Удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Ринкові умови господарювання гостро поставили перед регіонами України проблему вибору необхідних напрямів та інструментів забезпечення сталого розвитку. У багатьох країнах світу виробляють довгострокові програми сталого розвитку. Україна тільки починає цей процес. В Україні існує своя концепція сталого розвитку, однак у ній відсутні, особливо для сільських територій, чіткі принципи і методи регулювання і організації цих процесів, зокрема на рівні сільських територій. Заходи щодо сталого розвитку сільських територій у даний час формуються як самостійний напрям української економічної політики. Функції щодо її здійснення покладені на Міністерство аграрної політики та продовольства України, яке має в цьому напрямі працювати в тісній взаємодії з іншими державними відомствами і органами управлення суб'єктів України.

Теоретичні й практичні аспекти розв'язання проблем сталого розвитку сільських територій розглядаються в працях П.І. Гайдуцького, М.Й. Маліка, І.К. Бистрякова, О.О. Веклич, В.М. Гейця, М.І. Долішнього, Л.М. Івашової, О.М. Кондрашов, В.С. Міщенка, В.В. Микитенко, Т.В. Пепи, А.В. Степаненка, М.А. Хвесика, Є.В. Хлобистова та ін. Істотний внесок у розвиток теорії державного регулювання розвитку регіонів зробили такі вітчизняні вчені, як О.Ю. Амосов, С.О. Біла, М.П. Бутко, В.Є. Воротін, О.І. Дацій, А.О. Дєгтяр, І.В. Драган, М.Х. Корецький, В.М. Мартиненко, Ю.О. Ульянченко та інші.

Сьогодні в літературі йде дискусія про напрями та механізми сільської політики, обговорюється концепція сталого розвитку сільських територій. Фахівці називають низку причин, які впливають на проблеми сталого розвитку сільських територій. Це історично сформовані проблеми: неефективність аграрної політики, недостатність в бюджеті країни соціальних видатків аграрного сектора, відомча роз'єднаність управління в сільській місцевості, вузькогалузевий підхід функціонування села, обмеженість доступу сільського населення до ринків продукції, матеріально-технічних, фінансових та інформаційних ресурсів. У сучасний період одним з напрямів регулювання сільської економіки з метою забезпечення сталого розвитку є стратегічне планування. З його допомогою на основі програмно-цільового підходу йде пошук механізмів забезпечення сталого розвитку сільських територій. Проте існуючі наукові розробки не охоплюють всього комплексу методологічних та практичних завдань щодо питань удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій. Це зумовило актуальність і вибір теми дисертаційного дослідження, її теоретичну і практичну значимість.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до наукової теми Академії муніципального управління «Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування» (номер державної реєстрації 0108U008164). Внесок автора полягає в розробці теоретико-методичних засад механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в обґрунтуванні теоретико-методичних засад та розробці практичних пропозицій щодо удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій. Відповідно до мети в роботі поставлено такі завдання:

- узагальнити теоретичні підходи до державного регулювання сталого розвитку сільських територій;

- удосконалити механізми реалізації індикативних планів держави щодо розвитку сільських територій, які базуються на використанні світового досвіду;

- провести аналіз реалізації державних і регіональних програм розвитку села та визначити потенціал регіональних органів управління у розвитку сільських територій;

- обґрунтувати напрями розвитку сільських територій на перспективу;

- розробити схему інформаційних потоків управління між суб'єктами розвитку сільських територій з метою пов'язання програми різних рівнів управління між собою, оптимізації і прискорення їх реалізації;

- удосконалити організаційну структуру державного управління сталим розвитком сільських територій.

Об'єктом дослідження є процес державного управління сталим розвитком сільських територій.

Предметом дослідження є удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах управлінської, економічної і споріднених з ними наук. У роботі використано методи: абстрактно-логічний (при теоретичному узагальненні та формулюванні висновків); економіко-статистичний (аналіз сучасного стану соціально-економічного розвитку сільських територій); розрахунково-конструктивний (вдосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій); історичний (при вивченні еволюції державного регулювання); монографічний (при вивченні літературних джерел і дослідженні розвитку поставлених проблем); порівняльний (при зіставленні показників розвитку сільських територій адміністративних районів); розрахунково-аналітичний (для оцінювання рівня розвитку сільських територій) та ін. Сполучення використаних спеціальних методів забезпечило цілісність проведеного аналізу напрямів удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій. Всі зазначені підходи застосовуються, доповнюють один одного в усіх компонентах основної частини роботи і в сукупності дозволяють всебічно розглянути предмет дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуальної наукової проблеми в галузі державного управління, що полягає в обґрунтуванні теоретичних положень, методичних засад та напрямів удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій, що дозволяють забезпечити державну підтримку розвитку територій, їх самодостатній розвиток і економічну цілісність.

Наукову новизну дисертаційного дослідження визначають такі основні положення:

удосконалено:

- механізми реалізації індикативних планів держави щодо розвитку сільських територій, які, на відміну від директивного методу, базуються на використанні розширено-обмежувальних інструментів, зокрема: розширниками виступають широка участь сільського населення у розробці планів та інформування про них; обмежувачами - нормативи і бюджетні рамки; орієнтирами - рамкові умови макроекономічної політики, цільові та інвестиційні програми;

- систему інформаційних потоків управління між суб'єктами розвитку сільських територій, що пов'язує програми різних рівнів управління між собою, оптимізує і прискорює їх реалізацію, задіює в цьому процесі регіональні органи управління сільських територій і господарюючих суб'єктів та зумовлює процес індикативного планування;

- організаційну структуру державного управління сталим розвитком сільських територій, що, на відміну від усталеної організаційно-управлінської вертикалі та галузевого принципу, передбачає взаємодію державного рівня управління з регіональним і місцевим через агенцію розвитку сільських територій з її представництвом на місцях та перехід до територіального, функціонального управління;

набули подальшого розвитку:

- понятійно-категорійний апарат галузі науки «Державне управління» шляхом уточнення змісту понять: «сталий розвиток» як напряму економічного зростання, за якого забезпечується якість життя громадян на основі сучасних досягнень науково-технічного прогресу з помірним впливом на навколишнє середовище, рівень матеріального, житлово-побутового, соціального забезпечення, охорони здоров'я, екологічної та особистої безпеки; «сільська територія», що, на відміну від існуючих, розглядається як найважливіша частина національної економіки країни, яка включає в себе населену місцевість за межами міст з її умовами і ресурсами, сільське населення, різноманітні основні фонди на цій території;

- узагальнення напрямів розвитку сільських територій в залежності від комплексної типології районів, що направлені на вирішення як спільних, так і специфічних соціально-економічних проблем, а саме: підвищення інтенсивності сільського господарства шляхом впровадження високопродуктивних сортів культур і порід тварин; підвищення рівня механізації праці; збереження системи розселення, розробка і застосування соціальних стандартів для територій з низькою щільністю населення; стимулювання народжуваності шляхом прискореного розвитку соціально-побутової інфраструктури; сприяння диверсифікації сільської економіки шляхом підтримки та розвитку малого сільського підприємництва; орієнтація на розвиток екологічного сільського господарства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в підготовці рекомендацій Міністерству аграрної політики України щодо вдосконалення методики оцінки рівня сталого розвитку сільських територій через дослідження окремих напрямів (довідка про впровадження від 08.09.2010 р. №04-78/285). Розробки автора щодо удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій використані в роботі Полтавської обласної ради, зокрема автором внесено конкретні пропозиції щодо удосконалення механізмів реалізації індикативних планів розвитку сільських територій (довідка про впровадження від 06.06.2011 р. №01-24/433); Полтавської обласної державної адміністрації при реалізації Програми розвитку сільського господарства Полтавської області на період 2010-2014 рр. (довідка про впровадження від 06.06.2011 р. №1-67/1174).

Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються в навчальному процесі Академії муніципального управління при викладанні таких дисциплін: «Державне регулювання економіки», «Місцеве самоврядування» (довідка про впровадження від 15.09.2010 р №3/331).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, яка містить отримані автором особисто результати в галузі науки державного управління, що в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій.

Апробація результатів дослідження. Науковий зміст основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на науково-практичних конференціях: «Європейські орієнтири муніципального управління» (м. Київ, 2011), «Ольвійський форум: стратегії України в геополітичному просторі» (м. Миколаїв, 2011), «Проблеми формування нової економіки ХХІ століття» (м. Дніпропетровськ, 2011), «Альянс наук: вчений вченому» (м. Дніпропетровськ, 2011), «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2011), «Розвиток державного управління та державної служби в Україні» (Харків, 2011).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 11 наукових праць, з них 5 - у фахових виданнях з державного управління. Загальний обсяг публікацій - 3,8 обл. вид. арк.

Структура і обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг роботи - 230 сторінок. Дисертація містить 15 рисунків, 20 таблиць, 6 додатків. Список використаних джерел включає 207 найменувань.

Основний зміст роботи

управління сільський інформаційний державний

У вступі розкрито сутність і значення наукової проблеми, обґрунтовано необхідність проведення дослідження, його актуальність, сформульовано мету й завдання, розкрито загальну методологію вивчення проблеми, відображено наукову новизну й практичне значення результатів.

У першому розділі - «Теоретичні основи державного управління сталим розвитком сільських територій» - визначено науково-методологічні засади сталого розвитку сільських територій; розглянуто зміст та сучасні погляди на проблему сталого розвитку сільських територій України; досліджено організацію управління і планування сільського розвитку в зарубіжних країнах.

Виявлено, що в умовах посилення впливу зовнішніх факторів тиску на національні економіки потрібна нова модель соціально-економічного прогресу та сталого розвитку світового співтовариства, національних і регіональних систем. Досвід реформування вітчизняної соціально-економічної сфери доводить недоцільність подальшого застосування в чистому вигляді неоліберальної моделі соціально-економічного розвитку. Економічні та соціальні показники свідчать про те, що не увінчалося успіхом втілення її основних елементів: лібералізації у вигляді відмови держави від регулювання економічної діяльності; приватизації у вигляді розпродажу державної загальнонародної власності в приватні руки. Виявився неприйнятним варіант монетаристської моделі, що ставив вузьке завдання фінансової стабілізації за рахунок звуження попиту і маси грошей. Реалізація неоліберальної моделі соціально-економічного реформування з різким скороченням громадських виплат і державних капітальних вкладень на ділі привела до підвищення цін і небаченої інфляції, що викликала повну втрату заощаджень населення, скорочення споживання до рівня виживання переважної більшості населення, скорочення внутрішнього ринку. Зміна основних економічних показників свідчить про негативні процеси, що розвиваються в економіці. Саме вони спричинили цілий шлейф соціальних проблем.

Терміни «розвиток», «економічне зростання», «економічний розвиток», «сталий розвиток» у даний час широко застосовуються в науковому та діловому обігу при характеристиці процесів соціально-економічного розвитку, що відбуваються у світовій економіці, економіці Україна та її регіонів. У літературі наводяться різні тлумачення терміна «економічний розвиток». Одні автори пов'язують економічний розвиток зі зростанням добробуту, доходів на душу населення, поліпшенням якості життя, підвищенням рівня задоволення головних потреб усіх членів суспільства. Інші - акцентують увагу на найбільш загальних закономірностях економічного розвитку: його циклічному характері, зв'язку з прогресом і зростанням, еволюцією і експансією. Ідеї сталого розвитку були позначені ще в працях В.І. Вернадського. Зокрема, він писав про те, що між усіма живими і неживими частинами земної оболонки йде безперервний матеріальний і енергетичний обмін, який з плином часу є закономірно мінливим, постійно прагне до стійкого, рівноважного стану. Фізіократи доводили, що стійкість економіки пов'язана з дією природних законів, знаходженням, встановленням і підтримкою певних її пропорцій. Так, Уітмор Кейт розуміє під сталим розвитком «модель руху вперед, за якої досягається задоволення життєвих потреб нинішнього покоління людей без позбавлення такої можливості майбутніх поколінь». В.П. Кухар під сталим розвитком розуміє «встановлення збалансованих, гармонійних відносин між людиною, суспільством і природою».

Сталий розвиток слід розуміти як напрям економічного зростання, коли забезпечується якість життя громадян, що, з одного боку, спирається на сучасні досягнення науково-технічного прогресу, які задовольнять його поточні потреби, але за своїм впливом на навколишнє середовище не ставиться під загрозу здатність майбутніх поколінь; з іншого боку, забезпечується якісне зростання за рівнями матеріального, житлово-побутового, соціального забезпечення, охорони здоров'я, екологічної та особистої безпеки. Відмінність від загальноприйнятого визначення сталого розвитку полягає, по-перше, у зв'язку якості життя громадян з досягненнями науково-технічного прогресу; по-друге, у здатності майбутніх поколінь забезпечувати якісне зростання за рівнями матеріального, житлово-побутового, соціального забезпечення, охорони здоров'я, екологічної та особистої безпеки.

Визначено, що, розглядаючи проблему управління розвитком сільських територій, ми стикаємося з низкою складних явищ і процесів, що зумовлюють необхідність застосування системного підходу до її вивчення. Ключовою ланкою при дослідженні даної проблеми виступає сільська територія, яка зумовлюється тим, що розвиток - це процес, розглянутий тільки по відношенню до системи, а управління має на увазі елемент, функцію організованих систем, що забезпечує збереження їх певної структури, реалізацію їх програм і цілей. Вивчаючи різні джерела з питань сільських територій, можна зробити висновок про те, що поняття «сільська територія», «сільська місцевість», «село» загалом тотожні, але не закріплені законодавчо. П.І. Гайдуцький розглядає сільську територію як територію поза межами міських поселень, населену і використану людьми, яка характеризується спільністю будь-яких ознак (природних, історичних та ін.). Ю.Е. Губені розуміє сільську місцевість як населену місцевість поза містом з її природними умовами та ресурсами, сільське населення і упредметнені плоди попереднього праці людей, тобто різноманітні основні фонди на цій території. Сільська територія характеризується вузькими взаємозв'язками галузей і низькою щільністю населення. У більшості сільських регіонів основне заняття людей - сільськогосподарська праця. Проте вона визначається, насамперед, факторами низького соціально-економічного розвитку, малим діапазоном вибору форм додатку трудового потенціалу, невеликим набором видів трудової діяльності. Народногосподарські функції сільських територій різноманітні і надзвичайно важливі і в економічному, і соціальному аспектах. Особливе місце в них належить забезпеченню продовольчої безпеки країни, відтворенню трудових ресурсів, зберіганню традицій, народних традицій, освоєнню природних ресурсів. Безсумнівно, сільським територіям належить рекреаційна функція створення умов для відновлення здоров'я і відпочинку як міського, так і сільського населення. Сільські території - це базис для розміщення виробництв і обслуговування інженерних комунікацій. З політичної точки зору сільська територія є опорою стабільності та миру, вона визначає надію України на процвітання і розвиток за умови правильного управління на всіх рівнях державної влади.

Під поняттям «сільська територія» слід розуміти найважливішу частину національної економіки країни, що включає в себе населену місцевість за межами міст з її умовами і ресурсами, сільське населення, різноманітні основні фонди на цій території. Розвиток сільської території - найважливіше народногосподарське завдання, яке визначає стратегію розвитку регіональної економіки. Якщо під поняттям «регіон» розуміється багаторівнева система індикативного управління розвитком території, то сільська територія є важливішою її життєзабезпечуючою частиною.

У світовій практиці державного регулювання склалися два альтернативних підходи до планування: директивне планування, що базується на державній власності на просторові ресурси та ідеї всеохоплюючого централізованого планування без врахування інтересів суб'єктів планування; індикативне, - що базується на обмеженому втручанні держави в економіку і різноманітті форм власності. Планування будується шляхом оптимізації і узгодження інтересів суб'єктів планування. Аналіз цих підходів свідчить про їх значні схожості з діючими за кордоном моделями індикативного планування. Після ліквідації директивного планування наша країна замість того, щоб звернутися до розробок вітчизняних вчених і зарубіжного досвіду, категорично відмовилася від планування та проголосила курс на лібералізацію економіки.

Встановлено, що індикативне планування є механізмом координації інтересів і діяльності державних і недержавних суб'єктів управління економікою, який поєднує її державне регулювання з ринковим і неринковим саморегулюванням і грунтується на розробці системи показників (індикаторів) соціально-економічного розвитку. Вчені, відомі дослідженнями в сфері індикативного планування розвитку аграрного сектора, пропонують у структурі регіональних планів аграрного сектора виділяти дві групи показників: базову та інформаційну. Базова частина відображає в кількісному вираженні цілі, яких передбачається досягти в плановий період, і розкриває систему взаємопов'язаних розрахунків цільових показників; інформаційна - напрями реалізації плану та систему заходів, що стимулює чи обмежує виробництво і реалізацію продукції аграрного сектора. В якості найбільш прийнятного методу планування дослідники активно розробляють нормативний метод. Розглянуті підходи до планування є комплексними, однак кожна країна будує систему планування в залежності від економічних і соціальних особливостей, що складаються на певний період часу. У той же час система планування не є статичною, вона змінюється в залежності від тих перетворень, які відбуваються як всередині країни, так і за її межами.

Виділяють три типи систем планування в розвинених країнах: північноамериканський (США, Канада), європейський (Франція, Німеччина), азіатський (Японія, Південна Корея).У США перший план, прийнятий у 1928 р., дозволив країні стати лідером авіабудування. Надалі основними плановими документами стали цільові програми, пік еволюції яких припав на 60 - 70-і роки. XX ст. Паралельно розвивалося територіальне планування. Сучасний північноамериканський тип планування є адаптивним. Початок європейському типу індикативного планування поклала Франція наприкінці 40-х років. XX ст. У цій країні була розроблена унікальна «демократична система планування», що дозволяє органам державного управління регулювати господарські процеси так, щоб «державна бюрократія не задавила ефективне функціонування ринкових суб'єктів». ФРН обрала варіант планування, який у деяких рисах відрізняється від французької. Особливий аспект в європейській системі планування являє собою регіональна політика, націлена на подолання нерівномірності економічного розвитку різних районів. У Швеції розробка планів сільського розвитку здійснюється в рамках Шведського сільського руху, що являє собою спільну (кооперовану) дію чотирьох тисяч сільських робочих груп, поширених по всім муніципалітетам країни. Досвід планування західних країн і СРСР послужив основою для азіатського типу планування. У Японії індикативне планування використовується з 50-х років., а в Південній Кореї - з 70-х років. минулого століття. Макроплануванням в Японії займається Управління економічного планування, в якому активно беруть участь представники фінансових груп і корпорацій, які беруть надалі плани до неухильного виконання. Розглядаючи зарубіжний досвід індикативного планування, не можна не відзначити досвід Китаю. Прикметно, що економічна реформа в Китаї, на відміну від України, була почата з сільського господарства. До кінця 1982 р. були сформульовані ідеї про те, що державне управління включає в себе і директивне, і «направляюче планування» - аналог індикативного планування. На практиці окремі проекти комплексного розвитку сільської місцевості мають свої особливості, оскільки аналіз кожної конкретної ситуації дає специфічну комбінацію різних заходів і елементів проекту. Тим не менш завжди виділяється ряд центральних елементів, які постійно фігурують у багатьох проектах. Найбільш істотними інструментами завжди є різні плани та цільові комплексні програми розвитку сільських територій.

Виявлено, що для України особливий інтерес в аналізі досвіду планування розвитку сільських територій представляють Східні землі Німеччини, які мають схожі з українськими соціально-економічні умови та проблеми сільських місцевостей. Інструментами розвитку села в даному регіоні країни виступають: планування аграрної структури, землевпорядкування сільських територій, регулювання відносин земельної власності, програми оновлення селищ. Визначено, що сучасна практика планування в Україні будується на ряді прийомів індикативного планування. Вивчення світового досвіду дозволило виділити в якості найбільш значущих наступні механізми та інструменти, що потрібно застосовувати для успішної реалізації індикативних планів. Тим самим держава створює механізм сприйняття господарюючими суб'єктами і населенням індикативних планів, а також умови для їх реалізації не директивним методом, а через розширено-обмежувальний орієнтований механізм. Розширниками виступають широка участь у розробці планів та інформування про них; обмежувачами - нормативи і бюджетні рамки; орієнтирами - рамкові умови макроекономічної політики, цільові та інвестиційні програми. Інструменти індикативного планування різняться в залежності від сфери діяльності, в якій вони застосовуються. В умовах безперервної кризи вітчизняного села стає все більш очевидним, що його ефективний розвиток неможливо забезпечити, спираючись тільки на сільське господарство. Тому при всій важливості галузевого планування воно не повинно підміняти територіального, предметом якого у загальному сенсі є економічний і соціальний розвиток окремих частин країни (областей, міст, адміністративних районів), взятих в цілому, незалежно від відомчої підпорядкованості підприємств і організацій.

Визначено, що при розробці стратегії розвитку сільських територій спиратися необхідно на «визначення напрямів формування середовища, що сприяє розвитку позитивних процесів, визначення форм і заходів підтримки населення і виробників на державному і регіональному рівнях. У сучасних соціально-економічних умовах дослідники розглядають у якості основного і найбільш пріоритетного інструменту сільського розвитку цільові програми. Програмне планування базується на програмно-цільовому підході до управління економікою - виборі мети (цілей) та розробці комплексу заходів щодо її (їх) реалізації. Він відкритий для використання переважно економічних методів господарювання, дозволяє уникнути тотального планування, тим самим демократичний і добре вписується в індикативне планування та управління розвитком території.

У другому розділі - «Сучасний стан управління розвитком сільських територій» - проаналізовано оцінку соціально-економічного стану і ресурсної забезпеченості сільських територій; оцінено програмну базу розвитку села на державному і регіональному рівнях; визначено роль регіональних органів управління у розвитку сільських територій.

Визначено, що державна політика визначає умови, в яких здійснює діяльність вся соціально-економічна система, в тому числі й сільське господарство. Визначаючи пріоритетні галузі економіки, держава за допомогою управлінських механізмів досягає їх бажаного росту та розвитку, які, в свою чергу, є критеріями ефективності такої політики. Тому далеко не останню роль у розвитку сільського господарства відіграє політика уряду, державне регулювання розвитку та функціонування аграрного сектора. Виявлено, що правове середовище агропромислової діяльності в українській економіці відрізняється незавершеністю і нестабільністю. Тим часом без розробки і ухвалення нормативно-правових документів, які регламентують правила поведінки всіх суб'єктів ринку, неможливо добитися підвищення стійкості й ефективності аграрного сектора. Слід зазначити, що за роки реформ була прийнята достатня кількість законодавчих і нормативних документів. Існуючими правовими нормами та практикою акцент відповідальності за стан і розвиток територій змістився на рівень суб'єкта держави. Формування ж системи соціально-економічного планування в регіонах має стихійний і фрагментарний характер. У кожному регіоні в рамках виконавчих органів влади розробляються прогнозно-планові документи для обгрунтування конкретних рішень у галузі соціально-економічної політики регіону. Інтенсивність планової діяльності неоднакова і свідчить про диференціацію підходів до розробки прогнозно-планових документів у регіонах: від визначення напрямів розвитку до формування систем індикативного планування.

Визначено недоліки прогнозно-планової діяльності в країні та регіоні: відсутність чіткого формулювання та наукового обгрунтування стратегічного вибору, механізму реалізації та моніторингу програм; слабка ув'язка регіональних і державних програм між собою і відсутність ув'язки регіональних програм з планами і програмами територіальних одиниць. Певний досвід розробки і здійснення цільових програм розвитку сільського господарства в України був накопичений ще в перші роки проведення аграрної реформи в країні. Так, наприклад, стратегія аграрних перетворень була сформульована у Державній цільовій програмі розвитку українського села на період до 2015 р. Аналогічні програми розвитку сільського господарства розроблялися в регіонах. Однак підсумки реалізації як державних, так і регіональних програм були далекі від запланованих показників, про що ясно свідчать відповідні оцінки вчених. Аналіз системи планування розвитку сільських територій на державному та регіональному рівнях свідчить про те, що, незважаючи на прийняття названих програм у даній сфері, залишається ще безліч невирішених проблем. Так, залишається відкритим питання про розвиток сільських територій, де немає великих можливостей для розвитку сільськогосподарського виробництва. Проголошуючи однією з цілей сталий розвиток сільських територій, по суті, програми є галузевими, у той час як важливим інструментом подолання міжгалузевого та міжвідомчого підходу є створення системи просторового розвитку та територіального планування. Невирішеною залишається проблема взаємної ув'язки програмних заходів, можливостей і бажань сільських жителів і господарюючих суб'єктів, механізму узгодження їх інтересів. Оскільки мова йде про територіальне планування, важливими є питання залучення селян до процесу планування розвитку сільських територій та визначення ролі регіональних органів управління у розробці та реалізації програм. Регіональні програми мають ті ж цілі, завдання та механізми реалізації: «Обласна програма розвитку фермерських та особистих селянських господарств», «Програма розвитку сільського господарства Полтавської області на період 2011-2014 роки.» У цілому, «Програма розвитку сільського господарства Полтавської області на період 2011-2014 роки.» конкретизує напрями розвитку сільського господарства стосовно до умов Полтавської області, а також встановлює обсяги державного фінансування заходів програми з регіонального бюджету.

Визначено, що в якості основних принципів управління сталим розвитком сільських територій необхідно розглядати принципи громадської участі та субсидіарності, основи реалізації яких закладаються на місцевому рівні. Особливого значення набуває здатність місцевої влади будувати свої плани на основі комплексного підходу до розвитку територій, виявлення потенціалів, взаємодії з населенням і визначення довгострокових пріоритетів розвитку, реалізація яких забезпечує підвищення рівня життя людей. Регіональні органи управління мають виступати формою самоорганізації населення в рамках конкретної території. Базовими умовами розвитку сільських територій служать розвиток регіональних органів управління та забезпечення прийнятних умов господарювання. Отже, основною метою аграрної економічної науки та органів управління повинна стати розробка і реалізація відповідних ефективних механізмів за цими напрямами. Виявлено, що сутність планування розвитку сільських територій на місцевому рівні полягає у підвищенні життєздатності місцевого співтовариства, що досягається шляхом підвищення конкурентоспроможності територіальної одиниці, розвитку підприємницької активності. Розвиток цих напрямів у діяльності регіональних органів управління визначає перехід від адміністрування до управління досягненням сталого розвитку місцевих спільнот. Відповідно вплив регіональних органів управління на сільські домашні господарства може охоплювати різні сфери зайнятості, засоби, механізми її регулювання. Найбільш масштабним є сприяння регіональних органів управління місцевих, регіональних і державних програм соціально-економічного розвитку сільських територій.

Визначено, що роль регіональних органів управління у розвитку сільських територій, в тому числі у складанні планів їх розвитку, виражається, головним чином, у збільшенні можливостей для населення вільно визначатися з власним саморозвитком. Такий розвиток багато в чому залежить від найбільш ефективної взаємодії регіональних органів управління та населення. Зазначені форми взаємодії регіональних органів управління з населенням мають фрагментарний характер і не служать повною мірою для виявлення проблем розвитку сільських територій, їх вирішення в процесі ітеративної розробки планів, реалізації основних принципів управління розвитком сільських територій, визначених раніше. Аналіз сучасного стану розвитку сільських територій засвідчив відсутність суворо вивіреної ієрархії різних рівнів управління в даній сфері, їх взаємної відповідальності. Разом з тим, питання комплексного соціально-економічного розвитку суб'єктів держави включають не тільки розгляд взаємопов'язаних економічних і соціальних процесів, але і, головним чином, питання розвитку територіальних одиниць. Тому однією з особливостей управління розвитком сільських територій є залучення територіальних одиниць в програмну діяльність суб'єктів держави і навпаки. Сформована ситуація вимагає розробки єдиних методичних підходів до принципів, форм і методів планування з метою інтеграції регіональних галузевих і територіальних планів і програм з державною і регіональною політикою. У результаті можна сподіватися на формування цілісної системи управління сталим розвитком сільських територій.

У третьому розділі - «Напрями удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій» - обгрунтовано методичні основи розробки розвитку сільських територій; розроблено напрями забезпечення сталого розвитку сільських територій; удосконалено організаційний механізм державного управління сталим розвитком сільських територій.

Визначено основні фактори, що впливають на розвиток села, а саме: природні умови, соціально-демографічний потенціал, ступінь розвитку транспортної та енергетичної інфраструктури та ін. При розгляді системи індикаторів враховано, що для виведення сільської місцевості з кризи необхідно не тільки підвищити рівень державної підтримки, але і домогтися посилення консолідації фінансових та управлінських ресурсів. Підтримка розвитку сільських територій має полягати в активній участі державних органів у розробці планів сільських товаровиробників і територіальних одиниць, а не тільки в розподілі бюджетних коштів за об'єктами. Це передбачає формування договірних відносин між державою, сільськими товаровиробниками, регіональними органами управління. З метою формування системи управління сільськими територіями на основі індикативного планування із застосуванням програмно-цільового підходу слід вирішити три завдання: сформувати систему індикаторів розвитку з метою визначення проблем, цілей та завдань розвитку кожної конкретної сільської території; виділити типи сільських територій, що характеризуються спільністю соціально-економічних проблем, для кожного з яких повинна бути розроблена істотно відмінна програма розвитку; розробити методику, яка за допомогою узгодження інтересів дозволить пов'язати програми різних рівнів управління між собою і тим самим оптимізувати і прискорити їх реалізацію, підвищити ефективність проведених заходів.

Виявлено, що для виведення сільської місцевості з кризи необхідно не тільки підвищити рівень державної підтримки, але і домогтися посилення консолідації фінансових та управлінських ресурсів. Підтримка розвитку сільських територій має полягати в активній участі державних органів у розробці планів сільських товаровиробників і територіальних одиниць, а не тільки в розподілі бюджетних коштів за об'єктами. Це передбачає формування договірних відносин між державою, сільськими товаровиробниками, регіональними органами управління. Індикатори повинні максимальною мірою задовольняти ці умови, тобто не тільки характеризувати проблеми та напрями розвитку сільських територій, дозволяти встановлювати відповідні цілі, а й давати можливість для узгодження управлінських і фінансових аспектів сільського розвитку. Сформовані в кожному індикаторі набори показників багаточисельні, але в той же час представлені в досить стислій формі, що дозволяє використовувати їх з метою індикативного планування розвитку сільських територій

Наступним етапом розробки системи управління розвитком сільських територій є виявлення їх однорідних соціально-економічних типів.З цією метою розроблено комплексну типологію районів Полтавської області, яка дозволила специфікувати цілі програм стосовно до різних типів сільського розвитку. Методика типології включає в себе три етапи. Етап 1. Формування індикаторів соціально-економічних проблем з урахуванням наявної інформаційної бази. Індикатори являють собою інтегральні показники, тому для їх конструювання використаний факторний аналіз. Він дозволив оцінити вихідний набір показників з точки зору того, наскільки вдало кожен з них відображає сутність досліджуваної проблеми. Результатом першого етапу є система індикаторів, що формалізують склад і структуру досліджуваних проблем сільських територій і створюють основу типології районів. Етап 2. Побудова приватних типологій. Етап передбачає угруповання сільських територій районів за гостротою виявлених на попередньому етапі проблем. Інакше кажучи, безліч районів було розділено на групи так, що в межах кожної групи відмінності районів за гостротою даної проблеми несуттєві, а відмінності між районами з різних груп істотні. Для реалізації етапу застосовувався кластерний аналіз методом k-середніх. Кількість кластерів встановлювалася шляхом розрахунків з різною кількістю кластерів. Даний етап дозволив визначити однорідні за окремими соціально-економічними проблемами сільські території районів регіону. Крім того, приватні типології є засобом контролю правильності побудови комплексної типології сільських територій. Етап 3. Побудова комплексної типології районів на основі сукупності індикаторів. Методика побудови комплексної типології аналогічна методиці побудови приватних типологій.

Виявлено, що розроблена методологія класифікації районів залежно від змісту та гостроти проблем дозволила типологізувати райони області за значеннями груп індикаторів, які характеризують важливі властивості сільських територій: життєзабезпечення, життєдіяльність і життєустрій. Побудована комплексна типологія районів враховує рівень вираженості кожної з восьми соціально-економічних проблем сільського розвитку. Виявлено, що сільські території в рамках окремого регіону вкрай неоднорідні за соціально-економічного розвитку; на розвиток соціальної сфери сільських територій значно впливає розвиток сільського господарства: чим більше розвинена галузь, тим більш сприятливі умови життєдіяльності сільського населення; неоднорідність розвитку сільських територій багато в чому визначається рівнем розвитку управлінських структур. Про це можна судити з того факту, що деякі з районів значно перевершують основну масу районів свого типу за сприятливими природно-кліматичними умовами. Такий стан побічно свідчить про те, що в цих районах слабкий управлінський вплив на розвиток сільських територій. Система індикативного планування повинна стати основою прийняття узгоджених управлінських рішень суб'єктами соціально-економічних відносин і встановити зв'язок державних органів управління з населенням і господарюючими суб'єктами за допомогою регіональних органів управління.

Визначено, що процеси узгодження інтересів щодо сільських територій, як і в цілому система індикативного планування, не мають оптимальної структури. Досвід індикативного планування інших регіонів не дозволяє визначити роль регіональних органів управління, господарюючих суб'єктів у побудові індикативних планів сільського розвитку. Враховуючи вітчизняний і зарубіжний досвід індикативного планування, докладаючи його до завдань розвитку сільських територій Полтавської області, запропоновано схему інформаційних потоків узгодження інтересів населення, суб'єктів господарювання, органів самоврядування територіальних одиниць і регіональних органів управління.

За запропонованою методикою спочатку оцінюється вихідний рівень стану сільських територій регіону. Проведення аналізу починається з низового рівня (сільські поселення, господарюючі суб'єкти), далі інформація надходить на рівень району, де вона узагальнюється і доповнюється з метою передачі її на рівень регіональних органів управління. Завершується аналіз узагальненою оцінкою соціально-економічного розвитку сільських територій. Аналіз проводиться на основі статистичних даних, даних вибіркових обстежень з застосуванням економіко-математичних методів. Далі встановлюються цілі розвитку сільських територій різних типів на планований період. З урахуванням цілей складаються прогнози соціально-економічного розвитку сільських територій по регіонах і по районах, розробляються індикатори. Прогноз також є основою для розробки проекту бюджету, адресної інвестиційної та цільових програм розвитку. Етапи аналізу, визначення мети, прогнозування є звичними для місцевих органів регіону.

Виявлено недоліки діючого організаційного механізму державного управління сталимим розвитком сільських територій: продовження фінансування питань сталого розвитку сільських територій за «залишковим принципом», недостатня увага до проблем розвитку села; здійснення державної політики сталого розвитку сільських територій як складової аграрної політики; здійснення управління сталим розвитком сільських територій за галузевим принципом, що виражається, зокрема, у зосередженні управлінських функцій з цього питання в межах Міністерства аграрної політики та продовольства України. Вирішення проблем сучасного українського села вимагає застосування комплексного, системного, виваженого й обґрунтованого механізму управління процесами його розвитку. При цьому вкрай важливим є відхід від галузевого принципу в управлінні селом і побудови нової системи управління сільськими територіями, заснованої на функціонально-територіальному підході.

Встановлено, що формування й реалізація державної політики та механізму державного управління сталим розвитком сільських територій має здійснюватись відокремлено, із залученням відповідних ресурсів та забезпеченням відповідальності за її результати з боку органів, що її реалізуватимуть. Саме виокремлення питань розвитку сільських територій в окрему галузь державної політики дасть змогу сформувати чіткий, виважений, науково обґрунтований, комплексний і системний механізм державного управління даним об'єктом, що враховуватиме специфічні його риси та забезпечить досягнення очікуваних результатів. Для забезпечення ефективного і сталого розвитку сільських територій, підвищення рівня та якості життя сільських жителів доцільним буде сконцентрувати повноваження й відповідні ресурси щодо реалізації політики розвитку сільських територій у рамках загального управлінського органу - Агенції розвитку сільських територій, яку пропонується підпорядкувати безпосередньо Кабінету Міністрів України. Основною метою діяльності агенції має бути розроблення та реалізація загальної стратегії розвитку сільських територій і державної політики в цій сфері.

Висновки

У дисертації наведені теоретичні положення та напрями вирішення наукового завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретико-методичних засад та практичних рекомендацій стосовно удосконалення механізмів державного управління сталим розвитком сільських територій. Отримані результати дослідження дають змогу сформулювати висновки і внести пропозиції, які мають наукове й практичне значення.

1. Виявлено потребу у новій моделі соціально-економічного прогресу та сталого розвитку світового співтовариства, національних і регіональних соціальних систем. На підставі аналізу основних теоретичних підходів, якими оперує галузь науки «Державне управління», розкрито сутність поняття «сталий розвиток», що, на відміну від існуючих, розглядається як напрям економічного зростання, за якого забезпечується якість життя громадян, що, з одного боку, спирається на сучасні досягнення науково-технічного прогресу, які задовольнять його поточні потреби, але за своїм впливом на навколишнє середовище не ставиться під загрозу здатність майбутніх поколінь; з іншого боку, забезпечується якісне зростання за рівнями матеріального, житлово-побутового, соціального забезпечення, охорони здоров'я, екологічної та особистої безпеки. Уточнено зміст поняття «сільська територія», що, на відміну від існуючих, розглядається як найважливіша частина національної економіки країни, яка включає в себе населену місцевість за межами міст з її умовами і ресурсами, сільське населення, різноманітні основні фонди на цій території.

2. Визначено, що у світовій практиці державного регулювання склалися два альтернативних підходи до планування: директивне планування, що базується на державній власності на просторові ресурси та ідеї всеохоплюючого централізованого планування без врахування інтересів суб'єктів планування; індикативне, - що базується на обмеженому втручанні держави в економіку і різноманітті форм власності. Виявлено, що, незважаючи на різноманітність у сфері планомірного впливу держави на соціально-економічні процеси, в Україні необхідно використати загальносвітові тенденції до форм поєднання державних і ринкових методів регулювання. Вона проявляється у використанні прогнозів різного типу та стратегічного планування, а також прийомів і методів непрямого, так званого індикативного планування.

3. Встановлено, що недостатній реалізації державних і регіональних програм розвитку села сприяли незавершеність і нестабільність правового середовища в аграрній сфері України. Визначено недоліки прогнозно-планової діяльності в країні та регіоні: відсутність чіткого формулювання та наукового обгрунтування стратегічного вибору, механізму реалізації та моніторингу програм; слабка ув'язка регіональних і державних програм між собою і відсутність ув'язки регіональних програм з планами і програмами територіальних одиниць та можливостей і бажань сільських жителів і господарюючих суб'єктів, відсутність механізму узгодження їх інтересів. Визначено, що важливим інструментом подолання міжгалузевого та міжвідомчого підходу є створення системи просторового розвитку та територіального планування.

Особливого значення набуває здатність регіональних органів управління будувати свої плани на основі комплексного підходу до розвитку територій, виявлення потенціалів, взаємодії з населенням і визначення довгострокових пріоритетів розвитку, реалізація яких забезпечує підвищення рівня життя сільського населення. Сформована ситуація вимагає розробки єдиних методичних підходів до принципів, форм і методів планування з метою інтеграції регіональних галузевих і територіальних планів і програм з державною і регіональною політикою.

4. Обгрунтовано напрями подальшого розвитку кожного типу сільських територій на основі розроблення методології класифікації районів, а саме: для I типу - підвищення інтенсивності сільського господарства шляхом впровадження високопродуктивних сортів культур і порід тварин; підвищення рівня механізації праці, удосконалення технології виробництва і розміщення сільськогосподарських галузей; стимулювання збільшення робочих місць; для ІІ типу - збереження системи розселення, розвиток пересувних форм обслуговування, розробка і застосування соціальних стандартів для територій з низькою щільністю населення; для ІІІ типу - нормалізація демографічних процесів та вікової структури населення, стимулювання народжуваності шляхом прискореного розвитку соціально-побутової інфраструктури; активне використання резервів зростання сільськогосподарської продукції; для IV типу - підтримка високопродуктивного сільського господарства; сприяння диверсифікації сільської економіки шляхом підтримки та розвитку малого сільського підприємництва, створення умов для розвитку сільськогосподарських ринків; для V типу - розвиток сфер переробки сільськогосподарської продукції; орієнтація на розвиток екологічного сільського господарства.

5. Визначено, що процеси узгодження інтересів щодо сільських територій, як і в цілому система індикативного планування, не мають оптимальної структури. Досвід індикативного планування інших регіонів не дозволяє визначити роль регіональних органів управління, господарюючих суб'єктів у побудові індикативних планів сільського розвитку. Пропонується схема інформаційних потоків узгодження інтересів населення, суб'єктів господарювання, органів самоврядування територіальних одиниць і регіональних органів управління. Виявлено, що новим є введення індикаторів розвитку сільських територій та проведення на їх основі узгодження інтересів, що, на відміну від індикативного планування, яке діє в регіонах країни, отже, пропонована схема дозволяє задіяти в цьому процесі регіональні органи управління сільських поселень і господарюючих суб'єктів. Пропонована схема узгодження інтересів зумовлює необхідність пропозиції практичних рекомендацій регіональним органам управління з організації процесу планування.

6. Виявлено, що сучасна система, зокрема організаційний механізм державного управління розвитком сільських територій, з ряду причин не спроможна забезпечити стабілізацію й подальший розвиток українського села, підвищення рівня життя сільських жителів. Обґрунтовано необхідність зміни загальних концептуальних підходів до управління розвитком села, а саме: відхід від галузевого принципу в управлінні сільськими територіями й перехід до територіального, функціонального управління ними. Внаслідок того, що сільські території та їх розвиток є набагато ширшим об'єктом управління, ніж аграрний сектор економіки, необхідним є виведення політики розвитку сільських територій з державної аграрної політики й формування її як самостійного напряму державного впливу. Запропонована докорінна зміна організаційного механізму державного управління розвитком сільських територій. Вона передбачає створення окремої вертикалі державного управління розвитком сільських територій, представленою Агенцією розвитку сільських територій з регіональними представництвами в областях; поступову децентралізацію владних повноважень зі зростанням ролі місцевих територіальних громад і зменшенням заходів прямого державно-управлінського впливу.