Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

УДК 342.52 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства України

Астахов Дмитро

Сергійович

Запоріжжя - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Калюжний Ростислав Андрійович, Національний авіаційний університет, професор кафедри цивільного права і процесу;

кандидат юридичних наук, доцент Мацелик Тетяна Олександрівна, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри господарсько-правових дисциплін.

Захист відбудеться «09» вересня 2011 року о «1000» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий «05» серпня 2011 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Активні реформаційні процеси в сфері публічної адміністрації зумовлюють появу численних дискусій як у середовищі вчених-юристів, так і юристів-практиків, юристів-нормотворців щодо подальшого спрямування реформ, визначення оптимальних векторів розвитку і становлення окремих інститутів та підгалузей адміністративного права. Зокрема, на часі питання доцільності кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, співвідношення останнього з адміністративно-процесуальним законодавством, потреби виокремлення адміністративних процедур як самостійної правової інституції тощо.

Як відомо, без ґрунтовної наукової бази, без дотримання принципу науковості досягти позитивного результату нормотворчого процесу неможливо. Саме тому необхідним є, перш за все, остаточне з'ясування реального змісту поняття «адміністративна процедура», наявності підстав для відмежування його від адміністративного процесу та зовнішньої нормативної форми існування останнього, окреслення елементів механізму кодифікації законодавства в цій сфері, що в подальшому дозволить сформулювати підстави для доцільності кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України.

Таким чином, неабиякої актуальності набувають питання розроблення теорії кодифікації адміністративно-процедурного законодавства. Вказана теорія повинна розроблятися, перш за все, на підставі дослідження адміністративного законодавства в цілому та його процедурної складової зокрема, а також практики його застосування.

Фундаментальною та основоположною базою дослідження вказаної проблематики є праці вчених-юристів відповідних галузевих наук, у тому числі й адміністративно-правової, які в різні історичні періоди займалися і продовжують займатися цією тематикою, зокрема праці: В. Авер'янова, С. Алексєєва, М. Антоновича, О. Бандурки, Д. Бахраха, Ю. Битяка, Б. Габрічідзе, В. Гаращука, Є. Гетьмана, І. Голосніченка, А. Граціанова, В. Грищука, Е. Демського, Є. Євграфової, Р. Калюжного, В. Карташова, С. Ківалова, Д. Керимова, Т. Коломоєць, В. Колпакова, А. Комзюка, А. Коренєва, М. Коркунова, М. Костеннікова, О. Кузьменко, В. Лазарєва, Л. Коваля, О. Луньова, Т. Мацелик, С. Меленка, Р. Мельника, О. Миколенка, Н. Оніщенка, Г. Петрова, Є. Погорєлова, П. Рабиновича, О. Рогача, С. Сарани, В. Сорокіна, О. Скакун, С. Стеценка, В. Тимощука, М. Тищенка, І. Федорова, А. Школика, Б. Хангельдиєва та ін. Однак, при багатоманітності наукових джерел, жодної монографічної роботи з проблематики кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, в якій би комплексно вивчалися відповідні питання, до цього часу немає, що також додає вагомої актуальності обраній тематиці дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до адміністративного законодавства та має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810 та Указом Президента України від 09 грудня 2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Тема дисертації затверджена науково-технічною радою Запорізького національного університету 16 грудня 2010 р. (протокол № 4).

Мета і завдання дослідження. Мета роботи - на підставі аналізу наявних літературних та нормативних джерел визначити історіографію дослідження, поняття, властивості, сутність, механізм кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України, основні напрямки її подальшого розвитку.

Згідно з поставленою метою, основними завданнями дослідження є:

- визначення поняття, властивостей, сутності кодифікації адміністративно-процедурного законодавства;

- характеристика доктринальних положень щодо дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства вітчизняними та зарубіжними вченими, окреслення основних тенденцій формування;

- окреслення об'єкта кодифікації адміністративно-процедурного законодавства;

- визначення мети, принципів, завдань, функцій, суб'єктів та методів як елементів механізму кодифікації адміністративно-процедурного законодавства з характеристикою потенціалу кожного з них;

- узагальнення зарубіжного досвіду кодифікації адміністративно-процедурного законодавства та визначення основних шляхів його запозичення в Україні;

- виділення основних перспектив розвитку кодифікації адміністративно-процедурного законодавства та розроблення рекомендацій щодо прийняття нового кодифікованого адміністративно-процедурного акту.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі кодифікації адміністративно-процедурного законодавства.

Предмет дослідження - кодифікація адміністративно-процедурного законодавства України.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційної роботи становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового, статистичного тощо). Так, діалектичний метод пізнання кодифікаційних процесів дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрямки й закономірності в цілому. Історично-правовий метод передбачає вивчення генезису кодифікації адміністративно-процедурного законодавства в її розвитку, виявлення зв'язку минулого й сьогодення (підрозділ 1.2), системно-структурний підхід застосовувався при визначенні механізму кодифікації адміністративно-процедурного законодавства (розділ 2), логіко-семантичний - для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.2). Важливого значення набуває також порівняльно-правовий метод, який дозволяє виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду кодифікації адміністративно-процедурного законодавства (підрозділ 3.1). Метод моделювання, аналізу та синтезу був використаний при розробленні пропозицій щодо вдосконалення перспективного законодавства. Специфіка досліджуваного об'єкта, його певною мірою розгалужений характер передбачає у своєму вивченні застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики (підрозділи 1.2, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2), поєднання критичного й раціонального (підрозділи 1.1, 1.2, 3.1, 3.2), порівняльно-ретроспективного (підрозділи 1.2, 1.3), єдності логічного та системного підходу.

Нормативна основа дослідження - чинне та раніше діюче законодавство України, перспективне адміністративно-процедурне законодавство.

Емпіричну основну дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Державною службою статистики України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України. У результаті дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, які виносяться на захист:

вперше:

- розглянуто кодифікацію адміністративно-процедурного законодавства як різновид підгалузевої кодифікації, виділені її властивості, сутність тощо, у зв'язку з чим встановлено, що це форма систематизації адміністративно-процедурного законодавства, яка здійснюється спеціально уповноваженими державними органами, вид державної законотворчої та законодавчо-систематизуючої діяльності, спрямованої на приведення форми і змісту адміністративно-процедурного законодавства у відповідність до назрілих потреб та інтересів суспільства, яка здійснюється за допомогою особливого організаційно-правового механізму, шляхом прийняття єдиного зведеного, внутрішньо узгодженого, логічно і юридично цілісного, нового, структурно побудованого й розрахованого на тривалий період дії - Адміністративно-процедурного кодексу, що відображає внутрішньогалузеву специфіку адміністративно-процедурних відносин;

- проаналізовано історіографію доктринального дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, у зв'язку з цим виділені із окресленням специфічних рис кожного з них такі етапи її розвитку: перший етап (умовно до 90-х рр. ХХ ст.); другий етап (з 90-х рр. ХХ ст. і до початку ХХІ ст.); третій етап (з початку ХХІ ст.);

- визначено механізм кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, його елементи - принципи, мету, завдання, функції, об'єкт, суб'єкти, методи, зокрема серед принципів кодифікації окреслено такі: верховенство права; законність; відповідність мети і завдань кодифікації адміністративно-деліктного законодавства рівню соціально-економічного розвитку суспільства (об'єктивність); гуманізм; науковість; професіоналізм; плановість; гармонізація національних адміністративно-процедурних норм із міжнародно-правовими нормами; публічне обговорення; техніко-юридична досконалість кодифікованого акту; завдань - визначення основних вихідних положень адміністративно-правового регулювання відносин процедурного змісту, визначення й нормативна фіксація понятійного адміністративно-процедурного ряду, нормативне закріплення різновидів адміністративних процедур, ліквідацію колізій, прогалин, дублювань та інших недоліків адміністративно-процедурного законодавства, стабілізацію адміністративно-процедурного законодавства тощо; функцій - правотворчу, системоутворюючу, фундаментальну, стабілізуючу, інтегративну, узагальнюючу, оптимізуючу, «очисну», ієрархічну, новелізаційну; методів - абстрагування, аналізу й синтезу, дедукції та індукції, моделювання, типології, прогнозування, математичний, соціологічний, психологічний, історичний, системний, діалектичний, спостереження, порівняння, експериментування, перегляду чинного законодавства, новелізації, кодифікаційної техніки;

удосконалено:

- наукові підходи щодо розуміння адміністративної процедури та її співвідношення з іншими суміжними категоріями, зокрема, останню пропонується визначати як сукупність регламентованих адміністративним правом дій, які вчиняються суб'єктом владних повноважень щодо розгляду, розв'язання і вирішення індивідуально-визначеної справи;

- засади застосування зарубіжного досвіду кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, зокрема визначено конкретні напрями його запозичення;

набули подальшого розвитку:

- рекомендації щодо прийняття нового кодифікованого адміністративно-процедурного акту, зокрема запропонована відповідна структура Адміністративно-процедурного кодексу України;

- пропозиції щодо окреслення перспектив розвитку кодифікації адміністративно-процедурного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані у:

- науково-дослідній діяльності - результати дисертаційної роботи поглиблюють існуючі уявлення про кодифікацію адміністративно-процедурного законодавства, її механізм, пріоритетні напрямки розвитку й можуть бути основою для подальших наукових досліджень з відповідної проблематики (акт впровадження Запорізького національного університету від 04.03.2011 р.);

- правотворчій та правозастосовчій діяльності - запропоновані в дисертації рекомендації можуть бути використані для вдосконалення чинного та перспективного законодавства, а також для підвищення ефективності практичної діяльності органів публічної адміністрації;

- навчальному процесі - матеріали дослідження можуть бути використані при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисциплін «Адміністративне право України», «Теорія управління», враховані при підготовці підрозділів підручників і навчальних посібників з відповідних навчальних курсів, а також статей і наукових повідомлень (акт впровадження Азовського регіонального інституту управління ЗНТУ від 15.03.2011 р.; акт впровадження ЗЮІ ДДУВС від 18.03.2011 р.; акт впровадження Академії митної служби від 13.04.2011 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на 6 науково-практичних та наукових конференціях: «Національні інтереси та проблеми правової системи України» (м. Одеса, 2011 р.), «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Запоріжжя, 2011 р.), «Сучасні тенденції розвитку правової системи України» (м. Харків, 2011 р.), «Сучасні тенденції розвитку національного законодавства України» (м. Київ, 2011 р.), «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 2011 р.), «Актуальні питання сучасної юридичної науки» (м. Харків, 2011 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в 3 наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, а також у 6 тезах доповідей науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 203 сторінки. Список використаних джерел налічує 145 найменувань і займає 16 сторінок.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів і публікації.

Розділ 1. «Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства як форма систематизації законодавства», який містить три підрозділи, присвячено загальнотеоретичним питанням кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, історіографії її дослідження у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині, а також об'єкту кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як її домінуючій специфічній ознаці.

У підрозділі 1.1. «Загальнотеоретичні питання кодифікації адміністративно-процедурного законодавства» звертається увага на нерозривний зв'язок загальнотеоретичних та галузевих правових доктринальних досліджень у з'ясуванні реального феномену кодифікації адміністративно-процедурного законодавства. Аналіз енциклопедичної, довідникової літератури, наукових, навчальних джерел, у більшості своїй з теорії права, дозволяє зробити висновок про наявну тенденцію - поглиблену увагу вчених-юристів до загальнотеоретичного вивчення феномену кодифікації при фрагментарному акценті на її різновиди (галузеві, підгалузеві, інституціональні тощо). Кодифікацію адміністративно-процедурного законодавства пропонується розглядати як форму систематизації, хоча, враховуючи її комплексний потенціал, цілком можливим є погляд на неї і як на спосіб систематизації (залежно від того, на що робиться акцент у дослідженні). Її пропонується відмежовувати від інкорпорації (різними є змістовне наповнення, «фактор часу», результати тощо), консолідації (без правотворчого елемента), поточної нормотворчості (без елементів систематизації законодавства), обліку нормативних актів.

У підрозділі 1.2. «Історіографія дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині» на підставі вивчення різноманітних наукових, навчальних, публіцистичних джерел різних історичних періодів формулюється висновок про відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині комплексних монографічних робіт з відповідної проблематики. В основному, у поле зору вчених-адміністративістів питання кодифікації адміністративно-процедурного законодавства потрапляли в контексті дослідження більш змістовних питань (кодифікації адміністративного законодавства, кодифікації адміністративно-процесуального законодавства, проведення адміністративної реформи тощо). У роботі вперше умовно виділяються три етапи в історіографії дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства: а) до 90-х рр. ХХ ст.; б) з 90-х рр. ХХ ст. - до початку ХХІ ст.; в) з початку ХХІ ст. з аналізом особливостей кожного, посиланнями на різноманітні джерела, висвітленням існуючих позицій у науковому правничому середовищі в різні історичні періоди. Автор робить висновок про існування певної тенденції, а саме: поглиблення спеціалізації наукових досліджень тематичного характеру, яку варто зберегти задля формування ґрунтовного доктринального базису для вітчизняної кодифікаційної діяльності підгалузевого змісту в адміністративно-процедурній сфері відносин.

Підрозділ 1.3. «Об'єкт кодифікації адміністративного законодавства як домінуюча специфічна ознака» присвячений характеристиці об'єкта як елемента організаційно-правового механізму відповідного різновиду підгалузевої кодифікації. Аналізуючи існуючі доктринальні положення з відповідного питання, дисертант підтримує позицію розмежування об'єкта й предмета кодифікації (точки зору О. Рогача, В. Грищука, Н. Пархоменко, І. Федорова та ін.) й прийнятність цієї позиції стосовно кодифікації адміністративно-процедурного законодавства. Задля з'ясування об'єкта й предмета відповідної підгалузевої кодифікації в роботі досліджується реальний потенціал адміністративної процедури, її співвідношення з адміністративним процесом, адміністративною послугою, адміністративним провадженням, виокремлюються ознаки та різновиди адміністративних процедур, а також адміністративно-процедурне законодавство як підгалузь адміністративного законодавства з притаманними йому особливостями (множинність та розмаїття зовнішніх форм, несистематизованість, широта сфери правового регулюючого впливу, комплексність тощо). Дисертантом формулюються авторські визначення об'єкта й предмета кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, обґрунтовується висновок про помилковість їх ототожнення, хоча й визнається наявність зв'язку між ними, співвідношення як цілого й частини.

Розділ 2. «Механізм кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України: правова характеристика елементів» складається з чотирьох підрозділів і присвячений аналізу механізму відповідного різновиду підгалузевої кодифікації та його елементів.

У підрозділі 2.1. «Мета, завдання і функції кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України» зазначається, що мета кодифікації, як і будь-якої діяльності, є початковим її етапом, необхідною передумовою ефективності її здійснення. У юридичній літературі мета кодифікації детально не досліджується, в основному, лише констатується в процесі формулювання її визначень. Акумулювання існуючих доктринальних правничих, філософських положень з відповідного питання, врахування специфіки кодифікації як діяльності, що поєднує ознаки законотворчості і форми систематизації, а також акцент на об'єкт і предмет дозволили запропонувати визначення мети кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як приведення форми і змісту адміністративно-процедурного законодавства у відповідність до назрілих інтересів та потреб суспільства на певному етапі його розвитку, удосконалення законодавства шляхом зосередження його в єдиному кодифікованому адміністративно-процедурному акті. Конкретизація мети виявляється в її завданнях. Констатуючи фрагментарність уваги з боку вчених-юристів до проблематики завдань кодифікації в цілому та її різновидів, розмаїття підходів до їх розуміння, дисертант пропонує власне авторське визначення завдань кодифікації адміністративно-процедурного законодавства та їх перелік. У роботі обґрунтовується нерозривний зв'язок мети, завдань відповідної підгалузевої кодифікації з її функціями, істотна роль останніх у механізмі кодифікації, їх відмежування від функції теорії кодифікації, законотворчості, систематизації, пропонується власний перелік функцій, а також їх класифікаційний розподіл залежно від безпосередньої цільової спрямованості на об'єкт (спрямовані лише на адміністративно-процедурне законодавство й більш широкого спрямування), зв'язку з підсумковим актом (зорієнтовані на підсумковий акт, зорієнтовані на процес), превалювання ознак кодифікації (загальні, спеціальні). кодифікація адміністративний законодавство акт

У підрозділі 2.2. «Принципи кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України» зосереджується увага на основоположних засадах, базових положеннях, орієнтирах, вихідних ідеях відповідного різновиду підгалузевої кодифікації, якими і є принципи. Дисертантом визначається, що в правовій доктрині проблематика принципів кодифікації адміністративно-процедурного законодавства є малодослідженою, в основному, увага приділяється принципам кодифікації, принципам кодифікації адміністративного законодавства, принципам адміністративного права, принципам адміністративно-процедурного права й законодавства. Аналізуючи існуючі загальнотеоретичні й спеціально-правові та нормативно визначені положення тематичного змісту, дисертант пропонує поєднувати при формулюванні визначення принципів кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, їх переліку доктринальні положення щодо оновлених принципів адміністративного права, адміністративно-процедурного права, кодифікації адміністративного законодавства, європейського адміністративного права, загальновизнаних принципів кодифікації з акцентом на всі ті реформаційні державотворчі процеси та їх результати, що відбуваються в Україні. У роботі пропонується авторський перелік принципів кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, подається їх характеристика та обґрунтовується взаємозв'язок.

У підрозділі 2.3. «Суб'єкт кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України» аналізується роль і значення у процесі відповідної підгалузевої кодифікації тих, хто безпосередньо або опосередковано бере участь у ньому. Дисертант, аналізуючи різноманітні джерела, формулює висновок про існування множинності й розмаїття суб'єктів такої кодифікації. При цьому, підтримуючи базове доктринальне положення про суто офіційний характер кодифікації, автор виокремлює лідируючого базового, домінуючого суб'єкта - Верховну Раду України, наділену повноваженнями щодо остаточного вирішення долі результату кодифікації. До так званих сприяючих державних суб'єктів кодифікації пропонується віднести Президента України, Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, Верховний Суд України, Вищий адміністративний суд України, Національну академію наук України (в основному, завдяки Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України), Інститут законодавства при Верховній Раді України, Національну академію правових наук України, Національний інститут стратегічних досліджень, ВНЗ юридичного профілю тощо. Особливо підкреслюється роль у зазначеному процесі наукових, експертних установ. До недержавних - неурядові аналітичні організації (наприклад, ЦППР), професійні правничі громадські організації, юристів-практиків, юристів-вчених, «неюридичну, але зацікавлену громадськість». Аналізується роль і значення кожного з них. Наявність різноманітних зв'язків між вищенаведеними суб'єктами дозволяє автору вести мову про системне існування останніх.

У підрозділі 2.4. «Методи кодифікації адміністративно-процедурного законодавства» досліджується відповідний елемент механізму підгалузевої кодифікації. Дисертант звертає увагу на те, що методи є найменш дослідженими у вітчизняній правовій науці порівняно з рештою елементів механізму кодифікації. Акумулюючи існуючі лінгвістичні, філософські та правові положення тематичного змісту, формулюється авторське визначення методів кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як сукупності прийомів, способів, дій, які використовуються в підгалузевому кодифікаційному процесі, під час розроблення, обговорення, прийняття підсумкового кодифікованого адміністративно-процедурного акту. Специфіка самої кодифікації адміністративно-процедурного законодавства обумовлює й особливість її методів, які поєднали своєрідність методів законотворчості і систематизації законодавства. Дисертант, використовуючи як базовий варіант переліку методів, запропонований О. Рогачем, додатково враховуючи специфіку відповідної підгалузевої кодифікації, формулює власний перелік методів кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України, детально аналізуючи потенціал кожного з них, відмежовує їх від методів теорії кодифікації. У роботі подаються варіанти розподілу методів відповідної кодифікації на види, а також обґрунтовується доцільність використання всього їх багатоманіття з акцентом на їх взаємовплив, взаємозумовленість як умову досягнення позитивного результату кодифікації.

Розділ 3. «Основні тенденції розвитку кодифікації адміністративно-процедурного законодавства в Україні» складається з двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду правового регулювання адміністративної процедури з формулюванням основних шляхів його запозичення в Україні, а також основним перспективам розвитку вітчизняного адміністративно-процедурного законодавства.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної процедури, основні передумови та пріоритети його запозичення в Україні» підкреслено, що запозичення зарубіжного досвіду нормативного врегулювання у тій чи іншій сфері та імплементація відповідних норм у національне законодавство України є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення адміністративної процедури. При цьому, як свідчить практика, сліпе запозичення зарубіжного досвіду дає недостатній ефект, створює часом законодавчі суперечності, призводить до виникнення прогалин у регулюванні того чи іншого виду правовідносин. Дисертантом акцентовано увагу, що важливим і необхідним, поряд із запозиченням зарубіжного досвіду, є врахування національних традицій та тенденцій у сфері нормотворення. Такий підхід, на думку автора, зумовлює пошук найбільш ефективних та раціональних з точки зору вітчизняного правозастосування моделей та механізмів впорядкування відповідних правовідносин. Такі висновки дали змогу детально проаналізувати нормативні засади адміністративної процедури в різних зарубіжних державах, зокрема: Австрійській Республіці, Російській Федерації, Федеративній Республіці Німеччина, Королівстві Нідерланди, Республіці Польща, Китайській Народній Республіці, Латвійській Республіці, Республіці Литва, Сполучених Штатах Америки тощо та визначити конкретні моделі запозичення такого досвіду для України.

У підрозділі 3.2. «Перспективи розвитку кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України» відзначається, що реформаційні правотворчі процеси в адміністративно-процедурній сфері обов'язково повинні включати перегляд та формулювання оновлених доктринальних засад адміністративної процедури. Проаналізовано відповідні положення проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, розробленого Центром політико-правових реформ, а також проект Адміністративно-процедурного кодексу України від 18 липня 2008 року № 2789, розроблений Міністерством юстиції України.

Проведений аналіз проектів перспективних нормативних актів у цій сфері дав підстави для виокремлення певних тенденцій щодо формулювання можливих моделей нормативного визначення засад адміністративної процедури.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні та вдосконаленні засад кодифікації адміністративно-процедурного законодавства. Здобувачем сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. Обґрунтовано, що кодифікація адміністративно-процедурного законодавства - це форма систематизації адміністративно-процедурного законодавства, яка здійснюється спеціально уповноваженими державними органами, вид державної законотворчої та законодавчо-систематизуючої діяльності, спрямованої на приведення форми і змісту адміністративно-процедурного законодавства у відповідність до назрілих потреб та інтересів суспільства, яка здійснюється за допомогою особливого організаційно-правового механізму шляхом прийняття єдиного зведеного, внутрішньо узгодженого, логічно і юридично цілісного, нового, структурно побудованого й розрахованого на тривалий період дії - Адміністративно-процедурного кодексу, що відображає внутрішньогалузеву специфіку адміністративно-процедурних відносин.

2. В історіографії доктринального дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства окреслено такі етапи, які характеризуються певною специфікою: перший етап (умовно до 90-х рр. ХХ ст.) відзначається зосередженням уваги вчених-адміністративістів на проблематиці кодифікації адміністративного законодавства взагалі або ж адміністративно-процесуального законодавства без виокремлення процедурної складової законодавства, превалюванням узагальненого підходу до дослідження зазначеної проблематики; другий етап (з 90-х рр. ХХ ст. і до початку ХХІ ст.) - розглядом кодифікації процесуального законодавства як складової всього кодифікаційного вітчизняного процесу, виокремленням (фрагментарним) процедурного законодавства як окремого об'єкта кодифікації, аналізом зарубіжного досвіду в зазначеній сфері; третій етап (з початку ХХІ ст.) - обґрунтуванням доцільності проведення кодифікації адміністративно-процедурного законодавства, участю вчених-адміністративістів у підготовці проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, поглибленим аналізом положень останнього.

3. Встановлено, що об'єктом кодифікаційної діяльності у цій сфері є адміністративно-процедурні правові приписи, розмаїття різноманітних нормативно-правових процедурних актів різної юридичної сили, які визначають засади порядку вирішення суб'єктами публічної адміністрації адміністративних справ, що і є об'єктом кодифікації, а предметом - зміст відповідних адміністративно-процедурних правових приписів та форма адміністративно-процедурного законодавства.

4. Визначено мету кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як приведення форми і змісту адміністративно-процедурного законодавства у відповідність до назрілих інтересів та потреб суспільства на певному етапі його розвитку, удосконалення законодавства шляхом зосередження його в єдиному кодифікованому адміністративно-процедурному акті; завдання кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як конкретизацію мети такої діяльності; функції кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як основні напрями впливу уповноваженого державного суб'єкта на норми адміністративно-процедурного законодавства, які спрямовані на вдосконалення відповідного процедурного нормативного масиву в єдиному кодифікованому адміністративно-процедурному акті, забезпечення його стабілізації та ефективності застосування.

5. Принципи кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України пропонується розглядати як основоположні засади, які мають об'єктивний характер і виражають сутність, призначення кодифікації відповідної складової адміністративного законодавства.

6. До суб'єктів кодифікації адміністративно-процедурного законодавства запропоновано відносити державні органи, організації, установи, недержавні установи, організації, особи, які розробляють, обговорюють, доопрацьовують і приймають кодифікований адміністративно-процедурний акт. Серед них: лідируючий суб'єкт - Верховна Рада України. Решту суб'єктів можна вважати сприяючими кодифікації адміністративно-процедурного законодавства на будь-яких стадіях із використанням різних ресурсів: суб'єкти публічної адміністрації (Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України), наукові, експертні установи, організації (Національний інститут стратегічних досліджень, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького, НАН України, Інститут законодавства при Верховній Раді України, Національна академія правових наук України, зокрема й Науково-дослідний інститут державного будівництва та місцевого самоврядування тощо), ВНЗ, перш за все, юридичного профілю, недержавні експертні установи (Центр політико-правових реформ), професійні правничі громадські організації, окремі юристі-практики, юристи-вчені тощо.

7. Методи кодифікації адміністративно-процедурного законодавства визначено як сукупність прийомів, способів, дій, які використовуються у відповідному кодифікаційному процесі, під час розроблення, обговорення та прийняття підсумкового кодифікованого адміністративно-процедурного акту. Методи кодифікації достатньо специфічні, поєднують ознаки методів законотворчості та систематизації законодавства, а також особливості використання їх ресурсу, обумовлені предметом і методом підгалузевої кодифікації.

8. Обґрунтовано, що запозичення зарубіжного досвіду нормативного врегулювання у тій чи іншій сфері та імплементація відповідних норм у національне законодавство України є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення адміністративної процедури. При цьому, як свідчить практика, сліпе запозичення зарубіжного досвіду дає недостатній ефект, створює часом законодавчі суперечності, призводить до виникнення прогалин у регулюванні того чи іншого виду правовідносин. Тому, важливим і необхідним, поряд із запозиченням зарубіжного досвіду, є врахування національних традицій та тенденцій у сфері нормотворення.

9. Встановлено, що адміністративно-процедурне законодавство в зарубіжних державах почало активно формуватися в середині минулого століття і на сьогодні є доволі стабільним і таким, що в цілому (в окремих державах) піддається реформування лише фрагментарно. З точки зору доцільності запозичення позитивного досвіду для України, варто звернути увагу на підходи у формуванні адміністративно-процедурного законодавства Федеративної Республіки Німеччина, особливо це стосується визначення принципу неформальності адміністративних процедур та деталізації поняття «адміністративна процедура». Обґрунтована теза, що підлягає запозиченню досвід польських законотворців, які не лише кодифікували відповідне законодавство (що є особливо актуальним для вітчизняного правотворення), але й поширили дію кодифікованого акту у цій сфері і на пропозиції та заяви, спрямовані органам публічної адміністрації.

10. Адміністративну процедуру визначено як сукупність регламентованих адміністративним правом дій, які вчиняються суб'єктом владних повноважень щодо розгляду, розв'язання і вирішення індивідуально-визначеної справи. Вказане визначення запропоновано взяти за основу під час подальшої роботи над проектом нового кодифікованого адміністративно-процедурного акту.

11. Доведено, що до сфери дії Адміністративно-процедурного кодексу України варто включити всі правовідносини, які виникають з приводу звернень громадян, що містять пропозиції, поради, рекомендації тощо, оскільки розгляди подібних звернень однозначно є самостійними різновидами адміністративних процедур і їх регламентація на рівні АПК є логічною та послідовною. У цьому аспекті в прикінцевих та перехідних положеннях АПК, слід зафіксувати, що із набранням чинності цього кодексу втрачає чинність Закон України «Про звернення громадян», а АПК відповідно варто доповнити відповідними нормативними положеннями, що закріплюють порядок подання та розгляду зазначених різновидів звернень осіб.

12. Обґрунтовано, що чітке нормативне врегулювання адміністративної процедури сприятиме повнішому втіленню принципу верховенства права через надання додаткових гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації та має усунути нормативні неузгодженості, що існують на сьогодні в цій сфері.

13. Встановлено, що, незважаючи на позитивні тенденції щодо активізації законопроектної роботи в цій сфері суспільних відносин, проаналізовані зразки кодифікованого адміністративно-процедурного акту свідчать про їх недосконалість, відсутність системності в регулюванні процедурної підгалузі адміністративного права, наявність значної кількості оцінних понять, заплутаність та «відірваність» від теорії термінологічного ряду тощо. Особливо варто звернути увагу, що, враховуючи широту адміністративних процедур, адміністративних послуг як їх різновиду, стрімкого розвитку інституту адміністративних договорів, сталого посилення інститутів адміністративного оскарження, зміст всіх без винятку проаналізованих проектів є замалим. Це свідчить про те, що вказані зразки не відповідають всім ознакам кодифікаційних актів і не можуть в цілому розглядатись як такі.

14. Обґрунтована доцільність розроблення Адміністративно-процедурного кодексу з наступною структурою: книги, розділи, підрозділи, глави, статті. Зокрема, такі групи норм, які регулюють правовідносини у сфері адміністративних договорів, звернення громадян та юридичних осіб, адміністративних послуг, адміністративного оскарження, можна виділити в окремі книги кодексу й запропонувати таку орієнтовану структуру Адміністративно-процедурного кодексу України: Книга перша. Загальні положення. Книга друга. Звернення осіб. Книга третя. Адміністративні послуги. Книга четверта. Адміністративний договір. Книга п'ята. Адміністративне оскарження. Прикінцеві та перехідні положення. Запропонована структура майбутнього Кодексу є дискусійною й підлягає подальшому обговоренню з метою розроблення ефективного з точки зору захисту прав людини і громадянина, дотримання принципів верховенства права та законності кодифікованого адміністративно-процедурного акту.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Астахов Д.С. Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства України: обґрунтування доцільності проведення / Д.С. Астахов // Вісник Запорізького національного університету. Юридичні науки. - 2010. - № 4. - С. 131-135.

2. Астахов Д.С. Об'єкт кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України / Д.С. Астахов // Вісник Запорізького національного університету. Юридичні науки. - 2011. - № 1. - С. 175-180.

3. Астахов Д.С. Дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині: етапи, специфіка, тенденції / Д.С. Астахов // Вісник Запорізького національного університету. Юридичні науки. - 2011. - № 2 (частина 1). - С. 132-137.

4. Астахов Д.С. Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства - пріоритетний напрямок вітчизняної нормотворчості / Д.С. Астахов // Національні інтереси та проблеми правової системи України : матеріали міжнародної наукової конференції, (м. Одеса, 12-13 березня 2011 р.) : у 2-х частинах. - Одеса : ГО «Причорноморська фундація права», 2011. - Ч. 2. - С. 18-19.

5. Астахов Д.С. Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства як умова ефективної взаємодії суб'єктів публічної адміністрації та приватних осіб / Д.С. Астахов // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні : матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції, (м. Запоріжжя, 22 квітня 2011 р.) : у 2-х частинах. - Запоріжжя : ЗЮІ ДДУВС, 2011. - Ч. 2. - С. 51-53.

6. Астахов Д.С. Суб'єкти кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України / Д.С. Астахов // Сучасні тенденції розвитку правової системи України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Харків, 23-24 квітня 2011 р.) : у 2-х томах. - Харків : ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2011. - Т. 1. - С. 52-53.

7. Астахов Д.С. Кодекс як оптимальне джерело права щодо врегулювання адміністративно-процедурних відносин в Україні / Д.С. Астахов // Сучасні тенденції розвитку національного законодавства України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Київ, 19-20 травня 2011 р.). - Київ : Видавничий центр НУБІБ України, 2011. - С. 92-93.

8. Астахов Д.С. Принципи кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України / Д.С. Астахов // Запорізькі правові читання : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Запоріжжя, 20-21 травня 2011 р.) : у 2-х частинах. - Запоріжжя : ЗНУ, 2011. - Ч. 2. - С. 12-14.

9. Астахов Д.С. Загальнотеоретичні положення про кодифікації адміністративно-процедурного законодавства / Д.С. Астахов // Сучасні тенденції розвитку правової системи України : матеріали міжнародної науково-практичної конференції, (м. Харків, 11-12 червня 2011 р.) : у 2-х томах. - Харків: ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2011. - Т. 1. - С. 65-66.

АНОТАЦІЇ

Астахов Д.С. Кодифікація адміністративно-процедурного законодавства України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2011.

Дисертацію присвячено аналізу кодифікації адміністративно-процедурного законодавства України. Визначено сутність, властивості кодифікації адміністративно-процедурного законодавства; з'ясовано історіографію доктринального дослідження кодифікації адміністративно-процедурного законодавства в різні історичні періоди; розглянуто механізм кодифікації адміністративно-процедурного законодавства з детальним вивченням кожного елемента; проаналізовано зарубіжний досвід кодифікації зазначеної складової адміністративного законодавства, сформульовано конкретні пропозиції щодо запозичення його в Україні; окреслено основні перспективи кодифікації вітчизняного адміністративно-процедурного законодавства.

Ключові слова: адміністративно-процедурне законодавство, історіографія, елемент, кодифікація, механізм, напрями, перспективи.

Астахов Д.С. Кодификация административно-процедурного законодательства Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Запорожский национальный университет, Запорожье, 2011.

Работа является одним из первых в отечественной административно-правовой науке комплексных монографических исследований кодификации административно-процедурного законодательства Украины.

В работе на основе анализа общетеоретической и административно-правовой научной литературы кодификация административно-процедурного законодательства рассматривается как разновидность подотраслевой кодификации отечественного законодательства, формулируется ее понятие, выделяются ее правотворческая правовая природа, сущность, признаки. Детально характеризуются специфические особенности кодификации административно-процедурного законодательства.

Рассмотрена историография доктринального исследования кодификации отечественного административно-процедурного законодательства в разные исторические периоды, отмечен преимущественно фрагментарный характер современных научных работ, что обуславливает отсутствие надежного научного фундамента для завершения кодификации, разработки и принятия кодифицированного нормативного акта. Диссертантом сформулированы конкретные предложения по усовершенствованию положений отечественной административно-правовой доктрины по соответствующей проблематике.

В работе определен механизм кодификации отечественного административно-процедурного законодательства, выделены и детально проанализированы его элементы: принципы, цель, задачи, функции, объект, предмет, субъекты (кодификатор, а также официальные и неофициальные участники), методы. Основательно охарактеризованы роль и значение каждого элемента в механизме кодификации.

Проанализирован опыт кодификации административно-процедурного законодательства в зарубежных странах, с особым акцентом на соответствующий опыт Федеративной Республики Германия, а также уделено внимание законотворческой практике в этой сфере в Австрийской Республике, Королевстве Нидерланды, Республике Польша, Соединенных Штатов Америки, Латвийской Республике, Республике Литва, Российской Федерации, Китайской Народной Республике. В диссертации сформулированы конкретные предложения по заимствованию позитивного зарубежного опыта кодификации административно-процедурного законодательства в Украине на современном этапе.

Основательному анализу подвергнуты основные положения проекта Административно-процедурного кодекса Украины, разработанного Центром политико-правовых реформ, а также проект Административно-процедурного кодекса Украины от 18 июля 2008 года № 2789, разработанный Министерством юстиции Украины.

Проведенный анализ проектов перспективных нормативных актов в этой сфере, дал основания для выделения определенных тенденций относительно формулировки возможных моделей нормативного выделения основ административной процедуры.

Ключевые слова: административно-процедурное законодательство, историография, элемент, кодификация, механизм, направления, перспективы.

Astakhov D.S. Codification of administrative procedural law of Ukraine. - Manuscript.

Dissertation on the obtaining of scientific degree of Candidate of Laws by specialty 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. -Zaporizhzhia National University, Ukraine, Zaporizhzhia, 2011.

The dissertation is devoted the analysis of the codification of administrative procedural law of Ukraine. Essence and properties of codification of administrative procedural law were identified; historiography of doctrinal research of codification of administrative procedural law in different historical periods was found; mechanism of codification of administrative procedural law with a detailed study of each element was considered; foreign experience of codification of this part of administrative law was analyzed; specific proposals for borrowing it in Ukraine were formulated; main prospects for the codification of national administrative procedural law were outlined.

Keywords: administrative procedural law, historiography, element, codification, mechanism, directions, prospects.

Размещено на Allbest.ru