Державне управління соціальним захистом населення в умовах європейської інтеграції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класичний приватний університет

УДК 351.84 (ЄС)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Державне управління соціальним захистом населення в умовах європейської інтеграції України

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

Бондаренко Юрій Миколайович

Запоріжжя 2008

Загальна характеристика роботи

Актуальність дослідження. Розбудова української державності за принципами демократії об'єктивно зумовила переосмислення основних напрямків соціальної політики. Одним з базових завдань державного управління повинно стати формування нової національної соціальної стратегії.

У комплексі кардинальних проблем розвитку української держави, пов'язаних з пошуком шляхів розбудови та трансформації її економіки на ринкових засадах, поступовим подоланням кризових явищ в економічному і суспільному житті, особливого значення набуває вирішення завдань відтворення та розвитку людського потенціалу, що передбачає формування надійної системи соціального захисту населення.

Необхідною умовою розв'язання проблем соціального захисту є послідовне здійснення стратегії економічного зростання та реалізація адекватної державної соціальної політики. Саме тому соціальна політика держави визначається як планомірна діяльність організацій та установ, уповноважених державою виступати від його імені, що спрямована на врегулювання соціальної сфери. Соціальна політика покликана вирішувати три взаємозалежні проблеми: по-перше, забезпечувати стабільність суспільного життя (функція стабільності), по-друге, створювати необхідні умови для розвитку суспільства та його інститутів, тобто сприяти адаптації суспільства до нових зовнішніх і внутрішніх викликів ( функція розвитку), по-третє, створювати орієнтовану на ринковий контекст систему соціального захисту людей, не здатних за об'єктивними причинами на рівних з іншими конкурувати на ринку праці (функція захисту). А в умовах перехідної економіки Україна спроможна захищати своє населення лише на рівні мінімальних соціальних стандартів та нормативів, що зумовлено головним чином обмеженістю фінансових ресурсів. Тому при опрацюванні стратегії її соціальної політики першочерговим стає вдосконалення механізмів соціального захисту та їх ефективне поєднання з формуванням і активізацією самозахисних спроможностей населення.

Крім того, важливим чинником, що зумовлює актуальність обраної теми дослідження, є той факт, що Україна пов'язує перспективи свого подальшого розвитку з входженням в європейські структури. Це зобов'язує дотримуватися відповідних європейських стандартів в найважливіших галузях, в т.ч. в сфері соціального захисту. Зокрема, ще у 1998 р. серед завдань “Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” визначалося досягнення загальноєвропейського рівня соціального забезпечення і захисту населення.

Це зумовлює потребу теоретичного переосмислення причин виникнення, еволюції та структури, функцій та принципів соціальної політики та соціальної держави, перспективи її розвитку в сучасній Україні з позицій науки державного управління. Окрім своєї теоретичної актуальності, це має важливе практичне державно-управлінське значення, оскільки фактично йдеться про стратегічний напрямок державотворчого процесу, розвитку держави, реальне забезпечення прав і свобод громадян України.

Стан наукової розробки. Методологічні, методичні та прикладні питання багатоаспектної проблеми соціального захисту населення та його регулювання залишаються в центрі постійного наукового інтересу. Різні фундаментальні підходи, а також особливості соціальної політики української держави досліджувались та розроблялись багатьма вітчизняними вченими. Серед них: В. Бідак, В. Гайдуцький, Л. Гончарук, Е. Лібанова, О. Палій та В. Скуратівський, А. Сіленко, С. Сіденко та інші. В них запропоновані наявні підходи та спроби розв'язання поставлених завдань державною.

Особливу увагу вивченню механізмів активізації соціальної політики на державному рівні надають такі відомі вітчизняні науковці, як А. Амоша, Н. Борецька, С. Вовканич, П. Гаман, Т. Заєць, А. Крупнік, В. Мандибура, А. Мерзляк, В. Новиков, О. Новікова, У. Садова та Л. Семів, П. Шевчук. Окремі аспекти проблеми з точки зору державного управління розглядали А. Дегтяр, Д. Карамишев, М. Миколайчук, В. Нікітін, Г. Одинцова та інші.

Правові проблеми соціальної політики, проблеми соціального захисту та соціального забезпечення залишаються предметом дослідження у наукових працях українських вчених, а саме: І. Сироти, В. Жернакова, К. Волинки, О. Скрипнюка, І. Яковюка та інших.

Значний внесок в опрацювання даної теми зробили українські соціологи Р. Ануфриева, Є. Головаха, О. Іващенко, Н. Паніна, І. Прибиткова. Їх наукові розвідки, що спираються на результати численних соціологічних досліджень, багаторічних моніторингів, дають необхідний фактичний матеріал для ілюстрації і обґрунтування теоретичних положень дисертаційної роботи.

Актуальність і наукова значущість окреслених проблем зумовили вибір теми дисертаційної роботи, визначили предмет і об'єкт, мету і конкретні завдання дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов'язана з науково-дослідними роботами та програмами, що виконуються на кафедрі соціальної і гуманітарної політики Харківського регіонального інституту державного управління у 2004-2006 рр. за участю автора (позаштатний науковий співробітник) згідно з кафедральною темою: “Соціальна політика української держави та особливості її реалізації на регіональному рівні.”(державний реєстраційний номер 01054002742). Доробок автора у цільовій програмі стосується вивчення досвіду демократичних країн світу з проблем соціальної політики та адаптація цього досвіду в умовах європейської інтеграції України; дослідження передового досвіду роботи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань забезпечення соціального політики і соціального захисту населення.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є удосконалення державних механізмів регулювання соціального захисту населення та розробка методичних і практичних рекомендацій, спрямованих на підвищення їх результативності.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних завдань:

- здійснити аналіз наукових концепцій соціальної політики в аспекті розкриття її захисної функції;

- уточнити сутність і зміст понятійного апарату, що стосується проблеми соціального захисту населення в ринкових умовах;

- проаналізувати соціальні моделі в країнах Європи в контексті європейських прагнень України;

- узагальнити існуючий досвід побудови системи соціального захисту, зокрема роль і місце державного регулювання в соціально-захисних процесах;

- визначити основні соціальні проблеми населення України та розробити шляхи їх локалізації та методи подолання;

- розробити методичний підхід до соціальної діагностики рівня захищеності окремих категорій населення на базі соціологічного моніторингу;

- обґрунтувати науково-методичні підходи до проектування соціальної захищеності населення регіону як основи програмно-цільового забезпечення в системі управління регіональною соціально-захисною політикою;

- запропонувати напрями вдосконалення державних механізмів соціального захисту з урахуванням бюджетної політики, цільових фондів та соціальних програм.

Об'єктом дослідження є соціальна політика України щодо формування соціальної держави в умовах європейської інтеграції.

Предметом дослідження стають механізми регулювання соціального захисту населення та напрями їх вдосконалення в ході реалізації соціальної політики в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що застосування наукового обґрунтування засад державного управління в загальнотеоретичному аспекті та в частині розробки конкретних механізмів регулювання соціального захисту населення, а також використання цих розробок у державній соціальній політиці сприятиме підвищенню адресності та ефективності соціального захисту, покращенню соціального самопочуття населення України та наближенню нашої держави до високих соціальних стандартів європейського рівня.

Методи дослідження. Теоретичною основою дисертаційної роботи є методи фундаментальної і загальнонаукової методології пізнання досліджуваних явищ і процесів. В дослідженні використовуються методи системного, порівняльного, економіко-статистичного, соціологічного аналізу, експертних оцінок.

За допомогою порівняльного методу було проаналізовано стан та перспективи впровадження в Україні моделей соціальної політики, які застосовуються в країнах Європи. Використання методу експертних оцінок дало змогу визначити та проаналізувати основні проблеми соціального захисту. Метод економіко-статистичного аналізу дозволив опрацювати результати соціального моніторингу життя населення України.

Інформаційною базою підготовки дисертації послужили офіційні статистичні дані, матеріали моніторингу макропоказників по Україні і регіонах, законодавчі та нормативні документи Верховної Ради України, Укази і розпорядження Президента України, Постанови Уряду України, результати соціологічних досліджень.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що:

вперше:

- запропоновано нове тлумачення сутності соціальної політики як системи заходів, які спрямовані на регулювання державними і громадськими організаціями соціальних відносин у реформуванні системи страхування, охорони праці, здоров'я, пенсійного забезпечення, політики зайнятості та інших галузей соціальної політики відповідно до стандартів ЄС;

- запропоновано схему проектування соціальної захищеності населення регіону, що включає конкретні програми з питань соціального захисту і соціального забезпечення, які базуються на матеріалах соціальних паспортів територіальних суб'єктів управління на рівні адміністративно-територіальних одиниць (району, міста, області), а також соціальної діагностики рівня захищеності населення;

удосконалено:

- підходи до моделювання ефективної системи соціального захисту, з яких принципове значення мають: упереджувально-профілактична спрямованість заходів соціального захисту як основи протидії поширенню бідності; демократизація цієї системи через раціональне перенесення соціально-захисних функцій держави на регіональний рівень влади; диференційоване застосування соціальних стандартів і нормативів стосовно відповідних категорій населення з урахуванням особливостей трансформаційної економіки;

- визначення категорії соціального захисту як державно-регіональної системи підтримки належного рівня життя населення з метою досягнення суспільної стабільності за допомогою законодавчого, економічного та організаційно-програмного забезпечення;

дістало подальшого розвитку:

- діагностика соціальної захищеності окремих категорій населення, в основу якої покладено соціальний моніторинг комплексу чинників особистісної і суспільно-громадянської облаштованості;

- впровадження державних механізмів регулювання соціального захисту населення на основі системного підходу до використання соціально правових гарантій, фінансово-економічної бази, інформаційно-програмного і організаційного забезпечення.

Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дисертаційного дослідження дають підстави для подальшого вивчення теорії та практики соціальної держави в Україні та інститутів соціального захисту як складової соціального державотворення. Дисертантом уточнений теоретико-методологічний зміст проблем соціальної політики держави та її захисних функцій, визначені основні принципи соціального захисту населення в Україні, запропоновані теоретичні аспекти механізмів вдосконалення соціального захисту населення.

Матеріали дисертації поглиблюють положення теорії та практики розбудови соціальної держави, ролі інститутів соціального захисту населення у цих процесах, дають підстави для подальшого вдосконалення захисних функцій держави та процесів державотворення. Висновки і рекомендації, викладені в роботі, мають практичне значення та адресну спрямованість. Вони прийняті до впровадження Міністерством праці та соціальної політики України (довідка про впровадження № 171 0 014 98-08 від 21.01.2008 р.), Головним управлінням зовнішньоекономічних зв'язків та європейської інтеграції Харківської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження № 01-16 227 від 11.01.2008 р.), Управлінням праці і соціального захисту населення Харківської міської ради (довідка про впровадження № 1823 0 48-08 від 19.01.2008 р.). Отримані результати використані в підготовці факультативного навчального курсу спеціалізації “Соціальна політика в державах Європи” (Акт про впровадження від 4.02.2008 р.), а також можуть бути використані в учбовому процесі при викладанні навчального курсу “Управління соціальним і гуманітарним розвитком”. Окремо слід зазначити, що матеріали дисертаційного дослідження будуть корисні для використання на факультеті підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Особистий внесок здобувача. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто. У наукових працях, опублікованих у співавторстві автору належить аналіз основних проблем реформування системи соціального захисту в сучасній Україні.

Апробація результатів дослідження. Основні положення й результати дисертації доповідались та обговорювались на науково-практичних конференціях, конгресах, круглих столах: “Рациональность и коммуникация” (м. Санкт-Петербург, 2007 р.), “Трансформація місцевого самоврядування - обмін досвідом Чехії і України” (м. Донецьк, 2007р.), “Парламентські вибори 2007: виклики та перспективи” (м. Київ, 2007 р.), “Економічна ефективність і державне регулювання мікро- та макроекономічних процесів” (м. Запоріжжя, 2007 р.), “Управління інноваційним розвитком України в умовах інтеграційних процесів” (м. Дніпропетровськ, 2007 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційної роботи викладені у 9 публікаціях, із них 4 - у наукових виданнях загальним обсягом 4,6 обл.-вид. арк.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації - 197 сторінок, із них 7 рисунків, 14 таблиць, 6 додатків, список використаних джерел з 195 найменувань.

Основний зміст роботи

У вступі дисертації обґрунтовано актуальність дослідження, визначено мету та завдання роботи. Викладено найбільш вагомі результати, що характеризують науково-практичну новизну дослідження. Зазначено практичне значення та можливості застосування одержаних результатів.

У першому розділі - “Теоретичні основи соціальної політики і соціального захисту в умовах європейської інтеграції України” - розглядаються теоретичні аспекти соціальної політики, зокрема її захисної функції, розкрито сутність і уточнено категоріальний апарат соціального захисту та наукові підходи до його дослідження, проаналізовано систему соціального захисту і моделі соціальної політики економічно розвинених країн Європейського Союзу.

В умовах становлення ринкової економіки Україна, яка конституційно задекларувала соціальну спрямованість свого розвитку, бере на себе зобов'язання і відповідальність виступати реальним гарантом соціальних прав своїх громадян і формувати законодавчу базу соціального захисту населення, регулювати соціальну компенсацію певним категоріям з метою уникнення конфліктів внаслідок нерівномірного розподілу ресурсів, підтримувати безпеку і умови життєдіяльності громадян. В цьому полягає захисна функція соціальної політики.

На нашу думку, доцільними напрямами використання досвіду соціальної політики, втіленого у відповідних зарубіжних моделях соціального захисту населення, поряд із створенням правових і соціально-економічних умов забезпечення засобів існування працездатним громадянам за рахунок особистого трудового вкладу, економічної самостійності і підприємливості, а соціально вразливим категоріям - за рахунок держави, принциповим є такі: підвищення платоспроможності населення з метою більш повного використання державних механізмів соціального захисту шляхом забезпечення продуктивної зайнятості, зростання доходів та обмеження безробіття; посилення регіональних важелів та механізмів самоврядування в реалізації завдань соціального захисту; забезпечення запобіжних заходів у подоланні бідності; формування свідомості населення на самозахисну орієнтацію.

Одним з критеріїв оцінки ефективності соціальної політики є соціальне самопочуття населення, тобто стан людей (біологічний і духовний), який безпосередньо впливає на їх суспільну поведінку, на ставлення до державних інститутів влади, до трудової діяльності.

В США, наприклад, щорічно публікуються так звані індекси соціального здоров'я - об'єднання набору 16 показників, які характеризують смертність немовлят, насильство щодо дітей, самогубство підлітків, наркоманію, безробіття, медичне страхування, допомогу на харчування, можливість одержати житло за доступними цінами та ін. У багатьох розвинених країнах постійно проводиться моніторинг громадської думки щодо задоволення станом життя.

Українські науковці використовують для цього методику вимірювання інтегрального індексу соціального самопочуття (ІІСС), яка у повному варіанті складається із 44, а у скороченому - із 20 запитань стосовно достатності соціальних благ. Діапазон шкали соціального самопочуття ІІСС-20 - від 20 до 60 балів, де 40 балів - середнє значення шкали (умовний нуль), нижче якого розміщуються показники негативного рівня задоволення потреб. Для визначення загального рівня соціального самопочуття населення України прийнято таке групування: значення нижчі за 37 балів, характеризують низький рівень; 37-43 бали - середній; вищі за 43 бали - високий. Результати застосування цієї методики наведемо у таблиці 1.

Таблиця 1. ІІСС-20 для дорослого населення України

Роки	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Значення (бали)	33,7	34,6	34,8	35,0	34,8	35,5	37,3	36,8	38,3

Охарактеризувати рівень задоволеності громадян України своїм життям, можна і за допомогою результатів моніторингу, який проводять фахівці Інституту соціології НАН України. Його результати засвідчують, що рівень незадоволеності життям стає дедалі нижчим. Втім, по-перше, його падіння відбувається надто повільно. І, по-друге, таке відносне поліпшення не наближає населення нашої держави до само оцінок задоволеності життям, які спостерігаються у населення європейських країн.

Ефективність реалізації захисної функції соціальної політики обмежують:

· низькі фінансові можливості державного і місцевих бюджетів;

· недосконалість законодавчої і нормативно-правової бази з соціального захисту населення;

· нерозвиненість системи соціального страхування;

· невідповідність державних соціальних стандартів рівню прожиткового мінімуму;

· недосконалість управління соціальним захистом.

З переходом до ринкових умов суттєво змінюються функції суб'єктів політики соціального захисту. Раціональний розподіл компетенції між центром і регіонами дозволяє оптимізувати дію державних механізмів із врахуванням місцевих можливостей, але при одночасному застосуванні соціальних трансфертів не знімається проблема регіональних розбіжностей. У зв'язку з цим, в роботі обґрунтовано застосування основних принципів побудови соціального захисту населення, які необхідно доповнити наступними:

· поєднання державних, комерційних і добровільних засад у соціальному забезпеченні;

· запровадження механізму складання соціальних бюджетів як засобів збалансованості доходів і витрат.

Сучасну соціальну політику пропонується розглядати як системну єдність двох взаємозалежних і взаємодоповнюючих напрямів дії, а саме: соціального розвитку і соціального захисту. Теоретичну посилку концепції захисної функції соціальної політики доцільно будувати на засадах досягнення соціально прийнятного життєвого рівня і врегулювання його гарантій відповідно до соціальних стандартів та нормативів (Закон України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”).

Ми вважаємо, що у загальному вигляді система соціального захисту повинна включати наступні елементи: гарантії (правові, економічні, соціальні); ресурси (фінансові, природні, інформаційно-інтелектуальні); механізми (законодавчі, фіскальні, страхування, кредитування, організаційні); інструменти (бюджетні, позабюджетні, фонди гуманітарної допомоги, інформаційні технології, програмно-цільові засоби, соціальне партнерство); інституції (державні, громадські, міжнародні); моніторинг стану соціальної захищеності.

В більш розгорнутому і деталізованому визначенні соціальний захист населення - це солідарна, державно-регіональна, багатофункціональна система підтримки благополуччя населення на рівні, не нижчому від діючих стандартів і нормативів, яка попереджує нагромадження соціальних дефіцитів з метою досягнення суспільної стабільності на основі використання механізмів законодавчого, економічного, інформаційного та організаційно-програмного забезпечення. Вона має охоплювати соціальне страхування, державне забезпечення та надання соціальних пільг і послуг окремим категоріям населення за рахунок державного бюджету, соціальну допомогу та соціальну підтримку непрацездатних громадян за рахунок державного і місцевого бюджетів.

Аналізуючи досвід західно - європейських країн, можна зробити висновок, що існування продуманої системи соціального захисту, яка охоплює всіх громадян, приводить до економічного росту, стабілізації політичної та соціальної ситуації в країні. Можна констатувати, що соціально-економічним моделям, застосовуваним у різних країнах, повинна бути властива яскраво виражена специфіка організації соціальної сфери, залежна від досягнутого рівню розвитку, історичного шляху і національних традицій.

Очевидно, що така політика формується з урахуванням не лише економічних чинників, а й позаекономічних, тобто з урахуванням історичного менталітету нації. Вона передбачає не лише розподільчу функцію та функцію соціального захисту, а й виховну. Її прояви завжди носять відбиток національного, і, з точки зору запозичення досвіду формування такої моделі, саме ця обставина має важливе значення.

Отже, перш ніж тиражувати форми соціальної політики, спираючись на тезу про її раціональність, необхідно проаналізувати спільне та відмінне в конституюючих формах суспільного життя (суспільної структури), які мають історично-визначений, національний характер, та встановити адекватність таких форм іншому національному просторові. Такий аналіз повинен здійснюватись з урахуванням причин та наслідків формування певної конфігурації соціальної сфери за наступними критеріями:

- національно-історична (ментальна) спричиненість даної конфігурації конституюючих соціальної сфери;

- інституціональна інфраструктура та її ефективність ;

- адекватність меті розвитку (відповідність національній ментальності, ступеню комунітарності);

- соціальні наслідки функціонування (рівень зайнятості, рівень доходів, рівень гуманітарного розвитку, рівень розвитку соціальної інфраструктури, рівень соціальної стабільності, взаємовідносини між прошарками населення, тощо);

- рівень та якість впливу на показники ефективності динаміки економічної структури (стійкість та стабільність системи, конкурентоспроможність у глобальному середовищі, доходність, тощо).

Такі критерії аналізу дозволяють визначити ефективність соціальної політики у контексті національної соціальної парадигми розвитку. Крім того, слід враховувати і те, що переосмислення цих процесів може допомогти визначити шляхи подальшого розвитку інституту соціального захисту, а стан соціальної сфери нашої країни відкриває широкі можливості для використання найбільш ефективних прикладів із досвіду соціально-економічного розвитку окремих країн Європейського Союзу.

У другому розділі - “Соціальний захист населення: зміст, форми і напрями реалізації” - акцентується увага на виході економіки країни з кризи, забезпеченні економічного зростання, що розширює можливості держави для підвищення соціальної захищеності, розв`язання широкого кола соціальних проблем і удосконалення системи соціального захисту населення як основи розвитку людського капіталу, аналізується нормативно-правова база соціального захисту населення за роки незалежності української держави.

Доведено, що для вирішення завдань соціального захисту населення необхідно використовувати регулювання соціально-економічних індикаторів рівня життя. Це, перш за все, межа малозабезпеченості (ММ), прожитковий мінімум (ПМ), мінімальний споживчий бюджет (МСБ), мінімальна заробітна плата (МЗП), індекс людського розвитку. Наслідок трансформації призвів до необхідності виділення частини населення, яка через нестачу коштів не може підтримувати необхідний рівень життя. Враховуючи, що офіційне визначення бідності та малозабезпеченості досить сильно відрізняється від їх суб'єктивного сприйняття та оцінки, у процесі написання роботи використовувалися та співставлялися відповідні експертні оцінки соціально-економічної захищеності особи та окремих груп населення.

Трансформаційні прояви сучасних економічних процесів (роздержавлення, приватизація, розвиток підприємництва, торгівлі тощо) водночас актуалізували структурну невідповідність попиту і пропозиції робочої сили на ринку праці, загострили безробіття, інфляцію, неузгодженість платіжного балансу та бюджету, що призвело до напруженості у забезпеченні його соціальних статей. Відтак утворилась значна розбіжність в рівнях життя, мають місце малозабезпеченість і бідність, надмірна диференціація стартових можливостей різних категорій населення, обмеженість в реалізації базових потреб, а в кінцевому підсумку - дефіцит соціальної захищеності.

Сьогодні система соціального захисту населення як важливий соціальний інститут починає зазнавати істотних змін. В першу чергу, на нашу думку, це стосується терміна “соціальне забезпечення”, який використовувався за радянських часів і характеризував специфічну організаційно-правову форму соціального піклування держави про населення, а в нових умовах замінено терміном “соціальний захист”. Хоча термін “соціальне забезпечення” зберігає своє значення і сьогодні. Проте справа не тільки в зміні термінології. Змінюється сам зміст соціального забезпечення. У порядок денний поруч із пенсійним забезпеченням постала потреба у розвитку інших організаційно-правових форм соціальної підтримки населення і, в першу чергу, його найбільш уразливих верств. Саме тому в другій половині 1990-х рр. в Україні введено в обіг термін “соціальний захист”, який вже давно використовується у світовій практиці.

Соціальний захист особи є одним із найважливіших напрямків соціальної політики в сучасному свiтi, бо перестав бути внутрішньою справою окремої держави i постає як вимога міжнародного співтовариства. Ступінь соціальної захищеності особи є яскравим показником розвинутостi та цивiлiзованостi певного суспільства, рівня розвитку відповідної держави.

Результати здійснених досліджень свідчать про те, що подальше удосконалення системи соціального захисту населення, її наближення до вимог світових стандартів необхідно пов'язувати з діяльністю соціальних інститутів, від яких у значній мірі залежить стан справ у цій сфері. Саме сьогодні в Україні склалися такі умови, за яких виникла необхідність розробки концептуальної моделі соціальної політики в регіонах, яка взаємопов'язує економічні та соціальні заходи з поступовим переходом від переважно соціальної підтримки до соціального страхування населення з диференціацією економічних і соціальних ризиків залежно від розміру страхових внесків, віку та інших факторів.

На думку фахівців, ця модель передбачає перебудову системи управління шляхом вибору найбільш адекватних та ефективних соціально-економічних регуляторів на підставі врахування об'єктивних закономірностей та тенденцій сталого соціального розвитку регіону. Стратегічні соціально-економічні перетворення в регіоні повинні здійснюватися в рамках відповідної системи, одним із елементів якої є спеціальні (вільні) економічні зони.

В останні роки в Україні стабілізувалися основні умови життя. Це особливо помітно в порівнянні з першою половиною 90-х років. В зазначений період соціологічні дослідження фіксували щорічне погіршення матеріальних умов життя, гарантій зайнятості, умов виховання дітей, медичного обслуговування, особистої безпеки. Але поступово відбулася адаптація людей до таких погіршених умов і люди виробили новий спосіб життя в умовах бідності, відбулася перебудова настанов на мінімальні потреби.

Позитивні зрушення у сфері трудових доходів це, здебільшого, результат поліпшення фінансового стану лише невеликої частини підприємств. Брак належних змін у структурі, диференціації доходів від трудової діяльності свідчить про низький рівень ефективності як державного, так і договірного регулювання доходів і, перш за все, регулювання заробітної плати.

Однією з найбільш гострих проблем соціального захисту, яка залишається актуальною і до сьогодні є потреба заміни пільг адресною державною допомогою у грошовій формі.

В березні 2002 року Постановою КМУ № 253 була прийнята Стратегія заміни пільг на адресну грошову допомогу населенню. Стратегія повинна була реалізовуватися до 2006 року. Нею передбачалося вирішити проблему необґрунтованості пільг та непомірних для держави витрат для їх забезпечення. Право на різноманітні пільги мали 43 % населення, і в цінах 2002 року на їх забезпечення було потрібно 29 млрд. грн.. щорічно, або майже 60 % державного бюджету. Відповідно, з об'єктивних причин, забезпечення соціальних прав громадян на пільги стає неможливим. Крім того, система пільг ускладнює господарську діяльність підприємств житлово-комунального господарства та транспорту, оскільки вони змушені надавати пільги без належного фінансового забезпечення за рахунок державного бюджету.

Система пільг в Україні складається із пільг по сплаті за житлово-комунальні послуги, за житло; платі за користування паливом; платі за проїзд міським, приміським та міжміським пасажирським транспортом; щодо встановлення телефону та платі за нього; щодо забезпечення санаторно-курортним лікуванням; забезпечення спеціальним автотранспортом; забезпечення протезами та протезно-ортопедичними засобами; плати за медикаменти, зубопротезування.

Ці пільги визначені у численних законодавчих актах, які регулюють соціальний захист ветеранів, інвалідів, військовослужбовців, державних службовців, дітей-сиріт тощо. В Стратегії зазначалося, що негативні наслідки функціонування системи пільг посилюються за рахунок прийняття законодавчих актів щодо додаткового надання пільг. Як наслідок, правова база пільг є незбалансованою та суперечливою.

Стратегія заміни пільг адресною грошовою допомогою повинна була реалізуватися у три етапи. На першому етапі - до 2004 року - передбачалося створити правові та законодавчі передумови переходу до адресної грошової допомоги із внесенням змін у відповідне законодавство. Також передбачалося здійснити перехід до грошової допомоги у сфері житлово-комунального господарства на основі системи житлових субсидій та затвердження розрахункових норм надання послуг у межах адресної грошової допомоги, формування реєстру одержувачів адресної допомоги. На другому етапі - впродовж 2004-2005 років - передбачалося поширення адресної допомоги на сферу медичного обслуговування, транспорту та зв'язку. На третьому етапі - впродовж 2006 року - передбачався остаточний перехід до адресної грошової допомоги.

Незважаючи на стратегічне соціально-економічне значення Стратегії, 14 квітня 2004 року вона була скасована урядом. Оцінка ще незавершеного першого етапу реалізації Стратегії не проводилася, повним ходом відбувалася реалізація проектів міжнародної технічної допомоги по запровадженню адресної допомоги у окремих регіонах. Експерти припускали, що основною причиною скасування Стратегії стало бажання уряду уникнути загострення політичної напруги навколо Стратегії.

Таким чином, питання переходу до системи адресної грошової допомоги залишається досить гострим, оскільки патерналістська рудиментарна пільгова система в умовах ринкової економіки не може бути забезпечена державою і має негативний вплив на економіку. Принциповим є саме реальне забезпечення пільг без шкоди економіці та народному господарству.

В Україні поки що не створено умов для формування середнього класу. Його частка в українському суспільстві оцінюється, за різними даними, від 10% до 15%. Причому, ці оцінки здебільшого включають лише майновий параметр. Проте, саме середній клас в демократичних країнах, який складає від 60% населення цих країн, виступає гарантом соціальної стабільності, носієм державницької ідеології та опорою демократичних перетворень в суспільстві.

Базовою передумовою практичної реалізації Україною Європейського вибору, що передбачає забезпечення реальної демократії, піднесення економіки, побудованої на ринкових засадах, реалізацію прав і свобод людини, є, насамперед, досягнення нашою державною європейських стандартів у соціальній сфері. Але цей курс поки що не підкріплений практичними результатами. Зокрема, підписання Україною Європейської Соціальної Хартії ставить завдання щодо якнайскорішого вдосконалення чинного законодавства України у частині встановлення низки соціальних гарантій.

Водночас, беззастережний підхід до ратифікації може призвести до невиконання зобов'язань, наслідком чого будуть знову таки санкції. Проте зрозуміло, що для вирішення цього завдання замало прийняття відповідної нормативно-правової бази. Необхідно вжити комплексних заходів, спрямованих на практичну реалізацію довгострокових стратегічних перспектив державної політики щодо докорінної зміни підходів до виконання державою своїх зобов'язань у соціальній сфері, збалансування соціальних пропорцій забезпечення життєдіяльності особи та держави на рівні сучасних вимог сталого розвитку, інтегрування соціальної сфери у національну економіку, побудовану на ринкових принципах.

В третьому розділі - “Удосконалення державних механізмів регулювання соціального захисту населення” - розглянуті складові системи соціального розвитку і соціального захисту населення, запропоновано комплекс параметрів соціального моніторингу рівня соціальної захищеності окремих категорій населення, визначені та систематизовані напрями вдосконалення державних механізмів регулювання соціального захисту населення. державний управління соціальний захист

Автор вважає, що соціальний захист населення залишається конституційною прерогативою держави та здійснюється її відповідними соціальними інституціями на підставі законодавчих нормативів шляхом використання державних соціальних стандартів, нормативів, гарантій. Державна політика соціального захисту за цих умов повинна передбачати багатовекторність задоволення потреб суспільства шляхом підвищення ролі та рівня трудових доходів, захисту громадян від зростання цін, гарантованого забезпечення прожиткового мінімуму, реалізації заходів з недопущення розширення безробіття, забезпечення підтримки соціально незахищених категорій, реалізації стратегії подолання бідності, подальшого реформування оплати праці та пенсійного забезпечення.

Поряд із загальнодержавними законодавчими механізмами соціального захисту у формах соціального забезпечення активну роль повинна відігравати регіональна соціальна політика як їх складовий елемент. Її особливість полягає в поліфункціональності, охоплює цілий комплекс напрямів, основними з яких, на наш погляд, є: економічний, в т. ч. бюджетно-фінансовий, соціальний, демографічний, екогомологічний, поселенський. Пріоритетним напрямом регіональної політики держави і місцевих органів влади виступає економічний, безпосередньо пов'язаний з ефективним залученням ресурсного потенціалу, створенням робочих місць, обмеженням безробіття, раціональним розміщенням продуктивних сил і відповідним цьому зростанням реальних доходів населення. Завдяки економічному напряму зростає садозахисний потенціал населення регіонів.

Активними соціально-захисними заходами, якими мають оперувати державні органи влади в трансформаційний період, є: встановлення і періодичний перегляд мінімальних споживчих бюджетів прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати, створення фондів соціальної допомоги, пенсійних фондів, перманентна зміна оплати праці, індексація доходів та ін. заходи, що входять у сферу державного регулювання через використання механізмів забезпечення соціального захисту. Узагальнюючою формою державного регулювання соціального захисту є розробка системи показників, які характеризують стан та динаміку рівня життя населення.

В роботі показано, що за умов поступового подолання економічної кризи сучасні важелі державного регулювання соціального захисту потребують істотного коригування, виходячи з двох наступних принципів: орієнтації на формування суспільної свідомості, націленої на самозахист; зведення соціально-захисних функцій держави до реалізації законодавчо відрегульованих механізмів забезпечення найменш захищених верств населення. При дотриманні цих принципів досягається оптимізація взаємозв'язку соціального розвитку і соціального захисту, перехід останнього на ринкові засади втілення.

Необхідною складовою інформаційного забезпечення системи соціального захисту є моніторинг соціальної захищеності різних категорій населення. Аналізуючи аналітичні матеріали Держкомстату України за 2000 - 2006 рр. (“Базова захищеність населення України”), ми дійшли висновку, що цей моніторинг дозволяє ранжувати чинники соціальної захищеності, простежувати їх дію в часовому і територіальному розрізі, що необхідно для обґрунтування нових напрямків наукових пошуків вирішення проблем соціального захисту на міждисциплінарному рівні.

В даний час підвищення потреб в соціально-економічному захисті зумовлене зростанням вартості життя, знаходиться в суперечності з можливістю задоволення цих потреб через недостатність матеріальних та фінансових ресурсів. Необхідність залучення населення до активного самозахисту через працю, надання пріоритетності стимулюванню соціальної підтримки трудової активності та підприємливості, яку концентрує в собі середній клас, складає головне джерело і об'єктивну основу напрямку підвищення суспільного благополуччя і стабільності. Трудність становлення і закріплення середнього класу як основного продуцента захисного потенціалу для інших категорій населення, нижчих за рівнем життя, пов'язана з неврегульованістю перерозподільчих відносин у суспільстві і потребує особливих реагувань з боку держави, зокрема через удосконалення державних механізмів регулювання соціального захисту.

Одним з напрямів удосконалення механізмів соціального захисту населення має стати підвищення ролі неурядових громадських організацій у розвитку всеохоплюючої системи соціальної допомоги. Для поліпшення їх діяльності в напрямі соціального захисту населення необхідно розробити юридичні, нормативно-правові основи благодійності, передбачити певні податкові пільги при запровадженні у життя соціальних проектів та програм, здійснення яких сьогодні не забезпечено або недостатньо забезпечено урядом країни. Неурядові громадські організації здатні також підсилити стан соціального захисту окремих соціально незахищених верств населення (діти, молодь, жінки, особи похилого віку, багатодітні сім'ї, інваліди тощо).

Провідна роль держави в управлінні соціальним захистом населення підсилюється залучення громадських організацій в процес надання соціальних послуг населенню. Як свідчить досвід деяких регіонів України і в тому числі Харкова, ефективною формою залучення недержавних організацій до діяльності по соціальному захисту населення можуть бути наступні заходи:

- розробка і реалізація спільних регіональних програм;

- проведення конкурсів соціальних проектів на основі соціального замовлення;

- включення соціального розділу в міжнародні програми, в тому числі в програми прикордонного співробітництва;

- залучення лідерів громадських організацій соціального спрямування до роботи навчально-методичних семінарів та запрошення їх на державну службу в органи соціального забезпечення.

З точки зору ресурсного матеріально-технічного та організаційного забезпечення сучасної моделі соціального захисту населення особливу увагу слід приділити розробці методологічних засад прогнозування потреби у розвитку установ соціального обслуговування населення різних регіонів країни з урахуванням можливостей державного бюджету та позабюджетних коштів. Не менш важливою в удосконаленні системи соціального захисту є проблема підвищення рівня довіри до соціальних інститутів, і перш за все за допомогою інформаційної політики, спрямованої на роз'яснювання мети діяльності та заходів, які приймаються.

Висновки

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми державного управління соціальним захистом населення шляхом визначення теоретичних підходів та напрямів його вдосконалення. Отримані в процесі дослідження результати підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати такі висновки і внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. В процесі дослідження запропоновано таке розуміння соціальної політики: “Соціальна політика - це система заходів, принципів рішень, дій держави та інших суспільних суб'єктів, що сформувалася в суспільстві на певному історичному етапі його розвитку і спрямована на забезпечення позитивних змін у соціальному просторі”. В роботі доведено, що саме захисна функція виступає основоположною на етапі радикальних ринкових трансформацій. Адже за функцією розвитку соціальна політика сприяє розв'язанню завдань максимізації благополуччя, за захисною - мінімізації неблагополуччя та соціальних ризиків.

2. З урахуванням практики вирішення соціальних питань в країнах Європейського Союзу, а також в країнах з перехідною економікою, при моделюванні державної системи соціального захисту важливого значення набуває проблема застосування моделей соціальної політики. Модель соціальної політики України повинна базуватися на достатньо складному соціальному механізмі, дія складових якого має бути диференційована по групах населення. Тобто в межах такого механізму необхідно побудувати ієрархізовану систему, в якій мають бути закладені різні підходи до різних верств і груп населення. При цьому, корекція соціальної політики України за умов трансформації суспільства повинна йти шляхом реформування системи соціального захисту, який є об'єктивною економічною категорією, що пов'язана з відтворенням, збереженням та розвитком основної продуктивної сили суспільства - людського потенціалу.

3. Для ефективного вирішення соціальних проблем у період становлення ринкової економіки необхідно застосовувати комплексний підхід, який дасть змогу використовувати широкий спектр методів: економічних, соціальних, правових, організаційних та ін. Це дозволить визначити пріоритети в соціальній політиці, створювати відповідну нормативно-правову базу, розробляти механізми здійснення соціальних заходів та удосконалювати їх фінансове забезпечення і, що дуже важливо, створити на цій основі умови для забезпечення дієвого соціального захисту населення.

4. Чинна в Україні законодавча база не завжди є достатнім підґрунтям для проведення частини запропонованих перетворень з удосконалення діючої системи соціального захисту населення. Отже, вдосконалення законодавчо-правового елементу механізму соціального захисту населення має бути спрямоване на підвищення якості законодавчого та нормативно-правового забезпечення системи конституційних прав і соціальних гарантій.

5. Необхідно законодавчо закріпити статус “частково безробітного”, розробити механізми соціального захисту вивільнених у разі банкрутства підприємств працівників, внести зміни до чинного трудового законодавства щодо причин звільнення працівників. Доцільним є юридичне закріплення трьох причин вивільнення, а саме через: економічну необхідність, припинення строкового договору або контракту, за власним бажанням. В залежності від причини вивільнення визначатимуться форми соціального захисту.

6. Створення системи соціального захисту в Україні має свої особливості, пов'язані із затяжним характером реформ, відсутністю на певному етапі економічного пожвавлення в економіці, одночасним зростанням зубожіння переважної частини населення та соціальної поляризації в суспільстві -- при кризі державних фінансів, що обмежує соціальні заходи.

7. Для забезпечення зайнятості та достатнього рівня доходів, а отже зменшення навантаження на систему соціального захисту, позитивний вплив на етапі переходу до ринкових відносин на макроекономічному рівні можуть мати заходи, що стимулюють економічний ріст, інвестиції в нарощування конкурентоспроможності, включаючи: інвестиції в людський капітал (особливо в освіту і охорону здоров'я), сприяння структурній перебудові економіки, підтримка малого і середнього бізнесу, активну політику на ринку праці (перш за все підвищення кваліфікації та перекваліфікація відповідно до потреб економіки), реформу політики заробітної плати, ефективний розвиток зовнішньоекономічних зв'язків (зокрема, стосовно припливу іноземних інвестицій).

8. В методах фінансування системи соціального захисту в Україні акцент має бути перенесений на методи страхування від різних ризиків. В системах пенсійного забезпечення за віком необхідно активізувати діяльність недержавних та приватних пенсійних фондів, підвищення пенсійного віку виходу на пенсію та впровадження ефективних схем залучення пенсіонерів до роботи. Водночас, сімейна допомога повинна зберегти свою універсальність та всеохоплюючий характер. Також необхідно створити єдиний підпорядкований Уряду, Центр координації, узгодження та управління соціальним страхуванням. Функціями цього управління мають бути: централізований збір та розподіл між страховими фондами страхових внесків, нагляд за сферою соціального страхування та запобігання зловживанням із страховими коштами; побудова загальної уніфікованої бази даних реципієнтів пенсій та допомоги по соціальному страхуванню.

9. З метою удосконалення відповідної законодавчої бази та з огляду на завдання розвитку відносин України з Європейським Союзом необхідна ратифікація низки конвенцій МОП, зокрема, №95 про охорону заробітків, № 173 про захист вимог працівників на випадок неплатоспроможності роботодавця, № 102 про мінімальні норми соціального забезпечення і вироблення програми поетапного наближення до соціальних стандартів ЄС.

10. Впровадження системного підходу до основних засобів забезпечення соціального захисту населення (законодавчо-правові гарантії та стандарти, фінансово-економічна база, інформаційне забезпечення та соціальна діагностика рівня захищеності, організаційно-програмні засоби) передбачає розробку наукової програми фундаментальних досліджень теорії і механізмів регулювання соціального захисту в ринкових умовах, а в практичному плані - моніторингу застосування граничних стандартів і індикаторів соціальної захищеності населення, спрямованих на реалізацію встановлених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій.

11. До напрямів подальшого дослідження розвитку механізмів державного управління соціальним захистом населення в умовах європейської інтеграції України належать: подальше удосконалення загальних та спеціальних механізмів державного регулювання у сфері соціальної політики; визначення основних напрямків державної політики в сфері зайнятості; обґрунтування напрямів інноваційного розвитку країни; створення сприятливих умов для становлення середнього класу; активізація діяльності із заміни однієї частини пільг адресною допомогою, та скасування як не ефективних - іншої частини.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Бондаренко Ю.М. Основні напрямки державно-правової підтримки соціальної роботи // Основні напрямки соціальної політики в умовах реформування українського суспільства: Навч. посіб. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2006. - С. 26 -32.

2. Бульба В.Г., Бондаренко Ю.М. Реформування системи соціального захисту в Україні: проблеми і перспективи. // Теорія і практика державного управління. - Вип.. 3(15). - Х.: Вид-во Хар РІ НАДУ»Магістр», 2006. - С.96-101.

3. Бондаренко Ю.М. Глосарій. // Соціальна політика регіону (моногр.) / В.В.Говоруха, В.Г.Бульба, С.О. Горбунова-Рубан та ін. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2006.- С.254-263.

4. Бондаренко Ю.М. Теоретичні аспекти соціальної політики держави та її захисні функції. // Теорія та практика державного управління. - Вип. 3(18).- Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2007. - С. 177-182.

5. Бондаренко Ю.М. Удосконалення державних механізмів регулювання соціального захисту населення // Державне будівництво (електронне видання Харківського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України). - 2007.- N 2 http:// www. kbuapa. Kharkov. ua .

6. Бондаренко Ю.М. / в складі упорядників/ Соціальний паспорт Харкова. - Х.: ТОВ «Контур», 2006. - 316 с.

7. Бондаренко Ю.М. Реформування українського законодавства в контексті європейської інтеграції // Теорія та практика державного управління. - Вип. 1(20).- Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2008.- С. 460-466.

8. Бондаренко Ю.М. Вплив соціальних трансфертів на рівень життя населення регіону // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції “Економічна ефективність і державне регулювання мікро- та макроекономічних процесів”. - Запоріжжя, 2007. - С. 367-370.

9. Бондаренко Ю.М. Впровадження системного підходу до основних засобів забезпечення соціального захисту населення // // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції “Управління інноваційним розвитком України в умовах інтеграційних процесів”. - Дніпропетровськ, 2007. - С. 98-100.

Анотація

Бондаренко Ю.М. Державне управління соціальним захистом населення в умовах європейської інтеграції України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Класичний приватний університет, Запоріжжя, 2008.

В дисертації розглядаються актуальні питання державного управління соціальним захистом населення України. Докладно аналізуються законодавча та інституційна основа здійснення державної політики соціального захисту, досліджуються типи соціальних держав.

В роботі досліджені європейські тенденції соціального захисту населення. Визначені шляхи досягнення Україною європейських стандартів соціального захисту. Доведено, що саме захисна функція виступає основоположною на етапі радикальних ринкових трансформацій. Адже за функцією розвитку соціальна політика сприяє розв'язанню завдань максимізації благополуччя, за захисною - мінімізації неблагополуччя та соціальних ризиків. Доведено, що корекція соціальної політики України за умов трансформації суспільства повинна йти шляхом реформування системи соціального захисту, який є об'єктивною економічною категорією, що пов'язана з відтворенням, збереженням та розвитком основної продуктивної сили суспільства - людського потенціалу. В умовах трансформації економіки значення людського потенціалу, а отже і ефективного соціального захисту, об'єктивно підвищується, тому актуальним є впровадження системного підходу до основних засобів забезпечення соціального захисту населення.