Правовий статус Голови Верховної Ради України: проблеми правового регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Правовий статус Голови Верховної Ради України: проблеми правового регулювання

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

РОЗВАДОВСЬКИЙ Володимир Іванович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, Заслужений юрист України КОСТИЦЬКИЙ Василь Васильович, Національна експертна комісія України з питань захисту суспільної моралі, начальник.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України ШЕВЧЕНКО Анатолій Євгенійович, Донецький юридичний інститут Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка, професор кафедри конституційного і міжнародного права;

кандидат юридичних наук ІВАНЮШЕНКО Вікторія Вікторівна, Вищий навчальний заклад «Університет економіки та права «КРОК», заступник декана юридичного факультету.

Захист відбудеться 27 травня 2010 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4.

Автореферат розіслано 26 квітня 2010 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.М. Биков.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження визначається політико-правовим значенням посади Голови Верховної Ради України як „другої особи” держави в Україні, що є парламентсько-президентською республікою, Голова Верховної Ради України не є суто „адміністративним” спікером, цілковито залежним від Парламенту та парламентських фракцій. Він являє собою реальну та значиму політичну фігуру, яка очолює самостійний в конституційному відношенні, єдиний законодавчий та найвищий представницький орган Української держави - Верховну Раду України. Він тим самим уособлює законодавчу владу в державі, представляє її як всередині країни, так і за кордоном.

Парламент України володіє представницьким та колегіальним статусом у державі. Проте це не применшує ролі та значення одноосібного керівника у Парламенті: він спроможний здійснювати суттєвий, інколи вирішальний вплив на прийняття тих чи іншх законодавчих актів. Існують й інші вагомі причини, що зумовлюють високий правовий статус Голови Верховної Ради України як одноосібного керівника.

Конституційне законодавство України формулює численні повноваження Голови Верховної Ради України, його права та обов'язки, які змістовно не тотожні компетенції парламенту як органу державної влади. Саме такі повноваження роблять його самостійним суб'єктом конституційно-правових відносин, утворюють осердя його особливого конституційно-правового статусу, який вимагає глибокого науково-теоретичного осмислення.

Практика парламентської діяльності, що склалася в Україні упродовж останніх років, демонструє неусталеність правового статусу спікера Українського Парламенту, що зумовлює необхідність розробки та здійснення продуманих та реалістичних пропозицій щодо посилення ролі та значення Голови Верховної Ради України, підвищення його реальної участі у формуванні та здійсненні не лише власне парламентської діяльності, але і державної політики загалом. Це, своєю чергою, зумовлює проведення всебічного, комплексного аналізу природи та особливостей правового статусу Голови Верховної Ради України, особливостей і співвідношення його прав, обов'язків, відповідальності, механізмів заміщення цієї посади та засад правової відповідальності даної посадової особи.

Актуальність обраної теми дослідження також об'єктивно зростає у зв'язку з тим, що новітня практика номінування (обрання) Голови Верховної Ради України тісно пов'язана з діяльністю коаліції депутатських фракцій у Парламенті, ґрунтується на чіткому партійному зв'язку Голови Верховної Ради України з політичними партіями та їх парламентськими утвореннями - депутатськими фракціями.

Подібна практика, утім, не призводить і не повинна призводити до реального зменшення ваги та ролі Голови Верховної Ради України в управлінні Парламентом як складноорганізованим органом державної влади. Голова Верховної Ради України, по суті, має стати внутріпарламентським арбітром політичних конфліктів та міжфракційних домовленостей.

Багато в чому саме від його творчої державницької позиції залежить активізація законодавчого процесу, успішне виконання парламентом інших конституційних функцій. Зрештою, іноді сама доля всього Парламенту може бути поставлена у певну залежність від позиції Голови Верховної Ради України (зокрема, у разі ініціювання процедури дострокового припинення повноважень Парламенту Президентом України і проведення відповідних політичних консультацій з цього приводу).

Подібна практика, що посилює політико-правове становище Голови Верховної Ради України, потребує докладного наукового опрацювання з точки зору розвитку та вдосконалення конституційної форми державного правління сучасної України, забезпечення оптимального функціонування всього парламентського механізму, зміцнення засад парламентаризму в державному апараті України.

Пропонована дисертація ґрунтується на широкій інформаційній базі, що включає насамперед ґрунтовні наукові праці вітчизняних та зарубіжних авторів, присвячені актуальним проблемам розвитку парламенту та парламентаризму, дослідження статусу парламенту як самостійного органу державної влади, його місця в системі поділу влади, ролі та значення спікера парламенту в парламентському та в державному механізмах.

Передусім, це праці таких знаних вітчизняних авторів-конституціоналістів та юристів-теоретиків, як В.Б. Авер”янов, С.А. Агафонов, Ю.Г. Барабаш, О.М. Бандурка, Ю.Д. Древаль, В.І. Борденюк, Н.В. Ганжа, А.З. Георгіца, В.С. Журавський, Г.С. Журавльова, А.П. Заєць, П.Б. Євграфов, В.І. Кафарський, П.С. Кислий, І.О. Костицька, Л.Т. Кривенко, В.Ф. Кузнєцова, О.М. Мироненко, В.Ф. Опришко, В.Л. Федоренко, В.Ф. Погорілко, І.В. Процюк, П.А. Рудик, С.В. Сас, В.Є. Скомороха, О.В. Совгиря, Ю.М. Тодика, В.М. Шаповал, О.Ф. Фрицький, О.І. Ющик та ін.

Для розуміння тенденцій розвитку правового статусу Голови Верховної Ради України та з'ясування суб'єктивного сприйняття цих тенденцій і проблем інституціалізації статусу Голови Верховної Ради України певне значення мають і суб'єктивні позиції керівників Українського Парламенту, висловлені ними у своїх тематичних виступах щодо напрямів і перспектив розвитку вітчизняного парламентаризму. Зокрема, автором дисертаційного дослідження були залучені до наукового обігу та проаналізовані відповідні виступи та праці І.С. Плюща, О.О. Мороза, О.М. Ткаченка, В.М. Литвина, А.П. Яценюка, які в різний час обіймали посаду керівника в Українському Парламенті і діяльність яких тією чи тією мірою прислужилася справі зміцнення правового статусу Голови Верховної Ради України, розбудові інших парламентських інститутів, розвиткові парламентаризму в Україні загалом.

У дослідженні широко використаний і чималий доробок російської конституційно-правової думки в даній сфері, зокрема роботи С.О. Авакьяна, О.С. Автономова, В.О. Ачкасова, М.В. Баглая, О.М. Булакова, М.В. Вітрука, Б.В. Гризлова, С.А. Єгорова, І.П. Ільїнського, О.Д. Керімова, О.І. Ковлера, Н.С. Крилової, М.А. Крутоголова, О.О. Кутафіна, В.І. Лафітського, М.І. Левіної, Ю.І. Лейбо, В.О. Лучіна, В.В. Маклакова, О.М. Медушевського, А.А. Мішина, М.А. Могунової, М.О. Нікіфорової, Л.О. Нудненко, Л.О. Окунькова, М.Ю. Попова, Б.О. Страшуна, Ю.О. Тихомирова, Ю.П. Урьяса, Р.М. Уянаєва, Т.Я. Хабрієвої, В.Є. Чиркіна та ін.

Також були використані наукові праці зарубіжних авторів, присвяченні питанням парламентаризму та статусу спікера, зокрема М. Амеллера, В. Бьорнзена, Т. Вюртенбергера, Дж.Ст. Мілля, М. Дюверже, Ч. Вайза, Т. Брауна, Г. Кречмера, Ж. Зіллера, К. Хессе, К. Джадда, Д.М. Беррі, Д. Голдмана, К.В. Хула, Ж. ле Шательє, Б. Шлоєра, Т.Д. Шона та ін.

Формулюванню авторського бачення порушеної проблеми сприяв і докладний науковий аналіз законодавчих актів, присвячених питанням правового статусу спфікера парламенту - як українських, так і зарубіжних (в останньому випадку - передусім текстів зарубіжних конституцій).

Водночас у вітчизняній конституційно-правовій науці відсутні на сьогодні комплексні монографічні та дисертаційні дослідження, присвячені цілісному науковому аналізу індивідуального правового статусу Голови Верховної Ради України. Окремі ж, передусім перелічені вище, наукові праці в цій сфері не дають цілісного та ґрунтовного уявлення про цю значущу та відповідальну державну посаду, нинішній правовий статус та перспективи її еволюції в контексті розвитку парламентаризму в сучасній Україні.

Дана дисертація, хоч і не вичерпує всієї наукової проблематики, пов'язаної зі статусом і діяльністю Голови Українського Парламенту, тим не менше, є першим у вітчизняній конституційно-правовій науці дослідженням, що містить системну та розгорнуту наукову оцінку статусу Голови Верховної Ради України як державного діяча, державного керівника, накреслює історико-теоретичне підґрунтя інституціалізації та розвитку відповідного конституційно-правового інституту.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконано як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України за темою «Стратегія розвитку законодавства України» (державний реєстр. № 0103U007975).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є концептуальне наукове обґрунтування правового статусу Голови Верховної Ради України, системний науковий аналіз його елементів та особливостей їх реалізації у контексті державотворення і правотворення в сучасній Україні.

Для досягнення поставленої мети в дисертації вирішуються такі наукові завдання:

- дослідження ролі і місця спікера парламенту, його політико-правової ролі як керівника парламенту у теоретичному доробку правової науки та у законодавчій практиці зарубіжних держав;

- аналіз еволюції правового статусу Голови Верховної Ради України за радянської доби та протягом періоду незалежності Української держави у контексті становлення і розвитку національної моделі парламентаризму;

- аналіз проблем номінування (обрання) Голови Верховної Ради України у контексті взаємодії депутатських фракцій у Парламенті України;

- дослідження повноважень Голови Верховної Ради України у співвідношенні з компетенцією Парламенту як органу державної влади, їх систематизація;

- аналіз особливостей та специфіки конституційно-правової відповідальності Голови Верховної Ради України, механізмів її реалізації у парламентській практиці (інститут відкликання Голови Верховної Ради України);

- дослідження конституційно-правових механізмів реалізації повноважень Голови Верховної Ради України у взаємодії його зі структурними органами та посадовими особами Верховної Ради України, апаратом Парламенту, з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування України;

- розробка авторських рекомендацій і пропозицій щодо науково-теоретичного та законодавчого вдосконалення правового статусу Голови Верховної Ради України з урахуванням потреб і перспектив здійснення конституційної реформи Україні, подальших процесів розгортання державного будівництва у країні.

Об'єктом дослідження виступають конституційно-правові відносини, взяті в їх системній єдності, що виражають зміст інституту Голови Українського Парламенту, його правового статусу в системній єдності всіх його елементів.

Предмет дослідження, будучи елементом означеного об'єкта, являє собою теоретичні, законодавчі і практичні основи існування інституту Голови Верховної Ради України в його правовому вимірі.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження склав сучасний науковий інструментарій, концептуальні підходи до вивчення інститутів державної влади загалом і парламентаризму зокрема, вироблені сучасною юридичною наукою.

Дослідження проведене на основі як загальнонаукових методів - діалектичного, історичного, формально-логічного, системного, так і спеціально-наукових - порівняльно-правового та доктринально-юридичного аналізу.

Сукупність комбінацій обраних методів дослідження теми на теоретичному та емпіричному рівнях обумовила достовірність положень і висновків, що виносяться на захист.

Діалектичний метод застосовувався при врахуванні факторів, що впливають на перебіг процесів інституціалізації правового статусу Голови Верховної Ради України (підрозділ 1.1.). Історичний метод застосований при аналізі та узагальненні етапів інституціалізації правового статусу Голови Верховної Ради України (підрозділ 1.2.). Системно-структурний метод застосовувався при дослідженні обсягу поняття “правовий статус Голови Верховної Ради України” в діалектичній єдності його елементів: прав, обов'язків та відповідальності (підрозділи 2.1 - 2.3). Порівняльно-правовий метод використаний в ході аналізу особливостей інституціалізації спікера парламенту в зарубіжних кранах та проведенні паралелей з розвитком цього інституту в Україні (підрозділи 1.1. - 1.2.). Доктринально-юридичний метод застосовувався при аналізі й тлумаченні актів національного конституційного, зокрема парламентського законодавства та практики його реалізації (підрозділи 2.1. - 3.4.). Формально-логічний метод використовувався при визначенні тенденцій подальшого удосконалення правового статусу Голови Верховної Ради України (підрозділ 3.4.).

Нормативно-правову базу дослідження становлять: Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти України в галузі парламентського законодавства та суміжних підгалузей конституційного законодавства України.

Емпіричну базу дослідження складають: відповідні акти законодавства України, законодавчі акти зарубіжних країн, а також наукові дослідження у цій сфері.

Використання сучасної методології наукового пошуку дозволило автору з'ясувати природу і призначення інституту Голови Верховної Ради України у парламентському та державному механізмах України, провести порівняння національного та зарубіжного конституційного досвіду, визначити закономірності і перспективи розвитку досліджуваного конституційно-правового інституту в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів дисертації полягає в тому, що вона являє, по суті, перше дослідження, що містить комплексний науковий аналіз інституту Голови Українського Парламенту в його конституційно-правових параметрах функціонування, виконане на основі дослідження системи чинного законодавства та практики парламентської діяльності і розвитку парламентаризму в сучасній Україні.

Вперше:

– на основі аналізу поняття правового статусу керівника парламенту визначено структуру правового статусу Голови Верховної Ради України;

- узагальнено систему критеріїв, що впливають на перебіг інституціалізації даного правового інституту в системі парламентського права України;

- визначено і систематизовано повноваження Голови Верховної Ради України;

- запропоновано концептуалізувати через внесення відповідних змін до законодавчих актів України викладені автором доктринальні пропозиції щодо вдосконалення статусу Голови Верховної Ради України, зокрема в частині встановлення підвищеного вікового цензу для відповідних осіб; запровадження обмеження щодо ветування законів у разі виконання Головою Парламенту обов'язків Президента України; обмеження права Президента України щодо розпуску Парламенту без згоди Голови Верховної Ради України у ході відповідних політичних консультацій; надання посаді Голови Верховної Ради України надкоаліційного статусу, більш незалежного від коаліції, принаймні в сенсі незбігу строків інституціалізації останньої та обрання керівника Парламенту України.

Удосконалено:

- концептуальні засади вивчення процедур номінування та відкликання Голови Українського Парламенту;

- розмежування та аналіз сесійних та позасесійних повноважень Голови Верховної Ради України.

Дістали подальший розвиток:

- аналіз історичних тенденцій становлення сучасного статусу Голови Верховної Ради України;

- дослідження зарубіжного досвіду у сфері правового статусу спікера парламенту;

- аналіз практики діяльності голів Українського Парламенту у контексті розвитку парламентаризму в Україні;

- обґрунтування пропозицій щодо закріплення повноважень Голови Верховної Ради України та особливостей їх реалізації виключно на рівні законів.

Обґрунтованість і достовірність результатів дослідження визначається вибором та застосуванням наукової методології та комплексним науковим характером проведеного дослідження, аналізом та узагальненням практики взаємодії різних гілок влади з парламентом України. Достовірність отриманих у ході дослідження результатів підтверджується також широким використанням наукових праць у галузі конституційно-правової науки, а також грунтовного аналітичного та емпіричного матеріалу.

Практичне значення отриманих результатів полягає в можливості використання висловлених у роботі висновків і рекомендацій в інтересах удосконалення конституційно-правового інституту Голови Верховної Ради України, підвищення його конституційно-правового статусу.

Дослідженні в дисертації теоретичні узагальнення та висновки можуть бути використані в навчальному процесі, у викладанні курсу конституційного права України, а також спеціального курсу, присвяченого сучасним проблемам розвитку парламентаризму в Україні.

Особистий внесок здобувача полягає в одержанні наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень юридичної науки і практики. Всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Апробація результатів дисертації здійснювалася на засіданнях відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.. Основні теоретичні положення дисертації та їх аргументація, рекомендації практичного характеру були оприлюднені у виступах автора на всеукраїнських, міжвузівських і науково-практичних конференціях і семінарах: науково-практичній конференції «Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм та стратегічні можливості України» 7-8 лютого 2008 року у м. Києві в Національному авіаційному університеті, ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Філософські, методологічні та психологічні проблеми права» 31 січня 2009 року у м. Києві в Київському національному університеті внутрішніх справ, ІІ науково-практичній конференції «Державна політика розвитку цивільної авіації ХХІ століття: економічний патріотизм та стратегічні можливості України» 19 лютого 2008 року у м. Києві в Національному авіаційному університеті.

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладені здобувачем у 5 статтях, опублікованих у фахових виданнях, та 2 тезах доповідей на конференціях і семінарах.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, що включають у себе дев'ять підрозділів, висновків і списку використаних джерел.

Загальний обсяг роботи становить 195 сторінок. Список використаних джерел займає 14 сторінок і нараховує 168 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Теоретичні та історичні засади правового статусу Голови Верховної Ради України” складається з двох підрозділів і присвячений з'ясуванню вихідних теоретико-методологічних засад правового статусу гспікера парламенту у зарубіжній конституційній практиці та в сучасних правових концепціях, а також висвітленню історичних етапів еволюції згаданого правового інституту в системі вітчизняного парламентаризму.

У підрозділі 1.1. “Теоретичні основи правового статусу Голови Верховної Ради України” висвітлене місце керівництва парламентом в інституціоналізації парламентської структури. Національні моделі керівництва парламентом втілюють бачення алгоритмів компетентного та цілеспрямованого управління у Верховній Раді України за допомогою інституту Голови Парламенту як одноосібного його керівника, повноважного представника органу законодавчої влади у відносинах з іншими органами публічної влади та їх посадовими особами.

Підкреслюється, що правовий статус Голови Верховної Ради України є багато в чому похідним, з одного боку, від правового статусу народного депутата України, випливає з прав парламентаріїв обирати своє керівництво і самим бути обраними до складу керівних органів Парламенту, у тому числі і на посаду Голови Верховної Ради України. З другого боку, цей статус є похідним, вторинним від статусу самого Парламенту як органу законодавчої влади. Очевидним є те, що компетенція Голови Верховної Ради України не може бути ширшою за компетенцію очолюваного ним органу державної влади.

Проведено диференціацію понять „статус Голови Верховної Ради України”, „правовий статус Голови Верховної Ради України”, „конституційно-правовий статус Голови Верховної Ради України” та „конституційний статус Голови Верховної Ради України”. У першому випадку мається на увазі фактичне положення цієї посадової особи, що визначається як правовими, так і іншими соціальними (корпоративними, моральними, політичними) нормами, які підкріплюються відповідними гарантіями. У другому випадку йдеться про становище Голови парламенту, опосередковане лише правовими нормами. У третьому випадку йдеться про статус Голови Верховної Ради України, урегульований лише нормами конституційного права. Власне, у конституційно-правовому статусі можна виокремити конституційний статус, який є ще більш вузьким із змістовного погляду: йдеться про опосередкування статусу Голови Верховної Ради України винятково конституційними нормами.

Зроблено висновок, що осердям правового статусу Голови Верховної Ради України виступають його повноваження, які складаються з його прав та обов'язків. У них не лише фіксуються зразки, стандарти поведінки, які держава вважає обов'язковими, доцільними для нормальної життєдіяльності суб'єкта управління парламентом держави, але і розкриваються основні принципи відносин його з іншими інститутами парламенту та органами публічної влади. Всі інші елементи правового статусу Голови Верховної Ради України, що входять до його структури, так чи інакше групуються і об'єднуються довкола прав та обов'язків Голови Верховної Ради України.

Проаналізовані моделі інституту керфвництва парламентом: модель одноосібного керівництва парламентом, притаманна здебільшого для англосаксонських країн: парламентом керує голова (спікер), який має заступника (заступників); модель колегіального керівництва парламентом, притаманна для соціалістичних країн (Китай, СРСР): парламентом (найвищим представницьким органом влади) керує обраний ним же з числа депутатів колективний орган; модель змішаного керівництва парламентом, притаманна для країн романо-германської правової сім'ї (Франція, Італія, Іспанія): парламентом керує одноосібний голова поряд з колегіальним органом, якому надаються певні повноваження з управління парламентом.

Зроблено висновок, що інституціалізація статусу керівника парламенту залежить від: форми державного правління; внутрішньої організації самого парламенту; від форми та способу правового закріплення такого статусу; від неписаних парламентських звичаїв і традицій; від терміну його повноважень; від способу обрання; від того, чиїм представником він виступає: однієї партії чи коаліції депутатських фракцій; від співвідношення компетенції голови парламенту з компетенцією самого парламенту та його структурних органів.

У підрозділі 1.2. “Особливості становлення сучасного статусу Голови Верховної Ради України” визначені етапи еволюції сучасного правового статусу керівника Українського Парламенту. Зроблено висновок, що упродовж періоду незалежності України правовий статус Голови Верховної Ради України як одноосібного керівника єдиного органу законодавчої влади в Українській державі зазнав численних трансформацій, які були спричинені обставинами політичного, організаційного та власне юридичного характеру. Виокремлено такі етапи цієї еволюції: 1) статус “слабкого” Голови, який співіснував з Президією Верховної Ради України - 1990-1991 рр.; 2) статус Голови Верховної Ради України, коли повноваження Президії Верховної Ради України стали скорочуватися - 1991-1996 рр.; 3) статус одноосібного, без колегіального керівного органу, управління Парламентом з боку Голови Верховної Ради України („сильний” спікер) - 1996-2000 рр.; 4) обмеження влади Голови Верховної Ради України інститутом Погоджувальної ради депутатських фракцій - 2000-2004 рр.; 5) певне зростання компетенції Голови Парламенту за умови збереження інституту Погоджувальної ради (сумнівного, з конституційного погляду) та при інституціалізації коаліції депутатських фракцій.

Водночас реальний статус Голови Верховної Ради України за всіх цих умов розвивався на тлі суттєвої трансформації конституційної моделі парламенту і парламентаризму в Україні загалом, апробації різних (проектованих у тому числі і на конституційному рівні) варіантів (зокрема, щодо запровадження двопалатного парламенту). Нині такий статус демонструє незавершений характер цієї еволюції, неусталеність чинної правової конструкції інституту Голови Верховної Ради України, схильність і тенденції щодо подальшої трансформації цього парламентського інституту, зокрема у контексті ймовірних сценаріїв продовження конституційної реформи, ініційованих різними суб'єктами державної влади України.

Розділ 2 “Структура правового статусу Голови Верховної Ради України” охоплює питання правового врегулювання процедур обрання та відкликання з посади Голови Верховної Ради України, а також системи його повноважень відповідно до чинного законодавства України.

У підрозділі 2.1 “Правове регулювання процедури обрання Голови Верховної Ради України” проаналізовано особливості регламентного закріплення даної процедури. Зроблено висновок щодо доцільності збереження інституту таємного голосування при номінуванні керівника Парламенту України.

У підрозділі 2.2 “Система повноважень Голови Верховної Ради України” наведено класифікацію таких повноважень: залежно від рівня правового регулювання - конституційні та законодавчі повноваження Голови Верховної Ради України; залежно від того, чи реалізуються вони в сесійному режимі, чи поза ним, - сесійні (пленарні) та позасесійні (позапленарні) повноваження керівника парламенту (при цьому сесійні повноваження, по суті, виступають як повноваження головуючого і, своєю чергою, розрізняються як повноваження-обов'язки та повноваження-права Голови Верховної Ради України); залежно від предметної специфіки та з урахуванням функціонального наповнення діяльності парламенту - організаційні, нормотворчі, представницькі, контрольні, номінаційні та фінансові повноваження Голови Верховної Ради України. Як окремий різновид слід розглядати повноваження, передбачені ст.ст. 94, 112 Конституції України (які в силу дострокового припинення повноважень Президента України виконує Голова Верховної Ради України як тимчасово виконуючий обов'язки глави держави). Обґрунтовано висновок, що обсяг та специфіка повноважень Голови Парламенту України вказують на те, що законодавство сформулювало нормативну модель “сильного” керівника єдиного органу законодавчої влади України.

У підрозділі 2.3 “Порядок припинення повноважень Голови Верховної Ради України” досліджені правові аспекти процедури відкликання Голови Верховної Ради України з посади. Зокрема, встановлено, що інститут відкликання Голови Парламенту є крайнім, найбільш радикальним заходом його конституційно-правової відповідальності, основними ознаками якої є: вона спрямовується проти протиправних дій керівника Парламенту, що унеможливлюють належне виконання ним своїх посадових обов'язків; відкликання Голови Верховної Ради України полягає у застосуванні зовнішнього по відношенню до даної посадової особи примусу, суб'єктом якого є орган, що обрав дану особу на посаду; форма примусу полягає в ініціюванні і здійсненні всіх парламентських процедур, що узагальнюються поняттям “відкликання з посади”, тобто припиненням перебування даної посадової особи на займаній посаді; відкликання Голови Верховної Ради України застосується як крайній захід його конституційної відповідальності відповідно до чітко визначених регламентних процедур, виключно на підставі та у спосіб, що передбачені відповідними законодавчими нормами.

Цей вид відповідальності Голови Верховної Ради України має такі характерні ознаки: наявність власних юридичних джерел, які передбачають цю відповідальність - Конституція України та Закон України "Про Регламент Верховної Ради України"; наявність спеціальних конституційно-правових деліктів, що зумовлюють настання такої відповідальності (їхня деталізація здійснена на рівні норм закону про Регламент Парламенту); остаточний характер застосованої санкції - відкликана особа не підлягає поновленню на займаній посаді; особлива процедурна форма правозастосування, яка відбиває послідовність етапів реалізації згаданої процедури в парламенті України; застосування такої санкції, як відкликання з посади Голови Верховної Ради України, є крайнім, вимушеним заходом, до того ж реалізованим у разі наявності відповідної політичної волі з боку більшості народних депутатів України, повноваження яких розпочалися і не припинені в установленому законодавством порядку; наявність спеціального суб'єкта відповідальності передбачає наявність і спеціальних суб'єктів ініціювання відкликання та спеціального суб'єкта реалізації відповідної процедури у Парламенті. За будь-яких умов відкликання Голови Верховної Ради України з посади як вид його конституційно-правової відповідальності настає виключно з підстав, установлених чинним конституційним законодавством України.

Розділ 3 “Особливості реалізації повноважень Голови Верховної Ради України” охоплює питання особливостей практичного здійснення повноважень керівника Українського Парламенту у відносинах з органами Верховної Ради України, з народними депутатами України, Апаратом Верховної Ради України та з іншими органами публічної влади України.

У підрозділі 3.1 “Особливості реалізації сесійних (“спікерських”) повноважень Голови Верховної Ради України визначено, що цей вид повноважень являє собою складний комплекс взаємопов'язаних прав та обов'язків Голови Парламенту, що постають як відповідні права та обов'язки головуючого на пленарному засіданні. Останнє вказує на те, що вони належать не лише Голові Верховної Ради України, хоча саме він реалізує їх у пріоритетному порядку. Можливість передачі цих повноважень заступникам Голови Верховної Ради України вказує на те, що їх реалізація повинна призводити до ефективної організації роботи Парламенту, його безперебійного функціонування незалежно від фізичної присутності Голови Верховної Ради України на пленарних засіданнях Парламенту. Установлено, що відповідні права та обов'язки Голови Верховної Ради України з різним ступенем конкретизації знаходять своє зовнішнє вираження і врегулювання норами права різного за ієрархією правового рівня - від конституційних до законодавчих (зокрема, у Законі України "Про Регламент Верховної Ради України") норм.

Зроблено висновок, що реалізація прав та обов'язків Голови Парламенту у сфері “спікерської” діяльності є необхідною з правового боку формою організуючого впливу вищої посадової особи Парламенту на належне виконання останнім своїх конституційних функцій і повноважень. Їх реалізація має “внутрішній” характер: вони спрямовуються на парламентські процедури і не виходять поза їх межі. Тож можна твердити про внутрішньопарламентський характер “спікерських” повноважень Голови Верховної Ради України, їхню спрямованість на належну організацію парламентського процесу та управління ним як особливою складноорганізованою, динамічною соціальною системою. Відповідні права та обов'язки Голови Верховної Ради України мають тісно пов'язаний характер, що робить їх доволі динамічним, гнучким механізмом, наближеним до потреб парламентської практики. У сукупності вони являють необхідний правовий механізм, що дозволяє забезпечити належну організацію роботу Парламенту як цілісного органу державної влади. Ці повноваження обумовлені досить чіткими правовими приписами, на них вони спираються і ними опосередковуються. Відповідні правові норми окреслюють також межі “спікерської” компетенції Голови Верховної Ради України та унеможливлюють вихід керівника Парламенту за межі його повноважень, зловживання ним наданими йому правами головуючого на засіданнях Верховної Ради України. Реалізація як прав, так і обов'язків Голови Верховної Ради України є формами вияву належної правомірної поведінки керівника Парламенту з організації його роботи та виконання належних Парламентові функцій і повноважень. Відповідний механізм реалізації повноважень Голови Верховної Ради України має двосторонній суб'єктно-об'єктний характер, оскільки визначені повноваження належать відповідному суб'єкту права, а реалізація їх відбувається в межах його власних уявлень про міру дозволеного і належного, про обсяги і специфіку власної компетенції, тощо (тобто відповідно до правосвідомості конкретної посадової особи). Водночас об'єктивний характер цього механізму проявляється у формально визначених правил поведінки Голови Верховної Ради України у відповідній сфері парламентської діяльності, що опосередковані чітко визначеними правовими нормами, які мають безособовий характер і розраховані на неодноразове їх застосування у парламентській практиці. Реалізація цих повноважень є засобом внутрішньопарламентського управління парламентськими процесами, відбиттям стану, рівня та якості організації роботи Парламенту на засадах самоорганізації і самоврядування.

У підрозділі 3.2 “Особливості реалізації позасесійних повноважень Голови Верховної Ради України у відносинах з органами Верховної Ради України” визначено, що різні аспекти відносин Голови Верховної Ради України з органами Верховної Ради України врегульовані правовими нормами з різним ступенем повноти. Існує два комплекси відносин, учасником яких виступає Голова Парламенту: у першому - відносини за його участю прямо врегульовані зобов'язуючими та уповноважуючими нормами права (а так само і забороняючими, якщо заборони додержуються і не порушуються цією посадовою особою), у другому ж випадку йдеться про його діяльність, яка прямо правовими нормами не регламентована. З нашої точки зору, другий комплекс відносин має бути істотно меншим, аніж перший, не створювати підґрунтя для різноманітних зловживань Головою Парламенту наданими йому повноваженнями та реалізації своєрідної “дискреційної” влади, не передбачепної законом.

Суттєвий вплив на динаміку таких відносин справляє не лише стан правового врегулювання цих відносин, але й різноманітні політичні та організаційні чинники, зокрема стиль керівництва Парламентом, усвідомлення відповідною посадовою особою меж і специфіки власної компетенції, внутрішньопарламентське співвідношення коаліції та опозиції, конфліктність чи неконфліктність у відносинах між ними, стан структуризації самого Парламенту та організації внутрішньопарламентських процедур.

Доволі контарверсійними є норми, пов'язані з функціонуванням інституту Погоджувальної ради депутатських фракцій, який не завжди чітко та безконфліктно існує поряд з Головою Верховною Радо України, певним чином конкуруючи з його компетенцією. Водночас виправданим, з організаційного боку, слід вважати бажання обмежити одноособову влади керівника Верховної Ради України певним колегіальним парламентським органом консультативно-дорадчого характеру.

Зроблено висновок про потребу деталізації правового регулювання впливу Голови Верховної Ради України на різні моменти інституціоналізації депутатських фракцій, коаліції та опозиції, оскільки в даному питання зроблені лише перші кроки. Слід упорядкувати також обсяг і специфіку повноважень, які Голова Парламенту матиме право делегувати своїм заступникам, і чіткіше визначити співвідношення компетенції як між Головою Парламенту і його заступниками, з одного боку, так і між Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України.

У підрозділі 3.3 “Особливості реалізації позасесійних повноважень Голови Верховної Ради України у відносинах з народними депутатами України та апаратом Верховної Ради України” вказано, що Голова Верховної Ради України виконує чимало повноважень за різними напрямами взаємодії з народними депутатами України. З формально-юридичного боку, він одночасно є таким же народним депутатом України і водночас є керівником вищого і єдиного органу законодавчої влади. Такий дуалізм правового статусу Голови Парламенту зумовлює незначну адміністративну владу його по відношенню до інших народних депутатів: вони не є підпорядкованими Голові Верховної Ради України в адміністративному відношенні. Водночас він здійснює щодо них досить багато повноважень організаційного та забезпечувального характеру, володіє певними засобами контролю у сфері додержання депутатської етики та дисципліни під час проведення пленарних засідань Верховної Ради України, а також виконання депутатами вимог щодо несумісності депутатського мандату з іншими видами діяльності. Зазначені повноваження не мають абсолютного характеру, реалізуються Головою Верховної Ради України під пильним контролем Парламенту та його органів. Такі повноваження з різним ступенем деталізації врегульовані правовими нормами здебільшого в рамках законів.

Натомість, відносини Голови Парламенту з Апаратом Верховної Ради України врегульовані переважно на рівні підзаконних актів, що створює досить широке поле для посилення влади Голови Верховної Ради України над Апаратом Верховної Ради України, перетворює останній на важливий інструмент посилення статусу Голови Парламенту. Дотепер, усупереч вимогам Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", правові положення про Апарат Верховної Ради України, в яких розкривається чимала частина напрямів взаємодії керівника законодавчого органу з парламентським Апаратом, врегульовані на рівні підзаконних актів, зокрема на рівні відповідного розпорядження Голови Верховної Ради України.

У підрозділі 3.4 “Особливості реалізації повноважень Голови Верховної Ради України у відносинах з іншими органами публічної влади України” зазначено, що складний комплекс відносин Голови Верховної Ради України з іншими органами публічної влади України по-різному врегульований правовими нормами. Таке регулювання відзначається неповнотою та суперечливістю, слабкістю процесуального забезпечення діяльності вищої посадової особи Українського Парламенту у взаємодії з органами державної влади та місцевого самоврядування. Більшою чітко врегульовані відносини з Президентом України, значно менш конкретно - відносини з органами виконавчої та органами судової влади. Правове регулювання відносин Голови Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування та Верховної Ради Автономної Республіки Крим взагалі відзначається поверховістю, фрагментарністю. Тож відповідних змін для заповнення таких прогалин у правовому регулюванні мають зазнати Закон України "Про Регламент Верховної Ради України", а також деякі статусні закони.

Окремі, необхідні, з точки зору дисертанта, зміни мають бути внесені і до Конституції України, зокрема в частині запровадження обмеження щодо ветування законів у разі виконання Головою Парламенту обов'язків Президента України та обмеження права Президента України щодо розпуску Парламенту без згоди Голови Верховної Ради України у ході відповідних політичних консультацій.

парламент відповідальність спікер правовий

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення наукових праць та отриманих дослідницьких даних, автором сформульовано ряд таких висновків, пропозицій та рекомендацій:

1. Під статусом Голови Верховної Ради України слід розуміти положення вищої посадової особи Парламенту України у структурі парламентаризму, реальне співвідношення посади Голови Верховної Ради України з іншими органами Парламенту та його посадовими особами. Водночас, під правовим статусом Голови Верховної Ради України слід розуміти врегульовану правовими норами сукупність правовідносин, що складаються у процесі реалізації ним своїх прав та обов'язків, а також норм, що встановлюють особливості юридичної відповідальності даної посадової особи.

2. Правовий інститут Голови Верховної Ради України є сукупністю правових норм, що регулюють умови виникнення, реалізації та припинення повноважень Голови Верховної Ради України. Як такий, він є складовою частиною системи парламентського права України.

3. Предметом правового статусу Голови Парламенту є багатоманітні відносини Голови Верховної Ради України, що мають як внутрішній по відношенню до функціонування Парламенту (відносини з парламентськими інститутами, народними депутатами України та апаратом Верховної Ради України), так і зовнішній по відношенню до Парламенту характер (відносини з іншими органами та посадовими особами органів публічної влади України).

4. Зміст правового статусу Голови Верховної Ради України, всіх складових його елементів ґрунтується на засадах парламентаризму, демократії, верховенства права, конституційності, законності тощо. Вони знаходять свій вияв не лише в його правах, але і в обов'язках та відповідальності перед Парламентом, у глибокому усвідомленні ним свого високого покликання - зміцнювати та утверджувати засади парламентаризму, парламентської демократії, підвищувати авторитет єдиного органу законодавчої влади в Україні.

5. Змістовно основою інституту Голови Верховної Ради України є норми конституційно-правового характеру, зокрема конституційні положення, що вміщують відправні правові ідеї, на яких ґрунтується національна модель інституту керівника Парламенту України. Довкола цих положень концентруються норми інших законодавчих актів, що регулюють окремі сторони, прояви та особливості реалізації повноважень цієї посадової особи.

6. Специфіка правової інституціалізації статусу Голови Верховної Ради України враховує ті ж чинники, які впливають на аналогічні процеси за кордоном: специфіку форми державного правління, традиції розвитку парламентських інститутів, особливості конституційного закріплення відповідного статусу, наявність дискреційних повноважень у керівника Парламенту, особливості партійної належності даної посадової особи тощо.

7. Правова інституціалізація статусу Голови Верховної Ради України відбувається нині здебільшого на двох нормативних рівнях: конституційному та законодавчому (у тому числі - регламентному). Нормативно-правовою основою цієї інституціалізації виступають приписи Основного Закону України. Визначальним щодо такої інституціалізації є принцип необхідності забезпечення керованості Парламентом як органом державної влади, управління всіма внутріпарламентськими процесами, організації його діяльності на різних стадіях парламентського життя, належного забезпечення функціонування всіх парламентських інститутів. Саме такі правові засади покладені у зміст юридичної інституціалізації статусу Голови Верховної Ради України.

8. Чинна нормативно-правова основа статусу Голови Верховної Ради України дає підстави стверджувати, що основні механізми забезпечення діяльності цієї посадової особи у структурі українського парламенту вже сформовані. Конституція України створила умови для подальшої правової інституціалізації даного конституційно-правового інституту, зокрема через конкретизацію та уточнення повноважень та відповідальності згаданої посадової особи.

9. Порівняно з відповідними західними моделями парламентаризму, вітчизняна його модель розвивалася значно швидшими темпами. Якщо на Заході процес правової інституціалізації статусу спікера парламенту тривав сотні років, то в Україні - менше 20 років. За таких стрімких темпів правової інституціалізації правового статусу Голови Верховної Ради України не завжди враховуються всі практичні аспекти організації та результати його діяльності, що призводить до частих і не завжди обґрунтованих змін законодавства, які не завжди виступають об'єктивною та закономірною основою для реального вдосконалення правового статусу Голови Верховної Ради України, збереження системної єдності всіх його елементів. Часті трансформації цього виду правового статусу були зумовлені тривалою невизначеністю правового статусу самої Верховної Ради України, конституційним реформуванням всіх державних інститутів, які неодноразово суттєво оновлювалися упродовж 1991-2009 років.

10. Голова Верховної Ради України нині володіє індивідуальним конституційно-правовим статусом, що передбачає наявність у нього власних конституційних повноважень, які існують поряд з конституційною компетенцією Верховної Ради України в цілому і покликані сприяти реалізації останньої, мають допоміжний, похідний характер від компетенції Верховної Ради України. Водночас у здійсненні своїх повноважень Голова Верховної Ради України реалізує власну правоздатність, виступає самостійним суб'єктом публічно-правових відносин.

11. Голова Верховної Ради України, не будучи окремим від Парламенту органом державної влади, в той же час має власний конституційно-правовий статус. При цьому конституційна та адміністративна самостійність парламенту України, що уособлює законодавчу владу в державі, дозволяє розглядати і самостійний статус Голови Верховної Ради України. Йдеться не про організаційну самостійність, властиву керівникові будь-якого державного органу, уповноваженого об'єднувати і скеровувати роботу колективу. Мається на увазі державно-правова автономія, що випливає з наявності у Голови Верховної Ради України його власного державно-правового, конституційного статусу, що дозволяє йому індивідуально взаємодіяти з іншими суб'єктами конституційно-правових відносин, передусім з вищими органами влади України, що формує обриси державного керівника вищого рівня, по суті, “другої” особи в державній ієрархії.

12. У дослідженні систематизуються найсуттєвіші конституційно-правові характеристики Голови Верховної Ради України, що формують його індивідуальний конституційно-правовий статус. Зокрема, йдеться про повноваження організаційного та розпорядчого характеру щодо управління Парламентом як органом державної влади, а також про здійснення ним інших важливих повноважень у різних сферах функціонування парламентських інститутів особисто, без прийняття додаткових актів Верховної Ради України, тобто відносно самостійно від нього як органу державної влади.

13. Особливість правосуб'єктності Голови Верховної Ради України полягає в тому, що він бере участь не у всіх, а лише в тих конституційно-правових відносинах, які пов'язані з діяльністю єдиного органу законодавчої влади України та опосередковуються власне парламентською діяльністю. Водночас, поза парламентськими процедурами Голова Верховної Ради України вправі брати участь у державній діяльності лише у разі виконання обов'язків Президента України та факультативно - у діяльності Ради національної безпеки і оборони при Президентові України.

14. Нинішньому правовому статусу Голови Верховної Ради України притаманні тенденції до подальшої еволюції: уточнення окремих елементів системи повноважень, розширення його компетенції, деталізації окремих повноважень, що призводить до істотного розширення та поглиблення сфери правового регулювання його діяльності. При цьому такі тенденції мають різні чинники впливу, і до того ж не лише правового характеру.

15. Існуючі кваліфікаційні вимоги до кандидата на пост Голови Верховної Ради України мають бути розширені і конкретизовані. Вони, зокрема, мають відрізнятися від аналогічних вимог до народних депутатів України. Відсутність вікових обмежень може призвести до ситуації, коли президентські повноваження опиняться в особи, яка не володіє достатнім життєвим досвідом для їх дієвої реалізації. Тому, з урахуванням можливості виконання Головою Парламенту повноважень глави держави, віковий ценз у Голови Верховної Ради України пропонується встановити на рівні, аналогічному мінімальному віку Президента України.

16. Потребує подальшого розвитку та суттєвого уточнення компетенція Голови Верховної Ради України у сфері нормотворчої та контрольної діяльності. Водночас, варто деталізувати на рівні законодавчих актів участь Голови Верховної Ради України у процедурі дострокового припинення повноважень Парламенту та зробити неможливим парламентський розпуск без участі Голови Верховної Ради України.

17. Необхідно на рівні Конституції України передбачити неможливість Голови Верховної Ради України, у разі виконання ним обов'язків глави держави, ветувати прийняті парламентом закони, а також встановити правило, згідно з яким незгода Голови Верховної Ради України щодо розпуску Парламенту (у ході відповідних політичних консультацій) має унеможливити розпуск останнього Президентом України. Так само правило неможливості розпуску Верховної Ради України має бути чітко визначене і для випадків вакантності поста спікера Парламенту.

18. Слід у Законі України “Про Регламент Верховної Ради України” передбачити можливість обрання Голови Верховної Ради України не лише після сформування коаліції депутатських фракцій, але і до заявлення про сформування такої коаліції, тобто, зробити статус Голови Верховної Ради України надкоаліційним.

19. У разі відсутності Голови Верховної Ради України необхідно більш чітко визначити компетенцію Першого заступника та заступника Голови Верховної Ради України, розподіл „спікерських” повноважень між ними до обрання нового Голови Парламенту.

20. Наступні етапи правової інституціалізації статусу Голови Верховної Ради України повинні ґрунтуватися на всебічному аналізі практичної діяльності осіб, які обіймають згадану посаду, оцінці їхнього впливу на розвиток парламентських інститутів, всієї системи парламентаризму в Україні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Розвадовський В.І. Характеристика повноважень Голови Верховної Ради України / В. Розвадовський // Малий і середній бізнес». - 2008. - №1-2. С.77-79.