Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління

25.00.03 - державна служба

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ: ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИЙ ПІДХІД

Чикаренко Олексій Олександрович

Дніпропетровськ - 2011

- доктор наук з державного управління, доцент Долгальова Олена В'ячеславівна, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України, професор кафедри менеджменту невиробничої сфери;

- кандидат наук з державного управління Петренко Оксана Станіславівна, Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач сектору відбору та прийому слухачів і зв'язків з випускниками відділу роботи з персоналом.

Захист відбудеться 7 червня 2011 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 08.866.01 у Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29, ауд. 104.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського

регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (49044, м. Дніпропетровськ, вул. Гоголя, 29).

Автореферат розісланий 6 травня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.М. Дрешпак

Анотації

Чикаренко О.О. Управління розвитком державної податкової служби України: програмно-цільовий підхід. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - державна служба. - Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Дніпропетровськ, 2011.

У дисертації наведено обґрунтування наукових положень щодо застосування програмно-цільового підходу до управління стратегічним розвитком Державної податкової служби України; розроблено прикладні методико-технологічні моделі, що забезпечують його практичне використання, зокрема, при формуванні гармонізованого стратегічного бачення, генерації системи стратегічних цілей, оцінюванні на основі збалансованої системи показників успішності діяльності зі стратегічного розвитку ДПСУ.

Обґрунтовано необхідність переходу управління стратегічним розвитком від ієрархічної функціонально-орієнтованої бюрократичної системи до результат-орієнтованої матричної з елементами адхократії, розроблено механізми його інституалізації шляхом створення зон стратегічного розвитку.

Ключові слова: державна служба, Державна податкова служба України, реформування, модернізація, програмно-цільовий підхід, стратегічне управління, стратегічне бачення, зони стратегічного розвитку, збалансована система показників.

Чикаренко А.А. Управление развитием государственной налоговой службы Украины: программно-целевой подход. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.03 - государственная служба. - Днепропетровский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Днепропетровск, 2011.

В диссертации решается актуальная научная задача формирования системы стратегического управления процессами реформирования государственной налоговой службы Украины (ГНСУ), разрабатываются прикладные методико-технологические модели, которые обеспечивают ее практическое использование.

В настоящее время ГНСУ уже сформировалась как самостоятельная институция в системе государственной исполнительной власти, но находится на переходном этапе, ее дальнейшее развитие должно осуществляться в контексте реформирования всей системы государственной службы как важной составляющей евроинтеграционной стратегии Украины. На основе анализа клиент-ориентированной деятельности налоговых служб стран ЕС и США определены принципы, на которые необходимо ориентироваться при реформировании ГНСУ.

Результаты анализа нормативно-законодательной базы по вопросам реформирования ГНСУ свидетельствуют о том, что сегодня актуальна проблема формирования гармонизованного стратегического видения развития ГНСУ на основе консенсуса всех заинтересованных сторон. В диссертации разработан подход, который состоит в определении контентов интересов основных субъектов налоговой системы - государства, налогоплательщиков и персонала ГНСУ, с последующим синтезом непротиворечивых взаимодополняющих семантических блоков, которые с учетом принципов клиент-ориентированного развития налоговых служб передовых стран интегрируются в дескриптивную модель стратегического видения.

Последующим шагом в разработке стратегии является декомпозиция стратегического видения до системы целей, что связано с проблемою субъективизма выбора критериев декомпозиции. Авторская позиция предусматривает формирование на первом уровне на безальтернативной неконкурентной основе комплекса стратегических приоритетов - генеральных целевых установок (ГЦУ), под которыми понимаются интегрированные направления деятельности, связанные по морфологическим признакам в программы развития, комплексная реализация которых должна обеспечить достижение стратегического видения. Повышение степени объективизации формирования ГЦУ достигается путем составления матрицы, связывающей системообразующие составляющие ГНСУ, выделенные по морфологическим признакам, со смысловыми блоками стратегического видения. В узлах матрицы прописываются основные контенты желаемого состояния систем и подсистем ГНСУ, отражающие достижение стратегического ориентира. На основе полученной информации, с исключением дублирования и соблюдением принципа однородности масштаба, синтезируется комплекс ГЦУ. При этом обеспечиваются принципы полноты декомпозиции, непротиворечивости и взаимодополняемости.

Для измерения прогресса развития ГНСУ и операционализации стратегических целей разработана система показателей на основе технологии сбалансированной системы показателей (ССП), предложенной Р. Нортоном и Д. Капланом. Адаптация ССП к специфическим условиям деятельности ГНСУ выполнена путем модификации перспектив: "клиенты - налогоплательщики", "клиенты - государство", "инновации, обучение и развитие", "финансы", и разработки критериальной основы для расчета показателей.

В работе обоснована необходимость и целесообразность перевода управления развитием ГНСУ от иерархической функционально-ориентированной структуры к динамичной результат-ориентированной. Предложен механизм институционализации такого управления на основе создания в системе ГНСУ виртуальных матричных структур - зон стратегического развития (ЗСР). Под ЗСР понимается виртуальная институция, которая формируется с целью реализации определенной ГЦУ и взаимодействует с организационной структурой ГНСУ на матричной основе. ЗСР як многофункциональный инструмент динамического управления позволяет концентрировать все необходимые ресурсы, управленческие усилия и ответственность на достижении стратегической цели, каскадировать задания стратегического развития до непосредственных исполнителей, обеспечивает целесообразную децентрализацию и определенную свободу принятия управленческих решений на основе принципов адхократии.

Для управления деятельностью в пределах каждой ЗСР формируются диверсифицированные проектные команды, мотивированные на достижение конечного результата развития ГНСУ в аспекте определенной ГЦУ. Координация деятельности между ЗСР осуществляется на уровне руководства ГНАУ.

Применение децентрализованного программно-целевого управления обусловило необходимость дальнейшей модификации ССП, что привело к разработке двухконтурной системы измерения успешности стратегического развития. Функциональный контур через показатели ССП позволяет измерять качественный уровень функционирования ГНСУ, а с использованием целевого контура измеряется прогресс стратегического развития ГНСУ через интегрированные показатели степени достижения каждой ГЦУ.

На основе полученных ключевых результатов сформирована интегрированная концептуальная модель программно-целевого управления стратегическим развитием ГНСУ на двух уровнях: стратегическом и тактическом, которая охватывает весь цикл управления - от определения стратегических ориентиров до управления реализацией отдельных проектов и задач.

Подготовительный этап заключается в разработке нормативно-распорядительной базы по вопросам институализации ЗСР, подготовке персонала ГНСУ к работе в составе проектных команд и создании программно-технических элементов инфраструктуры управления проектами.

Ключевые слова: государственная служба, Государственная налоговая служба Украины, реформирование, модернизация, программно-целевой подход, стратегическое управление, стратегическое видение, зона стратегического развития, сбалансированная система показателей.

Chikarenko О.О. Management of development of state tax service in Ukraine: programmatic purposed approach. - Manuscript.

Thesis on obtaining a candidate of Science degree in Public Administration on the speciality 25.00.03 - Public Service. - Dnipropetrovsk Regional Institute of Public Administration, National Academy of Public Administration, office of the President of Ukraine. - Dnipropetrovsk, 2011.

The decision of actual scientific task of strategic development management of State tax service of Ukraine is given in dissertation; development of applied method-technological models which provide it practical use is carried out, in particular, approaches to the determination of harmonized strategic vision, generation of the system of strategic aims, evaluation of quality of activity of STSU, on the basis of the balanced system of indexes are developed.

The necessity of transition of strategic development management from the hierarchical functional-oriented bureaucratic system to result-oriented matrix with the elements of adhocracy is grounded, and the mechanisms of its institualization are developed by creation of areas of strategic development.

Keywords: public service, State tax service of Ukraine, reformation, modernization, programmatic-purposed approach, strategic management, strategic vision, areas of strategic development, balanced system of indexes.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Інтеграція до ЄС є одним із основних зовнішньополітичних пріоритетів України, що потребує підвищення ефективності державного управління, чіткого розуміння посадовцями місії державної влади та стратегічних цілей державної політики. Сьогодні можна констатувати, що в Україні створені організаційно-адміністративні передумови реформування системи державної служби відповідно до стандартів ЄС, діють численні нормативно-правові та регламентуючі документи у сфері її функціонування й подальшого розвитку. Проте, виконавча влада України не достатньою мірою виконує завдання зі стимулювання суспільного розвитку, залишаючи традиційно низьким рівень надання публічних послуг. Тому в програмах модернізації державного управління України зусилля спрямовуються на реалізацію ідеї сервісної держави та приведення державної служби у відповідність із принципами й практиками демократичного урядування.

Питанням становлення та розвитку інституту державної служби в Україні, проблемам його реформування, кадрового забезпечення тощо присвячені праці багатьох вітчизняних науковців і практиків, зокрема, В. Авер'янова, Г. Атаманчука, В Бакуменка, І. Грицяка, С. Дубенко, І. Коліушка, Н. Липовської, В. Малиновського, Т. Мотренка, Н. Нижник, О. Оболенського, В. Олуйка, О. Парфенюка, Т. Пахомової, О. Петренко, С. Серьогіна, С. Хаджирадєвої, Ю. Шарова та ін.

Сучасний інститут державної служби України організований з урахуванням специфіки різних сфер державно-управлінської діяльності, зокрема, податкової. Державна податкова служба України (ДПСУ) є однією з провідних складових системи державної виконавчої влади і представляє інтереси держави в її правових та економічних відносинах із платниками податків. Необхідність модернізації ДПСУ обумовлена, з одного боку, євроінтеграційною стратегією розвитку України, яка передбачає демократизацію діяльності, підвищення ефективності податкової служби й посилення її стимулюючої функції; а з іншого боку - нагальними потребами споживачів публічних послуг сфери оподаткування у підвищенні якості цих послуг, що потребує запровадження нових підходів, спрямованих на спрощення системи адміністрування податків, раціоналізацію та комп'ютеризацію процесів оподаткування, втілення нового стилю роботи з платниками податків, формування демократичних стандартів професійної діяльності тощо.

Починаючи з 2000 р. Кабінетом міністрів України та Державною податковою адміністрацією України (ДПАУ) було прийнято ряд документів, які безпосередньо або опосередковано стосувалися питань модернізації ДПСУ. Попри зазначене, модернізації ДПСУ й досі не закінчено, що обумовлено недостатньою системністю підходів, недосконалою координованістю дій, низькими темпами у просуванні до визначених цілей модернізації. Прийняття в 2010 р. Податкового Кодексу (ПК) поставило перед ДПСУ нові пріоритетні завдання, дієвим засобом реалізації яких (як свідчить світовий досвід) є програмно-цільовий підхід.

Проблеми, пов'язані з реформуванням ДПСУ, удосконаленням процесів надання публічних послуг у сфері оподаткування, запровадженням систем управління якістю, управлінням персоналом, етизацією та оцінюванням діяльності податківців, висвітлюються в публікаціях багатьох вітчизняних науковців і практиків: М. Азарова, В. Альошина, О. Амоші, А. Брєзвіна, Л. Боцманової, С. Буряка, О. Василика, В. Василькевича, П. Гайдуцького, В. Гаркуші, Б. Губського, О. Воронкової, О. Долгальової, О. Долгого, В. Журавського, В. Захарченка, М. Касьяненка, Т. Ковальчука, А. Крисоватого, В. Мельника, П. Мельника, В. Москаленко, М. Недюхи, В. Онищенка, М. Рудакевич, С. Тігіпка, Ю. Тимошенко, В. Федосова, П. Ярошенка та ін. Однак, незважаючи на широке коло напрацювань, відчувається брак системних розробок щодо формування цілісного дієвого підходу до управління діяльністю ДПСУ за напрямами її модернізації в контексті вимог євроінтеграції. Отже, актуальність дослідження зумовлена наявністю проблеми, що полягає у протиріччі між суспільною потребою забезпечення демократичної результативної клієнт-орієнтованої та здійснюваної на засадах прогресивних професійних стандартів діяльності ДПСУ, та недостатньою системністю підходів і невідпрацьованістю інструментарію управління розвитком ДПСУ в зазначених напрямах.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. В основу дисертації покладені результати наукових досліджень, отримані протягом 2002 - 2011 рр. під час виконання комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України "Державне управління та місцеве самоврядування" за участю автора дисертації як виконавця тем: "Науково-методичне забезпечення керованого розвитку муніципального утворення на базі стратегічних підходів до управління" (обліковий № 0204U003987); "Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності" (обліковий № 0208U006141); "Методологічне забезпечення програмування розвитку публічних інституцій та якості їх діяльності" (обліковий № 0108 U003405); "Розроблення підходів та моделей адаптації системи управління місцевим розвитком до стандартів ЄС" (обліковий № 0109U000467), "Науково-методичне забезпечення реалізації концепції New Public Management" (реєстраційний № 0111U003435), а також науково-практичні результати, отримані під час реалізації "Проекту модернізації державної податкової служби - 1", у якому автор брав участь як керівник проекту по Дніпропетровській обл.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування наукових положень щодо застосування програмно-цільового підходу до управління розвитком ДПСУ і розроблення науково-прикладних засобів реалізації системних змін у діяльності з надання публічних послуг органами ДПСУ. Для досягнення мети визначені такі завдання:

– на підставі аналізу стану та проблем функціонування і розвитку ДПСУ та з урахуванням досвіду реформування податкових служб економічно розвинутих країн світу визначити проблеми, принципи та напрями перетворення ДПСУ на демократичну, клієнт-орієнтовану складову системи державної служби;

– запропонувати об'єктивізований комплексний підхід з використанням формально-логічних методів до формування гармонізованого клієнт-орієнтованого стратегічного бачення розвитку ДПСУ та системної декомпозиції його до стратегічних пріоритетів;

– обґрунтувати авторську позицію щодо побудови системи показників вимірювання успішності стратегічного розвитку ДПСУ з використанням технології збалансованої системи показників (ЗСП);

– обґрунтувати потребу в переведенні управління стратегічним розвитком ДПСУ до результат-орієнтованої адаптивної побудови процесів реалізації стратегічних пріоритетів з використанням принципів адхократичного управління;

– сформувати інтегровану концептуальну модель програмно-цільового управління стратегічним розвитком ДПСУ;

– розробити систему організації процесів проектно-програмного управління розвитком ДПСУ, критерії та алгоритм формування портфеля проектів і програм реалізації стратегічних цілей;

– сформувати рекомендації щодо інституціалізації роботи проектних команд та відповідної підготовки персоналу для командної роботи.

Об'єктом дослідження є процеси розвитку Державної податкової служби України в контексті європеїзації та демократизації діяльності з надання публічних послуг у сфері оподаткування.

Предметом дослідження є програмно-цільовий підхід в управлінні розвитком Державної податкової служби України.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що упровадження програмно-цільового підходу, методів і засобів стратегічного та проектного управління розвитком ДПСУ забезпечить суттєве підвищення результативності діяльності, прискорить процеси європеїзації та демократизації ДПСУ, створить умови для організації діяльності державних службовців на засадах демократичних професійних стандартів і динамічного переходу до якісного надання публічних послуг у сфері оподаткування.

Методи дослідження. У роботі використані теоретичні та емпіричні методи дослідження. Основним із них є системний підхід, який є методологічним підґрунтям дисертаційної роботи й використовується для вирішення всіх завдань дослідження. Методи порівняння й аналогії, аналізу та синтезу застосовані окремо або в комплексі під час виявлення проблематики й предмета дослідження, а також для узагальнення досягнень і невирішених питань розвитку ДПСУ, оцінювання проектів стратегічного розвитку ДПСУ, удосконалення понятійно-категоріального апарату предметної області дослідження, адаптації методології проектного підходу до сфери державної служби. Методи групування застосовані для впорядкування системи показників якості діяльності органів ДПСУ. Методи морфологічного й контент-аналізу використані для об'єктивізації визначення стратегічного бачення та комплексу стратегічних цілей реформування ДПСУ, побудови моделей оцінювання впливу проектів на досягнення стратегічних цілей розвитку ДПСУ. Методи формалізації, зокрема математичної, застосовані для опису зазначених моделей, а також для визначення цільової функції та системи обмежень моделі формування портфелю проектів модернізації ДПСУ. Методи експертного оцінювання використані в процесі визначення релевантності гармонізованого стратегічного бачення пріоритетам різних груп впливових зацікавлених сторін ДПСУ, формування оцінок впливу проектів на реалізацію стратегічних цілей.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні наукових положень щодо застосування програмно-цільового підходу до управління розвитком ДПСУ і розробленні науково-прикладних засобів реалізації системних змін у діяльності з надання публічних послуг органами ДПСУ. Так, у дисертації:

уперше:

– обґрунтовано підхід щодо виокремлення та інституціалізації процесів управління розвитком ДПСУ на основі створення й використання віртуальних структурних утворень - зон стратегічного розвитку, які вбудовуються в існуючу систему ієрархічного функціонального управління за матричним принципом, що забезпечує цільову концентрацію ресурсів для результативної реалізації стратегічних пріоритетів розвитку, каскадування стратегічних завдань, делегування повноважень і управлінської відповідальності по всіх рівнях виконання стратегії, єдність стратегії та структури на адхократичній основі;

– сформовано інтегровану концептуальну модель програмно-цільового управління стратегічним розвитком ДПСУ, що реалізується на стратегічному і тактичному рівнях, відповідає клієнт-орієнтованим принципам і забезпечує змістовно-цільову єдність і координованість процесів управління стратегічними змінами;

удосконалено:

– системні основи формування гармонізованого клієнт-орієнтованого стратегічного бачення розвитку ДПСУ з використанням інструментарію морфологічного і контент-аналізу, що забезпечує об'єктивізацію і комплексність підходу до визначення змістовних складових бачення й консенсус зацікавлених сторін;

– технологію системної декомпозиції стратегічного бачення на стратегічні пріоритети (генеральні цільові настанови) на основі побудови матриці відповідності морфологічних ознак складових системи ДПСУ стратегічному баченню, що забезпечує реалізацію принципів об'єктивізації, несуперечності, безальтернативності та повноти комплексу настанов;

– підхід до вимірювання успішності стратегічного розвитку ДПСУ з використанням технології збалансованої системи показників, унаслідок чого доведено доцільність і запропоновано схему оцінювання у двох аспектах - функціональному (через модифіковані проекції показників "клієнт-платник", "клієнт-держава", "фінанси", "інновації, навчання та розвиток") та цільовому (через проекції показників на стратегічні пріоритети), чим досягається комплексно-цільова контрольованість виконання завдань стратегічного управління;

дістали подальшого розвитку:

– принципи реформування ДПСУ на засадах забезпечення відповідності європейським стандартам якості надання публічних послуг з оподаткування;

– методико-технологічна модель формування портфеля проектів реалізації пріоритетів стратегічного розвитку ДПСУ із визначенням критерію максимізації цільової функції впливу результатів проектів на досягнення стратегічних цілей;

– інституціалізація командної роботи державних службовців в умовах програмно-цільового управління стратегічним розвитком ДПСУ;

– понятійно-категоріальний апарат предметної області дослідження, а саме: сформульовані авторські дефініції понять "зона стратегічного розвитку", "стратегічний контролінг", "технологічна та інноваційна зрілість органів ДПСУ".

Практичне значення одержаних результатів. Здійснені в роботі дослідження доведені до конкретних положень, прикладних моделей, методик і рекомендацій; розроблені засоби інформаційно-технічного забезпечення реалізації моделей. Одержані результати впроваджені в практику діяльності Державної податкової адміністрації в Дніпропетровській обл. (довідка про впровадження від 10.04.2011 р. № 7001/11/8-21/1-08) і Спеціалізованої державної податкової інспекції по роботі з великими платниками податків у м. Дніпропетровську (довідка про впровадження від 02.03.2011 р. № 8048/10/08-17/1-05), що дозволило прискорити впровадження нових підходів і технологій у процеси модернізації ДПСУ. Результати досліджень використані в навчальному процесі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у Центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації керівних кадрів органів Державної податкової служби України (м. Київ) (довідка про впровадження від 14.04.2011 р. № 123) та в Дніпропетровському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження від 03.03.2011 № 03/1-2-13/2-139).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею автора. У дисертації не використовувались ідеї або розробки, що належать співавторам, разом із якими були підготовлені окремі наукові публікації. Так, у статті [1] автору належить розробка моделі запровадження системи проектного менеджменту в діяльність ДПСУ та її комплексне обґрунтування; у статті [4] проаналізовано законодавчу базу в сфері оподаткування і надано пропозиції щодо вдосконалення податкової системи через активізацію проектної діяльності ДПСУ; у праці [12] проаналізовано зміни в оподаткуванні проектної діяльності в контексті інвестиційно-інноваційної спрямованості проекту Податкового кодексу; у посібнику [19] автору належать окремі положення щодо запровадження інструментарію менеджмент-орієнтованого управління на регіональному та місцевому рівнях, зокрема, у контексті дотримання європейських принципів публічного адміністрування; у посібнику [20] автору належать підрозділи щодо розроблення та оцінювання муніципальних інвестиційних проектів, управління ними, а також положення щодо програмно-цільового структурування генеральної мети розвитку, результат-орієнтованого оцінювання успішності системи управління й діяльності персоналу, запровадження функціонально-орієнтованих інформаційних систем до управління; у праці [21] розроблено стратегію навчання державних службовців і методичні рекомендації щодо вивчення ними системних основ побудови інформаційно-комунікаційного забезпечення управління в організації та АРМ керівника.

Апробація результатів досліджень. Результати дослідження оприлюднені на 13 науково-практичних конференціях, у т.ч., міжнародних, зокрема: "Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування в контексті європейської практики" (Луцьк, 2008); "Управління підприємствами: діагностика, стратегія, ефективність" (Таллінн, 2008); "Розвиток публічного адміністрування на засадах менеджменту: європейський контекст" (Дніпропетровськ, 2009); "Бізнес і наука: вектори співпраці" (Партеніт, 2009); "Теорія та практика державної служби" (Дніпропетровськ, 2008, 2010); "Актуальні проблеми і перспективи розвитку економіки України" (Алушта, 2009); "Вивчення та запровадження в Україні іноземного досвіду вдосконалення діяльності органів влади" (Полтава, 2009); "Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті євроінтеграції" (Дніпропетровськ, 2009); "Менеджмент-орієнтовані підходи до здійснення змін у публічному управлінні" (Дніпропетровськ, 2010); "Удосконалення державно-службових відносин в Україні: європейський контекст" (Дніпропетровськ, 2010).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в 21 праці, з них: 5 статей у наукових фахових виданнях, 13 публікацій у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій, 2 навчальних посібника, 1 методична розробка.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, 8 додатків, викладена на 247 сторінках і містить 186 сторінку основного тексту, 20 рисунків, з них 3 - на окремих сторінках, 7 таблиць. Список використаних джерел (289 найменувань) - на 33 сторінках. Додатки - на 25 сторінках.

Основний зміст роботи

управління державний бюрократичний адхократія

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, показано її зв'язок з іншими науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет, гіпотезу, методи дослідження, розкрито наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо особистого внеску здобувача, апробації результатів дослідження та публікацій за темою дисертації.

У першому розділі - "Тенденції та проблеми розвитку державної служби у сфері надання публічних послуг з оподаткування" - досліджено проблематику функціонування й управління процесами модернізації ДПСУ як важливої складової інституту державної служби; проаналізовано світовий досвід клієнт-орієнтованої діяльності податкових служб; визначено принципи подальшого розвитку ДПСУ в контексті реформування державної служби та податкової системи України на шляху євроінтеграції.

Реформування інституту державної служби як одне з основних завдань євроінтеграційної стратегії України ставить за мету посилення відповідальності влади перед громадою, доведення системи надання публічних послуг до європейських стандартів якості. Аналіз сучасного стану та процесів модернізації ДПСУ як важливої складової державної служби свідчить про те, що вона на цей час знаходиться на перехідному етапі розвитку, який повинен здійснюватися за принципами реформування всієї системи державної служби України: демократизації державного управління, орієнтації на клієнта, встановлення паритетних відносин між різними органами публічного управління, особистої зацікавленості державних службовців у підвищенні ефективності діяльності, орієнтації на кінцевий результат, рентабельності діяльності, простоти управління.

Визначено, що основні проблеми недостатньої ефективності й результативності управління процесами реформування ДПСУ полягають у невідповідності багаторівневої функціонально-орієнтованої бюрократичної системи управління інноваційним завданням модернізації, наявності розриву між стратегічними завданнями та плануванням бюджету, недостатній мотивації персоналу, низькому рівні усвідомлення керівниками середньої ланки стратегічних завдань.

Аналіз світового досвіду діяльності податкових служб свідчить про досягнення ними високої результативності та ефективності виконання фіскальних функцій за рахунок стимулювання всіма доступними методами добровільного виконання платниками податків своїх податкових зобов'язань з одного боку, та постійного дистанційного контролю і достатньо жорсткої системи покарань за порушення податкового законодавства - з іншого. Тому сьогодні основною тенденцією розвитку податкових служб є поступовий перехід від виконання суто фіскальних функцій до упровадження державної політики щодо стимулювання росту економіки та демократизації суспільства.

Принципи клієнт-орієнтованої діяльності податкових служб розвинутих країн необхідно враховувати під час планування розвитку ДПСУ: установлення партнерських відносин із платниками податків, індивідуальний підхід до їх обслуговування; стимулювання добровільної сплати податків; забезпечення соціальної справедливості; неупереджене ставлення до платників податків та невтручання у діяльність тих, що сумлінно виконують податкові зобов'язання; безконтактність відносин платників з податковими органами; деполітизація та перетворення ДПСУ на підзвітний суспільству високоефективний орган виконавчої влади.

Прийняття у грудні 2010 р. ПК відкрило новий етап розвитку податкової системи України, який вимагає реформування майже всіх сфер діяльності ДПСУ в стислі терміни, визначені перехідними положеннями. Першочерговими завданнями реформування ДПСУ на шляху перетворення її на клієнт-орієнтовану демократичну державну інституцію є: реорганізація організаційної структури ДПСУ за функціональним принципом; удосконалення стандартів професійної діяльності ДПСУ; модернізація операційних та управлінських процедур; підвищення професійного рівня працівників; розвиток інформаційно-аналітичної системи ДПСУ в загальнодержавному масштабі; запровадження системи управління якістю на всіх рівнях, зручних для клієнтів форм обслуговування; запровадження ризико-орієнтованої системи адміністрування податків; створення ефективної системи приймання й оброблення податкової звітності, надання консультаційно-довідкових послуг засобами телекомунікаційного зв'язку через середовище Інтернет.

Отже, складність та інноваційний характер завдань розвитку ДПСУ вимагають розроблення та наукового обґрунтування інноваційних підходів до управління процесами стратегічних змін, одним із яких є програмно-цільовий підхід, визначений дієвим для розв'язання складних багатопланових проблем.

У другому розділі - "Формування орієнтирів стратегічного бачення Державної податкової служби України" - розроблено системні основи формування гармонізованого клієнт-орієнтованого стратегічного бачення розвитку ДПСУ, запропоновано підходи до генерації комплексу стратегічних пріоритетів на основі декомпозиції стратегічного бачення та до вимірювання успішності стратегічного розвитку ДПСУ з використанням технології збалансованої системи показників.

На основі аналізу низки документів із визначення стратегічних орієнтирів розвитку ДПСУ, розроблених Адміністрацією Президента України, Урядом та керівництвом ДПАУ спільно з експертами Світового банку, встановлена певна різноаспектність поглядів і недостатня координованість дій суб'єктів розробки цих документів, що на тлі відчутних динамічних змін соціально-економічної та політичної ситуації в України, зокрема прийняття ПК, не дозволило й досі відпрацювати гармонізоване з огляду на позиції зацікавлених сторін стратегічне бачення розвитку ДПСУ, яке визначало б чіткі орієнтири розробки майбутніх стратегій і розкривало вимоги до внутрішніх стандартів професійної діяльності в контексті євроінтеграції України.

Особливості формування стратегічного бачення розвитку ДПСУ пов'язані із специфікою інтересів ключових зацікавлених сторін, які представляють позиції різних суб'єктів податкової системи, унаслідок чого присутня певна різноспрямованість, а подекуди - і суперечність інтересів. Так, з одного боку, платники податків прагнуть зменшення податкового тиску й підвищення якості надання послуг; з іншого боку - держава як колективний споживач послуг з адміністрування податків вимагає наповнення бюджетів усіх рівнів та стимулювання розвитку економіки; внутрішні інтереси ДПСУ полягають у підвищенні престижу й авторитету ДПСУ через надання якісних публічних послуг з оподаткування на основі демократичних стандартів професійної діяльності та зміцнення керованості, результативності й ефективності управлінської системи. У роботі запропоновано підхід до виявлення та гармонізації інтересів зазначених сторін з використанням інструментарію морфологічного і контент-аналізу.

На першому етапі з використанням методу контент-аналізу визначаються ключові змістовні характеристики інтересів зовнішніх зацікавлених сторін - держави та платників податків. Паралельно досліджуються внутрішні інтереси ДПСУ, яка розглядається як складна соціо-технічна система. За морфологічними ознаками здійснюється визначення її укрупнених системоутворюючих елементів (операційна підсистема, управлінська підсистема, продукт діяльності системи, персонал), після чого для кожного елемента виявляються провідні змістовні ознаки його бажаного стану.

На другому етапі на основі отриманих змістовних характеристик елементів системи, що задовольняють інтереси всіх сторін та з урахуванням принципів клієнт-орієнтованого розвитку податкових служб передових країн, синтезуються несуперечливі та взаємодоповнюючі семантичні блоки, які інтегруються в дескриптивну модель стратегічного бачення. Запропонований підхід забезпечує підвищення ступеня об'єктивізації стратегічного бачення розвитку ДПСУ і узгодження інтересів основних суб'єктів податкової системи.

Подальша розробка стратегії передбачає декомпозицію стратегічного бачення до системи цілей, що завжди пов'язане з проблемою відчутного суб'єктивізму вибору критеріїв декомпозиції. Особливу увагу приділено системному підходу до визначення цільових компонент першого рівня декомпозиції, оскільки саме вони за концепцією дослідження становлять основу подальшої інституціалізації механізму реалізації стратегічних пріоритетів. Авторська позиція передбачає на першому рівні декомпозиції стратегічного бачення генерацію на безальтернативній неконкурентній основі комплексу стратегічних пріоритетів - генеральних цільових настанов (ГЦН), під якими розуміються інтегровані напрями діяльності, певні змістовно пов'язані програми розвитку, комплексна реалізація яких забезпечить досягнення стратегічного бачення.

З метою підвищення ступеня об'єктивізації і формалізації визначення ГЦН проводиться з використанням матриці "складові системи ДПСУ - змістовні аспекти стратегічного бачення". Елементи першої координати отримані шляхом подальшої декомпозиції укрупнених системоутворюючих складових ДПСУ за морфологічними ознаками, елементи другої логічно виокремлюються з дескриптивної моделі стратегічного бачення і презентують вимоги до бажаного стану кожної складової системи. Експертно-логічним шляхом встановлюється змістовний взаємозв'язок координат по кожній клітині матриці, в її вузлах прописується основний контент бажаного стану морфологічних складових системи ДПСУ в аспекті досягнення стратегічного бачення. Отримана інформація синтезується за спорідненими змістовними ознаками, при цьому звертається увага на запобігання дублювання й дотримання однорідного масштабу ГЦН. Таким чином забезпечується реалізація принципів повноти декомпозиції (жодне положення стратегічного бачення та морфологічна сутність системи ДПСУ не залишаться поза увагою), несуперечності та взаємодоповнюваності комплексу ГЦН (ГЦН генеруються на основі єдиного стратегічного бачення).

Сучасні уявлення щодо розробки стратегічних орієнтирів передбачають не тільки визначення місії, стратегічного бачення, системи цілей та засобів їх реалізації, а й формування системи індикаторів вимірювання результатів виконання стратегії. Найбільш широке розповсюдження у світі отримала розроблена Р. Нортоном і Д. Капланом збалансована система показників (ЗСП), що позиціонується як комплексний засіб переведення стратегічних цілей у формат їх реалізації завдяки, зокрема, каскадуванню стратегічних завдань і відповідальності на всі рівні виконання стратегії через показники її планованих результатів. Застосування підходів ЗСП до вимірювання стратегічного розвитку ДПСУ стикається з низкою труднощів, пов'язаних зі складністю вимірювання й розрахунків нефінансових показників якості надання публічних послуг у сфері оподаткування та зміни внутрішніх характеристик системи.

Авторський підхід щодо адаптації ЗСП до умов діяльності ДПСУ передбачає, насамперед, модифікацію системи чотирьох перспектив класичної ЗСП ("фінанси", "клієнти", "бізнес-процеси", "інновації, навчання та розвиток"). Ураховуючи специфічність послуг ДПСУ, які є невіддільними від рівня організації та якості внутрішніх процесів, пропонується не виділяти окремо перспективу "бізнес-процеси". Далі, з огляду на різноспрямованість інтересів різних суб'єктів податкової системи, вважаємо за доцільне виокремити дві перспективи: "клієнти-платники податків" та "клієнти-держава", визначивши для кожної з них специфічні показники. Так, в останній перспективі доцільно використовувати фінансовий показник загальної суми збору податків та обов'язкових платежів до бюджетів усіх рівнів (на відміну від класичної ЗСП, де фінансові критерії успіху оцінюються за перспективою "фінанси"). У застосуванні до ДПСУ одним із основних показників перспективи "фінанси" є собівартість адміністрування податків, зокрема, порівняно з надходженнями. Перспектива "інновації, навчання та розвиток" розглядається комплексно і включає показники рівня функціонування й розвитку всіх внутрішньо-управлінських процесів, інфраструктурних компонентів, персоналу.

По-друге, застосований у роботі формально-логічний підхід до визначення стратегічних орієнтирів дає можливість створити відповідну критеріальну основу. Запропоновано систему з 17 показників, що визначаються на основі ключових ознак інтересів зовнішніх і внутрішніх зацікавлених сторін і в комплексі описують бажаний стан ДПСУ, а також розроблені рекомендації щодо їх розрахунку.

Опрацьовані у другому розділі підходи та отримані результати представлені у вигляді моделі стратегічного рівня управління розвитком ДПСУ (рис. 1), яка є складовою відповідної інтегрованої концептуальної моделі.

У третьому розділі - "Моделі реалізації програмно-цільового управління розвитком Державної податкової служби України" - досліджуються проблеми переходу від ієрархічної функціональної структури управління до динамічної результат-орієнтованої структури; обґрунтовано підхід до виокремлення та інституціалізації процесів управління розвитком ДПСУ; розроблено методико-технологічну модель формування портфелю проектів реалізації стратегічних пріоритетів; представлено інтегровану концептуальну модель управління розвитком ДПСУ, розкрито питання інституціалізації командної роботи державних службовців з урахуванням компетентнісних вимог до персоналу в умовах програмно-цільового управління стратегічним розвитком ДПСУ.

Визначено основні бар'єри на шляху реалізації стратегії розвитку ДПСУ: невідповідність стратегії і структури управління; недостатнє ресурсне забезпечення і доведення ідеології та конкретних завдань стратегії до безпосередніх виконавців; відсутність системи мотивації персоналу на стратегічний розвиток тощо. Найбільш проблематичним для реалізації кожної ГЦН є формування адекватного механізму управління змінами, оскільки існуюча на цей час в органах ДПСУ функціональна бюрократична структура управління є консервативною за своєю суттю - вона орієнтована на виконання завдань на основі усталених процесів, а не на розв'язання проблем інноваційного розвитку.

Сучасними тенденціями розвитку систем управління стратегічним розвитком організацій у динамічному зовнішньому середовищі є перехід до структур з меншим ступенем формалізації відносин, де "розмиваються" такі класичні прин ципи менеджменту, як ієрархічність, спеціалізація праці, жорстке закріплення посад за виконавцями, і домінує тенденція об'єднувати спеціалістів у певні функціональні угрупування на матричній основі, кожна з яких орієнтована на досягнення конкретної мети чи реалізацію інноваційного проекту.

Рис. 1. Модель стратегічного рівня управління розвитком ДПСУ

Класики стратегічного менеджменту визначають адхократичну структуру управління як таку, що найбільш точно відповідає завданням інноваційного розвитку, але її імплементація до існуючої структури управління ДПСУ натикається на низку системних протиріч.

У роботі запропонований перехід до динамічної результат-орієнтованої структури управління розвитком ДПСУ шляхом створення зон стратегічного розвитку (ЗСР). Під ЗСР розуміється віртуальна інституція, що формується з метою реалізації кожної генеральної цільової настанови і взаємодіє з організаційною структурою ДПСУ на матричній основі. На відміну від існуючої в ДПСУ функціональної структури управління, яка орієнтована на підтримку усталених процесів, головне завдання формування ЗСР полягає у концентрації всіх доступних ресурсів, управлінських зусиль та відповідальності на досягненні цільового результату через організацію групової роботи в проектних командах. Саме тому ЗСР як багатоцільовий інструмент управління забезпечує каскадування стратегічних цілей до безпосередніх виконавців, делегування прав на прийняття управлінських рішень проектним командам відповідного рівня, що стимулює творчість та інноваційність. Можливості організувати роботу ЗСР у віртуальному режимі дозволяють ситуативно обирати конфігурацію зони згідно з масштабами, складністю і специфікою завдань. Зазначене сприяє доцільній децентралізації управління, його динамічності, реалізації принципів адхократії в досягненні відповідності структури і стратегії. Отже, ЗСР може розглядатися як організаційно-структурна оболонка певної програми, спрямованої на реалізацію відповідної ГЦН. Загальна координація діяльності ЗСР здійснюється колегіальним наглядовим органом - Стратегічним комітетом, який складається з представників керівництва ДПСУ, Уряду та громадських організацій, що представляють інтереси платників податків.

Запровадження програмно-цільового управління з використанням ЗСР зумовлює потребу в подальшій модифікації збалансованої системи показників у напрямі створення системи показників оцінювання успішності діяльності по кожній ЗСР. У такий спосіб створюється двоконтурна функціонально-цільова система вимірювання та контролю виконання завдань стратегічного управління: функціональний контур дозволяє оцінити розвиток ДПСУ через показники її функціонування за проекціями ЗСП; цільовий контур забезпечує вимірювання успішності діяльності з досягнення орієнтирів ГЦН.

Рис. 2. Модель тактичного рівня управління розвитком ДПСУ

Спираючись на запропоновані підходи й механізми, розроблено інтегровану концептуальну модель результат-орієнтованої системи управління розвитком ДПСУ, яка охоплює весь цикл управління і реалізується на стратегічному (формування стратегічного бачення, генеральних цільових настанов, системи показників вимірювання успішності стратегічного розвитку) і тактичному (управління реалізацією генеральних цільових настанов через створення ЗСР) рівнях. Модель управління на тактичному рівні відображена на рис. 2.

Координація спільної діяльності зон стратегічного розвитку реалізується через функцію інтеграції, яка здійснюється групою технічної підтримки (бек-офісом) при Стратегічному комітеті. Рішення щодо послідовності реалізації проектів і програм, відповідне виділення ресурсів приймається на основі портфеля проектів розвитку, критерієм формування якого є максимальна ефективність вкладення інвестицій у розвиток ДПСУ. Очікуваний позитивний ефект від реалізації проектів розраховується через планове покращення показників збалансованої системи у розрізі двох контурів (успішність діяльності кожної ЗСР та розвитку у цілому), що відповідним чином відображене у цільовій функції формування портфелю проектів стратегічного розвитку.

Функція стратегічного контролінгу виконується на основі зворотного зв'язку через вимірювання змін якості надання публічних послуг органами ДПСУ в результаті реалізації портфеля проектів розвитку.

Реалізація програмно-цільового управління стратегічним розвитком ДПСУ вимагає здійснення підготовчого етапу, зміст якого полягає у розробленні нормативно-розпорядчої бази з питань інституціалізації програмно-цільової діяльності в межах функціональної структури ДПСУ, спеціальній підготовці державних службовців (технології стратегічного та проектного менеджменту, командна робота, використання новітніх інформаційних технологій, управління якістю тощо), забезпечення необхідними програмно-технічними засобами тощо. Основні завдання підготовчого етапу сформульовані у вигляді окремого проекту створення інфраструктури програмно-цільового управління.

Висновки

У дисертації розв'язується актуальне наукове завдання з обґрунтування наукових положень щодо застосування програмно-цільового підходу до управління розвитком ДПСУ і розроблення науково-прикладних засобів реалізації системних змін в діяльності з надання публічних послуг органами ДПСУ. Одержані в ході дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі основні висновки.

1. На підставі результатів аналізу проблематики функціонування й розвитку ДПСУ, а також клієнт-орієнтованої діяльності податкових служб розвинутих країн світу сформульовані першочергові завдання та визначені принципи реформування ДПСУ в контексті модернізації державної служби України відповідно до стратегії євроінтеграції: деполітизація податкової служби; установлення прозорих партнерських відносин із платниками податків, індивідуальний підхід до їх обслуговування; стимулювання добровільної сплати податків; забезпечення соціальної справедливості, зокрема неупереджене ставлення до всіх платників податків та невтручання у діяльність тих, що сумлінно виконують податкові зобов'язання; безконтактність відносин. Реформування ДПСУ на підставі сформульованих принципів дозволить перетворити її на клієнт-орієнтований підзвітний суспільству високоефективний орган виконавчої влади.

2. Аналіз існуючих документів з питань стратегічного розвитку ДПСУ показав наявність проблеми гармонізації стратегічного бачення ДПСУ, яке б забезпечувало узгодження інтересів всіх зацікавлених сторін. Запропонований авторський підхід дозволяє підвищити ступень об'єктивізації формування стратегічного бачення, яке подано у вигляді дескриптивної моделі, що інтегрує визначені ключові інтереси держави, платників податків та ДПСУ.

Розроблено технологію системної декомпозиції стратегічного бачення до комплексу несуперечливих та взаємодоповнюючих стратегічних пріоритетів - генеральних цільових настанов на основі поглибленого системного аналізу ДПСУ з використанням логічної матриці, що співставляє системоутворюючі складові ДПСУ та змістовні аспекти стратегічного бачення. Це забезпечує щільний зв'язок отриманих цілей із змістовними сутностями стратегічного бачення, перетворює їх у системний комплекс, реалізація якого забезпечує досягнення бажаного стану.

3. З метою забезпечення можливостей вимірювання успішності діяльності зі стратегічного розвитку ДПСУ розроблено двоконтурну систему показників, на основі відомої технології збалансованої системи показників (ЗСП). Функціональний контур дозволяє вимірювати стан функціонування ДПСУ через показники модифікованих перспектив ЗСП: "клієнти-платники податків", "клієнти-держава", "інновації, навчання та розвиток", "фінанси". З використанням цільового контуру вимірюється прогрес стратегічного розвитку ДПСУ через інтегровані показники ступеня досягнення кожної ГЦН.