Бюджетний процес за законодавством України

Размещено на http://allbest.ru

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

УДК 342 : 336. 14

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

ТЕРЕМЦОВА НІНА ВОЛОДИМИРІВНА

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник : доктор юридичних наук, доцент Латковська Тамара Анатоліївна, Одеська національна юридична академія Міністерства освіти і науки України, професор кафедри адміністративного та фінансового права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Кучерявенко Микола Петрович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права

кандидат юридичних наук, Берназюк Ян Олександрович, Секретаріат Президента України, Керівник Головної служби забезпечення зв'язків з Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України

Захист відбудеться «22» січня 2010 року о 14_ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий 21.12.2009 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор юридичних наук, професор Пришва Н. Ю.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Українське фінансове законодавство інтенсивно почало формуватися на початку 90 років ХХ століття. І протягом всього часу існування піддається змінам і доповненням. Фінансове законодавство в Україні не є на сьогодні достатньо систематизованим і кодифікованим.

Разом з тим, досягнення стійкого економічного зростання в Україні, стабільного соціально-економічного розвитку держави неможливо без створення оптимальної системи бюджетних відносин.

Подальший розвиток економіки і поліпшення добробуту населення в усіх куточках нашої держави може бути досягнутий тільки за умови вдосконалення бюджетної і податкової політики.

На сьогодні фінансове право і разом з цим бюджетний процес потребують термінового вирішення актуальних проблем, що обумовлюють необхідність розбудови адекватного фінансово-бюджетного механізму, який є інструментом реалізації бюджетної політики держави і взаємопов'язаний з бюджетом.

Протягом декількох років в Україні здійснюється реформування бюджетної системи.

Набравши чинності у 2002 році, Бюджетний кодекс України встановив загальні принципи бюджетного законодавства України, організації і функціонування бюджетної системи України, правове положення суб'єктів бюджетних правовідносин, визначив основи бюджетного процесу, міжбюджетних відносин в Україні, підстави притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства України.

Останнім часом в Україні зроблені кроки щодо уточнення напрямку видаткових і доходних повноважень органів влади різних рівнів, завершено перехід до казначейського обслуговування виконання бюджету.

Урядом України велика увага приділяється реформуванню бюджетного процесу в Україні, що спрямовано на підвищення результативності бюджетних витрат і оптимізацію управління бюджетними засобами на всіх рівнях бюджетної системи України.

Проте, процесуальні норми бюджетного права України потребують подальшої систематизації, розвитку і вдосконалення.

Таким чином, економіко-правові фактори, що наведені вище, обумовлюють актуальність даного дисертаційного дослідження та необхідність подальшої наукової розробки теоретичних проблем правового регулювання бюджетно-процесуальних відносин за законодавством України.

Окремої уваги заслуговують роботи, що були видані до прийняття Бюджетного кодексу України, зокрема: Гордєєва Л. П., Деркач Н. І., Маслій Л. П., Сидорової Н. В., Ткачук М. І., Харенка М. В., чиї публікації і дослідження з тематики бюджетного процесу були в значній мірі використані в ході підготовки дисертаційного дослідження.

Дисертаційні дослідження зазначених авторів безперечно збагатили науково-теоретичну основу подальшого вдосконалення правового регулювання бюджетного процесу в Україні. Незважаючи на це, поза межами зазначених досліджень залишилася значна низка проблемних питань, що пов'язані з бюджетним процесом за законодавством України; окремі аспекти розглянуті фрагментарно та неповно; з'явилася практика застосування актів фінансового законодавства України в частині регулювання бюджетно-процесуальних відносин; частина зроблених зазначеними науковцями висновків та пропозицій носить дискусійний характер та викликає певні заперечення.

Об'єктом дослідження є бюджетно - процесуальні правові відносини, що визначають склад суб'єктів стадій бюджетного процесу, їх права та обов'язки, порядок прийняття ними рішень, регулюють порядок формування та виконання Державного бюджету України за чинним законодавством.

Предметом дослідження стали положення національного та зарубіжного законодавства, а також міжнародно-правових актів у сфері регулювання бюджетно-правових відносин, що виникають між органами законодавчої та виконавчої влади, між органами державної виконавчої влади загальної компетенції і Міністерством фінансів України, Державним Казначейством, міністерствами і відомствами, між органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами у зв'язку з регулюванням порядку складання проекту бюджету, розгляду проекту бюджету Верховною Радою України в трьох читаннях, затвердження Державного бюджету та Закону про Державний бюджет, та внесення змін і доповнень у затверджений Закон про Державний бюджет.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в рамках комплексних наукових досліджень Одеської національної юридичної академії. Тема є складовою частиною загальної наукової теми: “Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави” (державний реєстраційний номер 0101U00195) і відповідає проблематиці наукових досліджень кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є проведення комплексного наукового аналізу механізму бюджетного процесу за законодавством України та формування на цій основі науково-теоретичних висновків і практичних рекомендацій щодо його застосування та вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети головна увага була приділена вирішенню наступних завдань:

висвітлити за допомогою аналізу джерел дослідження стан наукового опрацювання дисертаційної проблеми;

дослідити розвиток бюджетного права і бюджетного процесу як економіко-правового явища та їх правового регулювання;

дослідити поняття бюджету як фінансово-правової категорії та з'ясувати проблемні аспекти його фінансово-правової природи;

провести аналіз порядку складання проекту бюджету, порядку розгляду проекту бюджету Верховною Радою та затвердження Державного бюджету України, а також Закону про державний бюджет і внесення доповнень у затверджений Закон про Державний бюджет України;

здійснити аналіз правових основ виконання Державного бюджету України та контролю за його виконанням;

сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання формування, розгляду і затвердження Державного бюджету України;

дати порівняльний аналіз законодавства України, та зарубіжних країн в галузі бюджетного процесу;

розкрити порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету за чинним бюджетним законодавством України, визначити особливості правового статусу розпорядників бюджетних коштів.

Методи дослідження. Реалізації мети та вирішенню завдань дисертаційної роботи сприяли філософські, загальнонаукові і спеціально-правові методи. Всебічне та об'єктивне висвітлення теми забезпечили принципи взаємодоповнюваності методів і методологічного плюралізму. Серед загальнонаукових методів використано діалектичний та формально-логічний - для дослідження основних доктринальних положень та нормативних конструкцій змісту бюджету та бюджетного процесу (підрозділи 1.1, 1.3), логіко-юридичний - для проведення аналізу стадій бюджетного процесу (підрозділи 2.1, 2.3), систематизації фактологічного матеріалу та нормативно-правової бази (підрозділи 2.2, 3.3), системно-структурний використано для здійснення класифікації заходів щодо затвердження Державного бюджету та Закону про Державний бюджет, і внесення доповнень у затверджений Закон про Державний бюджет (підрозділ 2.3), методи структурного та функціонального аналізу - при дослідженні елементів правової природи органів, що здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства, їх практичної реалізації.

Серед спеціальних методів в дисертації широке застосування знайшов метод порівняльного аналізу при вивченні нормативних актів, матеріалів юридичної практики країн з розвиненою економікою для з'ясування їх загальних та специфічних рис, який відкриває значні можливості для більш поглибленого виявлення та вивчення загального та особливого, а також пошуків шляхів щодо його подальшого удосконалення (підрозділи 1.2, 1.3). В дисертації також зазначено критичне узагальнення оглядів фінансово-правової літератури (підрозділ 1.1).

Автором використано принцип історизму, що дозволив розглядати бюджет та бюджетний процес в їх історичному взаємозв'язку, визначено основні етапи розвитку і з цієї точки зору зроблено змогу дати наукову оцінку сучасного стану досліджуваного об'єкту (підрозділ 1.2).

Використання вищезгаданих методів при роботі над темою дослідження дозволило вирішити теоретичні та практичні завдання, що виникали в ході дослідження.

Науково-теоретичну базу дослідження проблематики дисертації склали наукові роботи вітчизняних та зарубіжних учених-юристів, зокрема, С. С. Алексєєва, А. Ангелова, Г. В. Атаманчука, А. Анісімова, М. І. Байтіна, І. Т. Балабанова, А. І. Берлача, В. В. Бесчеревних, К. Брауна, О. Д. Василика, Л. К. Воронової, І. П. Голосніченка, О. М. Горбунової, В. М. Горшенєва, О. Ю. Грачової, Л. Дюгі, П. Ф. Єлісейкіна, Т. С. Єрмакова, Г. Еллінека, А. Есмена, І. Б. Заверухи, Л. А. Зубченко, С. І. Іловайського, Н. К. Ісаєвої, С. Т. Кадькаленка, М. В. Карасьової, К. Кіллєна, Д. А. Ковачева, А. М. Козиріна, М. Костова, В. О. Котюка, М. П. Кучерявенка, П. Лабанда, В. В. Лаврова, Т.А. Латковської, В. О. Лебедєва, В. О. Лучина, Д. Львова, І. В. Мартьянова, Н. І. Матузова, Т. Нестеренко, А. А. Нечай, І. Х. Озерова, О. П. Орлюк, О. Б. Осколковой, П. С. Пацурківського, М. І. Піскотіна, А. М. Пилипенка, Н. Ю. Пришви, Е. А. Рижкової, В. М. Родіонової, Ю. А. Ровінського, А. Ю. Савіна, Л. А. Савченко, М. Ф. Селивона, О. Ф. Скакун, В. Д. Сорокіна, М. С. Студеникиної, Н. Ю. Терещенкової, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосуняна, Н. М. Травкіної, І. Г. Тимошенка, Ю. О. Тихомірова, Н. І. Хімічевої, О. І. Худякова , С. Д. Ципкіна, В. Д. Чернадчука, Р. В. Шагієвої, О. Б. Шемякіної, Е. В. Шориної, М. К. Якимчука, Ц. А. Ямпольської, І. І. Янжула, Х. П. Ярмакі та ін.

Нормативно-інформаційними джерелами дослідження стали положення Конституції України, Бюджетного кодексу України, законів про Державний бюджет України, законів України: “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Рахункову палату”, “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, “Про оплату праці”, “Про приватизацію державного майна”, “Про міжнародні договори України”, “Про оподаткування прибутку підприємств”, “Про Національний банк України”, “Про державну податкову службу в Україні”, “Про аудиторську діяльність”, інших законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів України, а також законодавство зарубіжних країн (перш за все Конституції цих країн та нормативно-правові акти), що регулюють відносини в галузі бюджету, дослідження і висновки науки загальної теорії держави та права, фінансового, адміністративного права, економіки, фінансів, а також теоретичні праці як вітчизняних, так і зарубіжних фахівців права.

Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є комплексним монографічним дослідженням проблемних аспектів діяльності органів держави, які беруть участь у процесі складання, розгляду проекту бюджету в трьох читаннях, затвердженні Державного бюджету та Закону про Державний бюджет, а також внесення доповнень у затверджений Закон про Державний бюджет та при його виконанні. У цій роботі дістали своє обґрунтування чимало нових у теоретичному відношенні та важливих для практики понять, положень та висновків.

Наукова новизна знаходить своє відображення у наступних основних результатах дисертаційного дослідження:

уперше:

1) здійснене системне виокремлення специфічних ознак бюджетного процесу як інституту бюджетного права, пов'язаного із особливостями фінансового права як самостійної публічної галузі права. Бюджетне право є підгалуззю фінансового права, а бюджетний процес - інститут бюджетного права;

2) дається авторське визначення бюджетного процесу як сукупності активних дій ( процес - procedere - прохідний) владних органів через здійснення ними складання, розгляду, затвердження, виконання, а також складання, розгляду і схвалення звіту про виконання бюджету та проведення контролю на всіх стадіях проходження бюджетів усіх рівнів;

3) обґрунтовується, що кожна стадія бюджетного процесу оформляється юридичним актом, які приймаються учасниками бюджетного процесу, але різні нормативно-правові акти, які встановлюють повноваження вищих органів державної влади і управління, державних органів управління та місцевих органів влади і управління, повинні мати назви цих актів. Зараз у нашому законодавстві не існує єдиної термінології, тому часто мова йде про акт, яким закінчується стадія бюджетного процесу, але їх учасники різних рівнів називають акти однакового змісту по-різному, чого в правовій державі, де підготовка спеціалістів з юридичною освітою перевищує потребу в них, не повинно бути;

4) розкрито питання про можливість розподілу принципів, установлених Бюджетним кодексом України, на загальні принципи бюджетного права та на принципи, на яких будується бюджетний процес;

5) наголошується, що закон про Державний бюджет вміщує в основному конкретно-адресні накази Верховної Ради України Кабінету Міністрів України про мобілізацію суми коштів з усіх джерел, що визначені законодавством, для можливості фінансування першочергових й необхідних заходів протягом одного бюджетного періоду. Залишення різних джерел діючими є прямим порушенням ст. 96 Конституції України і порушенням Бюджетного кодексу України, за що винуватці повинні нести фінансову відповідальність. Закон про державний бюджет є законом і за формою, і за змістом;

6) сформульовано проблему щодо суперечливого відношення законодавця до бюджетних установ, що здійснюють підприємницьку діяльність. Дана проблема вказує, що існують деякі суперечливості з приводу кількості балансів, що складаються у цього виду юридичних осіб, і спричиняє “подвійну бухгалтерію” у самому прямому значенні цього слова.

7) надається пропозиція щодо впливу на регулювання бюджетних відносин. Наголошується, що до Бюджетного кодексу України вноситься дуже багато змін поточним законодавством. Щорічні закони про державний бюджет призупиняють дію окремих статей Бюджетного кодексу України, що впливає на регулювання бюджетних відносин, оскільки ці статті потребують корегування і деталізації;

8) досліджується питання управління фінансовими ресурсами, яке дозволяє вирішення проблеми виконання бюджетних планів, забезпечення доходних джерел бюджетів, недопущення практики нецільового використання бюджетних коштів. Воно пов'язано також із використанням сучасної інформаційної системи, що дозволяє оперативно контролювати грошові потоки за рахунками учасників бюджетного процесу, впорядкуванням рахунків, з яких здійснюються витрати бюджетів і інше.

удосконалено: необхідність об'єднання органів, що забезпечують реалізацію бюджетів і актів про бюджет з початку і до кінця бюджетного періоду, але які мають різні функції, у чотири групи: перша група - представницькі і виконавчі органи загальної компетенції; друга група - фінансові органи - Міністерство фінансів, Державне казначейство та їх органи на місцях.

Державне казначейство забезпечує ведення єдиного казначейського рахунку; третя група - установи банків, з якими укладено договори Кабінету Міністрів України та Національного банку України про обслуговування бюджетних коштів; четверта група - це державні і місцеві органи, які очолюються розпорядниками бюджетних коштів. Галузеві органи управління, податкові органи забезпечують своєчасне внесення всіх платежів до бюджетної системи. Але слід відмітити, що вся повсякденна робота по виконанню бюджету проводиться фінансовими органами.

Значну увагу дисертант приділяє порівняльному аналізу законодавства європейських країн з метою можливого імплементування, сподіваючись на те, що скоро в українську бюджетну систему європейських правових стандартів національними засобами; дисертант вносить пропозиції стосовно вдосконалення бюджетного законодавства та змісту Бюджетного кодексу України. бюджетний україна законодавство

Сьогодні наука фінансового права і практика фінансового регулювання поки що не дозволяють глибоко осмислити і чітко реалізувати нормативний матеріал, який з'явився в нових економічних умовах. Звідси - об'єктивна необхідність у науковому аналізі проблем, що пов'язані з бюджетно-процесуальними нормами, з їх специфікою і особливостями реалізації.

Уточнено принципи гласності і публічності, як спеціальних принципів бюджетного процесу.

До принципів бюджетного процесу також належать:

плановість - згідно з Бюджетним кодексом України вся діяльність на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється на основі прогнозу соціально - економічного розвитку України з метою фінансового забезпечення функціонування держави;

організація фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу. В юридичній літературі (особливо у проф. Крохіної Ю.О.) виділені й інші спеціальні принципи бюджетного процесу. Але здається, що всі вони засновуються на основних, перерахованих в дисертації, і просто поглиблюють ці основні;

дістало подальшого розвитку:

1) вирішення питання про повноваження органу, що має право надання розстрочення та відстрочення податкових обов'язків платників, бо затримка сплати веде до невиконання відповідних бюджетів. Закон України “Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” від 21 грудня 2000 р. встановив у ст. 14 порядок розстрочення та відстрочення зобов'язань платників податків податковими органами, а ст. 50 Бюджетного кодексу України поклала на Міністерство фінансів України загальну організацію та управління виконання Державного бюджету, у тому числі права надавати відповідну до законодавства відстрочку, розстрочку за платежами Державного бюджету. А що ж буде якщо податковий орган вже надав розстрочку за платежами в бюджет? Пройшло вже майже 8 років після прийняття цих двох дуже авторитетних актів - Бюджетного кодексу України і Закону, норми яких весь час застосовуються, в них без кінця вносяться зміни і уточнення, а на ці однакові повноваження двох фінансових, але самостійних органів ніхто не звертає уваги.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості їхнього використання у:

- науково-дослідній роботі - зроблені в процесі дослідження науково-теоретичні висновки і сформульовані на їх основі пропозиції можуть бути використаними для удосконалення фінансового законодавства, яке регулює фінансово-правові відносини.

Результати дослідження можуть бути використані у науково-дослідницькій діяльності та в практиці удосконалення діяльності органів державної законодавчої та виконавчої влади, на які Конституцією покладені повноваження по складанню, розгляду, затвердженню та виконанню Державного бюджету.

- учбовому процесі - основні положення дисертаційної роботи можуть бути використані при підготовці навчальних посібників, методичних розробок для студентів юридичних вузів та факультетів, а також при викладанні курсу Фінансового права та інше.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, завершеною науковою роботою.

Основні положення, пропозиції і висновки, що характеризують наукову новизну та практичне значення результатів дослідження і виносяться на захист, розроблені автором самостійно. Ідея та розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані праці за темою дослідження, у роботі не використовувались.

Апробація і впровадження результатів дослідження. Дисертацію було прорецензовано, а її основні положення обговорено та схвалено на засіданні кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії.

Окремі положення дисертації були предметом обговорення на 11 науково-практичних конференціях, зокрема на:

1) Науковій конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Чернівецького державного університету ім. Ю. Федьковича „Теоретичні та практичні проблеми становлення правової держави в Україні” (м. Чернівці, 4-5 травня 1995р.)

2) IХ Всеукраїнській науково-практичній конференції “Формування правової держави в Україні. Проблеми і перспективи” (м. Тернопіль, 13 квітня 2007 р.);

3) Міжнародній науково - практичній конференції Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Права і свободи людини і громадянина: проблеми судового захисту“ (м. Київ, 23-24 листопада 2007 року);

4) V Всеукраїнській науковій конференції правників-початківців, молодих науковців, аспірантів і студентів, присвяченої пам'яти видатних вчених-юристів П. О. Недбайла, О. В. Сурілова, В. В. Копейчикова „Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави'' на юридичному факультеті Львівського національного університету імені Івана Франка (м. Львів; 8-9 листопада 2007 року);

5) X Всеукраїнській науково-практичній конференції ”Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” ( м. Тернопіль 11 квітня 2008 року);

6) Науково-практичній конференції “Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм та стратегічні можливості України” (7-8 лютого 2008 року) - Київ: Національний авіаційний університет;

7) Ш Міжнародній науково-практичній Інтернет-конференції Тернопільського національного економічного університету “Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми” (м. Тернопіль, 15.10.2008р.);

8) Міжнародній науково-практичній конференції (24-25 квітня 2008 року) “Актуальні питання державотворення в Україні”: Київський національний університет імені Тараса Шевченка: - Київ, 2008; 9) IV Міжнародній науково-практичній Інтернет-конференції “Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми” 30 березня 2009 р. : Тернопільський національний економічний університет. - Тернопіль, 2009;

10) П Всеукраїнській науково-практичній конференції „Плебсологічна, як філософсько-правова оцінка сучасної світової фінансово-економічної кризи і завдань стратегічного менеджменту” (24.04.2009). Київський національний університет імені Тараса Шевченка. м. Київ, 2009;

11) Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених”, (23-24 квітня 2009 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи відображені у 15 друкованих працях, 6 із них опубліковано у наукових журналах і збірниках наукових праць, які ВАК України віднесені до переліку фахових юридичних видань, 9 - у матеріалах науково-практичних конференцій.

Структура дисертаційної роботи обумовлена її метою та окресленими завданнями і складається зі вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Зміст роботи викладено на 224 сторінках друкованого тексту, з них основний текст займає 195 сторінок. Список використаних джерел (211 найменувань) займає 24 сторінки. Додатки розміщені на 4 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається ступінь її наукової розробки, показано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об'єкт, предмет і методи, наукова новизна роботи, її практичне значення, наводяться відомості про апробацію, структуру та обсяг дисертації.

Першій розділ дисертації - “Теоретичні основи бюджетного процесу в Україні” - складається із трьох підрозділів та висновків до розділу, де розглядаються загальнотеоретичні питання.

У підрозділі 1.1. “Поняття бюджету і бюджетного права“ викладено загальні ознаки бюджетно-процесуальних норм і здійснено аналіз їх відмінностей від процесуальних норм інших галузей права, а також від матеріальних норм бюджетного права. Сформульоване розгорнуте визначення таких правил.

Зроблено висновок, що бюджетно-процесуальна норма - це загальне, загальнообов'язкове, формально-визначене правило, що встановлюється від державою і органами місцевого самоврядування, це приписи, які охороняються примусовою силою держави, направлені на забезпечення реалізації матеріальних бюджетно-правових норм за допомогою регулювання процесуальних відносин по складанню, розгляду, затвердженню і виконанню бюджетів, підготовці, розгляду і затвердженню звітів про виконання бюджетів, а також контролю за їх виконанням і внесенню змін в окремі бюджетні показники через закріплення різних початкових положень (дефініцій, принципів і т.п.) і визначення процесуальних дій учасників бюджетного процесу, способів, порядку, термінів і послідовності їх здійснення.

Підрозділ 1.2. “Стадії бюджетного процесу” розкриває послідовність дій учасників бюджетного процесу, який за Бюджетним кодексом складається з 4 стадій.

Стадія визначається як етап діяльності, який доручається органам держави і місцевого самоврядування, в результаті якої приймаються акти різної юридичної сили (від закону про державний бюджет до прийняття рішень органами місцевого самоврядування про місцеві бюджети). Аналізуючи стадії бюджетного процесу інших держав, слід відзначити, що у Бюджетному кодексі України не встановлені важливі стадії по затвердженню акту про бюджет, що не враховує виключного конституційного права на затвердження бюджету представницьким органом і право на затвердження звіту про виконання бюджету, оскільки при затвердженні звіту представницький орган здійснює вищий контроль по виконанню показників, які склали бюджет і затвердженим в Законі про державний бюджет на певний бюджетний період.

У підрозділі 1.3. “Принципи бюджетного процесу“ простежені принципи бюджетного права, на яких будується вся підгалузь фінансового права, але бюджетний процес, як окремий інститут бюджетного права, має і свої принципи.

Суворе їх дотримання є гарантією правильного і своєчасного надходження доходів у бюджет та законності і своєчасності їх витрачання. До таких принципів належать: законність, яка створює міцну основу взаємовідносин між державними органами і органами місцевого самоврядування; розмежування компетенції між представницькими і виконавчими органами держави і місцевого самоврядування в бюджетному процесі; спеціалізація бюджетних показників, яка базується на бюджетній класифікації, тобто систематизоване групування доходів і видатків за однорідними ознаками.

Другий розділ “Правове регулювання формування, розгляду і затвердження Державного бюджету України” складається із трьох підрозділів та висновків до розділу.

У підрозділі 2.1. “Порядок складання проекту бюджету” проведений аналіз законодавчих та підзаконних актів, на підставі яких здійснюється складання проекту бюджету. Зроблено висновок, що бюджетний устрій, дозволяє державі збирати і витрачати грошові кошти. Держава використовує їх для розподілу коштів між основними напрямами своєї діяльності (оборона, розвиток торгівлі, надання послуг, охорона здоров'я тощо), а також для визначення мети і розмірів особистих програм. Рішення, прийняті в ході бюджетного процесу, зачіпають всю країну, місцеві органи влади і все населення. Багато бюджетних рішень мають велике значення.

Бюджетний устрій регулюється різними законами, прийнятими на виконання вимог Конституції.

На жаль, ні Конституцією України, ні Бюджетним кодексом України не передбачено Бюджетного послання Президента України. Останніми роками Президент України наприкінці травня звертається з бюджетним посланням до Верховної Ради України, що слід було б зробити - легальним, включивши відповідне положення до Конституції України або до Бюджетного кодексу України.

Підрозділ 2.2. “Порядок розгляду проекту бюджету Верховною Радою України в трьох читаннях” присвячений дослідженню чинного законодавства та зроблено порівняльний аналіз із законодавством країн з розвиненою економікою.

Виходячи з проведеного аналізу, автор робить висновок, що використання порівняльно-правового методу дозволяє виявити як загальні закономірності, так і їх відмінності, які властиві бюджетному процесу в Україні та інших зарубіжних країнах з континентальною та англосаксонською системою права. Даючи порівняльний аналіз, автор зазначає, що порівняння є важливим не тільки з теоретичної, але і з практичної точки зору, оскільки дає можливість отримати різносторонню, важливу інформацію для обміну корисним досвідом, застосувати те позитивне та розвинене, що містить законодавство цих країн, сприяє вдосконаленню і розвитку правових норм, що регулюють бюджетний процес в Україні.

У підрозділі 2.3. “Затвердження Державного бюджету та Закону про Державний бюджет, і внесення доповнень у затверджений Закон про Державний бюджет” зазначено наступні особливості затвердження Державного бюджету України та Закону про Державний бюджет України, а також внесення доповнень у затверджений бюджет:

по-перше, щорічно приймається закон про Державний бюджет України;

по-друге, складання проекта бюджета і проекта Закона про Державний бюджет покладено на Кабінет Міністрів України;

по-третє, чіткий розподіл повноважень між законодавчою владою та виконавчою щодо бюджетних питань;

по-четверте, пріоритет подання законопроекту про державний бюджет належить Кабінету Міністрів України, а остоточне рішення приймає Верховна Рада України;

по-п'яте, законопроект стає законом після підписання його Президентом України;

по-шосте, зміни та доповнення до закону про Державний бюджет України не можуть змінювати чинне законодавство;

по-сьоме, внесення змін і доповнень здійснюється у загальному порядку, визначеному Регламентом Верховної Ради України;

по-восьме, закон про внесення змін до закону про Державний бюджет України приймає Верховна Рада України.

Третій розділ “Правові основи виконання Державного бюджету України та контроль за його виконанням” складається із трьох підрозділів та висновків до розділу.

У підрозділі 3.1. “Правові засади та особливості організації виконання Державного бюджету” автор, аналізуючи нормативно-правові акти щодо висвітлення питання стосовно правових засад та особливостей організації виконання Державного бюджету в Україні та зарубіжних країнах, зроблено висновок, що економічний аналіз, що проводиться фінансовими і контрольними органами України, використовується не тільки для об'єктивної оцінки результатів виконання бюджету, але і розробки пропозицій і рекомендацій, направлених на виявлення резервів зміцнення доходної бази бюджетів, забезпечення надходження у встановлений термін платежів по кожному джерелу доходів і кожному бюджету; забезпечення своєчасного фінансування видатків за цільовим призначенням.

Рішення про затвердження (або не затвердження) звіту про виконання бюджету завершує бюджетний цикл.

У підрозділі 3.2. “Правове положення розпорядників бюджетних коштів” проаналізовано і зроблено висновок, що Законом України чітко визначено хто може бути головним розпорядником коштів державного бюджету та відповідних місцевих бюджетів, їх повноваження.

Підрозділ 3.3. “Загальні засади здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства”. Розглядаючи загальні засади здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства в Україні визначено, що:

Фінансовий контроль за дотриманням бюджетного законодавства організований на усіх рівнях бюджетної системи і здійснюється органами законодавчої і виконавчої влади. Законодавчі органи мають право здійснювати усі форми контролю: попередній контроль у ході обговорення і затвердження проектів законів про бюджет і інших законопроектів з бюджетно-фінансових питань; поточний контроль у процесі виконання бюджетів на засіданнях комітетів, комісій, у ході парламентських слухань і у зв'язку з депутатськими запитами; подальший контроль у ході розгляду і затвердження звітів про виконання бюджетів.

Державний фінансовий контроль у бюджетній сфері також здійснюють створені законодавчими органами влади спеціальні органи, які наділені правами здійснення контролю за виконанням відповідних бюджетів і державних позабюджетних фондів.

ВИСНОВКИ

У результаті проведеного дисертаційного дослідження, що виконане на основі аналізу чинного законодавства України і зарубіжних країн, практики його реалізації, теоретичного осмислення чисельних наукових праць у галузі фінансового, адміністративного, цивільно - процесуального, кримінального права, автором сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на подальший розвиток теорії фінансового права шляхом формування нових і удосконалення існуючих правових конструкцій, категорій і понять, внесення науково - обґрунтованих пропозицій по удосконаленню чинного законодавства України. Основними з них є такі:

1) Бюджет є необхідним атрибутом будь-якої держави. Саме за допомогою бюджету здійснюються завдання і функції держави і місцевого самоврядування. Його призначення - забезпечення діяльності публічної влади. Для бюджету характерні не тільки розподільна і контрольна функції, а також інформаційна і стабілізаційна. Бюджет - це джерело інформації соціально-економічного розвитку держави, його індикатор. Те, що буде закладено на “вході” (доходи бюджету), те ми і отримаємо на “виході” (видатки бюджету), тобто відповідні доходи і видатки.

Поняття бюджету включає матеріальну, економічну і правову природу. Бюджет, з одного боку, є фінансовим планом держави або адміністративно-територіального утворення, який передбачає доходи на фінансовий рік і плановий період (фінансово-плановий акт), а з другого боку, бюджет - це закон, акт вищої юридичної сили, або рішення місцевого самоврядування.

2) Законодавче визначення бюджету і бюджетного процесу в Україні, що закріплене у Бюджетному кодексі України, потребує подальшого вдосконалення і уточнення.

На сьогодні існує проблема, яка стоїть перед фінансовою наукою щодо формулювання бюджету, як предмету вивчення. Вирішення проблеми, мається на увазі - аспект активної, творчої діяльності держави, її фінансового механізму, фінансового апарату, підготовка фінансових кадрів тощо.

3) Наука фінансового права в Україні, не дивлячись на надзвичайно жорсткий ідеологічний характер, досягла певних позитивних результатів. Завдяки розробці таких теоретичних питань як предмет, система, джерела фінансового права, фінансова діяльність держави, фінансові акти, система знань отримала міцну юридичну основу і набула досконалий стан. До сказаного слід додати, що досконало і детально було розроблено багато питань з бюджетного права та бюджетного процесу, що пов'язані з поняттям бюджету, бюджетним регулюванням і бюджетним процесом. Слід зазначити, що: а) за Бюджетним кодексом України, бюджетний процес включає чотири стадії бюджетної діяльності: складання проектів бюджетів; розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети; виконання бюджетів; підготовка та розгляд звіту про виконання бюджетів та прийняття рішень щодо них; б) бюджетний процес належить до числа тих категорій, які в Україні не тільки оновлюються, і є найактуальнішою частиною українського права, але і продовжує переживати етап бурхливого розвитку; в) з прийняттям Бюджетного кодексу України зросла актуальність проблеми дослідження стадій бюджетного процесу і в першу чергу основної стадії - стадії виконання бюджету як доходної, так і видаткової частини. Це пояснюється тим, що в 90-х роках ХХ ст. в Україні на зміну банківській системі виконання бюджетів прийшла казначейська система, яка ще до кінця не продумана ні практиками, ні представниками науки з фінансового права тощо; г) іншою ознакою актуальності можна назвати - відсутність на сьогоднішній день в Україні монографічних робіт і ґрунтовних статей, що присвячені проблемі усіх стадій бюджетного процесу.

4) Керованість фінансовими ресурсами сприяє вирішенню проблем виконання бюджетних планів, забезпечення доходних джерел бюджетів, недопущення практики нецільового використання бюджетних коштів. Воно пов'язано також з використанням сучасної інформаційної системи, що дозволяє оперативно контролювати грошові потоки за рахунками учасників бюджетного процесу, впорядкуванням рахунків, з яких здійснюються витрати бюджетів і ін. Від рішення проблеми створення системи управління фінансовими потоками всіх рівнів бюджетів багато в чому залежить рішення багатьох інших питань економічного і соціального характеру.

5) На сьогодні у світі не існує жодної країни, яка ніколи б не мала проблем у бюджетній сфері. Впродовж багатьох років розроблялися та впроваджувалися нові методи, засоби, процедури щодо удосконалення бюджетних процедур, а також для усунення будь-яких конфліктів між численними учасниками, що беруть участь у бюджетному процесі, формуванні та виконанні бюджету. Всі ці питання через деякий час в тій чи іншій мірі мають вирішуватись. Дослідивши розвиток бюджетного процесу як в Україні, так і у зарубіжних країнах, на підставі чинного законодавства України та робіт відомих науковців, автор дійшов думки, що бюджетний процес можна визначити як врегульовану правовими нормами діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування, направлену на складання, розгляд проекту бюджету, затвердження та виконання бюджету, складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету, а також здійснення бюджетного контролю на всіх стадіях бюджетного процесу.

6) Порівняльно-правовий аналіз дослідження стадій бюджетного процесу України і в зарубіжних країнах із розвиненою економікою доводить, що законодавчою базою бюджетного процесу є Конституції цих країн, але разом з цим є цілий ряд спеціальних законодавчих актів, що регулюють бюджетний процес. Теоретичний і порівняльно-правовий аналіз бюджетного процесу в Україні і ряді зарубіжних країн дозволяє зробити висновок про те, що, не дивлячись на особливості бюджетного процесу, практично його стадії скрізь співпадають.

7) В усіх країнах з розвиненою економікою проект бюджету складають центральні органи управління спеціальної компетенції - Міністерства фінансів.

8) Використання порівняльно-правового методу дозволяє виявити як загальні закономірності, так і їх відмінності, які властиві бюджетному процесу в Україні, Німеччині та Великій Британії. Даючи порівняльний аналіз, автор зазначає, що порівняння є важливим не тільки з теоретичної, але і з практичної точки зору, оскільки дає можливість отримати різносторонню, важливу інформацію для обміну корисним досвідом, застосувати те позитивне та розвинене, що містить законодавство цих країн, сприяє вдосконаленню і розвитку правових норм, що регулюють бюджетний процес в Україні. Представляється, що у ході розгляду і затвердження бюджету виявляється прояв демократії, в бюджеті виражається воля всього народу, він стає прозорим і підконтрольним.

9) Бюджетне законодавство, яке вважається здебільшого сформованим на сьогодні в Україні, потребує вдосконалення й розроблення нових бюджетних концепцій та програм. Реформи, які на сучасному етапі проводяться в Україні, здійснюються інколи без ретельного вивчення дійсності та при повному нехтуванні знаннями, що пропонує вітчизняна та зарубіжна фінансова наука, право, економіка. У сфері бюджетної діяльності існує позитивний досвід інших країн, що мали аналогічні проблеми з бюджетоутворенням, які успішно подолали економічну та бюджетну кризу, а тому неможливо не враховувати таку реальність, яка існує в силу ряду об'єктивних та суб'єктивних причин. Вітчизняна наука має кваліфікованих фахівців, експертів, науковців, які володіють достатніми знаннями та досвідом для подолання існуючої кризи. Отже, державі слід в повному обсязі використати цей потенціал, виходячи з дійсно державних інтересів і національної безпеки України.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Теремцова Н. В. Правові основи складання, розгляду і затвердження державного бюджету в Україні та Великій Британії: порівняльний аспект / Н. В. Теремцова // Економіко-правовий науково-практичний журнал Київського Національного авіаційного університету. - 2008. - № 1-2. - С. 164-170.

2. Теремцова Н. В. Загальнотеоретичні питання бюджетного процесу в Україні (порівняльний аналіз) / Н .В. Теремцова // Науковий Вісник Ужгородського національного університету. Серія право. - Випуск 9. - Ужгород, 2008. - С. 436-440.

3. Теремцова Н. В. Правові основи пенсійного забезпечення / Н. В. Теремцова // Вісник Київського університету. Юридичні науки. - Випуск 33/34. - Київ, 1995. - С. 70-79.

4. Теремцова Н. В. Стадії і елементи бюджетного процесу в юридичній науці / Н. В. Теремцова // “Вчені записки Таврійського національного університету ім. В. І. Вернадського”. Науковий журнал. Серія “Юридичні науки”. Том 21 (60). - 2008. - № 2. - С. 353-362.

5. Теремцова Н. В. Правові основи складання, розгляду і затвердження державного бюджету в Україні та Великій Британії: порівняльний аспект. / Н. В. Теремцова // Бюлетень Міністерства юстиції України. - №3 (77). - Київ, 2008. - С. 102-111.

6. Теремцова Н. В. Поняття стадії бюджетного процесу: методологічні засади дослідження / Н. В. Теремцова // Бюлетень Міністерства юстиції України. - №10. - Київ, 2009. - С. 66-71.

7. Теремцова Н. В. Стадії та елементи бюджетного процесу в юридичній науці / Н. В. Теремцова // Про українське право. Збірник статей кафедри теорії та історії держави і права. Число Ш / За ред. проф. І. Безклубого. - К., 2008. - С. 303-314.

8. Теремцова Н. В. Про пенсійний фонд України / Н. В. Теремцова // Теоретичні та практичні проблеми становлення правової держави в Україні: Матеріали доповідей і тези виступів наукової конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Чернівецького державного університету ім. Ю. Федьковича 4-5 травня 1995 р. - Чернівці.: Чернівецький державний університет ім. Ю. Федьковича. - Випуск 2, 1995. - С. 216-219.

9. Теремцова Н. В. Особливості захисту суб'єктів фінансових правовідносин в Україні / Н. В. Теремцова // Права і свободи людини і громадянина: проблеми судового захисту. Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції Київського національного університету імені Тараса Шевченка (23-24 листопада 2007 року). - К. : ВГЛ “Обрії”, 2008. - С. 249-252.

10. Теремцова Н. В. Загальнотеоретичні питання бюджетного процесу на прикладі Республіки Польща (порівняльний аспект)” / Н. В. Теремцова // „Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави”. Матеріали V Всеукраїнської наукової конференції правників-початківців. - Львів; Одеса. : Фенікс, 2008. - С. 138-140.

11. Теремцова Н. В. Правові основи стадії складання, розгляду і затвердження Центрального бюджету в Канаді (порівняльний аспект) / Н. В. Теремцова // Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми. Збірник тез доповідей Ш Міжнародної науково-практичної Інтернет-конференції. Тернопільський національний економічний університет. Рада молодих вчених. - Тернопіль, 15 жовтня 2008. www.iconf.org.ua. - С. 127-131.

12. Теремцова Н. В. Актуальні проблеми стадій бюджетного процесу в Україні / Н. В. Теремцова // Актуальні питання державотворення в Україні. Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції (24-25 квітня 2008 року). - К. : ВГЛ «Обрії», 2008. - С. 246-247.

13. Теремцова Н. В. Актуальні проблеми загальнотеоретичних питань бюджетного процесу в Україні (порівняльний аспект) / Н. В. Теремцова // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених. Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка (23-24 квітня 2009 року). - Ч. V. - К., 2009. - С. 69-70.

14. Теремцова Н. В. До питання щодо елементів бюджетних правовідносин / Н. В. Теремцова // Розвиток України в ХХІ столітті: економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та правові проблеми. Збірник тез доповідей ІV Міжнародної науково-практичної Інтернет-конференції. Тернопільський національний економічний університет. Рада молодих вчених. - Тернопіль, 30 березня 2009 р. www.iconf.org.ua. - С. 201-206.

15. Теремцова Н. В. Поняття бюджетного процесу в Україні. / Н. В. Теремцова // Збірник тез доповідей на науково-практичній конференції 11 квітня 2008 року “Формування правової держави в Україні. Проблеми і перспективи”. - Тернопіль: ТзОВ “Терно-граф”, 2008. - С. 462-465.

АНОТАЦІЯ

Теремцова Н. В. Бюджетний процес за законодавством України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - Київ, 2010. Дисертація є комплексним дослідженням організаційно-правових засад бюджетного процесу за українським законодавством, юридичної природи та місця цього процесу серед видів фінансового провадження. Детально розглядаються питання щодо поняття бюджету і бюджетного права, проаналізовано стадії бюджетного процесу, розглянуто принципи бюджетного процесу. Зосереджено увагу на загальнотеоретичних аспектах щодо порядку складання проекту бюджету, розгляду проекту бюджету Верховною Радою України в трьох читаннях, затвердження Державного бюджету та Закону про Державний бюджет, та внесення доповнень у затверджений Закон про Державний бюджет. Внесено пропозиції щодо виконання Державного бюджету України та контроль за його виконанням. На основі аналізу чинного законодавства України, міжнародно-правових актів та законодавства зарубіжних країн досліджено сутність та завдання бюджетного процесу. Розроблено чіткі пропозиції кардинальної зміни сутності, форм і методів щодо формування, розгляду і затвердження Державного бюджету України. Розглянуто проблемні питання діяльності відомчих органів та їх обмежень.

Ключові слова: Бюджет, бюджетний процес, Державний бюджет, стадії бюджетного процесу, бюджетний запит, міжбюджетні відносини, міжбюджетні трансферти, бюджетний період, касове виконання бюджету, виконання бюджету.

АННОТАЦИЯ

Теремцова Н. В. Бюджетный процесс по законодательству Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко. - Киев, 2010.

Диссертационное исследование посвящено бюджетному процессу по украинскому законодательству. В работе рассмотрены вопросы, касающиеся понятия бюджета и бюджетного права, проанализированы стадии бюджетного процесса, рассмотрены его принципы. Сосредоточено внимание на общетеоретических вопросах в отношении порядка составления проекта бюджета, рассмотрения проекта Верховным Советом Украины в трех чтениях, утверждения Государственного бюджета и Закона о Государственном бюджете, и внесения дополнений в утвержденный Закон о Государственном бюджете. Внесены предложения относительно исполнения Государственного бюджета Украины и контроль за его исполнением.

Теоретические основы бюджетного процесса в Украине автор рассматривает как часть общей системы бюджетного права в Украине. В связи с этим раскрываются понятие бюджета и бюджетного процесса, их принципы и другие элементы, анализируются дискуссионные точки зрения по ряду важнейших вопросов правового регулирования данных отношений. Главное внимание уделено таким категориям бюджетного процесса, как правовой режим, принципы, формы и другие элементы бюджетных отношений.

Исходя из рассмотренных общетеоретических положений бюджетного процесса, в работе формулируется понятие бюджета и бюджетного права в Украине, которые в полной мере отражены в финансовом праве Украины.

Детально рассмотрены особенности правового регулирования, формирования, рассмотрения и утверждения государственного бюджета Украины.

Рассмотрены особенности правових основ и особенности организации исполнения Государственного бюджета, проанализированы источники нормативно-правовых актов, которые освещают вопросы, касающиеся правовых основ и особенностей организации исполнения Государственного бюджета в Украине и зарубежных странах. В работе уделено внимание основным элементам, которые касаются таких вопросов как: правовое положение распорядителей бюджетных средств, общие основы осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства.

На основе анализа действующего законодательства Украины, международно-правовых актов и законодательства зарубежных стран исследована сущность финансово-правовых вопросов и бюджетного процесса в Украине.