Адміністративно-правовий статус державних податкових інспекцій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНИХ ПОДАТКОВИХ ІНСПЕКЦІЙ В УКРАЇНІ

Виконала Золотарьова Марія Карлівна

Дніпропетровськ - 2009



АНОТАЦІЯ

податковий інспекція правовий адміністративний

Золотарьова М.К. Адміністративно-правовий статус державних податкових інспекцій в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, м. Дніпропетровськ, 2009.

Дисертація присвячена теоретичним проблемам визначення адміністративно-правового статусу ДПІ в Україні та практичним питанням його реалізації.

У дисертації здійснено історичний екскурс у питанні становлення ДПІ в Україні, проаналізовано сутність та понятійний зміст їх адміністративно-правового статусу. Досліджено структуру та нормативно-правове регулювання адміністративно-правого статусу ДПІ, визначено місце і роль цих органів державної виконавчої влади у системі податкових органів. Здійснено класифікацію повноважень ДПІ як складових елементів їх адміністративно-правового статусу.

Піддано аналізу практику правового регулювання та реалізації ДПІ повноважень щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів, здійснення податкового контролю. Увагу звернуто на особливості реалізації повноважень ДПІ щодо стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів.

На основі аналізу нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правовий статус ДПІ, та в результаті здійснення теоретичних узагальнень у дослідженні, запропоновано пропозиції щодо удосконалення правового регулювання адміністративно-правового статусу та практичної реалізації повноважень ДПІ з метою виконання завдань, покладених на них чинним законодавством.

Ключові слова: державні податкові інспекції, адміністративно-правовий статус, компетенція, повноваження, нормативно-правове регулювання, облік, податковий контроль, стягнення.



1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Однією з важливіших функцій держави, виконання якої забезпечує її життєздатність, є стягнення податків і зборів (обов'язкових платежів). Цим визначається актуальність існування раціонально організованої та ефективно діючої державної податкової служби України, у структурі якої чільне місце посідають державні податкові інспекції (далі - ДПІ). Наразі в Україні функціонують 470 ДПІ, якими у 2008 році до державного та місцевих бюджетів забезпечено надходжень податків і зборів на суму 182,8 млрд грн.

Реформування податкової системи, що має на меті насамперед встановлення партнерських відносин між державними органами і платниками податків та збільшення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів, є на сьогодні особливо актуальною проблемою. Складність її розв'язання на місцевому рівні в основному зумовлена особливим місцем ДПІ у структурі податкової служби України. ДПІ виконують притаманні їм функції, наділені широким колом повноважень, створюючи засади взаємовідносин з платниками податків. Тому вони є провідними державними органами у реалізації податкової політики. Наразі відбувається пошук найбільш ефективних і раціональних форм та методів діяльності ДПІ, які дозволять забезпечити, з одного боку, належний контроль за повнотою та своєчасністю виконання платниками податків своїх податкових обов'язків, а з іншого, - гармонізацію відносин між владою і суб'єктами господарювання. Тому необхідним і своєчасним видається дослідження правового статусу ДПІ з адміністративно-правових позицій через з'ясування теоретичного підґрунтя функціонування ДПІ, аналізу діючого законодавства та вивчення правозастосовчої практики цих податкових органів.

Важливою теоретичною базою для дослідження проблем адміністративно-правового статусу ДПІ стали наукові праці вчених-юристів із теорії права та управління, адміністративного права, зокрема В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Є.В. Курінного, В.М. Манохіна, О.В. Негодченка, В.П. Пєткова, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова та ін.

Питання організації та діяльності органів державної податкової служби України розглядались в роботах фахівців у галузі фінансового та податкового права, зокрема Л.К. Воронової, О.П. Дзісяка, Т.Є. Кушнарьової, М.П. Кучерявенка, В.І. Полюховича, Л.А. Савченко, Н.П. Фліссак та ін.

Незважаючи на значний науковий інтерес до зазначеного кола питань, слід зауважити, що за наявності недосконалості податкового законодавства та його високого динамізму у період 2001-2005 рр., зокрема щодо правового регулювання діяльності органів державної податкової служби України, серед наукових праць відсутні дослідження щодо вивчення адміністративно-правового статусу ДПІ в цілому з розглядом питань практичної реалізації повноважень у їх єдності.

Дані обставини зумовлюють необхідність пошуку шляхів удосконалення теоретичних та правових основ адміністративно-правового статусу ДПІ.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження відповідає Концепції адміністративної реформи в Україні, Стратегічному плану розвитку державної податкової служби в Україні на період до 2013 року, затвердженого наказом ДПА України від 07.04.2003 року № 160, Концепції реформування податкової системи, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.02.2007 року № 57-р., п.п. 1.1, 1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України від 05.07.2004 року № 755.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу ДПІ, місце ДПІ у системі податкових органів, з'ясувати повноту правового регулювання наданих ДПІ повноважень та виробити пропозиції щодо удосконалення діяльності державної податкової служби України.

Відповідно до мети визначено такі конкретні наукові завдання дослідження:

- здійснити історико-правовий аналіз становлення ДПІ в Україні, виявити етапи їх становлення і розвитку;

- визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу ДПІ;

- з'ясувати місце і роль ДПІ у системі податкових органів;

- розкрити нормативно-правове регулювання адміністративно-правового статусу ДПІ;

- охарактеризувати повноваження ДПІ щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів;

- проаналізувати повноваження ДПІ щодо здійснення податкового контролю;

- визначити особливості реалізації повноважень ДПІ щодо стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів.

Об'єктом дослідження є нормативно-врегульовані суспільні відносини, що виникають у сфері функціонування ДПІ.

Предмет дослідження - адміністративно-правовий статус ДПІ в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Загальнометодологічну основу дисертаційного дослідження становить діалектичний метод наукового пізнання. Для визначення місця і ролі ДПІ у системі податкових органів (підрозділ 1.3) використано загальнонаукові структурно-функціональний та формально-логічний методи. За допомогою історико-правового методу досліджувались процеси становлення ДПІ в Україні (підрозділ 1.1). Структурно-логічний та порівняльно-правовий методи використано для аналізу структурних елементів адміністративно-правового статусу ДПІ (підрозділ 1.2). Для дослідження проблем адміністративно-правового статусу ДПІ застосовувались логіко-семантичний метод та метод аналізу і синтезу (підрозділ 1.2). Методи класифікації, групування та структурно-логічний застосовувались для виділення окремих видів повноважень ДПІ (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3). Документальний аналіз використовувався для вироблення пропозицій щодо удосконалення законодавства, що регулює адміністративно-правовий статус ДПІ (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3).

Нормативною базою наукового дослідження слугували загальні та спеціальні нормативні джерела: Конституція України, законодавчі акти, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Державної податкової адміністрації України.

Емпіричну основу дисертаційної роботи становлять вивчена практика судових рішень Верховного cуду України, Вищого господарського суду України та Вищого адміністративного суду України, предметом якої були спори між платниками податків та ДПІ, результати анкетування 148 респондентів, набутий практичний досвід роботи у ДПІ, статистичні дані Державної податкової адміністрації України за 2006-2008 роки та матеріали періодичної преси.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у теоретичному узагальненні комплексних та системних досліджень теоретичних і практичних питань адміністративно-правового статусу ДПІ в Україні. У дисертаційному дослідженні виявлено та проаналізовано існуючі проблеми правового регулювання діяльності ДПІ, а також надані пропозиції та рекомендації щодо їх вирішення.

Унаслідок проведеного дослідження сформульовано нові наукові положення, важливі як у теоретичному плані, так і для практичної діяльності ДПІ. Основні з них такі:

уперше:

- поряд з компетенцією виділено наступні елементи у структурі адміністративно-правового статусу ДПІ - відповідальність, завдання, функції, організація (структура) та порядок діяльності (форми та методи діяльності, порядок створення ДПІ та їх припинення);

- запропоновано нову класифікацію повноважень ДПІ - всі повноваження ДПІ пропонується у загальному вигляді поділити на: 1) повноваження в економічній сфері; 2) повноваження щодо забезпечення законності та правопорядку;

- надано авторське визначення ДПІ як органів податкового контролю, які спостерігають за фінансово-господарською діяльністю платників податків та інших платежів з метою оптимізації їх діяльності щодо належного виконання податкового та іншого законодавства, уповноважені здійснювати перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), а також дотримання платниками податків вимог іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України;

- обґрунтовано висновок про недоцільність покладення на ДПІ повноважень щодо стягнення простроченої заборгованості за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі;

удосконалено:

- класифікацію повноважень ДПІ щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів, до яких віднесено повноваження щодо оперативного обліку платежів до бюджету, контроль за справлянням яких покладено на органи державної податкової служби України;

- обґрунтування місця і ролі ДПІ у системі податкових органів за наявності принципу законодавчого розподілу функцій між різними рівнями органів державної податкової служби України, що дозволило встановити їх визначальну роль у забезпеченні обліку платників податків, інших платежів; здійсненні безпосереднього контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків та зборів (обов'язкових платежів); накладенні відповідальності за порушення норм податкового та іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України, та застосуванні заходів стягнення податкового боргу.

дістали подальшого розвитку:

- історико-правовий аналіз становлення ДПІ у зв'язку з існуванням місцевих податкових органів в Україні, що дозволило виділити три етапи цього процесу, виокремлення яких було зумовлено підвищенням ролі податків у формуванні доходної частини державного бюджету, удосконаленням податкових механізмів одночасно зі зміною форми державного устрою, політичного режиму та відповідно організації державного управління;

- дослідження нормативно-правового регулювання адміністративно-правового статусу ДПІ, у зв'язку з чим подається аналіз співвідношення наданих повноважень, закріплених функцій та поставлених завдань ДПІ з метою забезпечення їх одночасної об'єктивної обумовленості;

- аналіз особливостей реалізації повноважень ДПІ щодо стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів, які полягають у використанні цими податковими органами як превентивних заходів щодо забезпечення таких надходжень так і безпосередньо звернення стягнення на власність платника податків;

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки засад адміністративно-правового статусу ДПІ, визначення шляхів удосконалення правового регулювання у цій сфері;

- у правотворчості - за підсумками дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства (лист Комітету Верховної Ради України № 3841 від 27 грудня 2008 року);

- у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить покращити діяльність ДПІ за такими напрямками: реєстрація й облік платників податків, інших платежів, проведення перевірок, стягнення до бюджету сум податків, зборів (обов'язкових платежів) та неподаткових доходів (лист Державній податковій адміністрації України № 3842 від 27 грудня 2008 року);

- у навчальному процесі - матеріали дисертації використані при викладанні навчальної дисципліни «Адміністративне право. Модуль Адміністративна відповідальність» у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ (акт впровадження від 24 вересня 2008 року).

Основні положення, висновки і рекомендації дисертаційного дослідження також апробовані у практичній діяльності державних податкових інспекцій (акт впровадження Лівобережної міжрайонної державної податкової інспекції м. Дніпропетровська № 11849\10\200 від 6 червня 2007 року, акт впровадження Спеціалізованої державної податкової інспекції по роботі з підприємствами гірничо-металургійного комплексу у М.Кривому Розі № 8189\08-10\10-08-24 від 18 травня 2007 року, акт впровадження Центральної міжрайонної державної податкової інспекції у М.Кривому Розі від 23 травня 2007 року).

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження доповідались на науково-практичних конференціях «Європейська наука ХХІ століття - 2007» (Дніпропетровськ, 15-31 травня 2007 р.), «Сучасні наукові досягнення - 2007» (м. Дніпропетровськ, 1-14 лютого 2007 р.), «Науковий прогрес на рубежі тисячоліть - 2007» (м. Дніпропетровськ, 1-15 червня 2007 р.), «Ефективні інструменти сучасних наук - 2008» (м. Дніпропетровськ, 1-15 червня 2008 р.).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів та публікації.

Розділ 1. «Ґенеза, поняття та зміст адміністративно-правового статусу державних податкових інспекцій в Україні» містить чотири підрозділи, у яких досліджуються історичний аспект становлення ДПІ та місце і роль цих державних органів у системі податкових органів, розглядаються теоретичні питання адміністративно-правового статусу ДПІ, дається аналіз його нормативно-правового регулювання.

У підрозділі 1.1. «Становлення державних податкових інспекцій в Україні» аналізуються історичні етапи становлення та розвитку ДПІ у зв'язку з існуванням місцевих органів податкової служби в Україні.

Аналіз процесу становлення ДПІ свідчить, що вони у своєму становленні пройшли історичний шлях від місцевих фіскальних органів у державному апараті країни до створення власне ДПІ у структурі єдиної централізованої системи органів державної податкової служби України. Така необхідність була обґрунтована підвищенням ролі податків у формуванні доходної частини державного бюджету, удосконаленням податкових механізмів одночасно зі зміною форми державного устрою, політичного режиму та відповідно організації державного управління.

Виділяються три етапи у становленні ДПІ. На першому етапі відбувалось поступове створення прообразу ДПІ. Під час другого етапу за місцевими податковими органами не визнавали самостійної ролі у механізмі держави. Вони входили до складу міських та районних фінансових відділів як структурні підрозділи, що здійснювали переважно фіскальні функції при застосуванні державою адміністративно-командних методів управління економікою. Третій етап становлення та розвитку ДПІ характеризується необхідністю побудови власної системи оподаткування, пов'язаний з виокремленням державної податкової служби України як єдиної вертикальної структури, у складі якої діють ДПІ в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонні, об'єднані та спеціалізовані ДПІ.

У підрозділі 1.2. «Поняття та структура адміністративно-правового статусу державних податкових інспекцій» зазначено, що наукове визначення статусу ДПІ неможливе без визначення загальних понять адміністративно-правового статусу одночасно із узагальненням характерних особливостей ДПІ як органів виконавчої влади.

Аналіз наукових поглядів на питання визначення категорій «правовий статус органу державної влади», «адміністративно-правовий статус органу державної виконавчої влади» та «правовий статус державного службовця» дозволив визначити ДПІ як органи державної виконавчої влади, відносно самостійні структурні елементи єдиної, централізованої системи органів державної податкової служби України, які в межах визначених завдань та своєї компетенції здійснюють специфічну діяльність у сфері державного фінансового контролю з метою втілення у життя законодавства у сфері оподаткування, грошового та валютного обігу та ін., контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України.

Визначено, що особливість адміністративно-правового статусу ДПІ зумовлена його структурою, що має складний характер та окреслює їх роль в адміністративних і податкових правовідносинах. Головною складовою адміністративно-правового статусу цих органів державної виконавчої влади є компетенція, що доповнюється відповідальністю, завданнями, функціями, організацією (структурою) та порядком діяльності (форми та методи діяльності, порядок створення ДПІ та їх припинення).

Компетенція ДПІ містить повноваження (права та обов'язки) та предмет відання. Виходячи з того, що права ДПІ збігаються з їх обов'язками, можна визначити, що ДПІ наділені обов'язками у прямому значенні цього слова, які можна розглядати у призмі їх поділу на загальні та спеціальні. До загальних належать конституційно обумовлені обов'язки органів державної влади; спеціальні обов'язки ДПІ встановлені спеціальними законами з питань оподаткування та відповідними нормативно-правовими актами.

Зроблено висновок, що стосовно ДПІ зміст їх предмету відання становлять нормативно-врегульовані суспільні відносини з платниками податків, що перебувають на обліку ДПІ у межах певної території, з приводу дотримання ними вимог податкового та іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України, та іншими суб'єктами з приводу реалізації державної податкової політики.

Доведено, що через функції ДПІ визначаються основні напрямки їх діяльності, що мають вияв у вчиненні дій, прийнятті рішень або створенні документованої інформації, задля досягнення нормативно визначених завдань, покладених на органи державної податкової служби України.

Репрезентовано висновок про необхідність окремого висвітлення питання категорії відповідальності ДПІ та їх посадових осіб. У Законі України «Про державну податкову службу в Україні» відповідальність ДПІ ототожнюється з персональною відповідальністю їх посадових осіб, що є недостатнім, адже ДПІ є юридичними особами, здатними, крім усього іншого, самостійно нести цивільно-правову та фінансову відповідальність. Специфіка відповідальності посадових осіб ДПІ при цьому полягає в тому, що їх відповідальність може мати двояку природу: по-перше, це відповідальність перед вищестоящими органами державної податкової служби України, по-друге, це відповідальність перед іншими суб'єктами у разі заподіяння їм шкоди неправомірними рішеннями, діями або бездіяльністю.

Встановлено, що додатковими елементами адміністративно-правового статусу ДПІ є їх організація (структура) та порядок здійснення діяльності. При цьому структура ДПІ може визначатись на функціональній основі або ж залежно від категорій платників податків і галузей суспільного виробництва, що обліковують ДПІ.

Визначення форм та методів діяльності ДПІ відбувається залежно від ознак форм та методів державного управління, оскільки здійснення управлінської діяльності мають для цих органів державної виконавчої влади вирішальне значення.

За результатами розгляду підходів до класифікації форм управління наголошено, що вирішальною формою діяльності ДПІ, яка дозволяє суттєво впливати на характер суспільних відносин у сфері реалізації державної податкової політики, є видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління, направлених на конкретних суб'єктів правовідносин, до яких належать:

1) рішення, які випливають із діяльності ДПІ щодо контролю за своєчасністю і повнотою надходження та сплати податків та зборів (обов'язкових платежів);

2) рішення про застосування відповідальності за порушення платниками вимог законодавства, не пов'язаного з оподаткуванням, контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України;

3) рішення, пов'язані з процедурою стягнення податкового боргу ДПІ;

4) рішення про укладення податкового компромісу.

Додатковими формами діяльності ДПІ є укладення адміністративних договорів, а допоміжними - проведення організаційних заходів та матеріально-технічних операцій.

Зроблено висновок, що невизначеним у чинному законодавстві є порядок припинення ДПІ, який би враховував, що припинення діяльності цих суб'єктів владних повноважень відбувається за рішенням Державної податкової адміністрації України шляхом передачі своїх майнових прав та обов'язків іншому органу державної податкової служби (злиття, приєднання, поділу) або ліквідації - у зв'язку із зміною концепції розвитку органів державної податкової служби.

У підрозділі 1.3. «Місце і роль державних податкових інспекцій у системі податкових органів» дається загальна характеристика системи податкових органів з окресленням її структурних елементів.

Досліджено досвід інших країн щодо побудови структури державних податкових органів, за результатом якого встановлено, що відмінність у такій побудові залежить від територіального устрою держав та організації податкового адміністрування. При цьому досить поширеними є варіанти організації державних податкових органів, при яких їх система є структурним елементом Міністерства фінансів країни у вигляді департаментів, директоратів тощо (Федеративна Республіка Німеччина, Королівство Нідерланди) або ж має самостійний статус (Російська Федерація, Австралійський союз, Китайська Народна Республіка).

Наведено приклади існування трьохрівневої, очолюваної Міністерством по податках та зборах Росії, державної податкової служби Російської Федерації з ДПІ на місцевому рівні. У Федеративній Республіці Німеччині на рівні кожної із земель (регіонів) діє власне Міністерство фінансів. Кожна із земель має також директорат, який виконує функції нагляду та спостереження за місцевими податковими службами. У податкових органах земельного рівня є відділи, які займаються питаннями податків та митниці.

Проведений аналіз діючої системи податкових органів в Україні як сукупності державних інститутів, об'єднаних єдиним цілеспрямуванням на реалізацію адміністративно-економічних відносин з приводу забезпечення надходження на користь держави податків та зборів (обов'язкових платежів), дозволив визначити ДПІ як підзвітні та підконтрольні податкові органи у структурі органів державної податкової служби України, що виконують притаманні їм функції, які обґрунтовують зміст їх повноважень та визначають місце і роль у системі податкових органів в цілому. Будучи компонентом виконавчої влади та водночас залишаючись відносно самостійними державними інститутами, наділеними компетенцією з владними повноваженнями, що поширюються на організаційно не підпорядковані їм суб'єкти, ДПІ виконують в системі податкових органів особливу роль. Такий стан справ зумовлений низкою чинників: здійсненням безпосереднього контролю щодо платників податків, які знаходяться на їх обліку; можливістю застосування до таких платників податків заходів стягнення податкового боргу та притягнення їх до відповідальності.

У підрозділі 1.4. «Нормативно-правове регулювання адміністративно-правового статусу державних податкових інспекцій» встановлено, що нормативно-правове регулювання адміністративно-правового статусу ДПІ являє собою сукупність взаємопов'язаних блоків нормативних актів різної юридичної чинності: конституційного, законодавчого, підзаконного.

Проведений аналіз адміністративно-правової бази діяльності ДПІ свідчить про існування певних проблем, що обґрунтовують необхідність удосконалення нормативно-правового регулювання адміністративно-правового статусу ДПІ за такими напрямками:

1) визначення граничного переліку типів ДПІ у структурі державної податкової служби України, що обґрунтовано доцільністю встановлення у Законі України «Про державну податкову службу в Україні» можливості Державної податкової адміністрації України створювати спеціалізовані ДПІ, існування яких, на відміну від інших державних податкових органів, зумовлено лише нормативно-правовим актом Державної податкової адміністрації України;

2) удосконалення співвідношення наданих ДПІ повноважень, закріплених функцій та поставлених завдань податкових органів з урахуванням вимог практики з метою забезпечення їх одночасної об'єктивної обумовленості. При цьому питаннями, що потребують конкретного вирішення, є недостатнє правове регламентування таких складових елементів адміністративно-правового статусу ДПІ, часткова неузгодженість між визначеними їх функціями, завданнями та повноваженнями органів державної податкової служби України. Ці обставини спричиняють порушення ДПІ конституційного обов'язку діяти у спосіб, передбачений законом.

Розділ 2. «Реалізація компетенції державними податковими інспекціями» містить три підрозділи, в яких розглянуто питання реалізації ДПІ повноважень щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів, здійснення податкового контролю та стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів.

У підрозділі 2.1. «Повноваження державних податкових інспекцій щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів» аналізуються основні засади здійснення ДПІ повноважень щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів.

Репрезентовано висновок, що зазначені повноваження стосуються:

- обліку платників податків;

- реєстрації фізичних осіб - платників податків та інших платежів;

- оперативного обліку платежів до бюджету, контроль за справлянням яких покладено на органи державної податкової служби України.

За умови наявності великої різноманітності об'єктів, які підлягають обліку та відмінностях у процедурних питаннях обґрунтованою є класифікація обліку, що здійснюється ДПІ, за такими підставами: 1) за об'єктом обліку; 2) за категорією осіб; 3) за приналежністю осіб; 4) за категоріями фізичних осіб; 5) за видами та напрямками діяльності особи; 6) за видами сплачуваних податків.

З'ясовано, що, визначаючи порядок взяття ДПІ на облік платників податків, можна говорити про поступове перетворення характеру реалізації таких повноважень на суто технічний, оскільки наразі взяття на облік у ДПІ може відбуватись шляхом отримання від державного реєстратора повідомлення про державну реєстрацію без необхідності появи платника податків до органу державної податкової служби.

Досліджуючи інші питання реалізації повноважень щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів, зроблено висновок, що за наявності досить широкого кола нормативно-правових актів, які їх регулюють, доцільним є спрощення порядку їх здійснення. Зокрема, необхідне запровадження законодавчого акту про уніфікований порядок реєстрації та обліку фізичних і юридичних осіб із запровадженням адміністративних методів зняття платників податків з обліку в установлених випадках.

У підрозділі 2.2. «Повноваження державних податкових інспекцій щодо здійснення податкового контролю» визначено, що одним з головних завдань органів державної податкової служби України є здійснення контролю за додержанням податкового та іншого законодавства в межах їх компетенції. Наведено ряд існуючих підходів до визначення терміну «податковий контроль» та його складових.

Беручи за основу практичну діяльність, запропоновано розглядати ДПІ як органи податкового контролю, які спостерігають за фінансово-господарською діяльністю платників податків та інших платежів з метою оптимізації їх діяльності щодо належного виконання податкового та іншого законодавства, уповноважені здійснювати перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), а також дотримання платниками податків вимог іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України.

На основі цього зроблено висновок, що у податковому контролі ДПІ, можна виокремити три етапи: 1) підготовчий; 2) контрольний; 3) реєстраційний.

На першому етапі, внаслідок проведення ДПІ на підставі поданих податкових декларацій та інших розрахунків платниками податків, аналізу їх фінансово-господарської діяльності, отримання від осіб відповідної документованої інформації, ДПІ здійснюється вибір підконтрольних об'єктів, обрання форм та методів податкового контролю.

Другий етап пов'язаний безпосередньо з проведенням перевірки дотримання платником податків вимог податкового та іншого законодавства в межах компетенції ДПІ, а результатом третього етапу є документальне оформлення ДПІ наслідків податкового контролю, а також різних процедур при його здійсненні.

Встановлено, що створення необхідних умов правового характеру для ефективної діяльності ДПІ у сфері реалізації повноважень щодо здійснення податкового контролю неможливе без розв'язання таких проблем:

- по-перше, це проблеми теоретичного характеру, пов'язані з відсутністю загальної концепції здійснення податкового контролю органами державної податкової служби України з визначенням відповідних принципів, форм та методів його здійснення. Останнім часом нормативно-правове регулювання діяльності ДПІ як органів податкового контролю зводиться до окреслення способів практичної реалізації таких груп повноважень:

- на проведення податкових перевірок;

- на отримання інформації від платників податків та третіх осіб;

- на вилучення фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про приховування (заниження) об'єктів оподаткування, несплату податків та зборів (обов'язкових платежів);

- по-друге, це проблеми правового характеру, зумовлені недосконалістю правового регулювання статусу ДПІ під час здійснення податкового контролю і пов'язані з відсутністю належної розробки процедурно-процесуального регулювання контрольної діяльності. Їх вирішення забезпечить, поза іншим, сприйняття ДПІ як контролюючих органів не лише у сфері оподаткування, але й щодо дотримання платниками податків іншого, не пов'язаного з оподаткуванням, законодавства.

У підрозділі 2.3. «Повноваження державних податкових інспекцій щодо стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів» доведено, що практика функціонування податкової системи в Україні свідчить про невиконання в повній мірі платниками податків своїх обов'язків щодо поповнення доходної частини бюджетів та державних цільових фондів, що визначається як об'єктивними причинами, так і фактами умисного ухилення платників податків від оподаткування. У зв'язку з цим обґрунтованою є потреба у належній реалізації ДПІ повноважень щодо стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів, підставою для яких є наявність податкового боргу, що має юридично визначений зміст, та заборгованості зі сплати неподаткових доходів, установлених законодавством. Звернено увагу на той факт, що, за даними Рахункової палати України станом на 1 січня 2008 року, борг за податковими зобов'язаннями платників податків становив 6 млрд 324,4 млн грн, упродовж 2007 року мало місце скорочення податкової заборгованості на 1466,3 млн грн в основному за рахунок списання, відстрочення та розстрочення податкових зобов'язань, а також проведення взаєморозрахунків за схемами, які здійснювалися згідно з діючим законодавством.

ДПІ визначено органами стягнення заборгованості юридичних осіб перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками, та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі. Зроблено висновок про суперечливість логіці функціонування ДПІ, оскільки, по-перше, відсутній механізм стягнення зазначеної заборгованості, а по-друге, не будучи стороною відповідних угод, ДПІ можуть лише витребувати належні документи від інших державних органів для подальшого звернення через органи прокуратури до суду.

Встановлено, що діяльність ДПІ щодо стягнення податкового боргу, як правило, відбувається в напрямку від використання превентивних заходів до платника податків, задля забезпечення його свідомого ставлення до виконання своїх конституційних обов'язків та забезпечення платоспроможності платника податків на відрахування належних податків та зборів (обов'язкових платежів) до безпосереднього звернення стягнення на власність платника податків в рахунок погашення його податкового боргу.

Превентивними у цьому відношенні є податкова застава, податкова порука та адміністративний арешт активів платника податків, що, по суті, є застосуванням спеціальних заходів, передбачених Законом України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», які виявляються при наявності порушень платником податків законодавства з питань оподаткування. Їх зміст полягає у можливості ДПІ виокремити та зберегти певні активи платника податків, що можуть бути джерелом погашення його податкового боргу на майбутнє, або ж залучити до виконання обов'язків платників податків третіх осіб.

Акцентовано увагу на те, що звернення стягнення на власність платника податків у рахунок погашення його податкового боргу відбувається за умови нормативно визначених особливостей його здійснення ДПІ, які обґрунтовані багатоманітністю активів платника податків та способів їх збереження.

З'ясовано, що, враховуючи важливість питання належного поповнення доходної частини бюджетів за рахунок податкових надходжень, для ДПІ характерною є діяльність податкових керуючих, які організовують стягнення податкового боргу платників податків та несуть персональну відповідальність. Належний рівень виконання своїх обов'язків податковими керуючими зумовлюється як суб'єктивними так і об'єктивними факторами. До суб'єктивних факторів належить професійний рівень податкових керуючих та ставлення платників податків до своїх конституційних обов'язків, а до об'єктивних - недосконале правове забезпечення процедури стягнення податкового боргу та відсутність необхідної матеріально-технічної бази для роботи податкових керуючих.



ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, осмислення науково-теоретичної літератури з досліджуваної проблеми, сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового статусу ДПІ в Україні. Основні з них такі:

1. За результатами історико-правового аналізу становлення ДПІ з'ясовано, що ДПІ у своєму становленні пройшли історичний шлях від місцевих фіскальних органів у державному апараті країни до створення власне ДПІ у структурі єдиної централізованої системи органів державної податкової служби України, що було обґрунтовано підвищенням ролі податків у формуванні доходної частини державного бюджету, удосконаленням податкових механізмів одночасно зі зміною форми державного устрою, політичного режиму та відповідно організації державного управління. Дана обумовленість дозволила виділити три етапи у становленні ДПІ. Перший етап пов'язаний із формуванням фіскальних органів в Україні, другий - з діяльністю місцевих податкових органів у радянський період.

2. Адміністративно-правовий статус ДПІ являє собою складну юридичну конструкцію, головною складовою якої є компетенція, що доповнюється відповідальністю, завданнями, функціями, організацією (структурою) та порядком діяльності (форми та методи діяльності, порядок створення ДПІ та їх припинення). У зв'язку цим можна визначити, що ДПІ є органами державної виконавчої влади, відносно самостійними структурними елементами єдиної, централізованої системи органів державної податкової служби України, які в межах визначених завдань та своєї компетенції здійснюють специфічну діяльність у сфері державного фінансового контролю з метою втілення у життя законодавства у сфері оподаткування, грошового та валютного обігу та ін., контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України.

На основі аналізу нормативно-правових актів та в результаті здійснення в дослідженні теоретичних узагальнень зроблено висновок про необхідність розробки відповідних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання адміністративно-правового статусу ДПІ. У зв'язку з цим у зазначених нормативно-правових актах, на нашу думку, доцільно:

- визначити підстави та порядок припинення ДПІ;

- закріпити відповідальність органу державної податкової служби України;

- передбачити можливість створення Державною податковою адміністрацією України спеціалізованих ДПІ;

- скасувати положення про конфлікт інтересів, передбачений нормами Закону України «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами».

3. З'ясування місця і ролі ДПІ у системі податкових органів обґрунтовується компетенцією цих державних органів, що має спеціальний характер. За наявності принципу законодавчого розподілу функцій між різними рівнями органів державної податкової служби України ДПІ здійснюють безпосередній контроль над платниками податків у межах певної території та проявляють себе у взаємовідносинах з ними, по-перше, як контролюючі органи, які здійснюють контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків та зборів (обов'язкових платежів) і погашенням податкового боргу, по-друге, як органи стягнення, уповноважені здійснювати заходи із забезпечення погашення податкового боргу в межах повноважень, встановлених законом.

4. Нормативно-правовове регулювання адміністративно-правового статусу ДПІ являє собою сукупність узаємопов'язаних блоків нормативних актів різної юридичної чинності:

1) конституційного;

2) законодавчого;

3) підзаконного. Дослідження адміністративно-правової бази діяльності ДПІ дозволяє зробити висновок про необхідність удосконалення нормативно-визначеного співвідношення наданих ДПІ повноважень, закріплених функцій та поставлених завдань перед органами державної податкової служби України з метою забезпечення їх одночасної об'єктивної обумовленості. Опитувані респонденти (72,3%) наголошують на недосконалості законодавства, що регулює діяльність ДПІ, як чинник, що негативно впливає на авторитет цих державних органів. У зв'язку з цим пропонується внести зміни до Закону України «Про державну податкову службу в Україні», якими запровадити додаткові повноваження ДПІ, а саме: на застосування податкової застави та адміністративного арешту активів платника податків; на виклик громадян для надання пояснень з питань, що виникають під час проведення перевірок; на вилучення документів, що свідчать про факти ухилення від оподаткування у громадян-підприємців або таких, що зобов'язані сплачувати податки та обов'язкові платежі; на звернення до суду з такими видами адміністративних позовів (позовних заяв): про стягнення боргу платника податків; про визнання правочину або господарського зобов'язання недійсним; про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину; про стягнення коштів без установлених законом підстав; про скасування державної реєстрації суб'єктів господарювання (припинення суб'єкта господарювання шляхом його скасування); про визнання недійсними установчих документів суб'єктів господарювання.

5. Реалізація ДПІ повноважень щодо реєстрації й обліку платників податків, інших платежів дозволить залучити до процесу оподаткування всіх належних суб'єктів у межах певних процедур, встановлених чинним законодавством, здійснювати Державній податковій адміністрації України прогнозування й аналіз надходжень платежів до бюджетів та державних цільових фондів на підставі даних оперативного обліку. Це є безпосередньою передумовою для здійснення ДПІ податкового контролю.

6. На підставі аналізу повноважень ДПІ щодо здійснення податкового контролю встановлено, що дані органи державної податкової служби України є органами податкового контролю, які спостерігають за фінансово-господарською діяльністю платників податків та інших платежів з метою оптимізації їх діяльності щодо належного виконання податкового та іншого законодавства, уповноважені здійснювати перевірки щодо своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), а також щодо дотримання платниками податків вимог іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на органи державної податкової служби України. З метою підвищення ефективності діяльності ДПІ у цьому відношенні пропонується:

а) запровадити у чинне законодавство дефініцію податкового контролю, визначивши його принципи, форми та методи;

б) скасувати положення про додаткові підстави проведення позапланових виїзних перевірок платників податків, визначені пп. 7.2.6 і 7.7.5 ст. 7 Закону України „Про податок на додану вартість»;

в) розширити перелік підстав для проведення позапланових виїзних перевірок, зокрема у разі необхідності перевірки фактів, викладених у запереченнях платника податків до акту перевірки; г) виокремити порядок та підстави проведення планових або позапланових перевірок у межах повноважень ДПІ, визначених законами України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг», «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів».

7. Підставою для реалізації ДПІ повноважень щодо стягнення надходжень до бюджетів та державних цільових фондів є наявність податкового боргу, що має юридично визначений зміст, та заборгованості зі сплати неподаткових доходів, установлених законодавством. Убачається, що визначення ДПІ органами стягнення заборгованості юридичних осіб за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі, суперечить логіці функціонування цих державних органів.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Золотарьова М.К. Облік платників податків за чинним законодавством: проблеми та шляхи вирішення / М.К. Золотарьова // Державо і право : зб. наук. праць, 2002. -- № 18. -- С. 258-262.

2. Золотарьова М.К. Інститут податкового керуючого в процесі примусового стягнення податкового боргу: правове регулювання та проблеми правозастосування / М.К. Золотарьова // Вісник Української академії при Президенті України, 2003. -- № 2. -- С. 115-119.

3. Золотарьова М.К. Фінансові санкції за порушення податкового законодавства: правове регулювання та проблеми застосування / М.К. Золотарьова // Державо і право : зб. наук. праць, 2003. -- № 22. -- С. 431-435.

4. Золотарьова М.К. Законодавче регулювання планових та позапланових перевірок державних податкових інспекцій / М.К. Золотарьова // Вісник Нац. ун-ту внутрішніх справ. -- Харків, 2003. -- № 23. -- С. 94-99.

5. Золотарьова М.К. Історія, проблеми та перспективи розвитку державних податкових інспекцій як місцевих ланок державної податкової служби / М.К. Золотарьова // Підприємництво, господарство і право, 2004. -- № 6. -- С. 91-93.

6. Золотарьова М.К. Особливості адміністративно-правового статусу державних податкових інспекцій [Електронний ресурс] / М.К. Золотарьова // Форум права. -- 2008. -- № 2. -- С. 195-201.

7. Золотарьова М.К. Теоретико-методологічні основи діяльності державних податкових інспекцій в Україні / М.К. Золотарьова // Підприємництво, господарство і право, 2008. -- № 12. -- С. 78-81.

8. Золотарьова М.К. Правове регулювання повноважень державних податкових інспекцій у сфері публічного підприємницького права / М.К. Золотарьова // Сучасні наукові досягнення -- 2007 : ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (01-14 лютого 2007 року) : матеріали. -- Том 3. Історія. --Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2007. -- С. 84-87.

9. Золотарьова М.К. Структура адміністративно-правового статусу державних податкових інспекцій / М.К. Золотарьова // Європейська наука ХХІ століття -- 2007 : ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (16-31 травня 2007 року): матеріали. -- Том 4. Економічні науки. Право. Державне управління. --Дніпропетровськ : Наука і освіта, 2007. -- С. 55-58.

10. Золотарьова М.К. Особливості реалізації повноважень щодо поповнення доходної частини бюджету державними податковими інспекціями / М.К. Золотарьова // Науковий прогрес на рубежі тисячоліть -- 2007 : ІІ Міжнар. наук.-практ. конф. : матеріали (01-15 червня 2007 року). -- Том 5. Економічні науки. Право. Державне управління. -- Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2007. -- С. 42-46.

11. Золотарьова М.К. Нормативно-правове регулювання адміністративно-правового статусу державних податкових інспекцій / М.К. Золотарьова // Ефективні інструменти сучасних наук -- 2008 : ІV Міжнар. наук.-практ. конф. : матеріали (03-15 квітня 2008 року). -- Том 7. Економічні науки. Управління. Юридичні науки. -- Прага: Наука і освіта, 2008. -- С. 74-77.

Размещено на Allbest.ru