Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні: організаційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Лютіков Павло Сергійович

УДК 347.97: 35.072.6: 669

Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні: організаційно-правовий аспект

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Ірпінь-2009

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана на кафедрі адміністративного та господарського права Запорізького національного університету.

Науковий керівник :

доктор юридичних наук, професор

Коломоєць Тетяна Олександрівна,

Запорізький національний університет,

декан юридичного факультету,

завідувач кафедри адміністративного та господарського права.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

Кузьменко Оксана Володимирівна,

Київський національний університет внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративного права та процесу;

кандидат юридичних наук, доцент

Доненко Валерій Вікторович,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ,

перший проректор за навчальної та методичної роботи.

Захист відбудеться “5” червня 2009 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 27.855.02 в Національному університеті державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці Національного університету державної податкової служби України за адресою: 08201, Київська область, м. Ірпінь, вул. К.Маркса, 31.

Автореферат розісланий “30” квітня 2009 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.О. Мацелик

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

державний контроль чорний металургія

Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що Україна стоїть на шляху побудови правової держави, остаточного запровадження інститутів ринкової економіки, створення якісно нового суспільства, орієнтованого на пріоритет загальнолюдських цінностей, модифікації та модернізації функціонального призначення державних органів, запровадження так званих «партнерських» взаємовідносин особи і органів держави, що набуває особливого значення у світлі інтеграції нашої держави до Європейської спільноти.

Базисним та основоположним елементом всієї економічної системи України, без перебільшення, є гірничо-металургійний комплекс в цілому та його складова галузь - чорна металургія. Саме тому стан та розвиток металургійної промисловості зрештою визначають рівень науково-технічного прогресу у всіх галузях економіки та господарства. Світова фінансово-економічна криза призвела до втрати українськими металургійними підприємствами традиційних ринків збуту та неможливості конкурувати на рівних із світовими виробниками сталі. Вказані фактори вкотре підкреслили існуючі в галузі проблеми та негативні прояви - високий ступінь зносу основних фондів і невідповідність технічного рівня українського металургійного виробництва світовому. Наслідком таких обставин є значне погіршення стану навколишнього природного середовища в державі, погіршення рівня соціальних та економічних показників розвитку, гальмування інших галузей промисловості - будівництва, транспорту, машинобудування тощо. У зв'язку з цим виробничі потужності гірничо-металургійного комплексу мають бути переорієнтовані на внутрішній ринок для забезпечення загальнонаціональних потреб. В цьому аспекті зростає роль регулюючого впливу державних інституцій та органів управління, адже саме шляхом формування державних замовлень на продукцію металургійних підприємств та шляхом залучення інвестицій можливо досягнути ефективних результатів в контексті означеної мети. За таких умов істотно зростає необхідність у чіткій та збалансованій державній політиці у цій сфері, порядку та покращенні дисципліни в державному управлінні. Одним з найбільш ефективних способів досягнення цих завдань, без сумніву, є державний контроль. Більш того, в умовах кризи, що склалася у галузі, істотно зростає роль контролюючих важелів Фонду державного майна України, який здійснює державний контроль за дотриманням умов договорів купівлі-продажу державних металургійних підприємств.

Разом з тим, надання у лютому 2006 року Україні статусу держави з ринковою економікою, вступ до Світової організації торгівлі вимагають від Української держави переосмислення мети, завдань, функцій та призначення державного контролю, оновлення його сутності. Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні набуває на сьогоднішній день специфічних властивостей, займає самостійне місце серед інших об'єктів державного контролю і вимагає досконалого нормативного підґрунтя, сформувати яке можна на підставі результатів фундаментальних комплексних наукових досліджень. Все це, у контексті реформування загальних засад державного контролю в Україні на сучасному етапі, зумовлює необхідність перегляду засад здійснення державної контрольної діяльності і у галузі чорної металургії та істотно актуалізує необхідність наукового дослідження вказаної проблематики.

Безпосередньо проблематиці державного контролю у галузі чорної металургії в Україні увага вчених-юристів, на жаль, не приділялася. В основному їх зусилля концентрується на дослідженні загальних засад державного контролю, його сутності, призначенні, механізмі, тощо. Фундаментальною та основоположною базою дослідження державного контролю у галузі чорної металургії в Україні є праці із загальної проблематики державного контролю відомих вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів: В.Авер'янова, Є. Алісова, О. Андрійко, Г.Атаманчука, В. Афанасьєва, І. Бачило, Д. Бахраха, В.Гаращука, О. Горбунової, В. Горшенева, Б. Лазарєва, О. Луньова, С. Ківалова, Л. Коваля, А. Козиріна, В. Колпакова, Є. Кубко, О. Машкова, О. Мелкадзе, Н. Нижник, О. Полінця, О.Рябченко, Н. Саліщевої, В. Сіренка, М. Студенікіної, Ю. Тихомирова, П. Чистякова, В.Шестака, О. Шоріної і ряду інших. Також опрацьовані та використані наукові роботи вчених-економістів, зокрема: Р. Близького, О.Будько, Г. Горбенка, О. Луппола, О. Кабанця, С. Соколова, Я.Шелеста та інших, які досліджували питання економічного потенціалу чорної металургії як сектору економіки України. Однак, при багатоманітності наукових джерел, жодної роботи з вказаної проблематики, в якій би комплексно досліджувались правові особливості державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, до цього часу немає.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано в рамках планів досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2003-2008 рр. та спеціальної науково-дослідної теми «Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції» (номер державної реєстрації 0104U004048), крім того тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до законодавства України про засади державного контролю у галузі чорної металургії.

Тема дисертації затверджена президією науково-технічної ради Запорізького національного університету 20 грудня 2007 року (протокол № 6) та уточнена 20 листопада 2008 року (протокол № 3). Вона розглянута координаційним бюро відповідного відділення Академії правових наук України і має позитивний відгук щодо актуальності, коректності формулювання і доцільності дослідження у вигляді дисертації за спеціальністю 12.00.07.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи - на підставі аналізу наявних наукових, науково-публіцистичних та нормативних джерел, в тому числі і перспективного законодавства, визначити особ ливості здійснення державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в зазначеній сфері та практики його застосування.

Згідно з поставленою метою, завданнями дослідження є:

– аналіз положень сучасної правової доктрини щодо визначення потенціалу державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, співвідношення їх із суміжними правовими поняттями;

– виділення та характеристика специфічних ознак чорної металургії як об'єкту державного контролю - елемента його організаційно-правового механізму;

– визначення генезису дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, його етапів із формулюванням специфічних особливостей кожного;

– характеристика нормативного закріплення засад державного контролю у галузі чорної металургії у різні історичні періоди, виділення специфічних рис кожного етапу;

– системний аналіз елементів організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії;

– узагальнення зарубіжного досвіду правового регулювання засад державного контролю у галузі чорної металургії та виділення основних передумов і пріоритетів його запозичення в Україні;

– визначення основних перспектив розвитку державного контролю у галузі чорної металургії;

– розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері державного контролю у галузі чорної металургії в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у процесі державного контролю у галузі чорної металургії в Україні.

Предмет дослідження - державний контроль у галузі чорної металургії в Україні: організаційно-правовий аспект.

Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються в сфері державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрямки і закономірності в цілому. Історико-правовий метод передбачає вивчення державного контролю у галузі чорної металургії в Україні у його розвитку, виявлення зв'язку минулого і сьогодення (підрозділи 1.2, 2.1, 3.2), системно-структурний підхід застосовувався при визначенні суб'єктів відносин в сфері державного контролю у галузі чорної металургії в Україні як певної організаційної структури (2.2), логіко-семантичний для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (1.1, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3). Важливого значення набуває також порівняльно-правовий метод, який дозволяє виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду правового регулювання засад державного контролю у галузі чорної металургії (3.1), та соціологічний метод щодо з'ясування думки фахівців-практиків щодо проблеми, яка досліджується (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2). Методи моделювання, аналізу та синтезу були використані при розробці пропозицій з удосконалення законодавства. Специфіка об'єкту, що досліджується, його міжгалузевий характер передбачає застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (1.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2), поєднання критичного і раціонального (1.1, 3.1, 3.2), порівняльно-ретроспективного (1.2), єдності логічного та системного підходу.

У процесі виконання дисертаційного дослідження було використано чинне та раніше діюче законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн (зокрема Європейського Союзу, Російської Федерації, Королівства Нідерландів, Китайської Народної Республіки, Німеччини тощо), перспективне законодавство, наукові праці з соціальної філософії, державного управління, теорії держави та права, конституційного права, адміністративного права, юридична публіцистика. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Державним комітетом статистики України, відповідними структурними підрозділами (зокрема, юридичним відділом, податковим бюро, бухгалтерією та ін.) Відкритого акціонерного товариства «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім. А.М.Кузьміна» (м. Запоріжжя), вітчизняними та міжнародними організаціями. Використано особистий професійний досвід правової роботи на підприємстві чорної металургії у сфері взаємовідносин з правоохоронними та контролюючими органами.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим державному контролю у галузі чорної металургії в Україні. Її сутність полягає у таких результатах:

вперше:

– запропоновано авторське визначення галузі чорної металургії як об'єкту державного контролю та державного контролю у галузі чорної металургії, виділено його специфічні властивості;

– проаналізовано генезис дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві, виділені етапи його розвитку із характеристикою специфічних рис кожного із них;

– детально охарактеризовано елементи організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії в Україні - принципи, мета, завдання, функції, суб'єкти, методи та форми з їх класифікаційним розподілом та характеристикою потенціалу кожного різновиду;

удосконалено:

– загальноправові теоретичні положення щодо принципів, методів та форм державного контролю, а також визначення системи суб'єктів державного контролю;

– теоретичні положення щодо дослідження вченими-юристами державного контролю у галузі чорної металургії в Україні у різні історичні періоди;

– систематизацію та узагальнення зарубіжного досвіду правового регулювання засад державного контролю у галузі чорної металургії, визначення пріоритетів його запозичення в Україні;

отримали подальший розвиток:

– аналіз загальнотеоретичних засад державного контролю;

– визначення ролі, призначення та правового статусу державних контролюючих органів;

– обґрунтування необхідності реформування та трансформації системи суб'єктів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні;

– тези щодо збільшення впливу принципу диспозитивності у правовідносинах між контролюючим органом і підконтрольним об'єктом, надання можливості підконтрольній структурі самостійно обирати інтенсивність та обсяг контрольних заходів (на прикладі підсистеми екологічного контролю);

– визначені основні тенденції подальшого розвитку державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, пропозиції щодо удосконалення законодавства та практики його застосування, окремі пропозиції висловлені автором вперше.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть вимірюватись за кількома параметрами:

- у науково-дослідній діяльності - результати дисертаційного дослідження поглиблюють існуючі уявлення про сучасний стан та основні тенденції розвитку державного контролю у галузі чорної металургії і можуть бути використані для подальших наукових досліджень з відповідної проблематики (акт впровадження від 10.11.2008 року);

- у правотворчій та в правозастозовчій діяльності - результати дослідження містять ряд пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства, в тому числі, щодо розробки та прийняття спеціального законодавчого акту - Закону України «Про основні засади державного контролю у галузі чорної металургії в Україні», запропоновані рекомендації можуть бути використані для підвищення ефективності практичної діяльності державних контролюючих органів в сфері реалізації їх функцій у галузі чорної металургії (акт впровадження від 20.11.2008 року);

- у навчальному процесі - матеріали дослідження можуть бути використані при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисципліни «Адміністративне право України», враховані при підготовці відповідних підрозділів підручників і навчальних посібників з курсу «Адміністративне право України. Особлива частина», а також наукових статей і повідомлень (акт впровадження від 17.11.2008 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень. Для аргументації окремих положень роботи використовувалися праці інших учених, на які обов'язково зроблено посилання. Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на кафедрі адміністративного та господарського права Запорізького національного університету, міжкафедральному семінарі кафедр адміністративного та фінансового права, управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на семи науково-практичних та наукових конференціях: Всеукраїнській конференції з адміністративного права «Адміністративне право та процес очима молодих вчених» (м. Запоріжжя, 28-29 лютого 2008 р.), Всеукраїнській студентській науково-практичній конференції «Проблеми та перспективи реформування права України очима молодих вчених» (м. Запоріжжя, 27 березня 2008 р.), Міжнародній науковій конференції «Четверті юридичні читання», (м. Київ, 3-4 квітня 2008 року), Щорічній міжнародній науково-практичній конференції «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 15-16 травня 2008 року), Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих вчених «Осінні юридичні читання» (м. Харків, 12-13 листопада 2008 р.), Науково-практичній конференції присвяченої 60-річчю прийняття «Загальної декларації прав людини», (м. Запоріжжя, 10 грудня 2008 року), Міжнародній науково-практичній конференції «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 11-12 грудня 2008 року).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень знайшли відображення у дев'яти опублікованих наукових статтях та тезах доповідей на науково-практичних конференціях, чотири з яких надруковані у юридичних фахових виданнях, затверджених ВАК України.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують 7 підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації 212 сторінок, із них список використаних джерел складається із 234 найменувань і займає 22 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І «Загальнотеоретичні правові положення про державний контроль у галузі чорної металургії в Україні», який містить два підрозділи, присвячено загальнотеоретичним правовим питанням визначення поняття та окреслення специфічних ознак чорної металургії як об'єкту державного контролю, розвитку та становленню державного контролю у відповідній сфері відносин у законодавстві та правовій науці.

У підрозділі 1.1 «Поняття, властивості, сутність та призначення державного контролю, його види та співвідношення із суміжними правовими поняттями. Особливості державного контролю у галузі чорної металургії в Україні: правовий аспект» розглядаються загальнодоктринальні положення стосовно державного контролю, його класифікаційного розподілу на різновиди, аналізується його співвідношення із такими суміжними правовими поняттями як: нагляд, моніторинг, аудит, облік, обстеження, інспектування, ревізія. Аналіз вказаного співвідношення дає підстави вважати контроль родовим поняттям по відношенню до вищезгаданих суміжних понять, яке охоплює їх в якості певних форм, методів чи окремих різновидів контролю.

Зважаючи на те, що до цього часу немає ні законодавчо закріпленого визначення чорної металургії як об'єкту державного контролю, ні базового нормативно-правового акту, який би закріплював засади регулювання відносин у відповідній сфері, на нормативному рівні спостерігається термінологічний хаос та невизначеність термінологічного ряду у цій сфері. Це дозволило сформулювати власне визначення чорної металургії як об'єкту державного контролю, а саме - як складової частини гірничо-металургійного комплексу України, яка має комплексний та міжгалузевий характер і до складу якої входять підприємства доменного, сталеплавильного, прокатного, трубного, метизного, коксохімічного виробництва, підприємства з видобутку, збагачення і окусковування рудної сировини, підприємства з виробництва феросплавів і вогнетривів, видобутку нерудної сировини для чорної металургії і підприємства з вторинної обробки чорних металів, що здійснюють систематичну виробничу, науково-дослідну господарську діяльність у сфері суспільного виробництва, яка спрямована на виготовлення, реалізацію та забезпечення відповідною продукцією, необхідної для виготовлення засобів та знарядь виробництва, а також для забезпечення державних, суспільних та особистих потреб. Основними специфічними ознаками галузі чорної металургії в Україні як об'єкта державного контролю є: структурна складність галузі, зумовлена значною кількістю господарюючих суб'єктів та контролюючих органів; розмаїття та гнучкість структурних зв'язків між підконтрольними об'єктами та суб'єктами контролю; міжгалузевий характер, оскільки чорна металургія як складова гірничо-металургійного комплексу є системоутворюючим елементом економіки України; безпосередній зв'язок з іншими галузями промисловості (машинобудуванням, будівництвом, транспортом тощо); комплексний характер, пов'язаний із поєднанням економічної та правової складових, зменшенням обсягу державного втручання; превалювання економічної складової внаслідок розвитку нових суспільних відносин; своєрідність зовнішніх форм прояву елементів організаційно-правового механізму державного контролю (принципи, мета, завдання, функції, суб'єкти, форми, методи) у даній сфері тощо.

На підставі загальнотеоретичних положень про державний контроль, аналізу галузі чорної металургії як об'єкту державного контролю, наводиться правова дефініція державного контролю у галузі чорної металургії в Україні як об'єктивно зумовленої діяльності спеціально-уповноважених державних органів (посадових осіб), що здійснюється на постійній основі із використанням специфічних форм та методів, передбачає оперативне втручання уповноважених державних органів у діяльність вітчизняних підприємств чорної металургії та інших підконтрольних об'єктів у цій сфері, полягає у спостереженні за їх функціонуванням, в отриманні об'єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни на них, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства, виявленні причин та умов, що сприяли порушенням правових норм, застосуванні заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні діючого законодавства, виявленні фактичного стану справ у галузі чорної металургії в Україні, наданні об'єктивної інформації про стан суспільних відносин у зазначеній сфері, виконання прийнятих рішень тощо.

У підрозділі 1.2 «Генезис дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та нормативного закріплення у вітчизняному законодавстві» зазначається, що питання етапності доктринального дослідження державного контролю у галузі чорної металургії слід розглядати у нерозривній єдності із загальним розвитком вітчизняної науки адміністративного права та генезисом державного контролю. Умовно розвиток доктринального дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій науці можна поділити на п'ять етапів. Аналіз кожного етапу окремо та цього процесу загалом показує, що протягом усього розвитку науки адміністративного права питання та проблематика загальних засад державного контролю завжди були і залишаються актуальними, однак спроб комплексного та системного дослідження інституту державного контролю у галузі чорної металургії зроблено не було. У дисертації формулюються конкретні пропозиції щодо можливого відновлення відповідних прогалин у вітчизняній адміністративно-правовій науці.

Історія нормативного визначення засад державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняному законодавстві характеризується тривалістю, етапністю, прийняттям цілої низки нормативно-правових актів. На підставі опрацювання різноманітних наукових, нормативних, публіцистичних джерел, пропонується власний варіант періодизації державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняному законодавстві, виділяється п'ять етапів, кожен з яких відрізняється своєю специфікою та характерними особливостями. Як правило, на кожному етапі розвитку нормативної фіксації засад державного контролю у галузі чорної металургії приймався акт (переважно закон), який врегульовував загальні засади державного контролю, в той час як для відносин у галузі чорної металургії характерною була наявність значної кількості різних за юридичною силою, інколи суперечливих за змістом підзаконних нормативно-правових актів. Аналіз останніх дозволяє вести мову про те, що їх можна лише опосередковано віднести до системи нормативних актів, які визначають засади та порядок державної контрольної діяльності у галузі чорної металургії. Вбачається, що така тенденція нормативної фіксації засад державного контролю у галузі чорної металургії збережеться і надалі.

Розділ ІІ «Характеристика елементів організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» складається із трьох підрозділів і присвячений поглибленому аналізу основних складових елементів організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії.

Підрозділ 2.1 «Принципи, мета, завдання, функції державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» містить вказівку на те, що під принципами державного контролю у галузі чорної металургії в Україні слід розуміти вихідні, керівні, основоположні ідеї, що концентрують у собі досягнення науки та практики, виражають соціальні інтереси, виконують функцію загальнонормативного орієнтиру здійснення контрольної діяльності компетентних органів державної влади та їх посадових осіб у галузі чорної металургії, спрямовані на вдосконалення та підвищення ефективності такої діяльності. На підставі доктринальних та законодавчих положень, а також враховуючи особливості державного контролю у цій сфері, дисертантом запропоновано власну систему принципів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, які взаємодоповнюють один одного, із детальним розкриттям змісту і значення кожного із них.

Спираючись на вищенаведені теоретичні конструкції щодо мети контрольної діяльності та відповідні законодавчі положення, а також враховуючи специфіку державного контролю у галузі чорної металургії в Україні, у роботі визначається стратегічна мета такого контролю як соціально детермінований у сфері публічного інтересу, науково обґрунтований результат, на досягнення якого спрямовується процес контрольної діяльності у зазначеній сфері, а саме - забезпечення дотримання всіма підконтрольними об'єктами (зокрема, металургійними підприємствами) діючого законодавства України.

Мета деталізується у завданнях та функціях. Враховуючи той факт, що у правовій науці непоодинокими є випадки помилкового ототожнення цих понять, автором, на підставі аналізу правової, філософської літератури, пропонується їх розмежувати і визначати завдання як основні напрямки такої діяльності, які в конкретних умовах вважаються етапами досягнення поставленої мети зазначеного контролю, а функції як обумовлені досягненням мети та підпорядковані вирішенню конкретних завдань основні напрями зовнішнього прояву діяльності суб'єктів державного контролю у галузі чорної металургії, пов'язані з їх контролюючим впливом на вказану галузь в цілому і діяльність підприємств чорної металургії, зокрема. Дисертантом пропонується власний перелік завдань та функцій державного контролю у галузі чорної металургії в Україні з уточненням, що вказаний перелік слід вважати базовим, а отже можлива його деталізація.

У підрозділі 2.2 «Система суб'єктів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» досліджується сучасний стан системи суб'єктів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні. Всі суб'єкти державного контролю у галузі чорної металургії в Україні дисертант поділяє на дві великі групи:

1) суб'єкти загального контролю, тобто всі державні органи та їх посадові особи, що здійснюють контроль як загальну функцію управління в межах своєї основної діяльності (органи законодавчої влади, які здійснюють парламентський контроль, Президент України, який здійснює президентський контроль, органи судової влади, які провадять судовий контроль, Кабінет Міністрів України, профільні міністерства, які здійснюють контроль безпосередньо у галузі чорної металургії (Міністерство промислової політики України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші) тощо);

2) суб'єкти спеціального контролю, тобто органи, для яких контроль займає основне місце в їх діяльності (в даному випадку можна говорити про широке коло державних органів, які, так чи інакше, контролюють діяльність металургійних підприємств. У вказаній сфері державного управління контроль здійснюється контролюючими фінансовими (податковими), митними, екологічними, антимонопольними органами, органами, які відповідають за дотримання законодавства у сфері охорони праці та безпеки виробництва тощо). У вказаному розмаїтті державних контролюючих органів власне і проявляється характерна особливість державного контролю у галузі чорної металургії в Україні. У роботі сформульовано пропозиції щодо подальшого вдосконалення, уточнення організаційної структури, правового статусу окремих суб'єктів, що дозволить усунути дублювання функцій та істотно покращити ефективність державного контролю у цій сфері.

У підрозділі 2.3 «Форми та методи державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» зазначається, що в юридичній літературі існує певна дискусія щодо розуміння форм та методів контролю. Суперечливість класифікації та співвідношення форм та методів контролю, зумовлена неоднозначністю трактування самих понять «форма» і «метод», позначається і на неоднозначному розумінні форм та методів державного контролю у галузі чорної металургії. Для правильного співвідношення та дослідження в подальших наукових розробках понять «форма» та «метод» контрольної діяльності, в тому числі й у галузі чорної металургії, доцільно використовувати їх філософське розуміння. Виходячи з цього, вбачається, що форма контролю є безпосереднім проявом контрольної діяльності, а метод контролю - конкретним способом провадження такої діяльності.

Методи державного контролю у галузі чорної металургії в Україні - це сукупність конкретних прийомів, засобів, дій, за допомогою яких встановлюється відповідність діяльності підприємств чорної металургії в Україні вимогам діючого законодавства України. Форми державного контролю у галузі чорної металургії в Україні - це зовнішній безпосередній прояв контрольної діяльності спеціально-уповноважених державних органів (посадових осіб) щодо спостереження за функціонуванням підприємств чорної металургії та інших об'єктів контролю у цій сфері державного управління. Узагальнюючи увесь комплекс методів державного контролю, що здійснюється органами спеціального контролю, можна виділити наступні основні методи їх контрольної діяльності: лабораторний, інструментальний, статистичний, аналітичні, математичний, документальний, соціологічний, обстеження, безпосереднього огляду тощо. Як правило, державний контроль у галузі чорної металургії знаходить прояв у формі перевірок, які здійснюються майже всіма суб'єктами державного контролю. Разом з тим, поряд із перевіркою, слід виділити ревізію, інспектування, облік, заслуховування звітів, огляд, аудит, моніторинг, спостереження тощо.

Розділ ІІІ «Основні напрямки розвитку державного контролю у галузі чорної металургії в Україні: правовий аспект» складається із двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду нормативного регулювання державного контролю у галузі чорної металургії із формулюванням основних шляхів його запозичення в Україні, а також проблемам та перспективам розвитку і правового регулювання державного контролю у галузі чорної металургії в Україні на сучасному етапі.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід правового регулювання засад державного контролю у галузі чорної металургії, основні передумови та пріоритети його запозичення для України» підкреслюється, що запозичення нормотворчого та правозастосовчого досвіду зарубіжних країн щодо здійснення державного контролю у галузі чорної металургії має стати одним із пріоритетних напрямків на шляху реформування цього інституту державного управління в Україні. Однак, як свідчить практика, сліпе запозичення зарубіжного досвіду дає недостатній ефект, створює часом законодавчі суперечності, призводить до виникнення прогалин у регулюванні того чи іншого виду правовідносин, істотно знижує рівень ефективності державного управління в цілому і контролю зокрема. Враховуючи це застереження, важливим і необхідним, поряд із запозиченням зарубіжного досвіду, є врахування національних традицій та тенденцій у сфері нормотворення і державного управління.

Специфіка галузі чорної металургії зумовлює загальну тенденцію, відповідно до якої в зарубіжних державах підприємства цієї сфери, в першу чергу, є об'єктами державного податкового та екологічного контролю. Позитивний досвід у здійсненні державного контролю в галузі чорної металургії таких країн як Китайська Народна Республіка, Німеччина, Сполучені Штати Америки, Нідерланди, Російська Федерація, Австрія та ін. варто врахувати і Україні при визначенні правових засад контрольної діяльності у зазначеній галузі. Крім того, надзвичайно важливим, в контексті євроінтеграційних намагань України, є врахування досвіду контролю в сфері природоохоронного законодавства держав ЄС.

У підрозділі 3.2 «Проблеми, перспективи розвитку та правового регулювання державного контролю у галузі чорної металургії в Україні» відзначається, що проведений комплексний аналіз елементів організаційно-правового механізму державного контролю в галузі чорної металургії свідчить про недостатньо високу результативність контрольної діяльності у цій сфері. Держава фактично внаслідок загальної політичної нестабільності, недосконалої нормативно-правової бази, недостатнього рівня матеріально-технічного забезпечення контролюючих органів не має ефективних механізмів та важелів впливу на ті процеси, які характерні для галузі чорної металургії сьогодні. Все це актуалізує необхідність проведення реформи в цій сфері державного та правового регулювання, якісного оновлення його форм та методів, переосмислення його основних функцій і, як показує практика, у першу чергу, потребує реформування інститут державного контролю у галузі чорної металургії в Україні та законодавства у цій сфері. Дисертантом окреслюється коло існуючих у цій сфері проблем, а саме: втрата традиційних ринків збуту, зумовлена фінансово-економічною кризою, істотне погіршення стану навколишнього природного середовища в державі, погіршення соціально-економічної ситуації в галузі, гальмування розвитку інших галузей промисловості, серйозні труднощі під час здійснення податкових контрольних заходів, що зумовлені значним обсягом здійснюваних фінансового-господарських операцій об'єктами контролю та відсутністю належної матеріально-технічної та кадрової бази тощо, пропонуються можливі шляхи їх вирішення.

Дисертантом пропонується для істотного покращення засад нормативно-правового регулювання у цій сфері прийняти закон, який визначив би засади здійснення державного контролю у галузі чорної металургії, наприклад (Закону України «Про основні засади державного контролю у галузі чорної металургії в Україні»). До розроблення вказаного нормативно-правового акту важливо залучити представників органів державного загального і спеціального контролю у цій сфері.

Висновки

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу раніше діючого, чинного законодавства, практики його застосування, теоретичного осмислення ряду наукових праць, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності та генезису державного контролю у галузі чорної металургії, його організаційно-правового механізму із окресленням ролі і значення кожного елементу, а також основних напрямків розвитку інституту державного контролю у цій сфері в подальшому. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні можна визначити як об'єктивно зумовлену діяльність уповноважених державних органів (посадових осіб), що здійснюється на постійній основі із використанням специфічних форм та методів, передбачає оперативне втручання уповноважених державних органів у діяльність вітчизняних підприємств чорної металургії та інших підконтрольних об'єктів у цій сфері, полягає у спостереженні за їх функціонуванням, в отриманні об'єктивної та достовірної інформації про стан законності та дисципліни на них, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства, виявленні причин та умов, що сприяли порушенням правових норм, застосуванні заходів відповідальності до осіб, винних у порушенні діючого законодавства, виявленні фактичного стану справ у галузі чорної металургії в Україні, надання об'єктивної інформації про стан суспільних відносин у зазначеній сфері, виконанні прийнятих рішень тощо.

2. Можна поділити на п'ять етапів генезис дослідження державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняній адміністративно-правовій науці: І етап (кін. ХІХ-поч. 20-х років ХХ ст.); ІІ етап (20-30-ті роки ХХ ст.); ІІІ етап (40-60 рр. ХХ ст.); ІV етап (70-80 роки ХХ ст.); V етап (90-ті рр. ХХ ст. і до теперішнього часу), аналіз змісту яких свідчить про зацікавленість науковців проблематикою державного контролю в цілому, тенденцію спрямованості наукового пошуку на особливості різновидів державного контролю в галузі економіки й відсутність комплексного та системного наукового дослідження інституту державного контролю у галузі чорної металургії.

3. Прослідковується певна етапність і нормативної фіксації засад державного контролю у галузі чорної металургії: І етап (1917-20 рр. ХХ ст.); ІІ етап (30-50 рр. ХХ ст.); ІІІ етап (60-80 рр. ХХ ст.); ІV етап (з часу проголошення незалежності України і до цього часу). При наявності специфіки кожного етапу, узагальнюючою рисою нормотворчого процесу у відповідній сфері відносин є те, що при законодавчій регламентації загальних засад державного контролю, порядок, форми та методи державного контролю безпосередньо в галузі чорної металургії визначаються підзаконними нормативно-правовими актами, що й зумовлює проблеми практичного змісту. Існують всі передумови для збереження такої тенденції і надалі.

4. Суб'єкти державного контролю у галузі чорної металургії утворюють певну систему, побудовану на стійких взаємозв'язках внутрішнього і зовнішнього характеру розгалужену сукупність державних органів (посадових осіб) загального і спеціального контролю (підсистеми), які здійснюють на постійній основі контрольну діяльність, що характеризується специфічними формами та методами, передбачає оперативне втручання у діяльність підконтрольних об'єктів і спрямована на спостереження за функціонуванням підприємств чорної металургії та інших об'єктів контролю у цій сфері. Ця система є досить значною за обсягом складових елементів, мобільною, здатною змінюватись під впливом соціально-економічних та політичних факторів.

5. У зв'язку з тим, що серед підсистем спеціального державного контролю у галузі чорної металургії відсутні органи державної влади, що здійснюють контроль за дотриманням металургійними підприємствами вимог щодо якості металопродукції, яка ними виробляється, та набуття чинності 1 червня 2007 р. новим Регламентом Європейського Союзу про реєстрацію, оцінку, авторизацію і обмеження хімічних речовин та препаратів (REACH) в складі Міністерства промислової політики України необхідно створити орган, основним завданням якого буде здійснення державного контролю за дотриманням вітчизняними підприємствами положень і вимог REACH.

6. Пропонується в найскоріші терміни остаточно запровадити систему електронної звітності, яка на даний момент впроваджується Державної податковою адміністрацію України, що істотно спростить процес контролю за дотриманням фінансового законодавства всіма господарюючими суб'єктами, в тому числі і підприємствами чорної металургії. Крім того, реформування державного фінансового контролю у галузі чорної металургії має відбуватись на принципах партнерства, рівності порозуміння між суб'єктом та об'єктом контролю.

7. Враховуючи той факт, що ст. 1 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» в системі податкових органів не передбачено існування спеціалізованих податкових інспекцій і вони існують у складі державної податкової служби лише де-факто, що ставить під сумнів правомірність прийнятих ними рішень, варто внести відповідні зміни до вказаної норми Закону, а саме закріпити існування в системі органів державної податкової служби спеціалізовані податкові інспекції.

8. На законодавчому рівні варто передбачити, що виконання природоохоронного законодавства підприємствами чорної металургії, контроль за їх діяльністю має здійснюватися з урахуванням вимог відповідного законодавства, на підставі укладених між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України і відповідної обласної ради з одного боку і конкретним підприємством з іншого, договору про забезпечення виконання підприємством вимог екологічного законодавства. Такі договори мають чітко визначати предмет правовідносин, взаємні зобов'язання сторін, конкретні природоохоронні заходи, які має здійснити підприємство, механізм та заходи контролю, відповідальність за невиконання умов договору. На законодавчому рівні слід передбачити, що укладання таких договорів може здійснюватись на підставі звернення підприємства, або з ініціативи відповідного органу місцевого самоврядування і центрального органу виконавчої влади у сфері охорони довкілля.

9. З метою подолання існуючої в галузі кризи необхідним є запровадження державних регульованих та фіксованих цін, в першу чергу, на сировину, необхідну для металургійного виробництва, ціна якої (сировини) і формує собівартість металопродукції, а також на саму металопродукцію, що стане підставою для встановлення державного контролю за ціноутворенням в галузі чорної металургії з боку Держцінінспекції. У зв'язку з цим, пропонується постановою Кабінету Міністрів України запровадити на внутрішньому ринку фіксовані та регульовані ціни або граничні рівні цін на сировину, що використовується для металургійного виробництва, а також на металопродукцію та доручити Держцінінспекції України здійснювати контроль за цінами та ціноутворенням в галузі чорної металургії.

10. Варто доповнити перелік державних органів, діяльність яких підпадає під сферу дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності», визначений Державним комітетом України з питань регуляторної політики і підприємництва, включивши: органи Антимонопольного комітету України; органи Державної митної служби України (не тільки в межах здійснення ними контролю за отриманням ліцензіатами ліцензійних умов, як це передбачено вказаним вище листом Державного комітету); державні інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення; Фонд державного майна України щодо контролю за виконанням умов договорів купівлі-продажу державного майна та інші контролюючі органи. Разом з тим, варто зауважити, що необхідності у створенні спеціального контролюючого органу в галузі чорної металургії в Україні, який був би своєрідним організаційним центром у всій системі контролюючих органів у цій сфері, немає. Оскільки його створення лише ускладнить і без того структурно незбалансовану систему суб'єктів, що здійснюють контроль у галузі чорної металургії, а також призведе до безпідставного збільшення кількості контролюючих органів.

11. В контексті рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року, яким визнано неконституційним положення ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пропонується привести у відповідність законодавство щодо здійснення контролю в різних сферах управління для уникнення будь-якого роду різночитань та суперечностей. Насамперед щодо визначення порядку здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства. Зокрема, пропонується в тексті Закону України «Про державну податкову службу в Україні» передбачити, що норми цього Закону, які визначають порядок здійснення контролю податковими органами, є спеціальними відносно норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

12. Для істотного покращення нормативно-правового регулювання у галузі чорної металургії в Україні необхідним є прийняття закону, що визначив би засади здійснення державного контролю у цій сфері. Пропонована назва такого акту - Закон України «Про основні засади державного контролю у галузі чорної металургії в Україні». Для уникнення суперечностей та термінологічної плутанини прямо передбачити в тексті такого нормативного акту, що його норми носять спеціальний характер відносно норм Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності».

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

1. Лютіков П.С. Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні: деякі проблемні аспекти доктринального дослідження та нормативного регулювання / П.С. Лютіков // Митна справа. - 2008. - № 2. - С. 110-114.

2. Лютіков П.С. Генезис дослідження у вітчизняній доктрині адміністративного права державного контролю у галузі чорної металургії / П.С. Лютіков // Митна справа. - 2008. - № 3, частина 2. - С. 43-50.

3. Лютіков П.С. Генезис державного контролю у галузі чорної металургії у вітчизняному законодавстві: етапи та їх характеристика / П.С. Лютіков // Митна справа. - 2008. - № 6, частина 2. - С. 64-69.

4. Коломоєць Т., Лютіков П. Генезис наукового дослідження державного контролю у галузі чорної металургії: характеристика окремих етапів / Т. Коломоєць, П. Лютіков // Право України. - 2008. - № 12. - С. 44-51.

5. Лютіков П.С. Шляхи вирішення проблем нормативного регулювання державного контролю у галузі чорної металургії в Україні / П.С. Лютіков // Адміністративне право та процес очима молодих вчених : Всеукраїнська конференція з адміністративного права, м. Запоріжжя, 28-29 лютого 2008 р. : тези доповіді / За заг. ред. С.М. Тимченка і Т.О. Коломоєць. - Запоріжжя : ЗНУ, 2008. - С.

6. Лютіков П.С. Основні принципи державного контролю у галузі чорної металургії в Україні / П.С. Лютіков // Проблеми та перспективи реформування права України очима молодих вчених : Всеукраїнська студентська науково-практична конференція, 27 березня 2008 року, м. Запоріжжя : тези доповіді - Запоріжжя : Запорізький національний університет, 2008. - С. 80-82.

7. Лютіков П.С. Загальна характеристика форм та методів державного контролю у галузі чорної металургії в Україні / П.С. Лютіков // Запорізькі правові читання : Міжнародна науково-практична конференція, 13-15 травня 2008 року : тези доповіді. - Запоріжжя : ЗНУ, 2008. - С. 220-222.

8. Лютіков П.С. Мета як визначальна характеристика змісту та сутності державного контролю у галузі чорної металургії в Україні / П.С. Лютіков // Осінні юридичні читання : Всеукраїнська науково-практична конференція молодих вчених, м. Харків, 12-13 листопада 2008 року : тези доповіді / За заг. ред. А.П. Гетьмана. - Х. : Нац. юрид. акад. України, 2008. - С. 202-204.

9. Лютіков П.С. Аналіз зарубіжного досвіду здійснення державного контролю в галузі чорної металургії в Україні / П.С. Лютіков // 60 річниця прийняття «Загальної декларації прав людини : Збірник наукових статей, м. Запоріжжя, 2008 рік / За заг. ред. С.М. Тимченка і Т.О. Коломоєць. - Запоріжжя: ЗНУ, 2008. - С. 147-152.

АНОТАЦІЇ

Лютіков П.С. Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні: організаційно-правовий аспект. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний університет державної податкової служби України, Ірпінь, 2009.

Дисертацію присвячено аналізу організаційно-правових засад державного контролю у галузі чорної металургії в Україні. Проаналізовано генезис державного контролю у галузі чорної металургії у законодавстві та правовій доктрині, визначено поняття, специфічні ознаки галузі чорної металургії як об'єкту державного контролю; визначено правову дефініцію державного контролю у галузі чорної металургії в Україні; розглянуто елементи організаційно-правового механізму державного контролю у галузі чорної металургії із детальним вивченням кожного з них; проаналізовано зарубіжний досвід правового регулювання засад державного контролю у галузі чорної металургії та сформульовано передумови і пріоритети його запозичення для України; окреслено основні проблеми та перспективи розвитку державного контролю у галузі чорної металургії та його правового регулювання в Україні на сучасному етапі.

Ключові слова: чорна металургія, державний контроль, генезис, механізм, принципи, функції, суб'єкт, форми, методи, перспективи.

Лютиков П.С. Государственный контроль в отрасли чёрной металлургии в Украине: организационно-правовой аспект. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный университет государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2009.