Державна політика України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу: механізми формування та реалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецький державний університет управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Державна політика України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу: механізму формування та реалізації

ХОЖИЛО ІРИНА ІВАНІВНА

Донецьк - 2009

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З історії відомо, що під час різких змін економічного та політичного стану в суспільстві посилюються різноманітні негативні явища, до яких належить і поширення соціально небезпечних хвороб, таких як ВІЛ-інфекція/СНІД, туберкульоз, наркоманія, алкоголізм, вірусні гепатити. За прогнозними даними експертів Всесвітньої організації охорони здоров'я, на початок 2007 р. загальна кількість зареєстрованих хворих на ВІЛ у світі становить близько 39 млн. осіб, з них у країнах Східної Європи та Центральної Азії вірус імунодефіциту вразив близько 2 млн. осіб, і близько 90% їх проживають у Росії та в Україні. Поширення захворюваності на наркоманію, ВІЛ-інфекцію і туберкульоз в Україні набуло характеру довготривалої епідемії. Щорічний приріст темпів поширення ВІЛ-інфекції в нашій державі становить більше 10%. Міжнародні експерти встановили, що якщо існуючі в Україні тенденції не зміняться, наслідком епідемії ВІЛ/СНІДу до 2014 р. може стати: зменшення робочої сили на 2%, а в найбільш уражених регіонах (Донецька, Одеська області) - на 3-4%; зниження рівня ВВП до 6% та загального добробуту населення до 8% відповідно; зменшення загального обсягу інвестицій до 9%.

Поширення соціально небезпечних хвороб в умовах глобалізованого світу не є проблемою окремої держави. Це пов'язано з багатьма іншими проблемами - соціальними, економічними, навіть з політичними та міждержавними відносинами. У Декларації Тисячоліття ООН (2000), що дістала назву Цілі Розвитку Тисячоліття, уряди 189 країн зобов'язалися виконати до 2015 р. найголовніші завдання соціального розвитку. Так, Україна повинна зменшити на 13% темпи поширення ВІЛ-інфекції/СНІДу та туберкульозу і закріпити тенденції до скорочення їх масштабів, а для цього необхідно застосовувати нові механізми державно-управлінської діяльності, які б 2008 р. 2008 р. ґарантували досягнення міжнародних зобов'язань.

Однак особливістю сучасного стану вітчизняної системи охорони здоров'я є глибока управлінська криза, що найбільш виразно ідентифікувалася у сфері управління профілактикою соціально небезпечних хвороб, таких як ВІЛ-інфекція і туберкульоз. Некерованість процесів поширення цих двох епідемій, які завдають Україні значних соціально-економічних збитків, привертає дедалі більшу увагу керівників вищого рівня, політиків, науковців, медичних працівників, представників вітчизняних та міжнародних громадських організацій, адже сьогодні існує суперечність між потребою застосування інноваційної моделі ефективної координації міжгалузевої та міжсекторальної співпраці, яка б забезпечувала стримування темпів поширення соціально небезпечних хвороб в українському суспільстві, та відсутністю науково-теоретичного обґрунтування відповідних механізмів її реалізації.

Практика довела, що на поширення хвороб, ключовим фактором виникнення яких є соціально ризикована поведінка, державний вплив, базований на методах адміністративно-командного управління, є абсолютно неефективним. Тому постає питання про необхідність зміни філософії державного управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб і, насамперед, світогляду державних осіб, що приймають управлінські рішення. Цей світогляд має бути спрямований на формування та розвиток таких відносин між державою і суспільством, які були б здатні сформувати ефективну модель національної відповіді на виклики сучасних епідемій.

Як показав проведений аналіз, дослідженням проблем державного управління у сфері охорони здоров'я займалися відомі зарубіжні та вітчизняні вчені: Д. Альтшулер, Д. Френсіс, Т. Бертран, М. М. Білинська, В. В. Бєляєва, В. В. Дорофієнко, Т. М. Єрмак, Д. М. Карамишев, В. М. Лехан, В. М. Лобас, Г. Г. Онищенко, В. В. Покровський, Я. Ф. Радиш, В. М. Рудий, С. М. Серьогін, В. А. Скуратівський, Г. О. Слабкий, І. М. Солоненко, О. І. Черниш, М. М. Шутов, О. П. Щепін, Н. П. Ярош та ін. Проблеми становлення служби державного санепіднагляду в Україні розглядаються в роботах С. П. Бережного, М. Г. Люльчук, В. Ф. Москаленка, А. В. Підаєва, А. М. Щербинської та ін. Роль сектору охорони здоров'я у формуванні державницьких підходів до подолання епідемій ВІЛ-інфекції/СНІДу й туберкульозу в Україні досліджувалася в роботах Т. А. Александриної, Л. М. Аряєва, Л. М. Бєлєнської, Н. Я. Жилки, Ю. І. Фещенка, Л. Р. Шостакович-Корецької, О. В. Юрченка, А. В. Якобчука. Питання забезпечення немедичного супроводу для ВІЛ-інфікованих та хворих на СНІД висвітлювалися у працях О. М. Балакірєвої, Н. П. Борецької, О. М. Джужи, Т. В. Семигіної, О. О. Яременка.

Проблема визначення ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо профілактики соціально небезпечних хвороб поки ще залишається малодослідженою. У вітчизняній науковій літературі питання державного управління профілактикою соціально небезпечних хвороб аналізуються переважно в контексті медичної галузі, що суттєво обмежує коло наукового пізнання зазначеної проблеми, залишаючи поза увагою такі аспекти управління, як аналіз інституційного впорядкування системи, організаційного становлення, законодавчого оформлення й правового регулювання, інформаційного, матеріально-технічного та фінансово-економічного забезпечення профілактичних програм тощо.

Про необхідність пошуку та вироблення нових механізмів формування національної відповіді на виклики ВІЛ/СНІДу та туберкульозу неодноразово зазначалось у відповідних Указах Президента України від 30 листопада 2005 р. № 1674/2005 «Про вдосконалення державного управління у сфері протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та туберкульозу в Україні» та від 12 грудня 2007 р. № 1208/2007 «Про додаткові невідкладні заходи щодо протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу в Україні», постановах уряду («Про затвердження Концепції стратегії дій Уряду, спрямованих на запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу, на період до 2011 року та Національної програми забезпечення профілактики ВІЛ-інфекції, допомоги та лікування ВІЛ-інфікованих хворих і хворих на СНІД на 2004-2008 роки» від 4 березня 2004 р. № 264) та Ради національної безпеки і оборони («Про заходи щодо підвищення ефективності боротьби з небезпечними інфекційними хворобами» від 18 січня 2006 р.).

Однак на сьогодні в Україні майже відсутні роботи, в яких аналізувалися би принципи, методи й засоби державного управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб. Основним недоліком сучасного механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є несистемність та неузгодженість дій між органами виконавчої влади різних рівнів, органами місцевого самоврядування та представниками громадськості; непослідовне та неадекватне лідерство та нагляд на національному та регіональному рівнях; незадовільний рівень планування та координації; брак чітких рівнів відповідальності; неефективне використання існуючих людських ресурсів; відсутність адекватних людських ресурсів та технічної експертизи в системі профілактики ВІЛ/СНІДу; незадовільне управління закупівлями та постачанням медичного обладнання, ліків, послуг тощо.

Усе вищезазначене суттєво актуалізує питання розробки теоретико-методологічних засад удосконалення державного управління у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу в умовах епідемії.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дане дисертаційне дослідження виконано в межах науково-дослідних робіт Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за такими темами: «Застосування синергетичних підходів до оптимізації системи органів публічної влади» (державний реєстраційний номер роботи 0106U006532, 2006-2007 рр.); «Морально-етичні засади розвитку державної служби України: європейський та вітчизняний досвід» (державний реєстраційний номер роботи 0107U002397, 2007 р.), у яких автор брала участь як виконавець. Дисертантом досліджено еволюційний розвиток синергетичної парадигми в управлінні соціальними системами; проаналізована можливість застосування синергетичних підходів в державному управлінні, зокрема у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб; висвітлено роль морально-етичних принципів управління щодо запобігання поширенню невиліковних хвороб.

Проблематика дисертаційного дослідження відповідає Цілям Розвитку Тисячоліття ООН (2000 р.), завданням Дорожньої карти щодо реформування системи охорони здоров'я (2005 р.), Концепції стратегії дій Уряду, спрямованих на запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу, на період до 2011 року (2004 р.) та курсу на європейську інтеграцію України (2005 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретичних положень про механізми формування та реалізації державної політики України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу і розробка практичних рекомендацій по їх удосконаленню, що сприятиме зниженню темпів захворюваності населення на ВІЛ-інфекцію/СНІД.

Для досягнення поставленої мети були визначені такі завдання:

обґрунтувати теоретичні положення про механізми формування та реалізації державного політики України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу;

уточнити зміст основних визначень та понять, за допомогою яких можна з'ясувати природу соціально небезпечних хвороб як об'єкта державного управління;

проаналізувати основні функції державного управління, спрямовані на розробку державної політики України щодо стабілізації та зниження темпів поширення епідемії ВІЛ/СНІДу;

дослідити основні відмінності механізмів, що формують державну політику протидії ВІЛ/СНІДу, та провести типологізацію моделей державної політики протидії ВІЛ/СНІДу в різні історичні періоди;

провести структурно-функціональний аналіз вітчизняної системи державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу та її інституціональної організації;

удосконалити методологічний підхід до визначення ролі громадських організацій як суб'єкта державної політики;

визначити принципи державного управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб;

провести порівняльний аналіз механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в зарубіжних країнах;

сформулювати концептуальні підходи до розробки національних програм у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб;

дослідити особливості регіонального управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу;

розробити технологічну модель оцінювання ефективності державно-управлінської діяльності з питань профілактики ВІЛ-інфікування.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з поширенням епідемії ВІЛ-інфекції/СНІДу.

Предметом дослідження є механізми державного управління, які забезпечують формування та реалізацію державної політики України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що впровадження запропонованих висновків, рекомендацій і пропозицій, зроблених на основі виявлення й аналізу особливостей, тенденцій, закономірностей і принципів державного управління профілактикою ВІЛ/СНІДу, дасть можливість раціональніше підійти до вдосконалення механізмів державного управління профілактикою більшості соціально небезпечних хвороб в Україні (таких як туберкульоз, наркоманія). Усе це обумовлює зміни в розумінні завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо мінімізації викликів епідемічних загроз та їх наслідків відповідно до стратегії євроінтеграційного курсу держави.

Методи дослідження. Специфіка досліджуваної теми зумовила застосування ряду як загальнонаукових (аналіз і синтез, історичний, логічний, моделювання, хронологічний тощо), так і спеціальних методів, що дозволяє дослідити проблему в різних аспектах. Основою дослідження є системний, структурно-функціональний та синергетичний підходи. Системний підхід дозволив розкрити базові елементи та принципи організації державно-управлінської діяльності на різних рівнях державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Застосування структурно-функціонального підходу дало можливість охарактеризувати основні переваги та недоліки механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в Україні. За синергетичним підходом визначені складові елементи міжгалузевої та міжсекторальної взаємодії і побудована авторська модель оцінювання ефективності діяльності органів виконавчої влади у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу.

Історико-структурний метод застосовувався для виявлення основних компонентів системи державного контролю за епідеміями на різних етапах історичного розвитку суспільства. Конкретно-пошукові методи (виявлення, відбір, теоретичний аналіз, синтез, актуалізація, класифікація) використовувалися для узагальнення архівних, документальних, друкованих та електронних джерел інформації з питань управління профілактикою ВІЛ/СНІДу в Україні. Застосування хронологічного методу дозволило розглянути розвиток системи державного управління профілактикою ВІЛ/СНІДу в русі, змінах і часовій послідовності. Метод періодизації був застосований для визначення якісних змін механізмів державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в межах конкретних історичних періодів розвитку. За соціологічним методом (анкетування, цільове експертне оцінювання) було створено емпіричну базу дослідження. Для забезпечення достовірності одержаних результатів використовувалися методи наукової ідентифікації й порівняльного аналізу архівних, документальних, наукових та інших літературних джерел.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні актуальної науково-практичної проблеми - обґрунтування теоретичних положень про механізми формування та реалізації державної політики України у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу і розробка практичних рекомендацій по їх удосконаленню, що сприяє зниженню темпів захворюваності населення на ВІЛ-інфекцію/СНІД.

Наукова новизна результатів дослідження полягає в такому:

уперше:

обґрунтовано теоретичні положення про механізми формування та реалізації державної політики України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, що сприятиме стримуванню темпів поширення захворювання населення на ВІЛ-інфекцію на основі визначення та узгодження стратегічної мети і завдань, сукупності суб'єктів, об'єктів, принципів, методів та засобів державного управління;

розроблено технологічну модель оцінювання ефективності державно-управлінської діяльності з питань профілактики ВІЛ-інфекції, застосування якої забезпечує активізацію діяльності місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування через механізми загального та спеціального впливу держави на сферу суспільних відносин, що виникають у зв'язку з епідемією ВІЛ/СНІДу;

удосконалено:

визначення понять «соціально небезпечні хвороби», «соціально значущі хвороби», «соціально обумовлені хвороби», «державна політика у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу», «державне управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу», «ВІЛ-сервісні організації»), що дало змогу застосовувати їх у теоретико-прикладній діяльності з питань забезпечення процесів державного управління охороною здоров'я;

наукові підходи до визначення функцій державного управління, спрямованих на розробку відповідної державної політики України щодо зниження темпів поширення епідемії ВІЛ/СНІДу. Це дозволило внести доповнення до діючого механізму державного управління стосовно методів та засобів з координації, інформування та експертно-аналітичного супроводу державно-управлінської діяльності з питань профілактики ВІЛ/СНІДу;

технологію дослідження основних механізмів, що формують державну політику протидії ВІЛ/СНІДу в умовах латентної та концентрованої фаз епідемії, що дозволило сформулювати характерні ознаки трьох моделей (адміністративна, ліберальна, демократична) державної політики України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, наявних в різні історичні періоди;

підходи до організаційного забезпечення застосування механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу на основі сформульованих пропозицій щодо вдосконалення визначення цілей, завдань і функцій суб'єктів державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу на всіх рівнях управління;

технологію визначення цілей, функцій та змісту діяльності громадських організацій як суб'єкта державної політики, зокрема ВІЛ-сервісних організацій, що дозволило обґрунтувати основні напрями та форми участі громадськості у сфері профілактики епідемії ВІЛ/СНІДу;

класифікацію принципів державного управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб, яка дозволяє визначати основи діяльності державних інституцій із загальним і спеціальним статусом щодо профілактики ВІЛ/СНІДу у секторі охорони здоров'я, соціального забезпечення та правової допомоги;

напрями дослідження особливостей регіонального управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, що забезпечило визначення основних складових елементів ефективної регіональної політики щодо протидії поширенню епідемії;

дістали подальшого розвитку:

систематизація й узагальнення досвіду країн світу з питань зниження темпів зростання захворюваності на ВІЛ/СНІД, що підтверджує необхідність удосконалення чинної в Україні законодавчої та нормативно-правової бази; сприяння створенню незалежних центрів моніторингу й оцінювання профілактичних програм; визнання боротьби з ВІЛ/СНІДом національним пріоритетом системи охорони здоров'я; упровадження програм замісної терапії (метадон) та високоефективної антиретровірусної терапії для ВІЛ-інфікованих осіб та хворих на СНІД;

концептуальні підходи до розробки національних програм у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб, які дозволяють удосконалити діючий механізм державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу і забезпечити досягнення стратегічної мети управління.

Практичне значення одержаних результатів. Результати дослідження були використані під час розробки проекту Закону України «Про затвердження Загальнодержавної цільової програми забезпечення профілактики ВІЛ-інфекції, лікування, догляду та підтримки ВІЛ-інфікованих і хворих на СНІД на 2009-2013 рр.» (довідка про впровадження від Комітету ВРУ від 25.09.2008 № 04-24/9), у процесі розробки механізмів удосконалення діяльності координаційних рад з питань запобігання поширенню ВІЛ-інфекції/СНІДу на регіональному рівні (довідка про впровадження від Секретаріату КМУ від 03.10.2008 № 243/03Ш), під час упровадженні системи оцінювання ефективності регіональної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу (лист МОЗ України від 15.10.2007 № 22.02./09/151), у розробці Концепції загальнодержавної цільової програми боротьби з ВІЛ-інфекцією/СНІДом та наркоманією на 2009-2013 рр. (довідка про впровадження від МОЗ України від 23.01.2008 № 22.02/04-66). Результати роботи також використовуються в навчальному процесі у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 05.09.2008), у Дніпропетровській державній медичній академії при проведенні тематичного циклу «Менеджмент в охороні здоров'я» (акт про впровадження від 03.09.2008), в органах виконавчої влади Дніпропетровської (довідка про впровадження від 29.10.2008 № 710) та Донецької області (акт про впровадження від 08.09.2008).

Особистий внесок здобувача. Основні ідеї, а також розробки, висновки, пропозиції та рекомендації стосовно роботи, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, мету й завдання, методологічні підходи до їх вирішення, теоретичну цінність роботи та практичне значення одержаних результатів, отримані здобувачем особисто.

Ідеї й розробки дослідників, у співавторстві з якими було підготовлено окремі публікації, у дисертації не використовувались. Конкретний особистий внесок автора у спільні наукові праці наведений у списку опублікованих робіт за темою дисертації.

Апробація результатів дисертації. Результати наукового дослідження оприлюднені автором на 16 міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, конгресах, зокрема таких: науково-практична конференція «Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації» (Одеса, 2004), конференція за міжнародною участю «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (Київ, 2006), міжнародна науково-практична конференція «Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні» (Львів, 2006), VII міжнародний науковий конгрес «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2007), міжнародна науково-практична конференція «Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика» (Львів, 2007), щорічна міжнародна науково-практична конференція «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2007), IV наукова конференція «Сучасні суспільні проблеми у вимірі соціології управління» (Донецьк, 2008), Друга конференція з питань ВІЛ/СНІДу у Східній Європі та Центральній Азії (Москва, 2008), VI міжнародна конференція факультету державного управління МДУ ім. М. В. Ломоносова «Державне управління у ХХІ столітті: традиції та інновації» (Москва, 2008).

Публікації. За результатами дослідження за темою дисертації опубліковано 2 монографії, 27 наукових статей у фахових виданнях (з них 12 - у журналах, 15 - у збірниках наукових праць), 20 тез доповідей на наукових конференціях різного рівня, 2 навчальних посібники, 3 методичні розробки. Загальний обсяг - 48, 25 д.а. (авторські - 33,75 д.а.).

Структура й обсяг роботи. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Обсяг дисертації становить 429 сторінок, у тому числі основний текст - 370 сторінок. Робота містить 16 рисунків і 46 таблиць, які займають 36 окремих сторінок. Додатки розміщені на 11 сторінках. Список використаних джерел складається із 462 найменувань (у тому числі 52 - іншомовні) і розміщений на 48 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У першому розділі - «Державна політика протидії сучасним епідеміям: теоретико-методологічні аспекти» - розглянуто глобалізаційні ознаки епідемії ВІЛ/СНІДу, здійснено системний аналіз наукових досліджень з питань профілактики ВІЛ/СНІДу як наукової мультидисциплінарної проблеми та об'єкта державно-управлінської практики, розкрито поняття і сутність державного управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб нового типу.

Аргументовано, що поширення епідемії ВІЛ/СНІДу має ознаки глобалізаційного характеру. Тенденції розвитку цієї епідемії на сучасному етапі практично корелюють на міжнародному, національному та регіональному рівнях і характеризуються таким: зростанням кількості нових випадків інфікування ВІЛ та смертей від СНІД; збільшенням питомої ваги дорослого населення (40%) у віковій структурі захворювання; зростанням показника захворюваності на ВІЛ серед жінок репродуктивного віку та, відповідно, збільшенням кількості ВІЛ-інфікованих дітей; сталою структурою основних факторів ризику ВІЛ-інфікування з домінуванням статевого та ін'єкційного механізмів поширення епідемії тощо. Разом з тим підкреслено, що в Україні існують значні розбіжності в показниках, що формуються на місцевому рівні та характеризують розвиток епідемії ВІЛ/СНІДу в регіонах. Аргументовано, що ці розбіжності є наслідком відсутності державного впливу на процеси формування єдиних принципів розробки та реалізації регіональної політики з питань профілактики ВІЛ/СНІДу, зокрема таких як здійснення стратегічного планування профілактичних заходів та експертно-аналітичного супроводу регіональних профілактичних програм.

Доведено, що в умовах актуалізації завдань євроінтеграційного курсу України питанням державного контролю за поширенням соціально небезпечних хвороб увага науковців до цієї проблеми, є недостатньою. Зокрема, профілактика ВІЛ/СНІДу як наукова проблема почала активно розроблятися в Україні тільки з 2004 р. і є найбільш дослідженою в галузі медичних наук, де захищено 17 дисертацій. На жаль, навіть в умовах так званої «концентрованої» фази епідемії питання державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу не стали поки що предметом жодної дисертаційної роботи в галузі «Державне управління».

Зазначено, що міждисциплінарний характер проблеми управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу вимагає синтезу досягнень у таких наукових галузях як медицина, біологія, соціологія, економіка, політологія, культурологія, психологія, педагогіка, географія, юридичні науки тощо. Державно-управлінська ж специфіка аналізу виявляється в особливому фокусі теоретичного осмислення, насамперед, соціальної та біологічної сутності феномену ВІЛ/СНІДу і практичного підходу до розробки основних напрямів управлінського профілактичного впливу. Зокрема, це пов'язано зі специфікою предмета науки державного управління, який окреслює закономірності функціонування системи державного управління і певною мірою - суспільних процесів як об'єктів державно-управлінського впливу.

На підставі узагальнення матеріалів різних авторських підходів до розгляду причин виникнення та персистенції епідемії ВІЛ/СНІДу в українському суспільстві було визначено п'ять груп детермінант, які впливають на розвиток епідемії ВІЛ/СНІДу: макрофактори, соціально-економічне середовище, індивідуальна поведінка, біомедичні фактори, управлінські аспекти. Основними проблемами управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в Україні є: недостатня практика застосування стратегічного планування, що базується на науково обґрунтованих даних та визначенні конкретних потреб; відсутність єдиної системи управління національною програмою; обмеженість усіх видів ресурсів; відсутність системи стандартів з надання послуг щодо профілактики, лікування, догляду та підтримки; недостатній контроль за дотриманням законодавства та нормативно-правових актів; відсутність єдиної національної системи моніторингу та оцінки; відсутність повноцінної координаційної функції з боку національного координатора тощо.

Дослідження сутності поняття «профілактика» крізь призму державно-управлінського підходу дало можливість встановити, що термін «профілактика» має багатофункціональне значення, що й визначає його структурну композицію, видову належність, об'єктоспрямованість управлінської діяльності.

У розділі висвітлено науковий внесок вітчизняних учених Н. П. Борецької, В. Ф. Москаленка, Н. Р. Нижник, Я. Ф. Радиша, В. А. Скуратівського, І. М. Солоненка та інших у дослідження сутності поняття «профілактика». Проте зазначено, що в конкретних підходах до вивчення процесів, пов'язаних із виникненням та поширенням раніше невідомих збудників інфекційних невиліковних хвороб, проти яких у сучасному світі не існує вакцин, у вітчизняній системі державного управління охороною здоров'я не склалося усталеного тлумачення багатьох суспільних явищ. Зокрема, до сьогодні так і не розроблено загальноприйнятого визначення поняття «державна політика у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу». Тому автор пропонує визначати державну політику у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу як систему цільових загальнонаціональних, регіональних і місцевих програм та заходів, що планомірно здійснюються державними інституціями та представниками громадськості і спрямовані на досягнення спільної суспільної мети щодо обмеження темпів поширення ВІЛ-інфекції/СНІДу в Україні, підвищення рівня громадського здоров'я та забезпечення належної якості життя для осіб, що живуть з ВІЛ/СНІДом. Разом з тим автор визначає «державне управління профілактикою ВІЛ/СНІДу» як організовану самостійну частину загального процесу державного управління охороною здоров'я, яка включає цілеспрямоване вироблення, прийняття та реалізацію мотивованих, організуючих, координуючих і контролюючих впливів на сферу суспільних відносин, що виникають у зв'язку з ВІЛ/СНІДом.

Доведено, що парадигма поняття «соціальні хвороби» характеризується певною зміною свого змісту, що обумовлено розвитком наукової думки в конкретні історичні епохи. За часів радянської влади виділення «соціальних хвороб» в окрему групу мало умовний характер, оскільки існувала хибна гіпотеза про те, що соціалістичне суспільство усуває умови, які породжують соціальні хвороби, насамперед шляхом невпинного поліпшення умов праці та побуту. Інформація про захворюваність населення СРСР на хвороби, що передаються статевим шляхом, була закритою, а хворі підлягали примусовій госпіталізації та лікуванню. Автор визначає соціально значущі хвороби як різновид хвороб людини, що формується та безпосередньо пов'язаний з конкретними умовами соціального буття. За певних негативних (кризових) суспільних явищ соціально значущі хвороби можуть набувати некерованого розвитку та переходити на інший статусний рівень - соціально небезпечні хвороби. «Соціально небезпечні хвороби» - це хвороби, що виникають унаслідок взаємодії людського організму та біологічного чинника (вірус, бактерія) і реалізуються через механізми свідомої ризикованої поведінки, інтенсивно поширюючись у соціальному середовищі, а для стабілізації чи припинення своєї реалізації обов'язково потребують спільного впливу з боку державних інституцій, насамперед галузі охорони здоров'я і споріднених галузей, а також інституцій громадського сектору.

Обґрунтовано, що захворюваність на ВІЛ/СНІД в Україні має основні ознаки соціально небезпечної хвороби через ураженість близько 1 % населення країни, а тому профілактика ВІЛ/СНІДу є об'єктом державного управління та пріоритетом державної політики України у сфері охорони здоров'я.

Досліджено, що пріоритетні стратегічні цілі державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу розгортаються в подвійному прояві системно пов'язаних між собою мегафункцій: соціально-захисної та стабілізаційної. Отже, зроблено висновок, що особливості національної системи державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу визначаються її цільовою спрямованістю, а також особливостями міжнародного, правового, економічного, соціального, адміністративного, політичного, інформаційного та морально-етичного простору, в якому вона існує.

Доведено, що питання теоретичного обґрунтування, розроблення нових та вдосконалення існуючих наукових підходів і методів управління у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу в Україні є надзвичайно актуальною науковою проблемою та потребують більш детального розгляду.

У другому розділі - «Системний аналіз основ формування державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу» - надана характеристика методологічних підходів дослідження, ретроспективно розглянуто традиційні методи управління для здійснення державного контролю за класичними епідеміями; досліджено еволюцію державної політики України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу та ідентифіковано моделі державної політики, що функціонували в умовах латентної та концентрованої фази епідпроцесу; проведено порівняльний аналіз зарубіжного досвіду щодо механізмів державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу,

У роботі визначена загальна схема теоретичного аналізу механізмів формування та реалізації державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу. Розроблено напрями та методику дослідження, які дають можливість виявити системні характеристики державно-управлінського впливу на забезпечення стабілізації темпів поширення епідемічного процесу в конкретні історичні періоди. Вони передбачають дослідження таких сфер і напрямів: історико-системний аналіз складових механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу та ідентифікація моделей державної політики; аналіз зарубіжного досвіду з формування механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу та визначення можливості його імплементації в Україні; розробка та апробація методологічних підходів до оцінювання ефективності діяльності органів виконавчої влади з питань протидії епідемії ВІЛ/СНІДу на регіональному рівні тощо.

Підтверджено, що державне управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб починається з появою влади як суспільного інституту, адже задля збереження фізичного здоров'я населення влада повинна вживати певних запобіжних заходів. Традиційно для забезпечення державного контролю за виникненням і перебігом епідемій застосовувалися механізми політичного (релігійний, ідеологічний), законодавчого, організаційного та адміністративного впливу.

На підставі історичного та порівняльного аналізу було встановлено суттєві відмітності у використанні основних управлінських важелів впливу у боротьбі з «класичними епідеміями» та ВІЛ-інфекцією. Показано, що здійснення державного контролю над «класичними епідеміями» (дифтерія, чума, інфлюенца, холера), заснованого на традиційних галузевих підходах системи охорони здоров'я з використанням методів адміністративно-командного управління, є абсолютно неефективним стосовно сучасних епідемій, зокрема епідемії ВІЛ-інфекції/СНІДу. Зазначено, що згодом спектр механізмів, методів та засобів управління у сфері профілактики соціально небезпечних хвороб почав зазнавати динамічних і структурних змін, що яскраво ідентифікувалося на прикладі державного управління профілактикою ВІЛ/СНІДу.

У роботі досліджено зміну пріоритетів та принципів застосування профілактичного впливу держави на перебіг епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні, що дозволило виділити п'ять періодів становлення та розвитку державної політики, а саме: організаційний (1987 - 1994 рр.); об'єктоспрямований (1995 - 1997 рр.); гуманістичний (1998 - 1999 рр.); компаративний (2000 - 2003 рр.); інтеграційний - з 2004 р. Підтверджено, що у формуванні та реалізації державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу державою застосовуються різні засоби, методи й підходи. Тому, використовуючи науковий підхід дослідника Г. Еспінга-Андерсена для визначення моделей соціального забезпечення, автор зробив типологізацію моделей державної політики України у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, які функціонували в умовах латентної та концентрованої фаз епідемії, а саме: адміністративна, ліберальна та демократична. У межах визначених моделей державної політики була досліджена еволюція державного механізму управління протидією епідемії: від тотальної державної протидії та контролю, отриманого в спадщину від СРСР, до сучасної системи державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в Україні, яка поступово наближається до моделей європейських держав.

Основними ознаками адміністративної моделі державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, яка існувала в СРСР, автор визначає такі:

головною метою державної політики є виявлення ВІЛ-позитивних осіб;

проблемам, пов'язаним з ВІЛ/СНІДом, надавалося ознак кримінального змісту («епідрозслідування», «спостереження» за контактними особами, «пошук» можливих вірусоносіїв, існування дубль-картотек у МВС та МОЗ);

держава покладала на представників медичної галузі виконання функцій, що не були пов'язані з наданням медичної допомоги у зв'язку з ВІЛ-інфікуванням (здійснення пошуку хворих на ВІЛ/СНІД);

тестування населення на ВІЛ мали примусовий характер (обстеження контактних та підозрілих осіб);

державно-управлінські рішення з питань профілактики поширення ВІЛ-інфекції приймались зі значним відтермінуванням у часі і просторі (профілактичні заходи на державному рівні почали розроблятися через 2 роки після виявлення перших випадків захворювання);

превентивні медичні заходи серед контактних осіб здійснювалися без належного наукового обґрунтування (аборт як метод боротьби з ВІЛ-інфікуванням дітей);

диференційований підхід у реалізації принципів профілактики ВІЛ/СНІДу на зовнішній та внутрішній арені (декларування прав людини на міжнародному рівні та їх тотальне порушення на національному рівні).

Доведено, що державна політика СРСР щодо протидії епідемії ВІЛ/СНІДу характеризувалася як суворо обмежувальна й директивна, а провідними методами управління були організаційно-правовий, адміністративний та контрольний. Отже, дисертантом зроблено висновок, що державний механізм управління щодо стримування захворюваності на ВІЛ/СНІД був спрямований виключно на подолання наслідків епідемії, а не на ліквідацію чинників виникнення хвороби. Такий підхід в управлінні профілактикою хвороб, причиною виникнення яких є соціально ризикована поведінка індивідуума, супроводжувався тотальним порушенням прав людини та в короткостроковій перспективі позначився суттєвими негативними соціально-економічними наслідками. Автор ідентифікував радянську модель державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу як адміністративну.

Із здобуттям Україною у 1991 р. незалежності у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу почали активно формуватися принципово нові, на відміну від радянських часів, моделі регулювання суспільних відносин з питань ВІЛ/СНІДу, що ґрунтувалась на співпраці багатьох установ, закладів, відомств та служб державного сектору, а також недержавних інституцій та міжнародних організацій. Це дало можливість визначити основні принципи ліберальної та демократичної моделей державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу.

Для ліберальної моделі (1995-2000 рр.) найбільш характерними є такі особливості:

гуманізація національного законодавства з питань ВІЛ/СНІДу;

визнання проблеми ВІЛ/СНІДу на політичному та суспільному рівнях;

розробка національних профілактичних програм;

упровадження програм епідеміологічного моніторингу;

фінансування профілактичних програм у мінімальних обсягах виключно за рахунок бюджетних коштів;

розвиток мережі спеціалізованих інституцій, які функціонують виключно у секторі охорони здоров'я.

Основними ознаками трансформації ліберальної моделі державної політики в демократичну модель, яка сформувалася в Україні вже після 2000 року, є такі:

запровадження стратегічного планування в систему діяльності органів виконавчої влади як складової механізму державного управління щодо стабілізації та взяття під контроль темпів поширення епідемії ВІЛ/СНІДу (Програма дій уряду України до 2015 року);

соціалізація системи державного управління, що включає розвиток програм соціального страхування, соціального захисту та соціальної допомоги у зв'язку з епідемією ВІЛ/СНІДу;

залучення громадськості до заходів з формування та реалізації державної політики з питань профілактики ВІЛ/СНІДу;

розширення доступу різних верств населення до сучасних програм медико-соціальної профілактики ВІЛ/СНІДу;

залучення грантових позик міжнародних організацій для виконання державних зобов'язань у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу;

міжнародне співробітництво щодо протидії епідемії ВІЛ/СНІДу тощо.

У роботі проведено порівняльний аналіз структури державного механізму управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу на прикладі таких країн, як Англія, Франція, Польща, Угорщина, Канада, Білорусія, Росія. Установлено, що в зарубіжних країнах державний механізм управління профілактикою ВІЛ/СНІДу базується на принципах міжгалузевої та міжсекторальної співпраці всіх суб'єктів державної політики. Визначено, що існують різні форми управлінських підходів до застосування методу національної координації щодо управління профілактикою ВІЛ/СНІДу, а саме: галузева, урядова, адміністративна, партнерська, законодавча. Доведено, що детермінованими методами державного механізму управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є політичний, правовий, координаційного та соціальний. Зроблено висновки про необхідність адаптованого впровадження окремих інструментів профілактики, що застосовуються в зарубіжних країнах, у національну систему державного управління з урахуванням особливостей існуючої епідситуації в Україні.

Усе вищезазначене актуалізувало необхідність більш ґрунтовного дослідження ролі суб'єктів державної політики та визначення складових елементів державного механізму у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу.

У третьому розділі - «Сучасний механізм державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в Україні» - визначено організаційну структуру механізму державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу в Україні та на міжнародному рівні; актуалізовано функціональну роль суб'єктів державної політики; здійснено аналіз основних принципів, методів та засобів управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу; розглянуто особливості функціонування вітчизняної системи моніторингу й оцінювання профілактичних програм з протидії ВІЛ/СНІДу.

Обґрунтовано, що система управління профілактикою ВІЛ/СНІДу структурно складається з двох підсистем: підсистеми з організації управління та підсистеми з організації виконання. Основна мета діяльності інституцій підсистеми управління полягає у виробленні політики на всіх рівнях управління, а метою діяльності інституцій підсистеми виконання є забезпечення заходів з реалізації відповідної політики в медичній, соціальній та правовій сферах.

На основі здійснення порівняльного аналізу загальних та спеціальних компетенцій органів виконавчої влади центрального рівня як суб'єктів державної політики з питань протидії епідемії показано, що вони є незбалансованими стосовно основних завдань Національної профілактичної програми. Найбільш збалансованою та врегульованою щодо профілактики ВІЛ/СНІДу в законодавчому та нормативно-правовому полі є діяльність таких суб'єктів державної політики, як МОЗ України, МОН України, Міноборони, Мінсім'ямолодьспорт. Усі інші суб'єкти не мають унормованих функцій щодо здійснення діяльності у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, а участь їх у виконанні завдань Національної програми не забезпечена відповідними механізмами правової відповідальності за невиконання профілактичних заходів. Це стало підґрунтям для розробки конкретних пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правового забезпечення суб'єктної діяльності у сфері ВІЛ/СНІДу.

На підставі аналізу нормативних джерел підтверджено, що фундаторами державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є такі державні інституції: Президент України, КМУ, МОЗ, МОН, Мінсім'ямолодьспорт. Із застосуванням методу експертного оцінювання було встановлено, що майже кожний другий наказ, виданий МОЗ України з питань ВІЛ/СНІДу за період 2000-2006 рр., мав обмежений характер, адже їх зміст полягав в отриманні та перерозподілі різних видів гуманітарної допомоги від міжнародних громадських організацій (близько 40% - 49 наказів із 122). Отже, доходимо висновку, що політика МОЗ України як головного координатора міжгалузевої співпраці у 2000-2006 рр. характеризується пасивністю державно-управлінської діяльності з питань профілактики ВІЛ/СНІДу.

Доведено, що система управління профілактикою ВІЛ/СНІДу в Україні є інституціонально незавершеною. Як результат - значне ускладнення процесів галузевої, міжгалузевої та міжсекторальної взаємодії суб'єктів державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу. Виходячи з теоретичних засад щодо необхідності інституціональної впорядкованості системи державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу, автором було розроблено концептуальну модель національної взаємодії суб'єктів політики, що базується на принципах міжгалузевих та міжсекторальних зв'язків (рис.1). Основна ідея концепції ґрунтується на формуванні інтегрованої взаємодії суб'єктів державної політики на всіх рівнях. Реалізація взаємодії забезпечується через механізм визначення інституційних координаторів на кожному рівні управління. Складовими елементами моделі є: рівні управління профілактикою ВІЛ/СНІДу, коло суб'єктів управління, мета, принципи і зміст діяльності відповідних інституціональних координаторів та система прямих і зворотних взаємозв'язків.

З метою визначення ролі громадськості у виробленні та реалізації державної політики протидії ВІЛ/СНІДу у роботі застосовано метод контент-аналізу, який дозволив установити, що в Україні до профілактики ВІЛ/СНІДу залучені, окрім представництв міжнародних організацій, вітчизняні громадські інституції двох типів: загальні громадські організації та ВІЛ-сервісні організації. Однак місія більшості з них у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є нечітко визначеною. Установлено, що основними функціями ВІЛ-сервісних організацій є профілактична, просвітницька, соціальна, реабілітаційна та захисна (адвокація). Це дає можливість запровадити в Україні практику державних соціальних замовлень недержавним ВІЛ-сервісним організаціям щодо здійснення певних видів соціальних послуг для ВІЛ-інфікованих осіб.

Фокус актуалізованої діяльності громадських організацій у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу переважно представлений проведенням тренінгів для всього населення; людей, які живуть з ВІЛ/СНІДом та членів їх родини; представників засобів масової інформації; медичних працівників; підлітків. Проте механізми соціального партнерства та взаємодії з інституціями державної влади не використовуються сьогодні громадськими організаціями повною мірою. Підтверджено, що громадські організації здатні залучати досить значні матеріальні ресурси, але механізми організаційного управління щодо їх використання є практично не розробленими. Основними об'єктами впливу громадськості в Україні є: різні категорії ВІЛ-інфікованих осіб; представники засобів масової інформації; працівники закладів освіти та охорони здоров'я.

Рис. 1. Концептуальна модель національної взаємодії суб'єктів державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу (авторські пропозиції надані курсивом)

На основні ідентифікації основних принципів, методів та засобів управління визначено структуру державного механізму управління у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу. Законодавчий метод управління автор розглядає крізь призму державного ґарантування забезпечення основних громадянських прав, свобод та інтересів. а саме як сукупність відповідних законів, правових норм, положень, інструкцій тощо, на підставі яких на суб'єкти та об'єкти профілактики здійснюється нормативно-правовий вплив шляхом установлення заборони, нагляду, забезпечення, затвердження чи регламентування відносин, що виникають у суспільстві у зв'язку з епідемією ВІЛ/СНІДу. Доведено, що чинний Закон України «Про запобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення» потребує внесення змін та доповнень щодо конкретизації змісту діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, діяльності інституцій громадського сектору, зокрема, коаліції ВІЛ-сервісних організацій як реального суб'єкта державної політики.

Політичні методи управління з профілактики ВІЛ/СНІДу визначаються, на думку автора, як конкретні дії поінформованого суб'єкта управління на міжнародному та національному рівні, спрямовані на досягнення визначеної стратегічної мети, здійснюються власними політичними інститутами, які мають визначене коло повноважень і відповідальності. Застосування політичних методів управління передбачає оптимізацію внутрішніх і зовнішніх умов функціонування конкретного суб'єкта управлінського впливу.

Соціальний метод управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу автор визначає як управлінський підхід, що дозволяє вирішувати завдання щодо соціального захисту та соціального розвитку різних категорій об'єктів (ВІЛ-негативного, ВІЛ-позитивного населення) на основі застосування сукупності психологічних настанов, що характеризують ставлення суспільства загалом та представників органів влади, зокрема, до проблеми епідемії ВІЛ/СНІДу. У зв'язку з цим пропонується в управлінській практиці більш активно використовувати технології соціологічних досліджень, соціального планування та соціального прогнозування, адже це дозволить дослідити реальний стан справ та детально з'ясувати сутність проблем управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу на певній території.

Організаційні методи державного управління у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу реалізуються переважно у сфері галузевого управління шляхом соціального, медичного і правового забезпечення через відповідні структури закладів та установ відомчого призначення. Зазначено, що найбільш результативно організаційні методи управління з протидії ВІЛ/СНІДу були реалізовані за напрямом медикаментозної профілактики вертикальної трансмісії ВІЛ. Це дало можливість за п'ять років знизити рівень ВІЛ-інфікування немовлят в Україні з 27% до 10%, що є найкращим результатом серед країн пострадянського простору.

У роботі доведено, що за роки існування епідемії ВІЛ/СНІДу в Україні визначилися певні тенденції у функціонуванні механізму державного управління: збільшилася палітра методів та засобів управління, ідентифікувалася статусна роль громадськості, відбулася зміна пріоритетного застосування методів державного впливу від організаційно-правового до соціально-політичного (рис. 2). Це дозволило обґрунтувати доцільність запровадження координаційного, експертно-аналітичного, інформаційного методів управління. Крім того, запропоновано доповнити нормативно-правову базу з питань профілактики ВІЛ/СНІДу такими принципами як гуманність, законність, толерантність, анонімність, антидискримінаційність, соціальне партнерство, соціальна справедливість, етичне управління.

Рис. 2. Структура державного механізму управління у сфері профілактики ВІЛ-інфекції/СНІДу (авторські доповнення надані курсивом)

Установлено, що в Україні до 2003 р. інструментарій для здійснення аналізу державної політики у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу за компонентом «моніторинг і оцінка» був практично не розробленим. Існуючі схеми збору окремих моніторингових показників для оцінювання програмної діяльності у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу є неузгодженими між собою та мають багато недоліків: неоперативність збору первинних даних, що відстрочує прийняття управлінських рішень як реакцію на зміни в поведінці об'єкта управління (дані збираються 1 раз на рік); на національному рівні близько 60% показників потребують проведення спеціального дослідження та фінансування; відповідно до галузевої методики МОЗ тільки чверть необхідних показників ґрунтується на галузевих звітах; показники, що характеризують ефективність заходів протидії епідемії ВІЛ/СНІДу, у національному моніторингу взагалі відсутні.

Усе вищезазначене актуалізувало розробку нового підходу до оцінювання ефективності державно-управлінської діяльності у сфері профілактики ВІЛ/СНІДу на нових теоретико-методологічних засадах.