Забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

УДК 342.731

12.00.07 Ї адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН В СФЕРІ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ

Лазур Ярослав Володимирович

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України, Заслужений юрист України Копиленко Олександр Любимович, Інститут законодавства Верховної Ради України, директор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, профессор, член-кореспондент НАПрН України Олефір Віктор Іванович, Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна», проректор з наукової роботи

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України Подоляка Анатолій Миколайович, ВНЗ «Міжрегіональна Академія управління персоналом», в.о. ректора

доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України Стеценко Семен Григорович, Національна академія прокуратури України, завідувач кафедри державно-правових дисциплін

Захист відбудеться „ 6 ” липня 2011 року о 11.00. годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розіслано „ 3 ” червня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. БИКОВ

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проблема забезпечення прав і свобод громадянина у сфері публічного управління завжди є актуальною для будь-якої демократичної держави. Публічне управління як визначена публічними (суспільними) потребами у сфері взаємодії держави та громадянського суспільства владна, заснована на нормах чинних нормативних актів діяльність суб'єктів публічного управління, а саме органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, може як стримувати, так і сприяти розвитку і зміцненню прав і свобод громадян.

У Конституції України закріплено низку фундаментальних прав і свобод громадян у сфері управління державними і місцевими справами. Однак правове закріплення навіть найбільш прогресивних законодавчих конструкцій не означає їх автоматичного втілення у сферу суспільних відносин. За відсутності механізму реалізації проголошені права і свободи залишаються декларативними і сприяють швидше розвитку правового нігілізму в населення, ніж формуванню та зміцненню громадянського суспільства.

Необхідно відзначити, що останнім часом ситуація із додержанням прав і свобод громадян України у сфері публічного управління характеризується наявністю низки негативних тенденцій. У рейтингу демократії країн світу за 2010 рік Democracy Index 2010, станом на листопад 2010 року Україна зайняла 67 місце, тобто опустилась на 14 пунктів униз порівняно з 2008 роком. Це було обумовлено у тому числі погіршенням ситуації за такими показниками, як плюралізм, громадянські свободи, діяльність уряду, участь населення у політичному процесі і політична культура.

Крім того, Україну було виключено з категорії вільних країн у рейтингу американської неурядової організації Freedom House. Згідно з щорічним рейтингом демократичних прав та громадянських свобод, Україну віднесено до категорії «частково вільних країн». У 2009 році Freedom House відносив Україну до «вільних» країн. У цілому, згідно з доповіддю Freedom House, у 2010 році 25 країн світу продемонстрували зниження рівня демократії. Крім України, до цього списку також потрапили, зокрема, Афганістан, Іран, Шрі Ланка, Венесуела.

Безумовно, можна критикувати об'єктивність дослідження рівня демократії в Україні, проведене аналітиками Economist Intelligence Unit та Freedom House, однак необхідно визнати, що виділені ними тенденції відзначені і у Резолюціях Парламентської Асамблеї Ради Європи, висновках Європейської комісії «До демократії через право» (інакше - Венеціанська комісія), доповідях міжнародних правозахисних організацій та інших документах.

Незважаючи на те, що проблематика забезпечення прав людини і громадянина була досліджена у роботах таких вчених, як В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.І. Бордюнюк, І.Л. Бородін, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.М. Горшеньов, І.О.Ієрусалімова, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, А.Т. Комзюк, В.В. Копейчиков, О.Л.Копиленко, Н.Р. Нижник, Олефір В.І., В.Ф. Опришко, О.П. Орлюк, М.Ф. Орзіх, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, Р.С. Павловський, В.О. Прилуцький, Подоляка А.М. П.М. Рабінович, В.М. Самсонов, О.Д. Святоцький, В.О. Селіванов, В.В. Стефанюк, С. Г Стеценко, М.М. Тищенко, Ф.Д. Фіночко, О.М. Якуба, багато питань у цій сфері ще залишаються невирішеними. До них, зокрема, належить проблема забезпечення прав і свобод громадян України у сфері публічного управління. Зазначене вище обумовлює актуальність обумовлює актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до плану роботи Інституту законодавства Верховної Ради України за темою “Організація моніторингу ефективності чинного законодавства та прогнозування наслідків його застосування” (державний реєстраційний № РК 0104U006941) та п.5 Розділу 1 Плану заходів щодо реалізації у 2010 році Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.01.2010 р. № 47/7.

Мета та основні завдання дослідження. Дана робота має на меті комплексно, з позицій системного підходу, дослідити та охарактеризувати зміст правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, виявити основні проблеми його становлення та окреслити тенденції й перспективи розвитку, а також розробити науково обґрунтовані рекомендації з удосконалення адміністративного законодавства в означеній сфері. свобода громадянин публічний адміністративний

Досягнення поставленої мети обумовлює вирішення наступних завдань:

дослідити розвиток прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави;

визначити поняття та сутність прав і свобод громадян, які реалізуються в публічному управлінні;

скласти класифікацію прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

визначити поняття, сутність та елементи адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні;

дослідити правові норми як елемент адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

охарактеризувати правовідносини та акти реалізації норм права у сфері забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні;

дослідити функціональні складові частини адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні;

охарактеризувати форми адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

з'ясувати сутність методів адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

дослідити гарантії адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

охарактеризувати особливості забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління в США;

дослідити досвід Російської Федерації у сфері забезпечення прав і свобод громадян;

проаналізувати досвід держав-членів Європейського Союзу у сфері забезпечення прав і свобод громадян;

охарактеризувати сучасний стан реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

сформулювати пропозиції щодо правових заходів з удосконалення стану реалізації прав і свобод громадян в Україні;

скласти пропозиції щодо організаційних заходів підвищення ефективності забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері публічного управління.

Предметом дослідження є правове забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління.

Методи дисертаційного дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. Діалектичний метод наукового пізнання дав змогу розглянути особливості правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління у взаємозв'язку окремих його елементів, виявити взаємозв'язки між ними. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат досліджуваної проблематики (підрозділи 1.2, 2.1, 3.1). Історико-правовий метод дав можливість проаналізувати розвиток прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави (підрозділ 1.1). Порівняльно-правовий метод використано для аналізу закордонного досвіду забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління (підрозділи 4.1, 4.2, 4.3). Соціологічний метод застосовувався при аналізі сучасного стану реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління (підрозділ 5.1). Системно-структурний метод було використано під час дослідження класифікації прав і свобод громадян у сфері публічного управління (підрозділ 1.3), елементів адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні (підрозділ 2.1), функціональних складових частин адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні (підрозділ 2.4), форми адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління (підрозділ 3.1). Метод моделювання дав змогу сформулювати пропозиції щодо удосконалення законодавства і практики забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління (підрозділи 5.2, 5.3).

Науково-теоретичною базою даного дослідження послужили праці з адміністративного права і процесу, загальної теорії та історії держави і права, конституційного права, інших галузей юридичної науки, а також філософії, соціології та соціальної психології.

Нормативним підґрунтям роботи є Конституція України, міжнародно-правові акти, закони України, а також нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств і відомств України.

Емпіричну основу дослідження становлять політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали, які характеризують стан додержання прав громадян у сфері публічного управління в Україні та у зарубіжних державах.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в українській правовій науці комплексним дослідженням теоретичних і практичних проблем, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод громадян у сфері публічного управління. У процесі проведеного дослідження розроблені й сформульовані нові наукові положення й висновки, запропоновані здобувачем особисто. Основні з них такі:

уперше:

- правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління визначено як здійснюване державою за допомогою адміністративно-правових норм і сукупності адміністративно-правових засобів упорядкування суспільних відносин з метою юридичного закріплення, охорони, реалізації і розвитку прав і свобод громадян у сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Доведено, що, оскільки відповідні суспільні відносини регулюються нормами адміністративного права, правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління носить адміністративно-правовий характер. Своє практичне втілення у площину суспільних відносин правове забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління знаходить через функціонування адміністративно-правового механізму забезпечення означених прав і свобод;

- обґрунтовано, що аналіз етапів розвитку прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави свідчить про існування циклічності у забезпеченні пріоритету загальнодержавних або особистісних інтересів;

- сформульовано визначення прав і свобод громадян, що реалізуються у публічному управлінні як можливості реалізації ними своїх вимог щодо надання певних, гарантованих Конституцією і законами України благ з боку органів державного управління та місцевого самоврядування;

- з'ясовано, що правовідносини громадян у сфері публічного управління мають свої специфічні, притаманні для них ознаки: 1) являють собою вид юридичного зв'язку; 2) врегульовані нормами права; 3) їх учасники є носіями відповідних прав та обов'язків; 4) суб'єкти правовідносин мають взаємозалежні юридичні права й обов'язки (якщо один суб'єкт правовідносин наділений правом, то на іншого покладається юридичний обов'язок ); 5) є результатом волевиявлення сторін (суб'єкти правовідносин реалізують свої права і свободи за допомогою свідомих дій); 6) захищаються з боку держави: у разі невиконання або неналежного виконання обов'язків забезпечуються примусовими заходами;

- обґрунтовано, що форми забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління - це зовнішній прояв адміністративно-правових заходів, які спрямовані не лише на охорону, а й на виявлення, оцінку та ліквідацію негативних наслідків, а також умов, що їх спричинили. При цьому реальне і найбільш ефективне забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління можливе при їх комплексному поєднанні. Це дасть можливість не лише активно і дієво боротися з правопорушеннями в даній сфері, а й не допускати та попереджувати їх вчинення. Також створення прогресивних форм забезпечення створить передумови для впровадження новітніх, більш адаптованих до сучасної моделі демократизму методів, способів та гарантій забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління;

- доведено, що, не зважаючи на певні здобутки демократичних перетворень в нашій державі, сучасний стан реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління характеризується наявністю численних проблем, до яких належать: по-перше, недосконалість нормативно-правової бази, що обумовлено наступними факторами: відсутність або недостатня ефективність правового механізму реалізації закріплених у Конституції та законах України прав і свобод громадян у сфері публічного управління; недостатня узгодженість законів та підзаконних правових актів з вимогами міжнародних правових документів (у тому числі і ратифікованих Україною), в яких визначаються права та свободи громадян в означеній сфері; суперечності між законами, в яких закріплено певні права та свободи громадян у сфері публічного управління, і підзаконними правовими актами, переважно прийнятими на відомчому рівні, якими ці права та свободи обмежуються або не враховуються; по-друге, недостатньо високий рівень правосвідомості представників органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що знаходить свій прояв під час прийняття індивідуальних правових рішень і характеризується наявністю встановлених не передбачених Конституцією і законами України заборон щодо реалізації певних прав та свобод, витребуванні не передбачених вказаними правовими актами дозволів та інших документів, у випадку відсутності яких громадянин не має змоги реалізувати своє право; а також під час видання підзаконних правових актів, в яких ігноруються визначені Конституцією, законами України та ратифікованими нашою державою міжнародними правовими актами права та свободи громадян у сфері публічного управління; по-третє, недостатньо високий рівень інформованості громадськості щодо таких, що готуються до прийняття, рішень органів законодавчої та виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, які можуть безпосередньо вплинути на стан реалізації прав та свобод громадян у сфері публічного управління. На жаль, не зважаючи на існування численних правових актів, якими передбачено оприлюднення інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування, практична реалізація цих вимог має чисельні вади, що не дає змоги представникам громадськості своєчасно ознайомитися та повідомити свою думку щодо важливих для них рішень;

удосконалено:

- класифікацію прав і свобод громадян у сфері публічного управління, що включає п'ять груп: 1) права і свободи, як реалізуються громадянами та іншими фізичними особами за умови їх активної участі у публічному управлінні; 2) права і свободи, що потребують наявності сприяння інститутів публічної влади; 3) права і свободи, що гарантуються адміністративно-правовим захистом органів держави; 4) права і свободи, що реалізуються за сприяння громадських організацій; 5) права і свободи, які реалізуються громадянами, які виконують функції представників органів державної влади та місцевого самоврядування.

- розуміння структури адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян, який включає наступні елементи: а) норма права; б) правовідносини; в) принципи прав і свобод громадян; г) стадії їх забезпечення; д) гарантії здійснення прав і свобод громадян; е) юридичні факти; є) акти застосування норм права;

- поняття актів реалізації норм права у сфері реалізації прав і свобод громадян у публічному управлінні як процесу втілення закріплених в Конституції і законах України правових норм в означеній сфері у правовідносини, який знаходить свій прояв у реальній поведінці суб'єктів відповідних правовідносин. Характерними ознаками актів реалізації норм права при цьому є наступні: а) вольовий характер таких актів, необхідність для їх виникнення свідомої активності суб'єктів суспільних відносин; б) залежність між особливостями правової норми та актом її реалізації - від того, наскільки конструкція самої норми відповідає реальним суспільним відносинам, залежить можливість або неможливість, складність акту її реалізації;

- розуміння структури функціональних складових частин адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні, до яких належать правова свідомість та правова культура, юридичні факти, законність, акти тлумачення та акти застосування норм права, не є обов'язковими елементами зазначеного механізму, однак значним чином впливають на його ефективність;

- класифікацію правових норм як елементу адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, яка включає наступні їх види: 1) за цільовим призначенням: регулятивні та охоронні; 2) за предметом правового регулювання: матеріальні та процесуальні; 3) за юридичним змістом: зобов'язуючі, забороняючі, уповноважуючі, стимулюючі (заохочувальні); 4) за дією у часі: постійні та тимчасові; 5) за дією у просторі: загальні, регіональні, місцеві; 6) за юридичною силою: норми законів; норми підзаконних актів; 7) за дією по колу осіб: норми, регулюючі діяльність державних організацій і їх працівників, недержавних організацій, громадян, осіб без громадянства та іноземців, а також різних суб'єктів; 8) за рівнем узагальнення правових норм: загальні та спеціальні;

- положення про те, що ефективність і дієвість гарантій адміністративно-правового забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління залежать від розвитку громадянського суспільства, розвиненості інститутів правової держави, високого рівня правової культури населення і всіх ланок державного апарату, якості роботи нормотворчих органів правоохоронних органів і їх посадових осіб. Комплексність і повнота гарантій - головна вимога, яка необхідна для ефективної діяльності всіх структур суспільства і держави;

- розуміння сучасного стану імплементації ратифікованих Україною міжнародних правових актів, в яких закріплено права і свободи громадян у сфері публічного управління, у національне законодавство, і визначено, що певні їх положення не підкріплені відповідним правовим механізмом реалізації. Це потребує врахування кращих здобутків європейських держав в галузі судового прав особи у відносинах з органами публічної влади та більш високих стандартів, втілених в законодавстві окремих європейських держав;

дістали подальшого розвитку:

- положення про те, що загальною характерною рисою правових актів США є домінування природно-правової концепції прав людини, тобто пріоритетності особистих прав людини над політичними правами громадян;

- аналіз досвіду сучасного стану забезпечення прав і свобод громадян в Російській Федерації і визначено, що сьогодні в цій державі існують тенденції до домінування інтересів держави над інтересами особистості, що обумовлено посиленням тенденції до концентрації політичної влади; наявністю контролю за діяльністю засобів масової інформації; політизацією правоохоронної системи держави; обмеженням повноважень місцевої влади та права громадян обирати органи місцевого самоуправління;

- положення про те, що нормативно-правова база, яка регулює реалізацію прав громадян у сфері публічного управління, потребує суттєвого удосконалення, яке має включати наступне: узгодження термінології, що використовується у Законах України „Про об'єднання громадян”, «Про всеукраїнський та місцевий референдум», „Про інформацію”, „Про доступ до судових рішень” та ін., ліквідація суперечностей між означеними правовими актами та чітке визначення правового механізму їх реалізації; законодавчі та підзаконні правові акти у досліджуваній сфері, а також проекти нових законів мають бути приведені у відповідність із міжнародними правовими актами, ратифікованими Україною; крім того, удосконалення нормативно-правових актів, які регулюють забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління потребує вироблення діючого механізму юридичної відповідальності за порушення означених прав і свобод;

- обґрунтування шляхів вирішення проблем, які виникають під час забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, що потребує здійснення комплексу організаційних заходів, спрямованих на: підвищення рівня комунікації між органами державної влади та місцевого самоврядування та громадськістю, при цьому така комунікація має носити постійний цілеспрямований характер, а її метою має виступати підвищення рівня захисту прав і свобод громадян у сфері публічного управління та збільшення продуктивності діяльності органу виконавчої влади (місцевого самоврядування) відповідно до його компетенції; посилення системи громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади на місцевого самоврядування, зокрема, розробка та публічне обговорення системи і методології проведення громадського моніторингу чи громадської експертизи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, забезпечення поточного моніторингу діяльності Президента України, Верховної Ради України, парламентської більшості та опозиції, Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб щодо формування та реалізації державної та місцевої політики, спрямованої на вирішення актуальних проблем загальнодержавного та/чи місцевого розвитку; проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, яка може передбачати оцінку ефективності їхньої діяльності у процесі узгодження інтересів з організаціями громадянського суспільства на етапі підготовки, прийняття та виконання цих рішень щодо розв'язання обраних проблем державного чи регіонального розвитку; підготовка та лобіювання пропозицій за результатами проведення громадського моніторингу чи громадської експертизи, в т.ч. проектів нормативно-правових актів; публічне обговорення та оприлюднення результатів проведеного раніше громадського моніторингу чи громадської експертизи шляхом проведення дебатів, громадських слухань та інших публічних заходів, публікації у ЗМІ, Інтернеті; поширення досвіду громадських організацій, в тому числі із інших регіонів України, щодо проведення громадського моніторингу та громадської експертизи; підвищення ефективності діяльності громадських рад при органах виконавчої влади та місцевого самоврядування шляхом раціонального підходу до формування їх складу, що передбачав би залучення представників громадських організацій, мета та основні напрямки діяльності яких відповідають специфіці роботи органу державної влади (місцевого самоврядування); більш широке висвітлення у засобах масової інформації результатів діяльності таких громадських рад; винесення на обговорення громадської ради всіх проектів рішень, які стосуються реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління; підвищення рівня правової культури працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, представників громадськості, що включає розширення кола їх правових знань щодо реалізації прав і свобод громадян у сфері публічного управління; підвищення правосвідомості та формування політико-правової культури; підвищення їх активності під час здійснення громадських обговорень діяльності органів публічної влади та громадського контролю за нею; уникнення порушень законодавства в процесі його застосування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що:

у науково-дослідницькій сфері ці результати можуть бути основою для подальшого опрацювання загальних і спеціальних питань, пов'язаних з правовим забезпеченням прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

у сфері правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки ряду законодавчих та підзаконних актів, спрямованих на забезпечення більш високого рівня захищеності прав і свобод громадян у сфері публічного управління;

у правозастосовчій практиці - узагальнення, висновки та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані для удосконалення роботи з громадянами в органах державної влади та місцевого самоврядування;

у навчальному процесі - положення й висновки дисертації можуть бути використані у вищих навчальних закладах юридичного профілю в процесі вивчення навчальної дисципліни «Адміністративне право», спецкурсів, а також при розробці підручників та навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації.

Результати дослідження обговорювалися на засіданнях відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України, а також оприлюднювалися в доповідях і повідомленнях на науково-практичних конференціях «Проблеми дотримання прав людини в діяльності ОВС України» (м. Харків, 22-23 травня 2008 р.), «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (м. Луганськ, 21-22 квітня 2010 р.), «Актуальні проблеми правотворення в сучасній Україні» (29 квітня - 1 травня 2010 р. м. Алушта), «Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку» (28січня - 1 лютого 2010, Закарпатська область, Міжгарський район, с. Верхній Студений), «Інституційні та нормотворчі аспекти адаптації національних законодавств до норм та стандартів ЄС» (Ужгород, 9 травня 2009 року), «Сучасні проблеми правової системи України» (29 жовтня - 1 листопада 2009 р. м. Алушта), «Теорія і практика застосування чинного вітчизняного законодавства та міжнародного законодавства в сучасних умовах», (Одеса, 12-13 лютого 2011 р.), «Перші зимові юридичні читання» (18-19 березня 2011 р., Кіровоград), «Проблеми реформування національного законодавства в умовах адміністративної реформи» (м. Київ, 31 січня 2010). Крім того, окремі наукові положення дисертаційного дослідження були подані у вигляді обґрунтованих пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства України (Акт впровадження № 22/341-1-4 від 01.06.2011, виданий Інститутом законодавства Верховної Ради України).

Публікації. За результатами дослідження дисертантом підготовлено одну монографію, 34 наукові публікації, із них 25 - у наукових фахових виданнях.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, які поділені на 16 підрозділів, висновків та списку використаних джерел (361 найменування). Загальний обсяг дисертації - 454 сторінки, з них основного тексту - 414 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено його зв'язок із науковими планами та програмами, мету й завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, дані про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Соціально-правова характеристика забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Розвиток прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави (історико-правовий аспект)» проаналізовано й узагальнено формування та зміцнення адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління. Визначено, що рівновага між інтересами суспільства і особистості, ознакою якої є високий стан захищеності прав та інтересів людини, стала наслідком багатовікового цивілізаційного розвитку, що відбувався досить повільними темпами. І лише з появою держави починає поступово порушуватися проблема наявності у особистості своїх індивідуальних, відмінних від загальносуспільних, прав і свобод. З'ясовано, що характерною особливістю розвитку прав і свобод людини у період античності є переважання громадянських прав над особистими за незначної ролі і навіть заперечення останніх. досвід формування правової системи Давньої Греції у сфері публічного управління включав визнання права громадянина на управління державою, що знаходило свій прояв як у формі безпосереднього прийняття важливих для держави-поліса рішень шляхом голосування у Народному зібранні, так і в формі існування різноманітних засобів контролю за особами, що мали владні повноваження, у тому числі і притягнення їх до відповідальності. Здобутки давньогрецької демократії були сприйняті і знайшли свій розвиток у давньоримському праві. У свою чергу, римське право значною мірою вплинуло на розвиток європейської правової системи, а згодом ? на прийняття фундаментальних міжнародно-правових документів у сфері прав людини і громадянина.

Ідеї визнання прав і свобод людини безперечно були притаманні і український філософії й знайшли своє продовження в історії українського конституціоналізму. Упродовж довгого часу незаслужено забутою залишалася важлива пам'ятка українського конституціоналізму - перша українська конституція, яка на 66 років раніше, ніж Вірджинська декларація, встановлювала високі для того часу демократичні стандарти діяльності держави та низку прав громадян у сфері публічного управління. 5(16) квітня 1710 року на зборах козацтва біля містечка Тягина на правому березі річки Дністер був схвалений документ, що мав назву «Договір та Встановлення прав і вольностей Війська Запорозького та всього вільного народу Малоросійського між Ясновельможним гетьманом Пилипом Орликом та між Генеральною старшиною, полковниками, а також названим Військом Запорозьким, що за давнім звичаєм і за військовими правилами схвалені обома сторонами вільним голосуванням і скріплені найяснішим гетьманом урочистою присягою» (Конституція Пилипа Орлика). Державний устрій за Конституцією П.Орлика (ст. 6) характеризувався такими основними рисами: загальне виборче право, суб'єктами якого були усі, хто належав до “народу козацького”; виборність усіх посадових осіб - гетьмана, генеральної старшини, генеральних радників, полковників на генеральних радах; визначеним терміном їх проведення (тричі на рік - на Різдво, Великдень, Покрову); повноважень генеральної старшини, старшинської Ради і гетьмана.

Положення щодо прав і свобод людини і громадянина здобули своє законодавче закріплення в Конституції УНР часів Директорії, яка була ухвалена ЦР 29 квітня 1918 року. Рівність громадян УНР проголошувалася незалежно від статі, віри, національності, освіти, майнового і податкового становища. Проголошувалася недоторканість особи, її житла і листування. Жодна людина не могла бути затримана на території України без рішення суду. Cмертна кара, катування та всі інші дії, що принижували людську гідність, скасовувались. Заборонялося влаштовувати обшуки у житлових приміщеннях або розпечатувати листи без судового наказу. Проголошувались (із застереженням “оскільки при цьому не переступаються норми карного права“) свободи слова, друку, сумління, права на об'єднання у організації, на страйки, на зміну місця перебування, на участь у державному і місцевому управлінні. Активне і пасивне право на прийняття участі у виборах як до законодавчих органів УНР, так і до всіх виборчих органів мiсцевого і громадянського самоврядування, мали всі громадяни УНР, які до дня виборів досягли віку 20 років. Виняток становили божевільні і деякі категорії злочинців. Позбавити громадських прав громадянина УНР могла тільки постанова Cуду Республіки. Отже, переліченi вище права і свободи особи, які майже нічим не поступаються сучасним нормам, дають змогу нам говорити, що Конституція УНР була одним із найдемократичніших правових актів свого часу.

Аналіз етапів розвитку прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави свідчить про існування циклічності у забезпеченні пріоритету загальнодержавних або особистісних інтересів. Так, досвід формування правової системи Давньої Греції у сфері публічного управління включав визнання права громадянина на управління державою. Однак, по-перше, вказані права були притаманні лише незначній частині населення (близько десятої частини), що свідчило про відсутність притаманного сучасним демократичним режимам принципу рівності перед законом незалежно від соціального походження, раси, статі та інших ознак. По-друге, правовий статус громадянина не включав такі важливі права, як свобода думки, совісті і релігії, право на особисту недоторканість та ін. Але навіть цей обмежений обсяг прав і свобод фактично скасовується у період Середньовіччя, для якого характерним було домінування інтересів держави над інтересами особистості. У період буржуазних революцій відбувається закріплення на законодавчому рівні примату прав і свобод людини над потребами держави, але для більшості країн такі тенденції стають тимчасовими, про що свідчить досвід Французької буржуазної революції ХVІІІ ст. Схожа тенденція спостерігається і з визначеними Конституцією УНР від 29 квітня 1918 року правами та свободами людини, які були суттєво обмежені наступними правовими актами радянської влади.

У підрозділі 1.2 «Поняття та сутність прав і свобод громадян, які реалізуються в публічному управлінні: сучасний погляд» визначається, що необхідність визначення поняття та сутності прав і свобод громадян, які реалізуються у публічному управлінні, обумовлена наявністю численних концепцій та думок, що сформувалися у юридичній думці, та відсутністю єдиної точки зору на феномен прав людини у публічному управлінні. Різноманітність існуючих підходів до вказаної проблематики сприяє невизначеності у розумінні прав і свобод громадян, наявності їх численних класифікацій, суперечностям у правозастосовній практиці.

У підрозділі з'ясовано розвиток категорії категорія «державне управління», яка у вітчизняній науці адміністративного права радянського періоду категорія вважалася базовою і домінуючою. Простежується співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття державного управління у вітчизняній науці адміністративного права. Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації державної влади) є прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У вузькому, більш спеціалізованому значенні вказана категорія відображає відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів. Визначається, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні - порівняно з радянським періодом - принципово змінилися. Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави - поряд із такими її видами, як здійснення власне державної влади - це діяльність Рад народних депутатів всіх рівнів; правосуддя; прокурорського нагляду. Однак сьогодні, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення законодавчої, виконавчої та судової влади.

У підрозділі визначається, що управлінські функції виконавчої влади за своїм об'єктивним змістом є однорідними з аналогічними функціями місцевого самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади (другою її формою є державна влада). Відповідно, родовим (узагальнюючим) для зазначених понять доцільно визнати поняття "публічне управління", яке слід розуміти як форму здійснення (реалізації) вищезгаданої публічної влади в цілому.

На підставі аналізу нормативних джерел та концептуальних підходів до досліджуваної проблематики у підрозділ сформульовано визначення прав і свобод громадян, що реалізуються у публічному управлінні як їх можливості реалізації своїх вимог щодо надання певних, гарантованих Конституцією і законами України благ з боку органів державного управління та місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3 «Класифікація прав і свобод громадян у сфері публічного управління» зазначається, що у сучасній правовій науці традиційно виділяють три покоління прав і свобод людини. Першим поколінням прав і свобод людини традиційно визнаються громадянські і політичні права, завойовані в результаті буржуазних революцій в Європі і Америці, які пізніше здобули своє закріплення у законодавстві демократичних держав. Сутність першого покоління прав людини і громадянина, у першу чергу громадянських та політичних, полягала у зобов'язанні держави утримуватися від втручання в сферу особистої свободи і створювати умови участі громадян в політичному житті.

Друге покоління - соціально-економічні права людини - сформувалося в XIX У сучасній російській юридичній літературі відстоюється думка, що вирішальну роль у визнанні прав другого покоління відіграв CРCР. Це аргументується тим, що у Конституції CРCР 1936 р. був закріплений широкий набір прав «другого покоління» (право на працю, відпочинок, освіту, соціальне забезпечення, медичну допомогу). Вважається, що, навіть те, що соціальна захищеність громадянина в CРCР була мінімальною, документально вона існувала і цим впливала на світову спільноту. З цією точкою зору погодитися не можна: як свідчить досвід діяльності Міжнародної Організації Праці, саме в документах цієї міжнародної організації вперше знайшли закріплення соціально-економічні права. Так, вже на першій сесії Міжнародної конференції праці в 1919 р. було обговорене питання про працю жінок до і після пологів, про нічну працю і про працю на шкідливих виробництвах. На цій же сесії було прийнято Конвенцію № 1 про обмеження тривалості робочого часу на промислових підприємствах до 8 годин на день та 48 годин на тиждень, Конвенцію N 2 про безробіття, Конвенцію № 3 про працю жінок до і після пологів, Конвенцію № 4 про нічну працю жінок, Конвенцію № 5 про мінімальний вік приймання дітей на роботу в промисловості, Конвенцію № 6 про нічну працю підлітків у промисловості, ратифікація яких багатьма державами розпочалася ще у 20-ті роки минулого століття (так, Конвенція № 1 про обмеження тривалості робочого часу на промислових підприємствах до 8 годин на день та 48 годин на тиждень була ратифікована Грецією у 1920 році, Румунією у 1921 році, Болгарією у 1922 році, Австрією - у 1924 році тощо. До речі, CРCР зазначену Конвенцію так і не ратифікував. Отже, приписування радянському режиму провідної ролі у становленні прав і свобод людини другого покоління не підтверджується історичними фактами. Права другого покоління спочатку знайшли відображення у Загальній декларації прав людини (1948 р.), а потім були закріплені в Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права (1966 р.).

Третє покоління прав людини почало формуватися у період після Другої світової війни. Природа цих прав викликає певні дискусії з-поміж науковців. Основи цих прав закладені в міжнародних документах (Статуті ООН, Загальній декларації прав людини, Декларації про надання незалежності колоніальним країнам і народам 1960 р., Міжнародних пактах 1966 р. тощо). Третє покоління прав людини охоплює права (спеціальні права) тих категорій громадян (дітей, жінок, молоді, людей похилого віку, інвалідів, біженців, представників національних і расових меншин та ін.), які з соціальних, політичних, фізіологічних та інших причин не мають рівності можливостей з іншими громадянами щодо здійснення загальних для всіх людей прав і свобод і через це потребують певної підтримки з боку як держави, так і міжнародної спільноти в цілому.

Однак на підставі аналізу сучасних тенденцій розвитку суспільних відносин можна констатувати, що існує і четверте покоління прав людини, яке почало формуватися в 1990-х роках XX ст. Звертаючись до зарубіжного досвіду слід відзначити таку новаційну категорію Хартії Європейського союзу про основні права, як «право на цілісність особи». П. 1 ст. 3 встановлює, що кожна людина має право на власну фізичну і душевну цілісність, а п. 2 конкретизує: при застосуванні медицини і біології повинні особливо дотримуватися: добровільна і належним чином оформлена згода зацікавленої особи відповідно до правил, встановлених законом; заборона застосування євгеніки, особливо її частини, що має за мету селекцію людей; заборона використання людського тіла і його частин як джерела прибутку; заборона відтворення людини за допомогою клонування.

У підрозділі визначено, що класифікація прав і свобод громадян у сфері публічного управління включає п'ять груп: 1) права і свободи, як реалізуються громадянами та іншими фізичними особами за умови їх активної участі у публічному управлінні; 2) права і свободи, що потребують наявності сприяння інститутів публічної влади; 3) права і свободи, що гарантуються адміністративно-правовим захистом органів держави; 4) права і свободи, що реалізуються за сприяння громадських організацій; 5) права і свободи, які реалізуються громадянами, які виконують функції представників органів державної влади та місцевого самоврядування.

Розділ 2 «Структура адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Поняття, сутність та елементи адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» обґрунтовано, що правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління - це здійснюване державою за допомогою адміністративно-правових норм і сукупності адміністративно-правових засобів упорядкування суспільних відносин з метою юридичного закріплення, охорони, реалізації і розвитку прав і свобод громадян у сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Доведено, що оскільки відповідні суспільні відносини регулюються нормами адміністративного права, правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління носить адміністративно-правовий характер, тому у тексті роботи дефініції «правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління» і «адміністративно-правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління» вживаються як синонімічні.

Оскільки адміністративно-правове забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління знаходить своє практичне втілення через функціонування адміністративно-правового механізму забезпечення означених прав і свобод, існує потреба у визначенні дефініції, сутності, а також складових елементів останнього, на основі яких можна робити висновки щодо ефективності функціонування зазначеного механізму та найбільш прийнятних засобів його удосконалення.

У підрозділі визначено, що адміністративно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління - це процес діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо створення належних умов реалізації, охорони та захисту прав і свобод громадян від протиправних дій, шляхом виконання матеріальних і процесуальних юридичних засобів та способів.

Адміністративно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян включає наступні елементи: а) норма права; б) правовідносини; в) принципи прав і свобод громадян; г) стадії їх забезпечення; д) гарантії здійснення прав і свобод громадян; е) юридичні факти; є) акти застосування норм права. Механізм правового забезпечення покликаний здійснювати за допомогою правових засобів упорядкованість суспільних відносин відповідно до цілей і задач правової держави. Названий механізм є необхідним для підтримки законності і правопорядку як основи і невід'ємної умови нормального життя цивілізованого суспільства.

У підрозділі 2.2 «Правові норми як елемент адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» визначено, що у механізмі адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини норми адміністративного права займають основне, фундаментальне місце. Саме від їх чіткого формулювання у текстах нормативно-правових актів, від їх правильного застосування залежить додержання прав і свобод людини і громадянина в нашій державі. Лише маючи ефективну систему правових норм у сфері публічного управління можна досягти режиму законності в Україні. При цьому доцільно виділити наступні їх види: 1) за цільовим призначенням: регулятивні та охоронні; 2) за предметом правового регулювання: матеріальні та процесуальні; 3) за юридичним змістом: зобов'язуючі, забороняючі, уповноважуючі, стимулюючі (заохочувальні); 4) за дією у часі: постійні та тимчасові; 5) за дією у просторі: загальні, регіональні, місцеві; 6) за юридичною силою: норми законів; норми підзаконних актів; 7) за дією по колу осіб: норми, регулюючі діяльність державних організацій і їх працівників, недержавних організацій, громадян, осіб без громадянства та іноземців, а також різних суб'єктів; 8) за рівнем узагальнення правових норм: загальні та спеціальні.

У підрозділі 2.3 «Правовідносини та акти реалізації норм права у сфері забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» проаналізовано особливості правовідносин, які виникають у сфері забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні, а також властивості актів реалізації норм права. Обґрунтовано, що правовідносини у сфері публічного управління мають такий же елементарний склад, як і правовідносини інших галузей права, тобто включають учасників правовідносин, їхні права і обов'язки і те, з приводу чого виникають ці правовідносини. Водночас, правовідносини за участю громадян, що виникають в процесі реалізації їхніх прав і свобод у сфері публічного управління, мають певні особливості. Головною їхньою особливістю є те, що громадяни як учасники цих правовідносин виступають у якості приватних осіб, тобто реалізують свої особисті загальногромадські права і свободи. Через це правовідносини між громадянами, що наділені правами і обов'язками у сфері публічного управління, з одного боку, і органами держави (їхніми посадовими особами), наділеними владними повноваженнями, з іншого, можуть виникати тільки на визначених законом підставах, а саме: у зв'язку з реалізацією громадянами приналежних їм за законом прав і свобод у сфері функціонування органів державної влади; у зв'язку з виконанням громадянами покладених на них обов'язків у зазначеній сфері; при вчиненні громадянами порушень своїх обов'язків, передбачених відповідними правовими нормами; при порушенні органами державної влади або їхніх посадових осіб прав і охоронюваних законом інтересів громадян.

Правовідносини громадян у сфері публічного управління мають свої специфічні, притаманні для них ознаки: 1) являють собою вид юридичного зв'язку; 2) врегульовані нормами права; 3) їх учасники є носіями відповідних прав та обов'язків; 4) суб'єкти правовідносин мають взаємозалежні юридичні права й обов'язки (якщо один суб'єкт правовідносин наділений правом, то на іншого покладається юридичний обов'язок); 5) є результатом волевиявлення сторін (суб'єкти правовідносин реалізують свої права і свободи за допомогою свідомих дій); 6) захищаються з боку держави: у разі невиконання або неналежного виконання обов'язків забезпечуються примусовими заходами.

Структура правовідносин в сфері публічного управління включає в себе такі елементи: 1) суб'єкти (сторони, учасники) правовідносин, наділені властивістю правосуб'єктності (сукупності правоздатності та дієздатності, що включає деліктоздатність); 2) зміст правовідносин, тобто суб'єктивні права та юридичні обов'язки, якими наділяються його учасники, а також їхні можливі заохочення і відповідальність; 3) об'єкт (він же часто і предмет) правовідносини, тобто фактичну поведінку його учасників, на яку спрямоване правове регулювання; 4) підстави для виникнення правовідносин, тобто юридичні факти (події).

У підрозділі сформульовано поняття актів реалізації норм права у сфері реалізації прав і свобод громадян у публічному управлінні як процесу втілення закріплених в Конституції і законах України правових норм в означеній сфері у правовідносини у сфері публічного управління, який знаходить свій прояв у реальній поведінці суб'єктів відповідних правовідносин. Характерними ознаками актів реалізації норм права при цьому є наступні: а) вольовий характер таких актів, необхідність для їх виникнення свідомої активності суб'єктів суспільних відносин; б) залежність між особливостями правової норми та актом її реалізації - від того, наскільки конструкція самої норми відповідає реальним суспільним відносинам, залежить можливість або неможливість, складність акту її реалізації. Так, у випадку наявності декларативних, застарілих або некритично запозичених з законодавства інших держав правових норм неминуче виникатимуть складнощі із актами їх реалізації. І, навпаки, вдала, продумана та підкріплена відповідним механізмом правового регулювання правова норма сприяє легкості під час виникнення актів її реалізації.

У підрозділі 2.4 «Функціональні складові частини адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» визначено, що функціональні складові частини адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, до яких належать правова свідомість та правова культура, юридичні факти, законність, акти тлумачення та акти застосування норм права, не є обов'язковими елементами зазначеного механізму, однак значним чином впливають на його ефективність.