Адміністративно-правове забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правове забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні

Ковалевська Оксана Петрівна

Київ 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Т.О. Проценко

Науковий керівник - доктор юридичних наук, доцент ПРОЦЕНКО Тарас Олександрович, Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України, начальник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент СИНЯВСЬКА Олена Юхимівна, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративної діяльності ОВС

кандидат юридичних наук, доцент КОФЛАН Василь Михайлович, Івано-Франківський фінансово-комерційний кооперативний коледж імені С. Граната, директор

Захист відбудеться 15 жовтня 2009 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 у Державному науково-дослідному інституті Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01001, м. Київ, пров. Кутузова, 4 а

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01001, м. Київ, пров. Кутузова, 4 а

Автореферат розісланий 14 вересня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Питання адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні є одним з найбільш актуальних у сучасній правовій науці. Започаткована ще у першій половині 1990-х років, в Україні триває адміністративна реформа, головним завданням якої є поступовий відхід від централізованого державного управління шляхом передачі територіальним громадам та уповноваженим ними органам необхідних прав і матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних завдань, які стосуються інтересів місцевого населення.

Початок правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні пов'язаний з прийняттям Законів України “Про місцеве самоврядування” та “Про власність”. Визначивши місцеве самоврядування як організаційно відокремлену від держави форму народовладдя, держава тим самим автоматично визнала необхідність відповідних економічних відносин і на місцевому рівні, а тому наділила суб'єктів місцевого самоврядування правом власності відносно певної категорії майна. З прийняттям Конституції України 1996 р. комунальна власність стала найбільш важливим фактором адміністративної реформи, фундаментом усієї системи місцевого самоврядування.

Питання адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності залишається одним з найменш розроблених. Комунальній власності належить першорядна роль в інституціоналізації та функціонуванні місцевого самоврядування, забезпеченні доходів місцевих бюджетів. Проте на гостру проблему матеріально-фінансового стану місцевого самоврядування, спричиненого, насамперед суперечливим правовим забезпеченням, вказують як науковці, так і практики.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали наукові праці українських та зарубіжних фахівців з теорії управління та адміністративного права: В.Б. Авер'янова, Ч.М. Азімова, С.С. Алєксєєва, С.М. Братуся, І.П. Голосніченка, В.М. Кофлана, П.С. Пацурківського, В.Ф. Погорілка, Т.О. Проценка, В.Є. Рубаник, Є.О. Суханова, Ю.К. Толстого, Р.Й. Халфіної, Ю.С. Шемшученка та інші.

До дослідження проблем правового регулювання відносин комунальної власності звертались такі вчені: М.О. Баймуратов, Г.В. Барабашев, Н.В. Безсмертна, О.В. Дзера, Н.С. Кузнєцова, В.В. Носік, О.А. Підопригора, В.І. Семчик, І.В. Спасибо-Фатєєва, Я.М. Шевченко, О.С. Яворська та інші.

Проте науково-практичні розробки у цій сфері не торкнулися належним чином питань обґрунтування забезпечення правових основ функціонування інституту комунальної власності, а саме: визначення специфіки його адміністративно-правового забезпечення, детального аналізу нормативно-правових актів щодо набуття та припинення права комунальної власності, обґрунтування основ правового захисту комунальної власності та засад правового забезпечення приватизації комунального майна. Потребує вдосконалення адміністративно-правове забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності.

Невирішеність зазначених питань зумовила вибір теми дисертації, її актуальність та сформували цільову спрямованість дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану Комплексного наукового проекту “Актуальні проблеми організації і функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні” (номер державної реєстрації 0105U002565) Національного університету біоресурсів і природокористування України, у розробці якого дисертант брав безпосередню участь.

Мета та завдання дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні напрямів удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності на основі здійсненого аналізу нормативно-правової бази та узагальнення правозастосовної практики у сфері комунального господарства України.

Зазначена мета обумовила постановку та пошук оптимальних шляхів вирішення таких завдань:

- проаналізувати генезис формування інституту комунальної власності як економічної основи місцевого самоврядування;

- уточнити сутність адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності;

- обґрунтувати теоретичний підхід до забезпечення правових основ функціонування інституту комунальної власності;

- визначити специфіку адміністративних правовідносин у сфері комунальної власності;

- провести аналіз нормативно-правових актів щодо набуття та припинення права комунальної власності;

- аргументувати основи захисту права комунальної власності;

- розробити засади правового забезпечення приватизації комунального майна;

- запропонувати шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення використання об'єктів комунальної власності.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у зв'язку з адміністративно-правовим забезпеченням функціонування інституту комунальної власності.

Предмет дослідження - норми та нормативно-правові акти, які регулюють адміністративно-правове забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та розв'язання поставлених завдань наукового дослідження дисертант використовував діалектичний метод, який дав змогу комплексно дослідити проблеми адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні. У процесі дослідження використано сучасні загальнонаукові методи пізнання (системний підхід, історичний метод, аналіз, синтез) та методи конкретно-наукових досліджень, які застосовуються в юридичній науці. Зокрема, діалектичний та історико-правовий методи - при дослідженні розвитку і становлення права комунальної власності (підрозділи 1.1, 1.3); структурно-системний - для здійснення аналізу об'єкта дослідження та визначення причин його неефективного розвитку (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3); порівняльно-правовий - з метою аналізу українського законодавства різних років щодо регулювання комунальної власності (підрозділи 1.2, 2.2, 2.3); компаративний та структурно-логічний - при розробці пропозицій стосовно шляхів та методів удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). Зазначені методи застосовувались автором у взаємозв'язку для забезпечення всебічності проведеного дослідження.

Емпіричну основу дослідження становить національне законодавство України щодо функціонування інституту комунальної власності: Конституція України і закони України, нормативно-правові акти Президента України, Кабінету Міністрів України та відомчі нормативні акти щодо адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в державі.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у дисертаційній роботі:

вперше:

- обґрунтовано доцільність використання в адміністративно-правовій сфері поняття “охорона відносин власності” при визначенні прав комунальної власності, що здійснюється за допомогою закріплення у правових нормах організаційно-правових меж володіння, користування і розпорядження майном;

- запропоновано методико-правовий підхід до формування концепції адміністративно-правового забезпечення інституту комунальної власності, що органічно пов'язано з євроінтеграційними прагненнями України;

- розроблено пропозиції щодо адміністративно-правового забезпечення порядку передачі комунального майна від однієї територіальної громади до іншої;

удосконалено:

- зміст категорій роздержавлення та приватизації комунального майна щодо їх правового регулювання;

- теоретичні підходи до розуміння сутності адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності як системи адміністративно-правових методів і засобів, спрямованих на формування і вдосконалення правових норм у сфері регулювання відносини комунальної власності та розмежування його від поняття правового регулювання;

набули подальшого розвитку:

- визначення та обґрунтування специфіки комунальних правовідносин на основі аналізу адміністративно-правової характеристики інституту комунальної власності;

- комплексне дослідження шляхів удосконалення адміністративно-правових норм регулювання відносин комунальної власності, спрямованих на забезпечення виконання повноважень органів місцевого самоврядування, соціальних потреб населення не нижче мінімального рівня, усунення колізій у законодавстві.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження розширює та поглиблює уявлення про можливості розв'язання проблем, пов'язаних із адміністративно-правовим забезпеченням функціонування інституту комунальної власності, а його результати можна використати:

- у науково-дослідницькій сфері - для подальших розробок проблем адміністративно-правового забезпечення інституту комунальної власності;

- у правотворчій сфері - для підготовки проектів законодавчих та підзаконних актів стосовно регулювання майнових відносин органів місцевого самоврядування, що сприятиме зміцненню їх матеріальної та фінансової основи, а також підвищенню якості чинних нормативно-правових актів у сфері регулювання комунальної власності;

- у правозастосовній діяльності - для покращення діяльності посадових осіб органів місцевого самоврядування щодо ефективного використання об'єктів комунальної власності;

- у навчальному процесі - при підготовці навчальних посібників та підручників з дисциплін “Адміністративне право”, “Фінансове право”.

Основні висновки дисертаційного дослідження активно впроваджувалися в діяльність державних органів законодавчої влади та органів місцевого самоврядування, зокрема: Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики Верховної Ради України при опрацюванні законопроектів (довідка № 04-13/6 від 15.10.2008 р.); Дніпропетровської обласної ради при наданні пропозицій і практичних рекомендацій до проекту Програми соціально-економічного та культурного розвитку Дніпропетровської області на 2009 рік (довідка № ВИХ-1584/0/2-08 від 16.10.2008 р.); Покровської районної ради Дніпропетровської області (довідка № 62-8 від 25.09.2008 р.); Васильківської районної ради Дніпропетровської області (довідка № 237/08 від 10.10.2008 р.).

Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі Дніпропетровського державного аграрного університету при викладанні дисциплін “Адміністративне право України”, “Конституційне право України”, “Правознавство” (довідка № 02-04/387 від 30.09.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії та практики застосування адміністративного права. Всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на базі особистих теоретичних і практичних досліджень автора.

Апробація результатів дослідження. Наукове значення основних результатів дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на науково-практичних конференціях: “Стратегія забезпечення сталого розвитку України” (м. Київ, 20 травня 2008 р.); “Управління сьогодні та завтра” (м. Хмельницький, 15 - 16 травня 2008 р.); “Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні” (м. Київ, 23 - 24 жовтня 2008 р.); “Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства” (м. Дніпропетровськ, 21 березня 2008 р.); “Розвиток продуктивних сил України: від Вернадського В.І. до сьогодення” (м. Київ, 20 березня 2009 р.).

Публікації. Основні положення і висновки, що сформульовані в дисертації, відображено автором у дев'яти наукових працях, три з яких опубліковано в наукових фахових виданнях з юридичних наук, одна - в інших виданнях, а також матеріалах доповідей на п'яти наукових конференціях.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 200 сторінок, з яких 181 сторінка - основний текст, список використаних джерел - 19 сторінок (182 найменування).

2. Основний зміст роботи

У Вступі розкрито сутність і стан досліджуваного питання; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну; встановлено практичну користь одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування основних результатів дослідження.

Розділ 1 “Теоретичні засади адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності” складається з трьох підрозділів, які присвячено висвітленню теоретичних основ адміністративно-правового забезпечення функціонування та аналізу динаміки формування інституту комунальної власності в Україні.

Підрозділ 1.1. “Генезис формування інституту комунальної власності як економічної основи місцевого самоврядування” присвячено дослідженню формування та розвитку інституту комунальної власності, здійснено теоретичний аналіз та обґрунтовано необхідність функціонування інституту комунального господарства. Зазначено, що органи управління комунальною власністю на відміну від домашніх господарств (через недостатній рівень їх організації), центральних органів державної влади (через їх віддаленість від населення і централізовану структуру завдань), можуть належним чином забезпечити суто місцеві потреби населення, яке сконцентровано проживає на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Виходячи з того, що інститут комунальної власності виражає економіко-правову природу суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, проведено історико-правовий аналіз розвитку місцевого самоврядування на території сучасної України та формування комунальної власності як джерела економічної самодостатності територіальних громад. За результатами аналізу діяльності самоврядування для міського господарства встановлено, що у різних містах і в різні періоди вони були неоднаковими. Громадське управління, маючи суттєві наслідки у великих містах, не досягло аналогічних результатів у невеликих містах. Ця відмінність результатів діяльності самоврядування пояснювалася, з одного боку, наявністю у розпорядженні великих міст значних матеріальних засобів, а з іншого - більшою сприйнятливістю невеликих міст до впливу несприятливих умов для міського господарства через обтяження обов'язковими витратами, постійним накопиченням недоїмок міських зборів тощо.

У підрозділі 1.2. “Методологічні основи адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності” уточнено сутність адміністративно-правового забезпечення інституту комунальної власності, проаналізовано елементи методологічного забезпечення його функціонування. Встановлено, що більшість наукових підходів до визначення комунальної власності обмежується розглядом або об'єкта права комунальної власності, або його суб'єкта, що значно звужує її суть. Тому це питання вимагає більш глибокого опрацьовування. Визначено особливість права комунальної власності, що проявляється в характері її об'єктів та їх правовому режимі. При цьому володіння, користування і розпорядження майном становлять правомочність його власника, що в сукупності характеризує право комунальної власності.

Проаналізовано правовий режим комунальної власності в Україні, який забезпечується, зокрема, Конституцією України та законами України, Європейською хартією місцевого самоврядування та іншими нормативно-правовими актами. Проте вони не створюють належних правових основ для ефективного функціонування інституту комунальної власності в Україні. Так, Конституція України визнає суб'єктами комунальної власності лише територіальні громади сіл, селищ і міст, що створює підстави для розгляду її як різновиду публічної власності, яка не належить державі. Щодо комунальної власності районів і областей, то Конституція України не передбачає існування такого виду комунальної власності, але містить поняття загальної власності територіальних громад, яке вимагає відповідного науково-критичного аналізу. У зв'язку із вищезазначеним, автором обґрунтовано необхідність прийняття Закону України “Про право комунальної власності” як першочерговий крок у цьому напрямі.

Аналізуючи наукові підходи до розуміння сутності адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності, автором встановлено відсутність єдиної позиції у цьому питанні та спроби ототожнення його з поняттям правового регулювання. Проте на основі аналізу категоріального апарату визначено, що адміністративно-правове забезпечення функціонування такого інституту можна визначити як систему правових методів і засобів, спрямованих на формування і вдосконалення адміністративно-правових норм, які регулюють відносини комунальної власності. Тобто останнє передбачає наявність певних умов для функціонування об'єкта, на противагу правовому регулюванню, що характеризується здійсненням певного впливу на відповідний об'єкт.

У підрозділі 1.3. “Забезпечення правових основ функціонування інституту комунальної власності” розглянуто питання щодо формування джерел права комунальної власності та галузевої належності відповідних норм до інституту права власності взагалі та права комунальної власності зокрема. Автором встановлено, що інститут права комунальної власності є міжгалузевим, оскільки в ньому існують елементи, які є предметом правового регулювання конституційного, господарського права, цивільного, та фінансового права. Проте пріоритетним є адміністративне право, що пов'язано із суспільно-обслуговуючою спрямованістю функціонування об'єктів комунальної власності.

Разом з тим необхідним є розвиток інституту права комунальної власності як самостійного правового інституту, що зумовлено об'єктивною потребою регулювання комплексу суспільних відносин та процесів у масштабі адміністративно-територіальної одиниці. Досліджуючи особливість предмету правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності, що полягає, насамперед, у сфері суспільних зв'язків, які закріплюються його правовими нормами, виявлено недостатнє визначення у законодавстві правового режиму комунального майна, у тому числі адміністративно-господарської компетенції територіальної громади, порядку управління її корпоративними правами, правових засад приватизації та передачі комунального майна. Доведено, що на сьогодні процес реального формування комунального сектору економіки випереджає відповідне його законодавче регулювання. Це зумовлює необхідність подальших досліджень у сфері комунальної власності, вдосконалення правового режиму комунального майна та забезпечення чіткої структури відповідного правового інституту.

Розділ 2 “Особливості адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності” присвячений дослідженню специфіки адміністративних правовідносин у сфері комунальної власності, а також здійсненню ґрунтовного аналізу нормативно-правових актів щодо набуття та припинення права комунальної власності.

У підрозділі 2.1. “Адміністративно-правова характеристика інституту комунальної власності” наведено специфіку комунальних правовідносин, яка полягає не лише в їх формі та змісті, але і в їх суб'єктах та об'єктах. Зокрема, зазначається, що на рівні галузей права вчені виявляють специфіку правовідносин, що обумовлюється предметом і методом правового регулювання певної галузі суспільних відносин. Визначено, що питання правовідносин в юридичній літературі належать до ключових і посідають центральне місце в науці будь-якої галузі права, однак поки що не існує універсального визначення цього поняття.

Проведений аналіз виявив існування численних підходів до розуміння адміністративно-правових відносин. Так, спираючись на аналізовані вище здобутки загальної теорії права та галузевих наук, автор стверджує, що адміністративні правовідносини виникають на основі правової норми та мають вольовий характер, тобто за своєю сутністю обумовлені волею держави, громадян, їх об'єднань, територіальних громад тощо. Зазначені відносини базуються на принципах диспозитивності та рівності сторін. У роботі аналізується їх сутність як одного з видів адміністративних правовідносин. Отже, адміністративні правовідносини у сфері комунальної власності є суспільними відносинами з приводу організаційно-правового забезпечення володіння, користування та розпорядження майном, що належить територіальній громаді села, селища, міста, району в місті (в особі місцевих рад відповідного рівня або інших, уповноважених територіальними громадами, органів) на праві комунальної власності, а також об'єднанням територіальних громад на праві їх спільної власності, що врегульовані комплексом норм різних галузей права.

Аналізуючи суб'єкти, об'єкти і зміст адміністративних правовідносин, автором зазначається, що об'єктами права комунальної власності є матеріальні, з приводу яких виникають комунально-правові відносини. Визначаючи специфіку комунальних правовідносин, встановлено, що у правовій літературі проблема виявлення суб'єктів адміністративних правовідносин вирішується неоднозначно. Автор стверджує, що суб'єкт права є поняттям більш широким, ніж суб'єкт правовідносин. Не будучи суб'єктом права, іншими словами, на маючи правосуб'єктності, не можна вступати у правовідносини та брати участь у них. Це обумовлено тим, що правоздатність є обов'язковим елементом правосуб'єктності і притаманна всім суб'єктам права. У свою чергу, територіальні громади є суб'єктами публічного права, що не позбавляє їх можливості бути суб'єктами приватного права, проте безпосередня участь територіальних громад видається неможливою і недоцільною. У зв'язку з цим на основі проведеного узагальнення наявних поглядів, дисертант пропонує внести певні корективи до чинного законодавства і передбачити, що територіальні громади є суб'єктами права, а в конкретних правовідносинах їх представляють відповідні органи місцевого самоврядування. Отже, специфіка адміністративних правовідносин комунальної власності проявляється в їх комплексності та явному балансуванні на межі публічного і приватного права.

У підрозділі 2.2. “Нормативне забезпечення набуття права комунальної власності” здійснено аналіз чинного законодавства про передачу об'єктів державної і комунальної власності.

Право комунальної власності виникає на підставі норм права і за наявності певних юридичних фактів набуття цього права. Визначено, що нині в Україні муніципалізація проходить у формі безпосередньої передачі частини загальнодержавної власності у власність територіальних громад. Встановлено, що наукового обґрунтування потребують критерії доцільності передачі підприємств і організацій до комунальної власності, в тому числі розподілу їх між різними рівнями місцевого самоврядування. Аналіз чинного законодавства дає змогу стверджувати, що процес передачі підприємств і організацій до комунальної власності чітко не врегульований.

Виходячи з проведеного аналізу, визначено основні недоліки правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні, які полягають у наступному:

- невирішеність питання щодо передачі з державної у комунальну власність незавершених мереж газопостачання сіл і селищ та підвідних газопроводів до них;

- недосконалість принципів розподілу загальнодержавного майна між окремими адміністративно-територіальними одиницями, внаслідок чого виявилися ущемленими інтереси сільських адміністративно-територіальних одиниць, які не отримали або отримали незначні частки майна;

- неврегульованість порядку передачі комунального майна від однієї територіальної громади до іншої, об'єднання комунального майна.

На основі аналізу нормативно-правової бази регулювання відносин у сфері комунальної власності обґрунтовано необхідність законодавчого забезпечення розширення повноважень місцевих рад щодо приймання рішення про об'єднання комунального майна. Доведено недоцільність та неефективність управління спільною власністю територіальних громад обласними і районними радами в результаті об'єднання в договірному порядку власності місцевими радами, оскільки вповноважені представники власника укладають договір про об'єднання майна, а функції з його реалізації автоматично передаються іншим органам, що суперечить меті об'єднання комунальної власності територіальними громадами.

Обґрунтовано необхідність законодавчого визначення правового режиму майна спільної власності територіальних громад для формування сприятливих умов його використання. Автором наголошується на необхідності врегулювання законом істотних умов, порядок укладення й припинення договорів про об'єднання майна територіальними громадами.

У підрозділі 2.3. “Підстави припинення права комунальної власності” зазначено, що приватизація власності є одним із важливих елементів, які забезпечують управління економічною основою місцевого самоврядування в ринкових умовах. Тому вона має право на існування, але в чітко визначених рамках і з конкретною метою. В дисертаційній роботі встановлено, що підставами для припинення права комунальної власності є: звернення стягнення на майно боржника; відчуження комунального майна; знищення об'єктів комунальної власності, для проведення якого передбачений особливий порядок - списання, оскільки право комунальної власності є публічним видом власності; передача комунального майна в державну власність; право комунальної власності може припинятися, якщо відповідне майно не може належати територіальній громаді.

З огляду на викладене, автор пропонує прийняти Закон України “Про особливості приватизації комунального майна”, де слід визначити об'єкти, суб'єкти приватизації, повноваження органів місцевого самоврядування та створених ними органів приватизації у сфері відчуження комунального майна, структуру місцевих програм приватизації, концептуальні питання щодо порядку та способів приватизації комунального майна.

Розділ 3 “Удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні” присвячений обґрунтуванню окремих напрямів удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні.

У підрозділі 3.1. “Забезпечення захисту права комунальної власності” визначено, що за сучасних умов в Україні великого значення набуває захист права комунальної власності. Визначено, що це питання є недостатньо врегульованим в адміністративному законодавстві України. Автор аргументує своє бачення цієї проблеми і пропонує поняття “захист права власності” замінити більш широким терміном “охорона відносин власності”, яка здійснюється за допомогою правових норм, що встановлюють належність матеріальних благ суб'єктам адміністративних правовідносин і визначають ступінь їх майнового відокремлення; забезпечують власникам умови для реалізації їхніх прав володіння, користування і розпорядження майном за певних умов; негативні наслідки для осіб, які порушують права власника.

Доведено, що правовий захист може реалізовуватися лише за допомогою конкретних правових засобів, які є досить неоднорідними за своїм змістом та умовами застосування, тому в теорії висловлюються досить різні погляди на класифікацію засобів захисту права власності. В дисертаційній роботі розглянуто найпоширеніші засоби захисту права власності: речово-правові та зобов'язально-правові, що дало змогу зробити висновок про їх неоднорідність за змістом та умовами застосування. Одні з них безпосередньо спрямовані на захист права власності, інші - опосередковано.

На основі аналізу вказаних положень, автором доповнено класифікацію засобів захисту права власності, що враховує їх традиційний поділ та законодавчо закріплює спеціальні засоби адміністративного порядку у випадках порушення прав власника без звернення до органів судової влади, коли наявність у певної особи суб'єктивного права не підлягає сумніву та визнається іншими способами.

У підрозділі 3.2. “Правове забезпечення приватизації комунального майна” обґрунтовано, що однією з умов досягнення найвищої ефективності приватизаційного процесу в Україні має бути досконала законодавча база. Зазначено, що чітке правове регулювання економічних процесів дасть змогу подолати скрутне економічне становище та забезпечити ефективне функціонування інституту комунальної власності в умовах ринкових відносин, перш за все, шляхом приватизації.

На основі правового аналізу результатів приватизації комунального майна виявлено численні порушення вимог законодавства в цій сфері. Основною причиною таких порушень є недостатність дослідження змісту категорій роздержавлення та приватизації, їх практичного застосування, тобто всіх чинників, що пов'язані з переходом від державно-монополістичної системи господарювання до ринкової економіки.

Проаналізовано позиції вчених стосовно досліджуваних термінів, виявлено спільні та відмінні тенденції у розумінні процесів роздержавлення та приватизації: по-перше, ці процеси мають самостійне юридично-смислове навантаження та значення; по-друге, спільним для процесів роздержавлення та приватизації є те, що вони зумовлюють зміну майнових відносин, хоча й різною мірою; по-третє, відмінність полягає в тому, що поняття “роздержавлення” є ширшим і включає себе більшу різноманітність майнових відносин, ніж приватизація, але в процесі приватизації обов'язково змінюється суб'єкт права власності, здійснюється його конкретизація, а при роздержавленні - цього може і не відбуватися.

На підставі аналізу визначення поняття приватизації (ст. 1 Закону України “Про приватизацію державного майна”), автором запропоновано доповнити його визначення наступними положеннями:

- включити таку ознаку приватизації, як зміна форми власності, що дасть змогу конкретизувати і процес, і результат аналізованої діяльності держави й органів місцевого самоврядування;

- приватизація охоплює зміну не лише державної, а й комунальної власності, тому в цьому визначенні слід зазначена і комунальну власність;

- додати положення про перехід майна до приватних власників, якими є фізичні та юридичні особи.

У підрозділі 3.3. “Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення використання об'єктів комунальної власності” зазначено, що необхідною умовою ефективного використання об'єктів комунальної власності є вдосконалення законодавчої бази в цій сфері. Аналіз чинного законодавства дав змогу авторові сформувати наведені у дисертаційній роботі пропозиції щодо забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень; забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб; усунення колізійних моментів у законодавстві України; захисту права власності територіальних громад, що позитивно позначиться на формуванні прибуткової частини місцевих бюджетів, що передбачають наступне: доповнення та упорядкування проекту Закону України “Про місцеві податки і збори” та проекту Податкового кодексу України щодо необхідності закріплення поняття “місцевого господарства”, розширення переліку місцевих податків і зборів за рахунок податку на прибуток підприємств комунальної власності у повному обсязі; внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Бюджетного кодексу України щодо усунення суперечності стосовно: прав місцевих рад на використання грошових коштів за рахунок надпланових надходжень та утворення вільних залишків бюджетних коштів для поліпшення ситуації на даній території; фінансування делегованих повноважень органів місцевого самоврядування щодо витрат, які визначаються функціями держави в повному обсязі з держбюджету; внесення змін до Закону України “Про розмежування земель державної і комунальної власності” та упорядкування із нормами Земельного кодексу України щодо переліку земель державної власності, які не можуть передаватися в комунальну власність та уточнення порядку здійснення повноважень по розпорядженню землею; закріпити пропорційність витрат коштів, одержуваних від плати за землю між державним і місцевим бюджетами при проведенні розмежування земель.

Проведене дослідження свідчить про необхідність подальшого реформування адміністративно-правового забезпечення інституту комунальної власності, що органічно пов'язано з євроінтеграційними прагненнями України. комунальний адміністративний правовий власність

У зв'язку з цим в роботі запропоновано методико-правовий підхід до формування концепції адміністративно-правового забезпечення інституту комунальної власності.

По-перше, необхідно уточнити суспільну цінність адміністративно-правової галузі, що, на відміну від існуючого розуміння вбачається, не суто юрисдикційною, а переважно суспільно-обслуговуючою, тобто спрямованою на ефективне забезпечення максимально повної реалізації та захисту прав, свобод й інтересів громадян у сфері діяльності публічної адміністрації та регулювання відносин комунальної власності.

По-друге, передбачається переосмислення принципів адміністративного права, зокрема їх сприйняття. Адже в Україні за традицією з радянського періоду принципи взагалі і принципи адміністративного права сприймаються як декларативні, а не як керівні настанови.

Необхідно підкреслити основоположне значення принципу верховенства права, що передбачає двоєдину вимогу щодо: визначення пріоритетності прав людини перед іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави; підпорядкування діяльності всіх державних інститутів потребам ефективної реалізації та захисту прав людини у сфері комунальної власності.

По-третє, неупереджена оцінка владовідносин за схемою “влада - підпорядкування” як домінуючий тип та формування двосторонньої взаємодії стосовно суспільно-обслуговуючих адміністративних правовідносин.

По-четверте, передбачається переосмислення розуміння характеру методу регулювання у цій сфері та формування правовідносин на основі застосування самостійного методу особливого характеру, в якому поєднані елементи та ознаки як імперативного, так і диспозитивного методів регулювання, що впливатиме на зміст актів адміністративного законодавства і стратегічну спрямованість розвитку адміністративно-правової галузі відповідно до проголошеного у статті 3 Конституції України пріоритету прав людини у відносинах з державою.

По-п'яте, обов'язковою є чітка позиція щодо змістовних контурів системи адміністративного права з регулювання загальних засад застосування існуючих видів юридичної відповідальності, що мають адміністративно-правову природу, але запроваджені іншими галузями права: господарським, екологічним, фінансовим тощо. Слід унормувати єдині концепції щодо адміністративних деліктів й адміністративно-правових санкцій. Перш за все це стосується адміністративно-господарських та фінансових санкцій.

Висновки

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі теоретичного аналізу наукових праць, чинного законодавства України та узагальнення правозастосовної практики у сфері комунальної власності автором сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності, основними з яких є наступні:

1. Інститут комунальної власності на всіх етапах історичного розвитку виражає економіко-правову природу суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування та відіграє визначну роль у процесі історичного розвитку місцевого самоврядування і забезпечення його економічної самостійності.

2. Визначено відсутність єдності у наукових підходах до розуміння суті адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності, тому автором запропоновано уточнення цього поняття, що являє собою, як умова для функціонування об'єкта, систему адміністративно-правових методів і засобів, спрямованих на формування і вдосконалення правових норм, регулюючих відносини комунальної власності.

3. Встановлено, що інститут права комунальної власності є міжгалузевим, оскільки у ньому наявні елементи, які є предметом правового регулювання адміністративного, господарського, цивільного, конституційного, фінансового права. Доведено випереджальний характер процесу реального формування комунального сектору економіки відносно його законодавчого забезпечення. У зв'язку з цим та враховуючи об'єктивну необхідність регулювання комплексу суспільних відносин у масштабі адміністративно-територіальної одиниці, обґрунтовано доцільність забезпечення правових основ комунальної власності у спеціальному законі для вдосконалення правового режиму комунального майна та забезпечення чіткої структури цього правового інституту.

4. Визначено специфіку адміністративних правовідносин у сфері комунальної власності, яка проявляється у комплексності та явному балансуванні на межі публічного і приватного права. Наведено суб'єкти, об'єкти і зміст адміністративних правовідносин. Зокрема, зазначено, що адміністративні правовідносини комунальної власності є врегульованими комплексними нормами права суспільних відносин з приводу володіння, користування та розпорядження майном, що належить територіальній громаді села, селища, міста, району у місті на праві комунальної власності, а також об'єднанням територіальних громад на праві їх спільної власності.

5. Проаналізовано нормативно-правові акти щодо набуття та припинення права комунальної власності, які дали змогу визначити основні недоліки правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні, зокрема: невирішеність питання щодо передачі з державної у комунальну власність незавершених мереж газопостачання сіл і селищ та підвідних газопроводів до них, оскільки житловий фонд цих населених пунктів приватний, а з державної у комунальну власність передаються лише окремі будинки; недосконалість принципів розподілу загальнодержавного майна між окремими адміністративно-територіальними одиницями; неврегульованість порядку передачі комунального майна від однієї територіальної громади до іншої, об'єднання комунального майна. В результаті обґрунтовано необхідність законодавчого визначення правового режиму майна спільної власності територіальних громад для формування сприятливих умов його використання, а також наголошено на необхідності прийняття Закону України “Про особливості приватизації комунального майна”.

6. Визначено важливість правового захисту права власності з метою відновлення порушених прав, попереднього майнового стану особи, права якої порушено. Зазначено, що проблема захисту права комунальної власності ще не є достатньо врегульованою в законодавстві України. В контексті цього запропоновано поняття “захист права власності” замінити більш широким терміном “охорона відносин власності”, яка здійснюється за допомогою правових норм, що встановлюють належність матеріальних благ суб'єктам правовідносин і визначають ступінь їх майнового відокремлення; забезпечують власникам умови для реалізації їхніх прав за певних умов; негативні наслідки для осіб, які порушують права власника.

Доведено, що правовий захист може реалізовуватися лише за допомогою конкретних правових засобів, які є досить неоднорідними за своїм змістом та умовами застосування, тому в літературі висловлюються досить різні погляди на класифікацію засобів захисту права власності.

7. Для досягнення найвищої ефективності приватизаційного процесу в Україні має бути досконала законодавча база. Доведено, що чітке правове регулювання економічних процесів дасть змогу подолати скрутне економічне становище та забезпечити ефективне функціонування в умовах ринкових відносин, перш за все, шляхом приватизації комунального майна. Визначене ст. 1 Закону України “Про приватизацію державного майна” поняття приватизації запропоновано доповнити наступними положеннями: включити таку ознаку приватизації, як “зміна форми власності”, що дасть змогу конкретизувати і процес, і результат аналізованої діяльності держави й органів місцевого самоврядування; приватизація охоплює зміну не лише державної, а й комунальної власності, тому в аналізованому визначенні має бути згадана і комунальна власність; додати положення про перехід майна до приватних власників, якими є фізичні та юридичні особи.

8. Розглядаючи умови ефективного використання об'єктів комунальної власності, зазначено про необхідність вдосконалення законодавчої бази в цій сфері. У зв'язку з цим в дисертаційній роботі наведені пропозиції щодо забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень і забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб, усунення колізійних моментів у законодавстві України і захисту права власності територіальних громад, що позитивно позначиться на формуванні прибуткової частини місцевих бюджетів.

9. Обґрунтовано методико-правовий підхід до формування концепції адміністративно-правового забезпечення інституту комунальної власності, що органічно пов'язаний з євроінтеграційними прагненнями України та передбачає: уточнення суспільної цінності адміністративно-правової галузі; переосмислення сприйняття принципів адміністративного права; розвиток двосторонньої взаємодії стосовно суспільно-обслуговуючих адміністративних правовідносин; застосування існуючих видів юридичної відповідальності, що мають адміністративно-правову природу, але запроваджені іншими правовими галузями та унормування єдиної концепції щодо адміністративних деліктів й адміністративно-правових санкцій.

Список опублікованих праць

1. Ковалевська О.П. Забезпечення правових основ функціонування інституту комунальної власності / О.П. Ковалевська // Митна справа. - 2008. - № 6(60). - С. 76-82.

2. Ковалевська О.П. Поняття та зміст управління комунальною власністю, механізм його адміністративно-правового регулювання / О.П. Ковалевська // Держава та регіони. - 2008. - №2. - С. 108-111. - (Серія “Право”).

3. Ковалевська О.П. Розбудова правової системи управління комунальною власністю / О.П. Ковалевська // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2008. - №3. - С.53-62.

4. Ковалевська О.П. Повноваження суб'єктів права комунальної власності в Україні / О.П. Ковалевська // Держава та регіони. - 2008. - № 1. - С.92-96. - (Серія “Державне управління”).

5. Ковалевська О.П. Організаційно-правові форми управління майном комунальної власності / О.П. Ковалевська // Часопис Хмельницького університету управління та права: Університетські наукові записки. - 2008. - № 3 (І). - С. 360-361.

6. Ковалевська О.П. Правове врегулювання питань створення та фінансування комунальних підприємств / О.П. Ковалевська // Стратегія забезпечення сталого розвитку України: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., (20 трав. 2008 р., Київ.): у 3 ч. / РВПС України НАН України. - К.: РВПС України НАН України, 2008. - Ч. 2. - С. 223-224.

7. Ковалевська О.П. Правовий зміст управління комунальною власністю / О.П. Ковалевська // Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф., (23-24 жовт. 2008 р., Київ): у 3 ч. / РВПС України НАН України. - К.: РВПС України НАН України, 2008. - Ч.1. - С. 209-210.

8. Ковалевська О.П. Специфіка юридичного формування й управління власністю в державі / О.П. Ковалевська // Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення: матеріали ювілейної міжнар. наук. конф., (20 берез. 2009 р., Київ): у 3 ч. / РВПС України НАН України, 2009. - Ч. 2. -С. 239-240.

9. Ковалевська О.П. Юридичні засади формування доходів місцевих бюджетів / О.П. Ковалевська // Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства: міжнар. наук.-практ. конф. (21 берез. 2008 р., Дніпропетровськ): у 2 т. - Дніпропетровськ: ДДФА, 2008. - Т І. - С. 76-77.

Анотація

Ковалевська О.П. Адміністративно-правове забезпечення функціонування інституту комунальної власності в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут МВС України. - Київ, 2009.

Дисертацію присвячено науково-теоретичному обґрунтуванню напрямів удосконалення адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту комунальної власності на основі аналізу нормативно-правової бази України та узагальнення правозастосовної практики у сфері комунального господарства.

Проаналізовано генезис формування інституту комунальної власності як економічної основи місцевого самоврядування. Уточнено сутність адміністративно-правового забезпечення функціонування інституту. Обґрунтовано теоретичний підхід до забезпечення адміністративно-правових основ його функціонування. Визначено специфіку адміністративних правовідносин у сфері комунальної власності. Проведено аналіз нормативно-правових актів щодо набуття та припинення права комунальної власності. Обґрунтовано основи захисту права комунальної власності. Запропоновано шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення ефективного використання об'єктів комунальної власності.

Ключові слова: інститут комунальної власності; приватизація; комунальне майно; організація роздержавлення; територіальна громада.

Аннотация

Ковалевская О.П. Административно-правовое обеспечение функционирования института коммунальной собственности в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Государственный научно-исследовательский институт МВД Украины. - Киев, 2009.

В диссертации проведено научно-теоретическое обоснование направлений усовершенствования правового обеспечения функционирования института коммунальной собственности на основе анализа нормативно-правовой базы Украины и обобщения правоприменительной практики в сфере коммунального хозяйства.

По результатам проведенного исследования предложено уточнение определения административно-правового обеспечения функционирования института коммунальной собственности, которое представляет собой систему административно-правовых методов и средств, направленных на формирование и совершенствование правовых норм, регулирующих отношения коммунальной собственности.

Автором доказан опережающий характер процесса реального формирования коммунального сектора экономики относительно его законодательного обеспечения. В связи с этим, учитывая объективную необходимость регулирования комплекса общественных отношений в масштабе административно-территориальной единицы, обосновано целесообразность обеспечения административно-правовых основ коммунальной собственности в специальном законе для совершенствования правового режима коммунального имущества и обеспечения четкой структуры данного правового института.

Определена специфика административных правоотношений в сфере коммунальной собственности, которая проявляется в комплексности и балансировании на грани публичного и частного права. Установлено, что правоотношения коммунальной собственности представляют собой урегулированные комплексными нормами права общественные отношения по поводу организационно-правового обеспечения владения, пользования и распоряжения имуществом, которое принадлежит территориальной громаде села, поселка, города, района в городе на праве коммунальной собственности, а также объединениям территориальных громад на праве их общей собственности.

На основе анализа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения коммунальной собственности и условий ее эффективного использования отмечается необходимость совершенствования законодательной базы в этой сфере. В диссертации разработаны предложения: по обеспечению надлежащего выполнения органами местного самоуправления предоставленных им законом полномочий и населения услугами не ниже уровня минимальных социальных потребностей; по устранению коллизионных моментов в законодательстве Украины; защите права собственности территориальных громад.

Обосновано методико-правовой подход к формированию концепции административно-правового обеспечения института коммунальной собственности, который предусматривает: уточнение общественной ценности административно-правовой отрасли; переосмысление восприятия принципов административного права; формирование двустороннего взаимодействия относительно общественно обслуживающих административных правоотношений; применение существующих видов юридической ответственности, которые имеют административно-правовую природу, но используются иными правовыми отраслями; нормирование единой концепции административных деликтов и административно-правовых санкций.

Ключевые слова: институт коммунальной собственности; приватизация; коммунальное имущество; организация разгосударствления; территориальная громада.

Annotation

Kovalevska О.P. Administrative law providing of functioning of institute of community property in Ukraine. Manuscript.

Dissertation on the receipt of scientific degree of candidate of law in the speciality 12.00.07. - Administrative law and process; financial law; informative law. - The State scientific research institute MIA of Ukraine. - Kiev, 2009.