовий метод забезпечив вивчення адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності у його розвитку, виявлення зв'язку минулого і сьогодення (підрозділи 1.2., 3.1.). Методи класифікації та групування використовувалися для визначення й характеристики суб'єктів приватної нотаріальної діяльності, суб'єктів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, а також для дослідження видів принципів, методів та форм останньої (підрозділ 1.3., розділ 2). За допомогою системного підходу і системного аналізу, комплексного інформаційного підходу у дисертації визначено місце Міністерства юстиції України та його структурних елементів у системі суб'єктів адміністративно-правового регулювання у сфері, що розглядається (підрозділ 2.2.). Документальний аналіз було застосовано для дослідження правових норм, які регулюють діяльність суб'єктів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, з метою їх удосконалення (підрозділи 2.1., 2.2., 2.3.). Завдяки порівняльно-правовому методу здійснено аналіз особливостей адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні і за кордоном та визначено напрямки удосконалення національного законодавства з метою інтеграції України до Міжнародного Союзу Нотаріату (розділ 3).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності. Результати проведеного дослідження, дозволили сформулювати ряд положень, що відповідають вимогам наукової новизни, мають значення для науки адміністративного права та практики діяльності приватних нотаріусів та органів, які здійснюють адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні зокрема:

вперше:

- сформульовано поняття адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності як специфічного різновиду правового регулювання, спрямованого на втілення організаційно-правових засобів забезпечення вчинення приватними нотаріусами нотаріальних дій;

- здійснено класифікацію адміністративно-правових норм, які регулюють діяльність приватних нотаріусів;

- проаналізовано управлінські функції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері приватного нотаріату;

- виділено специфічні риси приватних нотаріальних відносин;

- досліджено адміністративно-правовий стутус приватних нотаріусів;

- виділено підсистему адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

- сформульовано пропозицію щодо внесення змін до чинного законодавства у сфері регулювання приватної нотаріальної діяльності, які полягають у закріпленні статуса приватного нотаріуса як публічної офіційної особи і професіонала у галузі права; визначення поняття державного регулювання приватної нотаріальної діяльності; а також стосовно закріплення порядку підготовки осіб до нотаріальної діяльності, кадрового резерву нотаріусів, єдиного реєстру нотаріусів, квот нотаріусів, присяги нотаріуса, виконуючого обов'язки нотаріуса, організацію нотаріальної діяльності, допуску до нотаріальної діяльності, заміщення нотаріуса, поновлення нотаріальної діяльності;

удосконалено:

- систему об'єктивних, універсальних необхідних закономірностей взаємовідносин у сфері вчинення нотаріальних дій приватними нотаріусами України - принципів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності;

- класифікацію суб'єктів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяьності;

дістали подальшого розвитку:

- правовий статус суб'єктів приватної нотаріальної діяльності, розкрито їх призначення (завдання), функції, нормативно-правову базу функціонування та структуру;

- механізм адміністративно-правового регулювання та його складові елементи: принципи, мета, завдання, функція, методи та форма;

- організація і функціонування нотаріату в Україні;

у новому аспекті проаналізовано:

- порядок організації приватної нотаріальної діяльності, а саме: реєстрацію приватної нотаріальної діяльності із видачею реєстраційного посвідчення, визначення нотаріального округу, службове страхування приватних нотаріусів, контроль за законністю діяльності приватних нотаріусів, заміщення приватних нотаріусів, припинення приватної нотаріальної діяльності в якості форм адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності;

- зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про сутність, підстави, зміст адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності. Висновки з дисертаційного дослідження можуть стати методологічною основою для подальшої розробки проблем нотаріального захисту прав людини у межах правових, економічних, політичних, соціальних та філософських досліджень, у правотворчій та провозастосовчій діяльності.

Результати дослідження можуть бути використані в процесі викладання таких дисциплін і курсів як «Адміністративне право», «Державне управління», «Державна служба», «Нотаріат» тощо у вищих навчальних закладах. Так матеріали дисертації використовуються у навчальному процесі юридичного факультету Запорізького національного університету (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 23.01.2008), Запорізькому юридичному інституті Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження від 15.01.2008) та практичній діяльності Головного управління юстиції у Запорізькій області (довідка від 29.02.2008 за № 1207/01).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані у дисертації положення, узагальнення, оцінки і висновки, рекомендації та пропозиції обґрунтовані дисертантом на підставі особистих досліджень у результаті опрацювання та аналізу відповідного законодавства та науково-правових джерел. Усі результати одержані безпосередньо автором і знайшли своє відображення в опублікованих особисто ним роботах.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного та господарського права юридичного факультету Запорізького національного університету.

Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції були оприлюднені на наукових та науково-практичних конференціях: Всеукраїнська науково-практична конференція «Влада і суспільство: проблеми взаємодії» (м.Запоріжжя, 18-19 листопада 2005 р.); науково-практична конференція «Дні науки в Гуманітарному університеті «ЗІДМУ» (м.Запоріжжя, 27-28 жовтня 2005 р.); міжнародна науково-практична конференція «Запорізькі правові читання» (м.Запоріжжя, 18-19 травня 2006 р.); Форумі вчених-адміністративістів Південно-східних регіонів України (м.Запоріжжя, 19-20 жовтня 2006 р.); Всеукраїнська конференція «Перспективи та проблеми адміністративної реформи в Україні» (м.Запоріжжя, 1-2 березня 2007 р.); Всеукраїнська науково-практична конференція «Проблеми та перспективи реформування права України очима молодих вчених», (м.Запоріжжя, 23 березня 2007 р.); наукова конференція «Інноваційний потенціал Запорізького національного університету та шляхи його розвитку» (м.Запоріжжя, 17-19 квітня 2007 р.); міжнародна науково-практична конференція «Запорізькі правові читання» (м.Запоріжжя, 18-19 травня 2007 р.).

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковані у шести наукових працях: у 3 статтях, які надруковані у фахових юридичних виданнях, затверджених ВАК України, а також у 3 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура роботи. Відповідно до мети та завдань дослідження робота складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (263 найменування). Загальний обсяг дисертації складає 212 сторінок, основний текст 187 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь її наукової розробки та зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається об'єкт, предмет, мета, основні завдання та джерела дослідження, його методологічні основи, розкривається наукова новизна та практичне значення отриманих результатів, наведені дані щодо апробації отриманих результатів.

Розділ 1 «Приватна нотаріальна діяльність як об'єкт адміністративно-правового регулювання» присвячений теоретико-правовому дослідженню становлення інституту приватної нотаріальної діяльності і складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Ґенеза інституту приватної нотаріальної діяльності у законодавстві» розглянуто поняття «приватна нотаріальна діяльність», дана загальна характеристика нотаріальної діяльності в історичній ретроспективі з огляду на форми й методи правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

Закономірності появи та наступної еволюції будь-яких правових інститутів у державі, її законодавстві можна пізнати лише у результаті порівняння реального стану із досвідом інших держав, у тому числі й держав минулого, на історичному фоні яких проявляється взаємозв'язок і взаємний вплив. Нотаріальна діяльність, як основна функція окремих установ, утворень та осіб, які у різні часи мали певне призначення тісно пов'язана із суспільним і сімейним устроєм, спадковими і речовими правами, тому під час дослідження визначено, що вона виникла разом із появою цивілізованих і культурних держав, в яких існувала писемність.

Ключовим моментом утвердження вільної (недержавної) складової нотаріату, яку сьогодні прийнято називати приватним (латинського типу), визначено прийняття християнства як пануючої релігії та розкол, що відбувся у ньому. Ці історичні події забезпечили появу у Римській імперії церковного нотаріату та писарів-нотаріусів, що мали займатися складанням юридичних документів, листуванням, оформленням актів про обрання вищих духовних осіб, стенографуванням бесід, веденням протоколів засідань церковних соборів, оформленням угод й актів тощо. У ході дослідження встановлено, що останні мали велике значення у епархальному управлінні. На підставі аналізу історико-правових джерел зроблено висновок по те, що в основі сучасного нотаріату знаходяться три організаційні форми: нотаріуси, що перебували на державній службі; нотаріуси, що здійснювали свою діяльність самостійно під номінальним контролем держави; церковні нотаріуси.

З прийняттям Верховною Радою України 02.09.1993 року Закону України «Про нотаріат» був змінений порядок допуску до посади нотаріуса, підвищилися вимоги для отримання права на зайняття нотаріальною діяльністю, з'явився інститут внесення страхової застави, порядок припинення нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва тощо. Поряд із приватним нотаріатом, з'явився інститут державного нотаріального архіву, розпочалася дискусія про відмову від державного нотаріату та перехід до нотаріату латинського типу тощо.

Приватний нотаріат покликаний створювати належні умови для ефективної реалізації норм права фізичними та юридичними особами, захищати їх суб'єктивні права і законні інтереси надаючи правочинам публічної довіри і більшої доказової сили документам, спираючись на вільність й неупередженість нотаріусів. Крім того, визначено, що нотаріат загалом запобігає суперечкам між сторонами правовідносин, захищає права осіб від можливих порушень у майбутньому, утверджує між ними стабільні й передбачувані відносини. Відтак зроблено висновок про його роль у формуванні правової держави.

Поряд із приватно-правовою природою, проаналізовано публічно-правовову природу відносин у сфері приватної нотаріальної діяльності, виявлено першооснови реалізації уповноваженими органами публічно-владної діяльності своїх повноважень, визначені правила поведінки, права й обов'язки учасників цих відносин, а також юридичні наслідки невиконання або неналежного виконання відповідних владних розпоряджень держави. Проаналізовано застосування приписів до здійснення дій, дозволу, заохочення до дії і заборони у регулюванні приватної нотаріальної діяльності та зміст відповідної адміністративно-правової норми. Зроблено висновок про наявність у законодавстві, що регулює приватну нотаріальну діяльність, норм-завдань, норм-принципів, норм-дефініцій, норм-вказівок, норм-заборон, норм-рекомендацій, норм-стандартів та окремих нормативів.

У підрозділі 1.2. «Ґенеза приватної нотаріальної діяльності у доктрині адміністративного права» розглянуто причини, умови та основні фактори, що обумовили запровадження адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

Встановлено, що адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності та його ґенеза у доктрині адміністративного права можливі завдяки дії багатьох «незалежних» елементів (приватних нотаріусів), які поєднані у специфічну і динамічну систему нотаріальних округів, що функціонує в умовах суворого нормативно-правового регулювання. При цьому право сприймається як засіб або форма організації, виконання управлінської діяльності, а, по відношенню до підсистеми, якою управляють, - засіб організуючого впливу на свідомість та діяльність. Саме тому право визначено як форма та найважливіший засіб адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності. Зроблено висновок, що ґенеза адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності відбулася із появою «сучасної» адміністративної діяльності у сфері приватної нотаріальної діяльності - правової форми реалізації публічно-владних повноважень.

Визначено, що у доктрині адміністративного права мають предметно відобразитися суспільні відносини, що виникають з приводу здійснення органами виконавчої влади та місцевого самоврядування публічно-владних повноважень у сфері приватної нотаріальної діяльності, а саме виконання управлінських функцій у сфері приватної нотаріальної діяльності щодо надання суб'єктам господарської діяльності та громадянам нотаріальних послуг.

З'ясовано, що відносини між державою і окремими державними органами з приводу виконання останніми функції регулювання приватної нотаріальної діяльності, що пов'язане з ініціюванням, підготовкою, аналізом, експертизою, прийняттям, відстеженням ефективності та переглядом управлінських рішень, а також контролем за здійсненням державної політики щодо участі громадськості в адміністративній діяльності держави, які виникають між окремими державними органами і громадянами, приватними нотаріусами, їх об'єднаннями у зв'язку з ініціюванням, підготовкою, публічним обговоренням управлінських рішень, між державними органами та окремим приватним нотаріусом з приводу застосування засобів державного впливу, надання останньому адміністративних послуг або здійснення державного контролю за його діяльністю виникають між суб'єктами під час здійснення приватної нотаріальної діяльності та врегульовані нормами адміністративного права набувають характеру правових і можуть бути охарактеризовані як адміністративно-нотаріальні.

Зроблено зауваження, що ці відносини виникають лише на підставі норм адміністративного права, яке визначає правові засади публічно-владної діяльності органів державної влади у сфері приватної нотаріальної діяльності. Учасники цих відносин знаходяться у взаємному зв'язку через суб'єктивні юридичні права та обов'язки, такі зв'язки (відносини) охороняються примусовою силою держави.

У підрозділі 1.3. «Суб'єкти приватної нотаріальної діяльності» побудовано систему суб'єктів, на яких в Україні покладається вчинення нотаріальних дій.

Основним суб'єктом приватної нотаріальної діяльності визначено власне приватного нотаріуса. Нотаріусом може бути громадянин України, який має вищу юридичну освіту (університет, академія, інститут) і пройшов стажування протягом шести місяців в державній нотаріальній конторі або у нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою, склав кваліфікаційний іспит та одержав свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю. Не може бути нотаріусом особа, яка має судимість. Також визначено коло осіб, які не можуть бути нотаріусами у зв'язку з певною діяльністю, посад, які не мають право обіймати нотаріуси та видів діяльності, якими не мають право займатися нотаріуси. На підставі аналізу чинного законодавства у дослідженні зроблено зауваження щодо відсутності розподілу нотаріату на приватний та державний у питанні визначення суб'єкта та відсутності у чинному законодавстві визначення поняття «приватний нотаріус».

Вивчення окремих правових форм регулювання приватної нотаріальної діяльності дозволило визначити ознаки суб'єкта приватної нотаріальної діяльності: зовнішня відокремленість місця, у якому можуть вчинятися нотаріальні дії, - робочого місця (нотаріальної контори) приватного нотаріуса, яка характеризується наявністю кола системоутворюючих ознак (належних умов для реалізації прав та законних інтересів учасників правовідносин, які виникають при вчиненні нотаріальних дій, забезпечення належного матеріально-технічного, організаційного та професійного рівня нотаріального обслуговування, дотримання вимог законодавства при вчиненні нотаріальних дій, їх конфіденційності, забезпечення охорони та збереження нотаріальних документів); ідентифікація та персоніфікація при вступі до суспільних відносин управлінського типу як фізичної особи, яка здійснює незалежну професійну діяльність та не є найманою особою у межах такої професійної діяльності - єдиної самозайнятої особи; здатність не тільки відображати свою або персоніфіковану волю у відносинах з державою, але й забезпечувати виконання державної волі у процесі охорони прав та законних інтересів фізичних та юридичних осіб і зробити висновок про те, що адміністративно-правовий статус приватних нотаріусів є складною правовою конструкцією, яка включає в себе: цілі, завдання, функції; компетенцію; організаційний блок елементів; відповідальність. При цьому аналіз кожного з елементів конструкції виявив безпосередній зв'язок повноважень приватних нотаріусів та їх обов'язків перед державою в особі органу виконавчої влади.

Приватний нотаріус є основним суб'єктом приватної нотаріальної діяльності, однак не єдиним. У дослідженні розглянуто правовий статус стажиста нотаріуса та об'єднань нотаріусів, а також осіб, які вже не є стажистом, але ще не є нотаріусом, виконуючи при цьому певні функції у межах загальної нотаріальної діяльності: ті, що виявили бажання узяти участь у кваліфікаційному іспиті, допущені до кваліфікаційного іспиту, ті, що приймають участь у складанні кваліфікаційного іспиту, ті, що не склали кваліфікаційного іспиту, ті що склали кваліфікаційний іспит.

Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності» присвячений функціонуванню основних складових елементів механізму адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності та складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Мета, принципи, функції, завдання адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності» розглянуто базові категорії механізму адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

Встановлено, що механізм адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності є сукупністю елементів, взаємодія яких забезпечує організацію й подальше функціонування приватної нотаріальної діяльності. З огляду на системні характеристики приватної нотаріальної діяльності механізм адміністративно-правового регулювання розглянуто як діяльність щодо поліпшення організаційної структури приватного нотаріату відповідно до функцій приватної нотаріальної діяльності та вимог, що висуваються до системи адміністративно-правового регулювання взагалі, як розподіл функцій і обов'язків, удосконалення взаємодії між приватним нотаріусом та його помічником або між нотаріусом та господарюючим суб'єктом, функціонування якого забезпечується чи охороняється приватним нотаріусом, як реалізацію заходів, спрямованих на здійснення основних функцій адміністративно-правового регулювання, поліпшення кадрового, інформаційного і матеріально-технічного забезпечення, удосконалення нормативного регулювання діяльності приватного нотаріуса відповідно до завдань і умов його функціонування, підвищення ефективності праці приватних нотаріусів на основі її наукової організації.

Визначення та формулювання мети адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності пов'язане із тлумаченням призначення приватної нотаріальної діяльності та, власне, нотаріальної функції. Виходячи із здійсненого аналізу приватної нотаріальної діяльності як об'єкта адміністративно-правового регулювання процедуру цілепокладання проведено починаючи з аналізу мети й завдань основних державних систем й органів, що забезпечують охорону та захист прав і свобод у досудовому порядку, у першу чергу - системи Міністерства юстиції України. Серед завдань Міністерства юстиції України, завдання організації нотаріальної діяльності визначено головним орієнтиром для всієї системи Міністерства у питанні адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності. На рівні Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі серед завдань, що безпосередньо спрямовують адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності присутнє лише завдання організації нотаріальної діяльності. Поряд з цим, зроблено висновок про належність такого завдання до конкретної установи нотаріату, а не системи в цілому. Також на цьому рівні регулювання всі завдання регулювання розглядалися навколо організації вчинення нотаріальних дій нотаріусами певного нотаріального округу. На рівні районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управлінь юстиції завдання адміністративно-правового регулювання приватної діяльності формулюються найбільш чітко та конкретно.

Принципи адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності у досліджені розглянуто як об'єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин у сфері вчинення нотаріальних дій приватними нотаріусами України між суб'єктом адміністративно-правового регулювання і керованим ним об'єктом. В якості загальних принципів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності розглядалися принципи: демократизму, законності, відповідальності органів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, їх посадових осіб за виконання покладених на них Законом обов'язків, соціальної спрямованості, оптимізації адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, комплексності, керованості та контрольованості, гласності. Поряд з ними виявлено систему принципів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності які доповнюють загальні принципи та відображають специфіку функції адміністративно-правового регулювання.

Зміст адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності проявляється через функції, які реалізуються у процесі адміністративно-правового регулювання. В якості загальних функцій адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності у дослідженні розглянуто функції інформаційного забезпечення, організаційну, прогностичну, координації, комунікаційну, прикладну. Також зроблено висновок про закріплення спеціальних (допоміжних) функцій у повноваженнях відповідного суб'єкта адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

У підрозділі 2.2 «Суб'єкти адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності» розглянуто систему органів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

У контексті проведення в Україні адміністративної реформи суб'єктом адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності визначено особу (людину), групу людей, які здійснюють послідовну діяльність у формі цілеспрямованого організуючого впливу на приватну нотаріальну діяльність, виходячи з чого суб'єкт адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності у загальному вигляді представлений як певна установа в якій основним носієм прав і обов'язків є держава, що представлена системою органів влади, поряд із якими рівноправним учасником управлінського впливу виступають недержавні утворення.

На підставі аналізу законодавства, що регулює приватну нотаріальну діяльність, окремої нотаріальної практики розглянуто правовий статус наступних суб'єктів: Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України; Міністерство юстиції України; Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі; районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції; обласні та районні державні адміністрації; обласні, міські, сільські, селищні ради, органи самоорганізації населення; Вища кваліфікаційна комісія нотаріату; Українська нотаріальна палата та інші легалізовані в установленому порядку об'єднання нотаріусів із всеукраїнським статусом; об'єднання громадян (громадськість); інші зацікавлені підприємства, установи, організації та громадяни, які за чинним законодавством мають певні повноваження у сфері адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності.

Встановлено, що безпосереднє виконання покладених на Міністерсво юстиції України завдань щодо розвитку системи нотаріальних послуг, організації роботи нотаріальних органів, а також виконання в межах нотаріату Договорів про правову допомогу та правові відносини, укладених з іноземними державами, та Конвенцій, до яких приєдналась Україна покладене на Департамент нотаріату та реєстрації адвокатських об'єднань.

Розглянуто компетенцію колегіальних органів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності (колегія Міністерства юстиції України, колегія Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, мм. Києві та Севастополі, наукової ради, міжвідомчої координаційно-методичної ради з правової освіти).

Не зважаючи на те, що адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності організовано на державній основі, в умовах адміністративної реформи та ринкових перетворень в економіці наголошено на зростанні активності подібних Українській нотаріальній палаті недержавних формувань і структур громадського управління, що зумовлено єдністю публічних інтересів, цілей і завдань, а також самою природою управлінської діяльності.

У підрозділі 2.3. «Форми і методи адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності» розглянуто активні елементи механізму адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності та базові інструменти суб'єктів адміністративно-правового регулювання у зазначеній сфері.

Визначено, що у процесі реального здійснення адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності адміністративно-правовий метод практично виражається в односторонньому порядку вирішення питань, пов'язаних із здійсненням управлінського впливу у зазначеній сфері. У цьому найбільш яскраво та узагальнено виражена сутність зазначеного методу, яка виразно представлена у механізмі впливу адміністративно-правових норм на приватну нотаріальну діяльність.

Побудована під час дослідження система методів адміністративно-правового регулювання базується на класичних методах переконання, заохочення та примусу з урахуванням специфіки приватної нотаріальної діяльності, обумовленої, насамперед, складними і багатогранними характеристиками самої діяльності, цивільно-правових й сімейно-правових відносин, що нею забезпечуються.

Виявлено, що використання різних форм та методів обумовлюється, передусім специфікою об'єкта адміністративно-правового регулювання врегульованою нормами права, на підставі чого зроблено висновок, що адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності виявляється у таких формах: реєстрація приватної нотаріальної діяльності із видачею реєстраційного посвідчення, визначення нотаріального округу, службове страхування приватних нотаріусів, контроль за законністю діяльності приватних нотаріусів, заміщення приватного нотаріуса, припинення приватної нотаріальної діяльності.

Розділ 3 «Основні пріоритети подальшого розвитку приватної нотаріальної діяльності» присвячений розгляду основних напрямів реформування інституту приватної нотаріальної діяльності та складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності» розглянуто підходи до адміністративно-правового регулювання нотаріальної діяльності у світі, країнах Європи та СНД.

Розвиток приватної нотаріальної діяльності в Україні не може відбуватися ізольовано від європейського та світового співтовариства. Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності розглядається у контексті вирішення двох важливих завдань держави: по-перше - побудова та розвиток ефективної системи охорони та захисту прав громадян приватними нотаріусами; по-друге забезпечення охорони та захисту прав громадян за кордоном.

Вирішення першого із зазначених завдань безпосередньо організаційно пов'язане із запровадженням в адміністративно-правовому регулюванні нотаріальної діяльності базових принципів латинського нотаріату та входженням країни до Міжнародного союзу нотаріату. Встановлено, що латинський нотаріат - це загальноприйнята система організації нотаріальної діяльності за якою нотаріуси залишаються особами вільної професії, але здійснюють свою діяльність як представники держави. На підставі аналізу організації та нотаріальної практики таких європейських країн як Австрія, Німеччина, Бельгія, Нідерланди, Греція, Іспанія, Італія, Франція та Швейцарія зроблено висновок, що саме у системі латинського нотаріату держава переходить від безпосереднього вчинення нотаріальних дій та одночасного адміністративно-правового регулювання цього процесу лише до адміністративно-правового регулювання: встановлення обмежень зайняття нотаріальною діяльністю, регламентації призначення на посаду нотаріуса, визначення кількості нотаріусів, встановлення ставок державного мита та розмірів плати за вчинення нотаріальних дій, забезпечення законності й етики (дисципліни) нотаріальних дій, притягнення порушників до відповідальності, припинення нотаріальної діяльності тощо.

Не менш важливим для визначення основних пріоритетів подальшого розвитку приватної нотаріальної діяльності в Україні визнано досвід країн «Нової Європи» - колишніх республік СРСР Латвії, Литви та Естонії. Така цікавість викликана не стільки спільним історичним минулим, скільки можливістю повторення шляху адаптації інститутів національного права у межах євроінтеграції, та їх лібералізацією, яка відбувається майже одночасно в усіх країнах - колишніх республіках СРСР. Також виявлено особливості регулювання нотаріальної діяльності у Російській Федерації та країнах, колишніх республіках СРСР, які зазнають суттєвий вплив мусульманського світу та мусульманського права.

Вирішення другого з розглядаємих завдань держави пов'язане з взаємним проникненням на територію суверенних держав як документів засвідчених нотаріусами інших країн, так і необхідністю охорони прав громадян, які перебувають за межами країни. Стосовно останніх встановлено, що національне законодавство та міжнародна практика виділяє особливу роль консульських установ й дипломатичних представництв та наділяє їх посадових осіб повноваженнями щодо вчинення нотаріальних дій. Однак не достатньо врегульованим як в Україні, так і країнах ЄС залишається питання вільного обігу нотаріальних актів.

Також у межах дослідження зроблено застереження, що стандартизація та взаємне проникнення нотаріальної діяльності несуть за собою певне коло загроз, реакція на які у нотаріальному законодавстві світу та Європи ще відсутня - створення нотаріальних «офшорних зон», нотаріальна спеціалізація країн та регіонів, зрощення нотаріальної діяльності з фінансовими установами тощо.

У підрозділі 3.2 «Аналіз перспективного законодавства щодо адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності» розглянуто сучасний стан правотворчості у сфері приватної нотаріальної діяльності.

Здійснений у дослідженні аналіз поточної та щорічної (за попередні роки) інформації про роботу органів нотаріату дозволив зробити висновок, що вдосконалення адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності не має єдиного напрямку. При цьому встановлено, що Закон України «Про нотаріат», прийнятий у 1993 році, сьогодні вважається Законом перехідного періоду, а з метою подальшого реформування нотаріату України, необхідність якого давно назріла, у Верховній Раді України розглядається одночасно біля десяти подібних один одному законопроектів. Зроблено висновок, що в Україні реформування адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності триває достатньо довго. Особливістю цього процесу є те, що внесення змін та доповнень до Закону України «Про нотаріат» відбувається у межах дискусії про необхідність швидкого або поступового переходу до нотаріату «латинського типу».

Встановлено, що діяльність держави із вдосконалення правового регулювання приватної нотаріальної діяльності має доволі давнє коріння. Так, зародження або відновлення приватної нотаріальної діяльності на теренах сучасної України у новітні часи відбулося у 80-х роках ХХ століття у межах підготовки до прийняття у СРСР нового Закону «Про нотаріат» та проведення у відповідності із Наказом Міністра юстиції СРСР від 28.12.1988 № 38 економічного експерименту із переведення деяких нотаріальних контор на нові умови роботи у Харківській області. Саме результати цього експерименту вивели на перший план ті проблеми регулювання нотаріальної діяльності, які досі не вирішені.

У дослідженні констатовано, що на протязі 2006-2007 років Міністерством юстиції України посилені вимоги до рівня кваліфікації осіб, що мають намір займатися нотаріальною діяльністю. При цьому головні управління юстиції, визначаючи кількість посад стажистів, вже мають виходити, насамперед, з наявності вакантних посад у державних нотаріальних конторах, а також з наявності вільних квот приватних нотаріусів з урахуванням кількості населення в нотаріальному окрузі, навантаження на нотаріусів і спроможності нотаріусів надати якісні нотаріальні послуги без створення черг тощо. Разом із забезпеченням вільного доступу до нотаріальної діяльності посилено вимоги до кваліфікації осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю. Одночасно створено прозору систему проведення кваліфікаційних іспитів, оскільки особа, яка має намір стати нотаріусом, може вільно ознайомитися з переліком питань, які включаються до тестових завдань та білетів на іспитах. З метою забезпечення дотримання прав і свобод громадян та юридичних осіб, матеріального-технічного, організаційного та професійного рівня нотаріального обслуговування, дотримання вимог законодавства при вчиненні нотаріальних дій, їх конфіденційності, забезпечення охорони та збереження нотаріальних документів суттєво посилені вимоги до робочого місця приватного нотаріуса.

Ключовим моментом реформи, що пропонується визначено підвищення кваліфікації приватних нотаріусів до рівня державних нотаріусів з досвідом роботи не менше трьох років, створення єдиного нотаріату та запровадження муніципальних форм діяльності. Міністерство юстиції України при цьому вбачає в якості одного з приоритетних напрямків власної діяльності створення єдиного нотаріату у два етапи: урівняння в правах державних і приватних нотаріусів щодо вчинення нотаріальних дій при збереженні існуючих форм нотаріату (державного та приватного) та розроблення проекту концепції щодо створення та функціонування муніципальних форм нотаріату.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється в аналізі змісту та підстав здійснення адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, визначенні особливостей його механізму, основних пріоритетів його розвитку та реформування.

Отримані результати дослідження можуть бути сформульовані у вигляді ряду положень теоретичного характеру:

1. Адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності є специфічним різновидом правового регулювання спрямованим, на втілення організаційно-правових засобів забезпечення вчинення приватними нотаріусами нотаріальних дій. На сучасному етапі адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності забезпечено системою норм, яка за предметною і цільовою ознаками поєднує різнорідний правовий матеріал, пов'язаний із здійсненням органами виконавчої влади та місцевого самоврядування публічно-владних повноважень у сфері приватної нотаріальної діяльності, застосуванням конкретних форм і методів адміністративної діяльності, здійсненням органами державної влади та місцевого самоврядування організаційних повноважень щодо окремих приватних нотаріусів, об'єктів приватної та комунальної форм власності тощо.

2. До суб'єктів приватної нотаріальної діяльності відносяться: приватний нотаріус, стажист нотаріуса, об'єднання нотаріусів, особа, яка має намір складати кваліфікаційний іспит, особа, яка допущена до кваліфікаційного іспиту, особа, яка бере участь у складанні кваліфікаційного іспиту, особа, яка не склала кваліфікаційного іспиту, особа, яка склала кваліфікаційний іспит. Основним суб'єктом приватної нотаріальної діяльності є приватний нотаріус - громадянин України, який має вищу юридичну освіту (університет, академія, інститут), не має судимості, не займається окремими видами діяльності, не обіймає певні посади і пройшов стажування протягом шести місяців в державній нотаріальній конторі або у нотаріуса, що займається приватною нотаріальною практикою, склав кваліфікаційний іспит та одержав свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю.

3. Механізм адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності включає в якості елементів принципи адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, мету та завдання, функції, методи, форми та структури (суб'єкти) адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності. Дія механізму адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності спрямована на забезпечення організації, поліпшення структури приватної нотаріальної діяльності, кадрового, інформаційного і матеріально-технічного забезпечення, удосконалення нормативного регулювання відповідно до завдань і умов функціонування нотаріату, підвищення ефективності праці приватних нотаріусів на основі наукової її організації.

4. Принципами адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності виступають об'єктивність, демократизм, законність, відповідальність органів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності, їх посадових осіб за виконання покладених на них обов'язків, соціальна спрямованість, оптимізація адміністративно-правового регулювання, комплексність, керованість та контрольованість, гласність як об'єктивні, універсальні, необхідні закономірності взаємовідносин у сфері вчинення нотаріальних дій приватними нотаріусами України.

5. Метою адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності є вирішення правових питань обумовлених призначенням приватної нотаріальної діяльності та власне нотаріальною функцією. Завдання адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності органічно випливають з мети, яка дістає своєї конкретизації задля досягнення якісного кінцевого результату такого регулювання.

6. Методологія адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності базується на класичних методах переконання, заохочення, примусу. При цьому використання різних форм та методів адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності обумовлюється специфікою приватної нотаріальної діяльності, ступенем врегульованості останньої нормами права, у першу чергу нормами Закону України «Про нотаріат».

7. Адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності здійснюється у формах: реєстрації приватної нотаріальної діяльності із видачею реєстраційного посвідчення, визначення нотаріального округу, службового страхування приватних нотаріусів, контролю за законністю діяльності приватних нотаріусів, заміщення приватного нотаріуса, припинення приватної нотаріальної діяльності. Адміністративно-правове ругулювання здійснюєься завдяки поєднанню правових та неправових форм.

8. Суб'єктами адміністративно-правового регулювання приватної нотаріальної діяльності виступають окремі індивіди та інституйовані утворення, які у визначеній законодавством послідовності виконують функції, застосовують методи адміністративно-правового регулювання за вчиненням нотаріальних дій приватними нотаріусами України з метою їх організації або якісного перетворення. В умовах адміністративної реформи та ринкових перетворень зростає активність подібних Українській нотаріальній палаті недержавних формувань і структур, які беруть дедалі більшу участь в адміністративно-правовому регулюванні розв'язанні різних проблем приватної нотаріальної діяльності.

9. Реформування приватної нотаріальної діяльності та її адміністративно-правового регулювання обумовлено бажанням найшвидше відмовитися від радянської моделі державного управління, побудувати власну модель, обов'язково врахувавши етнічні особливості та інтегрувати цю модель у міждержавні утворення запобігаючи, при цьому, «монополізації» нотаріальної діяльності, використанню нотаріату як виду бізнесу, розвитку інших негативних тенденцій, що порушують принципи незалежності та неупередженості нотаріуса, його організаційної та економічної самостійності, законності нотаріальної діяльності.