19

Размещено на http://www.allbest.ru/

19

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

Міністерства внутрішніх справ УКРАЇНИ

УДК 351.741:342.7

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Відомчий контроль за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Плугатар Тетяна Анатоліївна

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Державному науково-дослідному інституті Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор Проценко Тарас Олександрович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, перший заступник начальника.

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор Білоус Віктор Тарасович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук, доцент Іщенко Юрій Вікторович, Національна академія внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу.

Захист відбудеться 7 квітня 2011 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 у Державному науково-дослідному інституті Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а.

Автореферат розіслано __ березня 2011 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради І.М. Шопіна

міліція захист громадський адміністративний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Розвиток громадянського суспільства і його демократичних інститутів в Україні потребує розробки та впровадження дієвого контролю за діяльністю міліції із забезпечення прав і свобод громадян, який відповідає формам, змісту та практиці, прийнятих у демократичних країнах. Організація з безпеки і співробітництва в Європі та Рада Європи виробили принципи, якими встановлено механізми підзвітності суспільству правоохоронних органів. Дотримання зазначених принципів має запобігти необмеженому втручанню в реалізацію прав та свобод громадян. Євроінтеграційна орієнтація України зумовлює приведення національного законодавства у відповідність до міжнародних стандартів. Водночас не менш важливого значення набуває гарантування дисципліни та законності в діяльності самої міліції, що зумовлює необхідність удосконалення системи контролю за її діяльністю як одного із засобів забезпечення прав, свобод i законних інтересів громадян.

Надзвичайно широке коло проблем, що постають в ході реалізації прав та свобод громадян, а також нормотворча, правозастосовна практика їх регулювання потребують підвищеної уваги, переосмислення й внесення значних уточнень. Тому розробка заходів щодо підвищення ефективності організації діяльності міліції, з огляду на зміни в соціально-економічних і політико-правових умовах функціонування всієї системи МВС України та потреба в переході від карального до соціально-сервісного змісту діяльності міліції, зумовлює необхідність теоретичного узагальнення та осмислення норм чинного законодавства і результатів досліджень, що стосуються контролю за діяльністю міліції.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці із загальної теорії держави і права, розробки з адміністративного права та інших правових наук вітчизняних і зарубіжних вчених, серед яких: В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, М. І. Ануфрієв, І. В. Арістова, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, К. І. Бєляков, Ю. П. Битяк, В. Т. Білоус, І. Л. Бородін, С. Г. Братель, М. Г. Вербенський, М. В. Вітрук, В. М. Гаращук, Є. О. Гіда, І. П. Голосніченко, М. М. Гуренко, С. Д. Гусарєв, Є. В. Додін, В. О. Заросило, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, В. В. Коваленко, В. К. Колпаков, А. Т. Комзюк, С. Ф. Константінов, Ю. Ф. Кравченко, К. Б. Левченко, С. Л. Лисенков, О. А. Мартиненко, А. А. Музика, О. М. Музичук, О. В. Негодченко, Н. Р. Нижник, В.В. Новіков, В. І. Олефір, В. І. Осадчий, В. П. Пєтков, С. В. Пєтков, В. М. Плішкін, В. Ф. Погорілко, А. М. Подоляка, В. М. Попович, Т. О. Проценко, П. М. Рабінович, Ю. І. Римаренко, О. Ю. Синявська, І. М. Шопіна, Х. П. Ярмакі, н. М. Ярмиш, О. Н. Ярмиш та ін.

В основу дослідження покладено підходи, які ґрунтуються на дотриманні відповідних юридичних норм і процедур, міжнародних стандартів при виборі тактики й стратегії діяльності, зорієнтованої на забезпечення прав і свобод громадян, професіоналізм роботи міліції. Особливу увагу приділено підвищенню правової підготовки працівників міліції на основі сконцентрованого досвіду у контексті дотримання міжнародних стандартів з прав людини, вивченню форм і методів ненасильницьких дій в умовах соціального конфлікту, відповідальності та контролю за діяльністю поліції зарубіжних країн у сфері забезпечення прав і свобод людини.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконано відповідно до окремих положень указу Президента України «Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян» від 18.02.2002 р. № 143; Перспективного плану дій МВС України у сфері європейської інтеграції та співробітництва з Європейським Союзом, затвердженого розпорядженням МВС України від 30.12.2002 р. № 618; пп. 5, 10 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України від 05.07.2004 р. № 755, та п. 17 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України від 29.07.2010 р. № 347.

Мета і завдання дослідження. Мета полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації, теоретичних здобутків учених різних галузей права, насамперед адміністративного, визначити сутність, значення та зміст відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції; розробити концептуально-теоретичні засади, пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення його правового регулювання. Для досягнення цієї мети необхідно було вирішити наступні завдання:

- проаналізувати вітчизняне законодавство та міжнародні документи, що регламентують механізм забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

- розкрити сутність прав та свобод громадян як об'єкта діяльності міліції на сучасному етапі;

- визначити роль міліції в охороні, забезпеченні та захисті прав і свобод громадян в ході здійснення адміністративної діяльності міліції;

- з'ясувати сутність, завдання, принципи та форми адміністративної діяльності міліції у контексті забезпечення прав та свобод громадян;

- розглянути особливості вживання термінів «контроль», «нагляд», «контрольна діяльність» у науковій літературі та законодавстві, здійснити їх розмежування;

- дати визначення відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції;

- висвітлити завдання та принципи відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції, охарактеризувати його форми та види;

- визначити правовий статус керівника органу міліції, підрозділів внутрішньої безпеки та інспекцій з особового складу як суб'єктів відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції;

- дослідити міжнародний досвід відповідальності та контролю за діяльністю поліції зарубіжних країн щодо забезпечення прав та свобод людини й можливість використання його в роботі міліції України;

- проаналізувати стан громадського контролю за дотриманням прав і свобод громадян міліцією України на сучасному етапі;

- виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції.

Предмет дослідження - відомчий контроль за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції.

Методи дослідження. Дослідження побудоване на засадах методологічного плюралізму. Застосовуються загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, що ґрунтуються на діалектичному підході до об'єкта дослідження, і спеціально-правові.

Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, а їх застосування зумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в поєднанні їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу та методу переходу від загального до окремого поглиблено понятійний апарат досліджуваної проблематики (підрозділи 1.1, 1.3, 2.2, 2.3). Застосування методу структурно-функціонального аналізу дозволило сформувати уявлення про організацію відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції, визначити його сутність, закономірності функціонування та перспективи вдосконалення, а формально-юридичний метод забезпечив дослідження змісту та структури правових норм, що регламентують його організацію (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4, 3.2, 3.3). Аналіз стану дотримання прав та свобод громадян працівниками міліції сприяв виявленню низки недоліків та опрацюванню пропозицій щодо його практичного та нормативно-правового вдосконалення (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1). Методи аналізу та синтезу використовувались для з'ясування предмета, об'єкта та суб'єктів відомчого контролю (підрозділи 2.2, 2.3, 2.4). Порівняльно-правовий метод визначив зміст та процедуру вивчення механізму організації правозахисної діяльності поліції інших держав, міжнародних стандартів захисту прав та свобод людини (підрозділи 1.1, 3.1). Спеціально-юридичний метод використаний для встановлення зовнішніх ознак правових явищ, їх відмінностей одне від одного, відпрацювання визначень (підрозділи 1.1, 1.3, 2.1, 2.2). Застосування статистичного, порівняльно-правового, структурно-логічного та компаративного методів дозволили визначити напрями удосконалення відомчого контролю як засобу забезпечення прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції (підрозділи 3.2, 3.3).

Нормативну базу дослідження становлять Конституція України, міжнародно-правові акти у галузі прав людини, нормативно-правові акти України та зарубіжних країн з досліджуваної теми.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення адміністративної діяльності міліції у контексті забезпечення прав та свобод громадян, аналіз політико-правових публікацій, довідкових видань з досліджуваної теми (2005-2010 рр.).

Наукова новизна одержаних результатів пов'язана з обранням і комплексним розробленням питань відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції, які поки що залишаються поза увагою вчених і визначаються сучасною постановкою проблеми, виявленням і дослідженням контролю, підзвітності, тенденції до розвитку партнерських відносин між міліцією і громадянами та напрямів удосконалення законодавства. Дисертація є першим за змістом комплексним теоретико-практичним дослідженням у сфері відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції, в результаті якого сформульовано низку положень, ідей, що мають наукову новизну і виносяться на захист. Основні з них такі:

вперше:

? дано авторське визначення відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції як постійного процесу, що складається з низки дій та видів діяльності зі спостереження, перевірки, моніторингу та аналізу і спрямовується на: запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим законодавством України та міжнародно-правовими актами нормам, правилам і стандартам у сфері прав і свобод людини та громадянина; надання відповідних пропозицій щодо вдосконалення цієї діяльності шляхом виявлення та усунення відхилень і причин, що порушують права та свободи громадян;

? висвітлено завдання та основні принципи відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції;

? аргументовано доцільність створення Управління внутрішніх розслідувань МВС України як самостійного структурного підрозділу шляхом реорганізації Служби внутрішньої безпеки ГУБОЗ МВС України та приєднання Інспекції з особового складу, що дозволить належним чином сконцентрувати всі ресурси на профілактиці та забезпеченні ефективної боротьби з корупцією та іншими правопорушеннями в міліції;

? сформульовано низку пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення теоретико-правових засад і практики здійснення відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції, внесення змін і доповнень до деяких нормативних актів: законів України «Про міліцію» (з метою заповнення прогалин у правовому регулюванні та зменшення кількості підзаконних актів і належного механізму реалізації існуючих правових норм, які регламентують діяльність міліції), «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін.;

удосконалено:

? теоретичне обґрунтування необхідності адаптації міжнародних стандартів забезпечення прав і свобод людини та напрями їх реалізації в нормах національного права України;

? обґрунтованість щодо необхідності створення в структурі МВС України окремого підрозділу (незалежного органу реагування на скарги щодо роботи міліції, до якого мають увійти представники громадськості), уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю міліції та проводити розслідування за фактами порушення працівниками міліції прав та свобод громадян;

? наукову точку зору щодо необхідності розроблення та ухвалення Положення про проведення громадських розслідувань за фактами порушень прав громадян з боку працівників міліції;

? класифікацію форм та видів відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції;

? поняття «суб'єкти відомчого контролю», «об'єкти відомчого контролю», «предмет відомчого контролю»;

набули подальшого розвитку:

? методи аналізу завдань, принципів і функцій, а також особливостей адміністративної діяльності міліції в механізмі організаційно-правового забезпечення прав і свобод громадян;

? з'ясування місця та ролі міліції в охороні, забезпеченні та захисті прав і свобод громадян;

? характеристика правового статусу керівника органу міліції, підрозділів внутрішньої безпеки, інспекцій з особового складу як суб'єктів відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції;

? аналіз досвіду діяльності поліції зарубіжних країн щодо організації контролю за забезпеченням прав і свобод людини та можливості його використання в роботі міліції України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

? у науково-дослідній діяльності - для подальших теоретичних розробок, спрямованих на поліпшення охорони, забезпечення та захисту прав і свобод громадян, а також проблем відомчого контролю як засобу забезпечення законності та дотримання прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції (акт впровадження від 10.01.2011 р., акт впровадження від 09.02.2011 р.);

? у правотворчості - з метою внесення змін і доповнень до законів України «Про міліцію», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін.;

? у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить поліпшити практичну діяльність суб'єктів відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції;

? у навчальному процесі та науково-дослідній діяльності курсантів, студентів і слухачів, при підготовці навчально-методичних матеріалів та проведенні занять з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ», «Адміністративно-деліктне право», «Забезпечення законності та прав людини в діяльності міліції громадської безпеки», «Забезпечення прав людини у правоохоронній діяльності» (акт впровадження від 19.08.2010 р.).

Одержані результати пропонується використовувати як методологічну основу для подальшої правової освіти населення, підвищення рівня правової культури працівників міліції.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації, теоретичні та практичні висновки, узагальнення і пропозиції оприлюднено в доповідях та повідомленнях на: міжнародній науково-практичній конференції «Современные проблемы и пути решения в науке, транспорте, производстве и образовании» (Одеса, 2009 р.); міжвузівській науково-теоретичній конференції «Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції» (Київ, 2009 р.); міжвузівській науково-теоретичній конференції «Права людини та механізм їх забезпечення в Україні» (Київ, 2009 р.); всеукраїнській заочній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Право ХХІ століття: виклики та проблеми» (Ужгород, 2009 р.); міжвузівській науково-практичній конференції «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (Київ, 2010 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки дисертаційної роботи відображено у семи наукових статтях, опублікованих у виданнях, визнаних Вищою атестаційною комісією України фаховими виданнями з юридичних наук, у п'яти статтях (термінах) «Міжнародної поліцейської енциклопедії» та у п'яти тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена предметом дослідження, його метою і завданнями. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять десять підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 223 сторінки, з яких 190 сторінок - основний текст.

Основний зміст роботи

У вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовуються актуальність теми дослідження, зазначається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, визначаються його мета та основні завдання, об'єкт, предмет, методологічні та теоретичні засади, висвітлюється наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення одержаних результатів, ступінь їх апробації.

Розділ 1 «Теоретичні та організаційно-правові засади діяльності міліції у контексті прав та свобод людини» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Міжнародні стандарти і норми національного права України у галузі прав людини» зазначається, що захист прав і свобод людини є одним із головних завдань держави, основою справедливості та миру, що становлять базис правової держави, в якій людську особистість визнають та сприймають як найвищу цінність. Аналізуються різні підходи до систематизації категорій «права людини», «права громадянина», «права» і «свободи» людини. Права людини визначаються як певні можливості людини, необхідні для її існування, розвитку в конкретно-історичних умовах, що об'єктивно визначаються досягнутим рівнем розвитку людства і мають бути загальними та рівними для всіх. Права громадянина є сукупністю природних прав людини та прав людини, які виникли в процесі розвитку суспільства й держави, обов'язково закріплені в конституціях та інших законодавчих актах, забезпечуються й захищаються державою.

Звертається увага на те, що обмеження свободи передбачається лише законом і тільки для забезпечення загального добробуту та захисту більш вагомих прав і свобод, а також на гостроту і злободенність проблеми сучасного стану дотримання прав і свобод громадян.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання діяльності міліції щодо забезпечення прав та свобод громадян» наголошується, що від правового регулювання залежить не тільки якість роботи міліції, а й належне виконання її працівниками обов'язків, що базуються на принципах гуманності та дотримання прав і свобод громадян. Звертається увага на рівні правового регулювання діяльності міліції, зокрема на те, що зовнішнє регулювання здійснюється вищими органами державної влади і управління, а відомче - у самій системі. Зауважується, що саме закон, а не підзаконний акт має стати основним джерелом права у сфері діяльності міліції, що сприяло б упорядкуванню процесу реалізації нормотворчої функції МВС України. Акцентується увага на важливості дотримання принципу неприпустимості звуження наявних прав і свобод, який гарантує, що при прийнятті нових законів не звужуватимуться зміст та обсяги узаконених раніше прав і свобод громадян.

Проведений аналіз нормативно-правової бази функціонування міліції свідчить про значну кількість властивих їй недоліків, що з'явилися в результаті невдалих компромісів, непродуманих рішень, недоглядів і помилок законодавця. Багато сфер правового регулювання діяльності міліції із охорони, забезпечення та захисту прав і свобод громадян залишаються поза межами наукового аналізу, а сформульовані різними вченими висновки і пропозиції інколи прямо суперечать одне одному.

У підрозділі 1.3 «Роль міліції в охороні, забезпеченні та захисті прав і свобод громадян» акцентується увага на аналізі таких важливих і подібних, але не тотожних термінів, як «охорона», «забезпечення», «захист». Так, охорона є ширшим за змістом поняттям ніж захист. Охорону прав та свобод громадян можна розуміти як сукупність правових заходів, спрямованих на забезпечення їх реалізації, а також на захист у разі їх порушення. Об'єктом захисту виступають охоронювані, оспорюванні та порушені законні права, свободи та інтереси громадян. Доводиться, що охорона, забезпечення та захист прав і свобод громадян передбачають не тільки відповідну діяльність міліції, а й активні дії громадян з поновлення ними свого порушеного права без звернення до компетентних органів.

На основі аналізу чинного законодавства зроблено висновок, що в Україні досягнуто певного рівня діяльності міліції із забезпечення прав і свобод громадян. Утім, щоб такий рівень відповідав міжнародним стандартам та з метою реформування діяльності міліції у сфері забезпечення прав і свобод громадян необхідно створити нормативно-правову базу, яка б задовольнила вимоги міжнародних норм, забезпечувала виконання в повному обсязі всіх функцій, покладених на міліцію.

Розділ 2 «Механізм контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції України» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Завдання та принципи адміністративної діяльності міліції в контексті забезпечення прав та свобод громадян» зазначено, що основу змісту адміністративної діяльності міліції становить застосування примусових заходів, належна організація охорони громадського порядку та запобігання правопорушенням. Розмаїття завдань, які вирішуються в ході адміністративної діяльності, зумовлює необхідність використання різних форм, що поділяються на безпосередньо організаційні, які не спричиняють правових наслідків і суто правові, які призводять до виникнення, зміни або припинення конкретних правових відносин або інших юридичних наслідків.

Наголошується, що прогалини в законодавстві породжують неврегульованість відносин забезпечення захисту прав та свобод громадян, призводять до їх порушення. Дисертантом доведено потребу визначення правового статусу понятих в адміністративних відносинах, вирішення питання обчислення терміну приводу та доставлення правопорушників, визначення порядку та механізму надання у встановлені законодавством строки правової допомоги особам, затриманим за вчинення правопорушень, визначення на законодавчому рівні режиму утримання осіб, що відбувають адміністративний арешт за вчинення адміністративного правопорушення тощо.

У підрозділі 2.2 «Поняття, особливості, види та форми відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції» розглянуто особливості вживання в науковій літературі та законодавстві термінів «контроль», «нагляд», «перевірка», «контрольна діяльність», здійснено їх розмежування. Під контролем розуміється постійний процес, що складається з низки дій та видів діяльності зі спостереження, перевірки, моніторингу та нагляду за функціонуванням відповідного об'єкта з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому, під час якого суб'єкт, що здійснює контроль, наділений правом втручання в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта, може припиняти його діяльність, змінювати керівництво чи безпосередніх виконавців, застосовувати заходи примусу.

Акцентується увага на основних напрямах підвищення ефективності відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції: чіткому визначенні об'єкта та предмета; законодавчому відмежуванні контролю від інших схожих видів діяльності; перегляді системи органів, до компетенції котрих входить контроль, усуненні паралелізму та дублювання в їх роботі, законодавчому закріпленні їх вичерпного переліку і правового статусу; розробленні механізму взаємодії органів, які здійснюють контроль; посиленні відповідальності того, хто контролює перед підконтрольним за достовірність результатів контролю, відпрацюванні механізму захисту останнім своїх прав тощо.

Констатується, що суб'єктами відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції є керівники і начальники всіх рівнів системи МВС України, які за своїм посадовим становищем зобов'язані контролювати підлеглих; спеціально утворені підрозділи (служба внутрішньої безпеки, інспекція з особового складу); ради колективу, ради наставників, ради ветеранів, професійні спілки. Альтернативними суб'єктами відомчого контролю можна назвати мобільні групи з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадянина в діяльності органів внутрішніх справ.

Дисертантом визначено предмет та об'єкт відомчого контролю за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції. Обґрунтовано завдання та принципи відомчого контролю в цій сфері.

У підрозділі 2.3 «Статус керівника органу міліції як суб'єкта відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції» окреслюється статус керівника органу міліції як начальника, наділеного окремими повноваженнями адміністративно-правового характеру, зокрема правом розгляду та прийняття рішень у справах про адміністративні правопорушення, у зв'язку з чим запропоновано внести зміни до ст. 222 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Розмежовуються поняття «керівник» та «начальник». Поняття «керівник» застосовується до осіб, які очолюють структурні підрозділи, що є юридичними особами, тобто керівник - особа, яка виступає єдиноначальником у межах наданих йому повноважень. Обґрунтовано та доведено доцільність закріплення в п. 7 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України положення про пріоритетність під час визначення старшинства обійманої посади, а не спеціального звання.

Керівники та начальники всіх рівнів зобов'язані повсякденно і повсякчасно контролювати роботу підпорядкованих підрозділів та працівників, своєчасно встановлювати причини проступків підлеглих і запобігати їм; створювати обстановку нетерпимого ставлення до порушників дисципліни, прав і свобод громадян; надавати підлеглим реальні можливості для службового, культурного й морального зростання.

У підрозділі 2.4 «Статус підрозділів внутрішньої безпеки та інспекцій з особового складу як суб'єктів відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції» визначено, що до елементів правового статусу цих підрозділів віднесено завдання, обов'язки, права та відповідальність.

Автор обґрунтовує пропозиції щодо доцільності віднесення до переліку завдань підрозділів внутрішньої безпеки організації роботи зі зміцнення дисципліни, законності та дотримання прав і свобод громадян в діяльності міліції, дотримання прав і законних інтересів працівників міліції; усунення причин і умов, що сприяють службовим правопорушенням та протиправним діям; аналіз пропозицій, заяв і скарг громадян про діяльність міліції.

Дисертантом з'ясовано, що інспекції з особового складу здійснюють перевірки за зверненнями громадян, не маючи на це повноважень, що суперечить ч. 2 ст. 9 Конституції України та ставить під сумнів легітимність цих перевірок, адже наказ МВС України від 06.12.1991 р. № 553, яким було затверджено Положення про інспекцію з особового складу органів внутрішніх справ, скасовано.

Звертається увага на те, що передбачене наказом створення робочої групи МВС з метою підготовки проектів нормативно-правових документів щодо процедури ознайомлення громадян з результатами службових перевірок за їх заявами та зверненнями щодо неправомірних дій працівників міліції не виконано. Так, наразі бракує систематичного аналізу випадків безпідставної відмови у задоволенні законних вимог заявників; не вживаються заходи для поновлення прав і свобод громадян, порушених унаслідок недодержання вимог законодавства про звернення громадян; відомчими нормативними документами будь-якої відповідальності безпосередніх виконавців перевірок за зверненнями та їх керівників у таких випадках не передбачено.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Імплементація досвіду діяльності поліції зарубіжних країн щодо організації контролю за забезпечення прав і свобод людини» наголошується, що через обмеження прав поліції суспільство прагне здійснювати над нею свій контроль, а причиною такого обмеження є побоювання громадськості щодо узурпації влади та концентрації повноважень в одних руках.

Відповідальність поліції зарубіжних країн є адміністративною (дисциплінарною), цивільною та кримінальною, що настає за невиконання, неналежне виконання, виявлену недбалість або відверте порушення поліцейськими прав і свобод людини. Доводиться, що відповідальність передбачає не лише юридичну, а й морально-політичну відповідальність поліцейських, їх підзвітність та підконтрольність. Суб'єктами контролю за діяльністю поліції зарубіжних країн є керівництво поліцейських департаментів (управлінь), державні органи і суспільство. Залежно від суб'єктів контролю вирізнено такі його види: внутрішньовідомчий, що здійснюється підрозділами внутрішніх розслідувань та зовнішній, який проводиться державними органами, громадськими неурядовими, правозахисними організаціями, добровільними утвореннями поліцейських та мешканців територіальних громад, створеними цивільними поліцейськими академіями, засобами масової інформації.

Пропонується імплементувати ефективні форми та методи контролю за діяльністю поліції розвинених країн світу щодо забезпечення прав і свобод людини у діяльність української міліції.

У підрозділі 3.2 «Інтеграція громадського та відомчого контролю за дотриманням прав і свобод громадян міліцією України» зазначається, що відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами. Прикладами такої участі громадян стали включення представників громадськості до складу атестаційних комісій, запрошення їх до участі в роботі колегій. Зазначеним заходам сприяли формування при МВС та обласних управліннях громадських рад з питань забезпечення прав людини, створення Управління моніторингу дотримання прав людини в діяльності органів внутрішніх справ (УМДПЛ), що істотним чином вплинуло на рівень довіри суспільства до міліції та розширення і зміцнення таких відносин у майбутньому.

Дисертантом обґрунтовано, що рішення про розформування УМДПЛ та призупинення роботи постійно діючих мобільних груп з моніторингу забезпечення прав і свобод людини та громадських рад з питань забезпечення прав людини при обласних управліннях МВС України, згортання апробованої системи громадського контролю за дотриманням прав громадян у діяльності міліції є невиваженими та навіть помилковими.

З'ясовано, що суттєвого вдосконалення потребує Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», який переважно присвячений контролю за воєнною організацією. Оскільки міліція і є частиною структури безпеки, вона все ж таки відрізняється від інших інститутів (збройних сил, розвідки, прикордонних служб). Діяльність громадян, об'єднань громадян та ЗМІ не є контрольною, оскільки відсутній такий компонент, як межі здійснення контролю, що, разом з юридичною сферою, об'єктом і суб'єктом формує контроль як цілісну систему. Автором доводиться доцільність вважати громадян, об'єднань громадян та ЗМІ суб'єктами громадського нагляду за діяльністю міліції, а не «цивільного контролю».

У підрозділі 3.3 «Шляхи вдосконалення ефективності відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції» здійснено аналіз специфіки діяльності міліції у сфері забезпечення прав та свобод громадян, виявлено недоліки та запропоновано напрями вдосконалення відомчого контролю за цією діяльністю.

Наголошується на необхідності структурного визначення системи органів відомчого контролю, оскільки розособлені органи, наділені певними контрольними повноваженнями, не мають зв'язку та єдиного регулюючого центру на рівні всієї системи МВС України. Удосконалення відомчого контролю у цій сфері розглядається як належне організаційне забезпечення здійснення контролю та відповідне правове забезпечення діяльності у сфері виконання контрольних функцій, а також інформаційно-аналітичне забезпечення і науково обґрунтоване кадрове забезпечення органів, які здійснюють контроль.

Зважаючи на дедалі частіші випадки жорстокого поводження, що мають місце у приміщеннях підрозділів органів внутрішніх справ, набуває актуальності питання їх технічного оснащення. Тому невиправдано забутим та невиконаним залишається й одне з найбільш важливих положень наказу МВС України «Про забезпечення прав людини в діяльності органів внутрішніх справ України» від 16.09.2009 р. № 404, що передбачає встановлення системи відеоспостереження на вході до міськрайлінвідділів, у чергових частинах, коридорах, слідчих кімнатах.

Запропоновано для усунення прогалин у законодавстві щодо нормативно-правового закріплення прав і свобод громадян, їх забезпечення в діяльності міліції прийняти закони України «Про контроль», «Про безкоштовну правову допомогу», «Про нормативні акти»; внести доповнення та зміни до законів України «Про міліцію», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», до Кодексу України про адміністративні правопорушення та ін.

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення низки наукових праць у різних галузях знань, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні сутності та особливостей відомчого контролю за забезпеченням прав та свобод громадян в адміністративній діяльності міліції, шляхів його вдосконалення, а також обґрунтуванні напрямів розвитку відповідного законодавства. Сформульовано висновки, пропозиції і рекомендації, спрямовані на вирішення зазначеного завдання.

1. Незважаючи на те, що Україна спрямовує зусилля на вдосконалення діяльності міліції, дотримання правоохоронними органами вимог міжнародних стандартів прав та свобод людини, у законодавчому забезпеченні зазначених процесів спостерігаються певні проблеми. Зокрема, ст. 9 Конституції України не зовсім чітко відображає реальну ситуацію щодо імплементації норм міжнародного права в національне законодавство. Тому слід передбачити реалізацію не тільки договірних норм, а й загальновизнаних норм і загальних принципів міжнародного права, а також звичаєвих норм міжнародного права. Прийняті останніми роками закони закріплюють примат норм міжнародних договорів України над конкуруючими з ними нормами внутрішнього законодавства. Подібне слід передбачити і в Законі України «Про міліцію».

2. Для створення нормативно-правової бази, яка б відповідала міжнародним нормам і забезпечувала виконання повним обсягом усіх функцій, покладених на міліцію щодо забезпечення та захисту прав і свобод громадян, слід прийняти нову редакцію Закону України «Про міліцію», де чітко визначити завдання, принципи, функції та місце міліції в системі МВС України, доповнити чинний закон статтями: «Неупередженість у діяльності міліції», «Розумна достатність в обмеженні прав, свобод і законних інтересів громадян та організацій при виконанні органами міліції покладених на них обов'язків», «Дотримання прав і свобод фізичних та юридичних осіб», у яких закріпити, зокрема, такі норми: міліція здійснює свою діяльність на підставі пріоритету прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина, поваги до їх гідності; діяльність міліції, що обмежує права та свободи фізичних осіб, негайно припиняється, якщо досягнуто законної мети, або з'ясувалося, що вона не має бути досягнута у такий спосіб; працівник міліції не має права застосовувати тортури, насильство, нелюдське або таке, що ображає гідність, поводження чи покарання; міліція надає відомості про свою діяльність засобам масової інформації, проводить прес-конференції, розсилає довідкові статистичні матеріали тощо; основними критеріями оцінки діяльності міліції є громадська думка щодо повноти та якості виконання міліцією своїх завдань.

3. Необхідно прискорити роботу з підготовки і прийняття нового Кодексу України про адміністративні правопорушення й закріпити положення щодо вирішення питання обчислення терміну приводу та доставляння правопорушників, визначити порядок та механізм надання у встановлені законодавством строки правової допомоги особам, затриманим за вчинення правопорушень, визначити на законодавчому рівні режим утримання осіб, що відбувають адміністративний арешт за вчинення адміністративного правопорушення; передбачити порядок поновлення порушених прав громадян у разі незаконного притягнення особи до адміністративної відповідальності.

4. Для зміцнення авторитету міліції, посилення взаємодії з населенням, підвищення рівня професіоналізму і правової свідомості серед працівників міліції та поліпшення діяльності міліції із забезпечення прав і свобод громадян слід закріпити у нормативно-правових актах, які регулюють її діяльність, такі положення: особи, до яких міліцією застосовуються заходи державного примусу, повинні мати можливість перевіряти правомірність обмеження своїх прав відразу після цього обмеження; забезпечити підрозділи органів внутрішніх справ системами відеоспостереження та відеофіксації з подальшим збереженням упродовж одного року відеоматеріалів щодо всіх осіб, що перебували у структурних підрозділах органів внутрішніх справ; сформувати єдиний електронний реєстр усіх нормативно-правових актів МВС України; створити незалежний орган реагування на скарги щодо міліції, наділити його повноваженнями здійснювати контроль та проводити розслідування за фактами порушення працівниками міліції прав громадян; розробити та затвердити Положення про проведення громадських розслідувань за фактами порушення прав людини з боку працівників міліції.

5. Контроль у сфері державного управління може бути охарактеризований як форма чи вид діяльності, принцип, функція, стадія управлінського процесу, засіб забезпечення законності. Відомчий контроль за забезпеченням прав і свобод громадян в адміністративній діяльності міліції дає можливість спрямовувати цю діяльність на виконання попередньо встановлених завдань за допомогою перевірки фактичного стану справ та надання відповідних пропозицій, які деталізуються у функціях та повноваженнях суб'єктів, що здійснюють контроль, ступеня реальності виконання прийнятих рішень. Численні та різноманітні завдання міліції, пов'язані переважно із правами, свободами та інтересами фізичних і юридичних осіб, потребують адекватних підходів до створення відповідної системи відомчого контролю у цій сфері як найефективнішого засобу забезпечення законності та дотримання прав і свобод громадян, їх діяльності, ефективність якого залежить від чіткого законодавчого визначення його завдань та похідних від них функцій і повноважень його суб'єктів.

6. Між категоріями «вид контролю» та «форма контролю» чітке розмежування не проводиться. У зв'язку з цим одні й ті ж контрольні дії називаються видами або формами контролю. Вид контролю за змістом є ширшим за форму контролю, оскільки форма є зовнішнім вираженням його окремого виду. У видах та формах реалізовуються повноваження органів, що здійснюють контроль. Вони мають чітко визначену процедуру реалізації, якої мають дотримуватись під час здійснення своїх функцій. Вид і форма контролю за діяльністю міліції становлять єдиний комплекс заходів, що здійснюються задля досягнення спільної мети, є взаємозалежними та взаємодоповнюючими.

7. Здійснюючи відомчий контроль за підлеглими щодо забезпечення ними прав і свобод громадян, керівник володіє повноваженнями для прийняття рішень про притягнення до адміністративної відповідальності. Тому необхідно розширити повноваження начальника міліції у цій сфері, зокрема: суб'єктами прийняття рішень мають виступати начальники або заступники начальників органів міліції у справах про адміністративні правопорушення, передбачених ч. 1 ст. 222 КУпАП, крім справ, передбачених в абзаці 2 п. 1 ч. 2 ст. 222 КУпАП; право розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення щодо правопорушень, передбачених абзацом 3 п. 1 ч. 2 ст. 222 КУпАП, слід надати начальнику або заступнику начальника органу міліції.

8. Відповідно до п. 7 ст. 9 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» Служба внутрішньої безпеки є структурною складовою спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, а Положенням про Службу внутрішньої безпеки ГУБОЗ МВС України передбачається підпорядкування її безпосередньо міністрові, а в питаннях оперативно-розшукової діяльності - першому заступникові міністра, начальнику ГУБОЗ. Проте чинна система цих підрозділів не дозволяє зосередити увагу на належній діяльності із запобігання службовим правопорушенням серед працівників органів внутрішніх справ, їх виявлення та припинення. Причиною цього є розпорошеність та дублювання функцій, недостатній рівень повноважень органів і посадових осіб, тому необхідним є створення Управління внутрішніх розслідувань МВС України як самостійного структурного підрозділу, шляхом реформування Служби внутрішньої безпеки та приєднання Інспекції з особового складу. При цьому необхідно нормативно закріпити підпорядкування зазначеного управління лише міністру внутрішніх справ, завдання, функції та повноваження, організаційну будову, правовий статус, контроль тощо.

9. До Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі МВС України доцільно внести зміни та доповнення, якими передбачити: заборону керівникам органів та підрозділів органів внутрішніх справ затверджувати висновки за результатами перевірки звернень громадян без наявності в матеріалах перевірки документів, які б свідчили про попереднє спілкування із заявником; невідворотне притягнення до відповідальності керівників, що затверджують висновки й підписують відповіді авторам звернень, у разі виявлення ознак тяганини, формалізму, невмотивованості, необ'єктивності вирішення поставлених авторами звернень; визначення механізму залучення представників громадськості до перевірки звернень громадян, приведення зазначеного Положення у відповідність до Указу Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування» від 07.02.2008 р. № 109; заборону проводити службові розслідування інспекціям з особового складу за зверненнями громадян, в яких з боку працівників міліції вбачаються ознаки кримінально караних діянь.

10. Досвід діяльності поліції зарубіжних країн з організації контролю за забезпеченням прав і свобод людини свідчить, що найбільш ефективний видом контролю є громадський, оскільки він є одним із основних засобів забезпечення режиму законності й обов'язковим елементом взаємодії МВС та громадськості, дозволяє враховувати суспільну думку та активізує державний і внутрішньовідомчий контроль. Особливості форм громадського контролю демонструють їх безпосередню залежність від особливостей національних традицій та культури населення певної країни. Тому необхідно у законодавстві про міліцію насамперед передбачити відповідні положення щодо громадського нагляду, адже у ст. 26 і 27 Закону України «Про міліцію» та ст. 42 Модельного закону про поліцію (міліцію) країн СНД ідеться лише про державний контроль і нагляд (судовий, прокурорський та внутрішньовідомчий).

11. Через відсутність окремого обліку скарг на протиправні дії працівників міліції з огляду на те, що громадяни подають скарги на міліцію до різних відомств необхідно: створити єдиний електронний доступний реєстр усіх скарг на діяльність працівників міліції; в структурі МВС України створити окремий підрозділ (незалежний орган реагування на скарги щодо міліції, до якого мають увійти представники громадськості), уповноважений здійснювати контроль за діяльністю міліції, і проводити розслідування за фактами порушення працівниками міліції прав та свобод громадян.

12. Положення Інструкції про порядок організації та здійснення контролю за несенням служби працівниками органів та підрозділів внутрішніх справ під час виконання охоронних функцій за укладеними договорами щодо проведення 30 відсотків контрольних заходів у нічний час необхідно поширити і на працівників патрульної служби міліції, про що внести відповідні зміни до Статуту патрульно-постової служби міліції України.

13. Необхідно прийняти Закон України «Про контроль», де закріпити такі категорії, як «контроль», «відомчий контроль», «суб'єкти контролю», «об'єкти контролю» тощо, переглянути систему органів до компетенції яких входить контроль, визначивши при цьому їх вичерпний перелік, окреслити основні завдання контролю, його правову основу; закріпити принципи; визначити особливості та обмеження у здійсненні контролю; закріпити порядок оформлення результатів контролю; вирішити питання щодо використання під час контролю технічних та інших спеціальних засобів; передбачити відповідальність органів, які здійснюють контроль; визначити гарантії провадження контролю та ін.

У підсумковому документі суб'єкти контролю мають зазначати такі реквізити: ким, де і коли здійснювався контроль; які було викрито недоліки і порушення, у чому їх суть, коли вони вчинені; дані про те, чим викликані недоліки або порушення, які їх причини та умови; відомості про наслідки порушень, розміри завданої матеріальної та іншої шкоди; дані про осіб, винних у вчиненні порушень; заходи, вжиті суб'єктами контролю для припинення зловживань, порушень законності, прав і свобод громадян; рекомендації та пропозиції, спрямовані на усунення виявлених недоліків і порушень, їх причин, на відшкодування завданої шкоди, притягнення винних осіб до відповідальності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Плугатар Т. А. Юридичні гарантії забезпечення прав та свобод людини і громадянина в діяльності міліції / Т. А. Плугатар // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. - 2009. - № 6 (67). - С. 119-126.

2 Плугатар Т. А. Діяльність міліції щодо забезпечення міжнародних стандартів юридичного забезпечення прав і свобод людини / Т. А. Плугатар // Право і суспільство. - 2010. - № 1. - С. 61-64.

3. Плугатар Т. А. Актуальні завдання адміністративної діяльності міліції щодо забезпечення та захисту прав і свобод громадян / Т. А. Плугатар // Наука і правоохорона. - 2010. - № 2 (8). - С. 9-16.

4. Плугатар Т. А. Деякі аспекти адміністративно-правового статусу прав і свобод громадян / Т. А. Плугатар // Вісник Академії управління МВС України. - 2010. - № 2 (14). - С. 100-108.

5. Плугатар Т. А. Поліцейська діяльність у контексті забезпечення прав і свобод людини / Т. А. Плугатар // Митна справа. - 2010. - № 1 (67). Ч. 2. - С. 228-233.

6. Плугатар Т. А. Деякі проблемні аспекти діяльності міліції щодо захисту прав та свобод громадян / Т. А. Плугатар // Наука і правоохорона. - 2010. - № 3 (9). - С. 61-68.

7. Плугатар Т. А. Внутрішньоорганізаційний контроль за діяльністю міліції у контексті забезпечення прав та свобод громадян / Т. А. Плугатар // Наука і правоохорона. - 2010. - № 4 (10). - С. 90-96.

8. Плугатар Т. А. Теоретичні та організаційно-правові засади діяльності міліції щодо забезпечення міжнародних стандартів прав та свобод людини / Т. А. Плугатар // Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції (пам'яті проф. Ю. І. Римаренка) : збірник тез міжвузівської науково-теоретичної конференції, 4 червня 2009 р. - К. : КНУВС, 2009. - С. 153-156.

9. Плугатар Т. А. Проблемні питання механізму адміністративно-правового забезпечення прав та свобод людини в діяльності міліції / Т. А. Плугатар // Современные проблемы и пути решения в науке, транспорте, производстве и образовании : сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции. Т. 11: Юридические и политические науки. - Одесса : Черноморье, 2009. - С. 71-73.