Організаційно-економічний механізм реформування центральних органів виконавчої влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ ІНСТИТУТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Спеціальність 08.00.03 - економіка та управління національним господарством

Організаційно-економічний механізм реформування центральних органів виконавчої влади в Україні

Шангіна Наталія Гуріївна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному економічному інституті (НДЕІ) Міністерства економіки України.

Науковий керівник доктор економічних наук, доцент Антошкіна Лідія Іванівна, Бердянський університет менеджменту і бізнесу, ректор

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Дудченко Микола Андрійович, Державний університет інформаційно-комунікаційних технологій, професор кафедри менеджменту

кандидат економічних наук, старший науковий співробітник Щукін Борис Миколайович, НДЕІ Міністерства економіки України, в.о. заступника завідувача відділу стратегічного планування, прогнозування та регулювання економіки

Захист відбудеться 27 травня 2010 р. о 16-00 годині на засіданні Спеціалізованої вченої ради Д. 26.801.01 із захисту дисертації на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук НДЕІ Міністерства економіки України за адресою: 01103, м. Київ-103, бульвар Дружби народів, 28, 5-й поверх, зала засідань.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці НДЕІ Міністерства економіки України за адресою: 01103, м. Київ-103, бульвар Дружби народів, 28, перший поверх.

Автореферат розіслано 26 квітня 2010 р.

Вчений секретар Спеціалізованої вченої ради, доктор економічних наук, професор О.Ю. Рудченко

1. Загальна характеристика роботи

виконавчий влада правовий реформування

Актуальність теми дослідження. Від початку 90-х років, тобто етапу адаптації радянських органів влади до нових умов і створення сучасних інституцій державної влади, публічна адміністрація України пройшла тривалий процес становлення. За цей час практично сформовано більшість її інститутів - центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) та інших інституцій, що забезпечують виконання закону та здійснюють регулюючі функції. Проте нині в Україні система виконавчої влади не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного урядування.

Зараз система ЦОВВ є неефективною, внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою, громіздкою, відірваною від потреб простої людини, схильною до корупції, внаслідок чого саме вона стає гальмом у здійсненні соціально-економічних та гуманітарних реформ.

Отже, підтверджується актуальність розробки на цій основі дієвого організаційно-економічного механізму реформування ЦОВВ, що має вирішувати завдання щодо: 1) формування ефективної та результативної системи органів виконавчої влади; 2) організації професійної, політично нейтральної та відкритої служби в органах виконавчої влади; 3) орієнтації роботи органів виконавчої влади на обслуговування потреб та задоволення інтересів громадян.

У своїх дослідженнях окремим аспектам цієї складної та багатопланової проблеми приділяли увагу такі вітчизняні вчені, як В.Б. Авер'янов, О.І. Амоша, А.В. Базилюк, І.П. Голосніченко, В.М. Геєць, Б.М. Данилишин, С.Д. Дубенко, М.А. Дудченко, В.М. Кампо, А.А. Коваленко, І.Г. Манцуров, В.В. Медведчук, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, В.Г. Федоренко, М.М. Якубовський; російські дослідники - О.І. Анчишкін, Д.Л. Адріанов, І.Л. Бачило, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарєв, Г.Х. Попов, Ю.О. Тихоміров, В.Є. Чиркін та інші.

Водночас окремі теоретичні та практичні питання щодо оцінки ефективності і виявлення результатів функціонування ЦОВВ досліджені недостатньо, тому існує об'єктивна потреба наукового пошуку у цих напрямах.

Визначені завдання вказують на необхідність здійснення ґрунтовного дослідження проблематики, пов'язаної з удосконаленням існуючого організаційно-економічного механізму реформування ЦОВВ в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов'язане з планом науково-дослідних робіт НДЕІ Міністерства економіки України, зокрема з темою «Моделювання впливу державної політики на перерозподіл доходів у секторах економіки відповідно до вимог системи національних рахунків» (№ державної реєстрації 0108U006078, особистий внесок автора полягає у розробці методичних підходів щодо оцінки впливу державної політики на перерозподіл доходів у секторі загальнодержавного управління).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розроблення методичних положень та практичних рекомендацій щодо організаційно-економічного забезпечення ефективності функціонування системи центральних органів виконавчої влади в Україні.

Для досягнення поставленої мети в роботі вирішувалися такі взаємопов'язані завдання:

§ розглянути питання становлення інститутів виконавчої влади;

§ проаналізувати формування та функціонування системи ЦОВВ в Україні;

§ виявити причини дисфункційності діяльності ЦОВВ та їх низької ефективності;

§ розробити методичні положення щодо проведення функціонального обстеження та оцінити ефективність діяльності ЦОВВ;

§ опанувати міжнародний досвід щодо проведення реформ ЦОВВ у країнах далекого та близького зарубіжжя та визначити можливість його використання в Україні;

§ розробити пропозиції щодо вдосконалення організаційно-економічного механізму реформування ЦОВВ в Україні;

§ визначити перспективні напрями підвищення результативності ЦОВВ.

Об'єктом дослідження є процес функціонування та вдосконалення системи ЦОВВ в Україні, а його предметом - теоретичні, методичні положення та практичні рекомендації щодо організаційно-економічного механізму реформування ЦОВВ.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційної роботи є системний підхід, який передбачає також використання й інших особливих методів дослідження соціально-правових явищ та інститутів, одним з яких є система органів виконавчої влади. У роботі використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні методи наукового пізнання: системного аналізу та логічного узагальнення - при розробці теоретичних і методичних питань сутності та функціонування ЦОВВ та формуванні організаційно-економічного механізму їх реформування; експертної оцінки, статистичного аналізу та вибіркового обстеження - при виявленні основних тенденцій та оцінці динаміки основних макропоказників; економічного і порівняльного аналізу - при оцінці ефективності функціонування виконавчої влади; статистичний та графічний методи - при розробці та побудові таблиць, графіків, схем.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у наступному:

одержано вперше:

· концептуальні положення щодо переходу від сучасної трирівневої до дворівневої системи управління виконавчої влади в Україні, суть яких полягає у доцільності зменшення кількості типів органів до двох - міністерств та державних комітетів (з ліквідацією ЦОВВ із спеціальним статусом), а також упорядкування їх статусу, функцій та повноважень, що дозволить підвищити дієвість державного управління за рахунок чіткого визначення центрів вироблення економічної політики у відповідних напрямах і тим самим буде сприяти ефективній діяльності Кабінету Міністрів України;

· методичні положення щодо проведення функціонального обстеження ефективності управління ЦОВВ, суть яких полягає в оцінці дієвості здійснення ними функцій з розробки та реалізації напрямів державної політики розвитку національної економіки шляхом: оцінки відповідності фактичних функцій порівняно із законодавчо визначеними; групування функцій органів виконавчої влади та визначення дієвості їх реалізації та ефективності; надання рекомендацій щодо уточнення функцій органів виконавчої влади, усунення їх дублювання та актуалізації організаційної структури у відповідність до їх місії. Такий порядок дозволить не тільки усунути дублювання, паралелізм і формальну невизначеність функцій органу, а й чітко встановити повноваження на кожному рівні управління;

удосконалено:

· методичні положення щодо раціоналізації структури та функцій ЦОВВ у контексті перегляду їх кількісного складу, статусу та уточнення їхніх функцій, що полягають у розкритті теоретичних засад (поняття, становлення розвитку ЦОВВ та методичних положень щодо проведення горизонтального та вертикального обстеження) та практичних питань (зокрема, уточнення функцій ЦОВВ на прикладі Мінекономіки), а також визначення напрямів їх реформування (відновлення інституту державних секретарів, зміни у структурі Мінекономіки тощо);

· організаційно-функціональну структуру Міністерства економіки України за рахунок уточнення його функцій та раціоналізації його структури. Зокрема, це стосується таких функцій, як «участь у розробленні пропозицій щодо проведення адміністративної реформи»); «формування державного замовлення та реалізація державних цільових програм»; «участь у формуванні та проведенні державної політики у сфері управління якістю продукції (робіт, товарів, послуг)» чи ліквідації окремих існуючих. Такі інституціональні зміни дозволять підвищити ефективність функціонування Міністерства економіки та його взаємодію з іншими ЦОВВ;

дістало подальший розвиток:

· визначення поняття «ефективність виконавчої влади» як результативність дії системи управління на підпорядковану їй систему з метою сприяння виконання функцій цієї гілки влади, досягнення поставленої мети за найменших трудових та організаційно-матеріальних витрат, що можливо за суворого дотримання правових норм та існуючих регламентів;

· методичні положення оцінювання ефективності функціонування ЦОВВ на основі зведеного інтегрального індексу, який будується на основі індикаторів, котрі віддзеркалюють вплив політики органів виконавчої влади (безпосередньо або опосередковано), згрупованих за такими напрямами: розвиток економіки; рівень доходів населення; політика у сфері забезпечення безпеки, здоров'я, освіти, житлово-комунальне господарство та екологічна політика. Це дозволить кількісно оцінити ефективність діяльності впроваджуваної політики виконавчою владою за досить широким спектром показників.

Практичне значення одержаних результатів полягає у розробці організаційно-економічного механізму реформування центральних органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності їх діяльності. Основні результати роботи доведені до рівня методичних положень та практичних рекомендації, котрі були використані Секретаріатом Кабінету Міністрів України при проведенні експертизи проекту Закону України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (довідка №40/5 від 07.08.2009 р.); Міністерством економіки України - при розробленні проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік та проекту Стратегії розвитку України «Стратегія України 2020: стратегія національної модернізації» (довідка №2901-26/155 від 05.08.2009 р.).

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційної роботи були оприлюднені та отримали позитивне схвалення на міжнародних науково-практичних конференціях: «Ринкова трансформація економіки України: проблеми регулювання» (2005 р., м. Умань); «Економіка України: проблеми економічного зростання» (2007 р., м. Умань); «Економіка України: макропроблеми розвитку» (2008 р., м. Умань); «Інновації як пріоритетна сфера інвестування в Україні» (2009 р., м. Умань).

Публікації. Основні результати, отримані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладено у 7 одноосібних публікаціях (у тому числі 6 - у наукових фахових виданнях) загальним обсягом 3,3 д.а.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (184 найменування) та додатків. Основний зміст роботи викладено на 190 сторінках, робота містить 10 таблиць, 9 рисунків і схем.

2. Основний зміст роботи

У першому розділі роботи «Теоретичні основи становлення та функціонування системи центральних органів виконавчої влади» розглянуті теоретичні положення щодо становлення інститутів виконавчої влади в Україні, питання формування та функціонування системи ЦОВВ, а також визначено причини дисфункційності їх діяльності.

Дослідження теоретичних аспектів становлення виконавчої влади зумовило виокремлення відрізку часу (з часів радянської влади до 1996 року, коли Конституція України визначила виконавчу владу як окрему гілку державної влади), що є найбільш доцільним для аналізу особливостей становлення та формування системи ЦОВВ в Україні, та дозволило виділити основні причини функціональної кризи, що полягають в існуванні значного розриву між сучасною соціально-політичною системою та нереформованим із часів СРСР інститутом влади, а також у невідповідності структури, процедури та професійного ставлення і компетентності державних службовців потребам сьогодення. Таким чином, зроблено висновок про необхідність нагального здійснення комплексної реформи, яка б сприяла формуванню ефективної та результативної системи органів виконавчої влади.

Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють у встановлених Конституцією межах і згідно із законами України функції державного управління економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Від результатів діяльності цих органів понад усе залежить соціально-економічний та політичний стан України. При цьому до центральних органів виконавчої влади віднесено міністерства (на даний час їх налічується 20), державні комітети та інші ЦОВВ, статус яких прирівнюється до Державного комітету (35), а також ЦОВВ зі спеціальним статусом (12). У роботі запропонована класифікація видів органів виконавчої влади за різними критеріями (ознаками) (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Класифікація центральних органів виконавчої влади

Аргументовано положення про необхідність дослідження дисфункційності діяльності ЦОВВ через призму визначення поняття «ефективність виконавчої влади», що сприятиме єдиному розумінню його в практичній управлінській діяльності. В зв'язку з цим уточнено визначення цього поняття, окреслено перелік якісних та кількісних критеріїв її оцінки. Зокрема, ефективність виконавчої влади доцільно визначити як результативність дії системи управління на підпорядковану їй систему з метою сприяння виконання функцій цієї гілки влади, досягнення поставленої мети за найменших трудових та організаційно-матеріальних витрат, що можливо за умови реформування ЦОВВ та суворого дотримання правових норм та існуючих регламентів. Ефективність виконавчої влади залежить від багатьох умов: організаційної структури, процесу прийняття управлінських рішень, професійної підготовки кадрів, технічної бази.

Зроблено висновок про негативний вплив корупції в ЦОВВ та необхідності поєднання політичної волі та послідовності в діях публічних політиків, партій і уряду («господарів» у адміністративному процесі), проведенні адміністративної реформи і вдосконаленні судової влади, щоб змінити структуру мотиваційної поведінки посадових осіб («агентів»), а також активізувати громадянське суспільство («клієнта»). Здійснено аналіз основних причин дисфункційності ЦОВВ, які полягають у:

- неповній сформованості законодавчої бази діяльності Кабінету Міністрів України та інших ЦОВВ;

- дуалізмі або двоцентровості виконавчої влади з існуючою практикою позасистемного втручання в діяльність її органів інших незаконодавчих інституцій;

- невідповідності повноважень, встановлених Конституцією, реальному статусу Кабінету Міністрів України.

У ході системних перетворень Україна зіткнулася з проблемами організації виконавчої влади, що адекватна ринковим умовам господарювання. Існуюча структура ЦОВВ України є однією із перепон на шляху до економічного зростання. Міністерства не змогли виробити і реалізувати ефективну політику, щоб зменшити масштаби тіньової економіки, запобігти погіршенню стандартів у сфері охорони здоров'я та освіти, збільшенню нерівності у розвитку регіонів і зубожінню значної частини населення.

У другому розділі «Організаційно-економічні питання функціонування системи центральних органів виконавчої влади» досліджено вплив змін у системі органів виконавчої влади на соціально-економічний розвиток України, розроблено методичні положення щодо функціонального обстеження діяльності ЦОВВ та здійснена оцінка їх ефективності.

Розвиток економіки у 2008 році відбувався під впливом складних неоднозначних світових процесів. Це зумовило виділення двох періодів розвитку - до липня 2008 року - із загалом позитивними тенденціями, що формувалися в умовах сприятливої зовнішньої кон'юнктури, та починаючи з серпня - різка зміна тенденцій розвитку під впливом світової фінансової кризи.

Проведений аналіз економічної діяльності органів виконавчої влади дозволив виявити як позитивні, так і негативні аспекти їх функціонування. Зокрема, серед здобутків слід визначити прийняття Програми діяльності уряду, зосередження діяльності кожного міністерства на невеликій кількості пріоритетів; ліквідація Департаменту з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу; прийняття декількох рішень щодо окремих ЦОВВ та «урядових органів державного управління», створення Національної ради з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування). Негативні аспекти діяльності органів виконавчої влади полягають у такому, а саме: відсутнє повне розуміння того, хто з членів уряду за який сегмент програми нестиме відповідальність; ухвалено дуже мало принципових програмних документів (документів політики); затягування прийняття рішення про формування урядових комітетів, що негативно вплинуло на ефективність роботи урядової команди; не вжито майже жодного системного заходу стосовно ЦОВВ; збільшення чисельності працівників апарату міністерств та інших центральних органів влади, що призвело до погіршення ситуації в соціально-економічній сфері країни та примножило негативний ефект впливу світової фінансової кризи на вітчизняну економіку.

Результати оцінки дій влади у формуванні та реалізації економічної політики свідчать, що позитивним моментом Концепції державної промислової політики (особливо за відсутності середньо- та довгострокового бюджетного планування), розробленої Мінпромполітики, є встановлення часових меж досягнення цілей і приблизних обсягів фінансування; ухвалення Концепції ціноутворення у сфері житлово-комунальних послуг дозволить забезпечити заміну пільг і субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг адресними грошовими виплатами тощо; прийняття нової Державної цільової програми з підготовки до Євро-2012, змінивши пропорції розподілу коштів за джерелами фінансування (за незначного - на 0,5 в.п. - зростання загальних обсягів інвестицій на покращення стану суспільно важливих інфраструктурних об'єктів (лікарні, дороги тощо); розроблена Мінрегіонбудом Концепція державної регіональної політики передбачає її розвиток відповідно до кращих традицій європейського законодавства; позитивно можна оцінити зовнішню діяльність уряду в європейському напрямі.

Основними недоліками системи виконавчої влади в Україні є: 1) переобтяженість Кабінету Міністрів України як колегіального органу в цілому та окремих міністрів адміністративними функціями; 2) другорядність політичних і стратегічних питань у роботі уряду порівняно з поточними рішеннями; 3) зростання кількості ЦОВВ (їх кількість та кількість урядових органів державного управління сьогодні сягає понад ста одиниць); 4) низький рівень горизонтальної координації між різними органами виконавчої влади і всередині них; 5) відсутність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах; 6) незахищеність державних службовців від політичних впливів та нестабільність державної служби; 7) неналежне врахування потреб та інтересів приватних осіб при організації відносин з органами влади (в частині надання адміністративних послуг).

У зв'язку з цим назріла нагальна необхідність здійснення адміністративної реформи, що потребує ретельних досліджень стану ЦОВВ на основі функціональних обстежень, яке є частиною комплексного підходу до вдосконалення структури та системи ЦОВВ і дозволить обстежуваним органам провести внутрішню оцінку свого стану, виявити проблеми, що накопичилися, і намітити шляхи їхнього вирішення.

Для оцінки соціально-економічної ефективності діяльності ЦОВВ у роботі запропонований методичний підхід, що ґрунтується на побудові зведеного інтегрального індексу на основі аналізу статистичних показників, згрупованих за напрямами: розвиток економіки, рівень доходів населення, політика в сфері безпеки, здоров'я, освіти і культури, житлово-комунальне господарство, екологічна політика.

Кожному напряму відповідає своя оцінювана група індикаторів-показників, які розділені на дві групи:

- показники, динаміка зростання яких відображає ефективність діяльності ЦОВВ України (показники групи А);

- показники, динаміка зниження яких відображає ефективність діяльності ЦОВВ (показники групи Б).

Інтегральний індекс за кожним напрямом розраховується за формулою:

, (1)

де ІІ - інтегральний індекс ефективності діяльності ЦОВВ, %;

n - кількість індикаторів за кожним напрямом;

аi - рівень пріоритету (вага);

bi - оцінка реалізації в досліджуваному періоді, бал;

bmax = 3 - максимально можлива оцінка ступеню реалізації, бал.

Присвоєння балів щодо оцінки ступеню реалізації відповідного напряму та надання їм рівнів пріоритету (ваг) пропонується здійснювати експертам Головдержслужби України.

Максимальне значення інтегрального індексу ефективності діяльності ЦОВВ може становити 100%. У результаті, як показав розрахунок комплексної кількісної оцінки діяльності органів виконавчої влади даним методом за період з 2000-2008 років, інтегральний показник ефективності здійснюваної ЦОВВ політики становить 65,1% (табл. 1), що підтверджує тезу про недостатню ефективність виконавчої влади на даному етапі розвитку країни.

Станом на 2008 рік найефективніше реалізовувалася політика виконавчої влади щодо правопорядку і суспільної безпеки та доходів населення (більше 80%), дещо гірше - за напрямами «Освіта і культура» та «Доступність і якість житла» (більше 70%), а найгірше - за напрямом «Навколишнє середовище» (33,3%), за цим напрямом спостерігається погіршення динаміки майже за всіма показниками.

З метою приведення ЦОВВ у відповідність до сучасних реалій впорядкування їх кількості та видів, усунення дублювання функцій та підвищення ефективності діяльності кожного з органів в роботі пропонується здійснити горизонтальне та вертикальне функціональне обстеження, що полягає у дослідженні кожної функції окремо взятого органу з подальшим прийняттям рішення про її ліквідацію, залишення без змін чи раціоналізацію всередині органу.

Функціональне обстеження блоку центральних органів виконавчої влади (зокрема, Міністерства економіки) дозволило визначити типові проблеми їх функціонування: дисбаланс функцій певних типологічних груп у положеннях про органи (насамперед низька частка політично-програмних функцій міністерств); виконання певних функцій органу не закріплено у положеннях жодного його структурного підрозділу, а деякі функції здійснюються всіма без винятку структурними підрозділами; деякі функції органу мають двох головних виконавців, а за деякими - не виявлено жодного виконавця; потреба кадрового та фінансового забезпечення виконання функцій є майже в усіх органах (але не всі органи обґрунтовують її реальним станом виконання функцій); спостерігається дублювання функцій як в межах одного органу, так і між органами виконавчої влади; наявні функції, які фактично виконуються структурними підрозділами органів, але не закріплені у положеннях; існують фактично не виконувані функції; нечітко сформульовані функції у положеннях про органи та їх структурні підрозділи; надто деталізовано прописані функції у положеннях про деякі структурні підрозділи органів.

Сформульовані такі пропозиції щодо подальшого реформування системи ЦОВВ в Україні:

- систематизувати і типізувати функції, скоригувати кількість та перелік міністерств, інших органів виконавчої влади центрального рівня та закріпити зміни у спеціальному законі;

- зменшити кількість типів органів виконавчої влади до двох (а саме: міністерств та державних комітетів);

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таблиця 1 Розрахунок інтегрального показника соціально-економічної ефективності діяльності ЦОВВ, %