Правове регулювання фінансування місцевого самоврядування

Размещено на http://allbest.ru

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Правове регулювання фінансування місцевого самоврядування

Загальна характеристика роботи

фінансування місцевий самоврядування

Актуальність теми. В умовах фінансової кризи особливої ваги набувають питання пошуку джерел для належного, своєчасного фінансування всіх сфер господарства, у тому числі й місцевого самоврядування. Реформування фінансової системи, адміністративно-територіального устрою, децентралізація державних фінансів мають сприяти створенню ефективної системи самоврядування на місцях. За роки незалежності України відбулися суттєві зміни організаційних, правових основ функціонування інституту місцевого самоврядування. Незважаючи на важливість розв'язання місцевим самоврядуванням у межах Конституції й законів України питань місцевого значення, розширення його функцій і повноважень, на жаль, не супроводжувалося адекватним збільшенням фінансових ресурсів, що надходять у його розпорядження.

На сьогодні фінансова незалежність будь-якої територіальної громади потерпає і від неповноти й недосконалості законодавчої бази. Норми, що врегульовують питання функціонування місцевого самоврядування, містяться у багатьох нормативних актах, які часто суперечать один одному. З прийняттям Бюджетного кодексу України у сфері місцевих фінансів сталися позитивні зрушення, проте фінансове забезпечення місцевого самоврядування залишається незадовільним. Поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, удосконалення системи органів місцевого самоврядування з метою задоволення потреб регіонів вимагає створення належного механізму фінансування, що сприятиме розвитку територіальних громад.

Об'єктивною необхідністю фінансової системи є визначення принципів, здатних забезпечити ефективність механізмів формування і використання місцевих фінансових ресурсів. Вирішення наукових і практичних завдань у цій сфері значною мірою залежить від розуміння сутності місцевого самоврядування як об'єкта фінансування. З огляду на тривалі перетворення у бюджетній сфері, реформи місцевого самоврядування, пошук шляхів усунення диспропорцій у розвитку регіонів, забезпечення сталого розвитку територій, дослідження проблем фінансування місцевого самоврядування стає досить актуальним.

Слід зауважити, що питанням функціонування місцевого самоврядування приділяли увагу вчені й практики в різні періоди розвитку суспільства. Але, незважаючи на активізацію наукових досліджень, присвячених проблемам науки фінансового права, правове регулювання фінансування місцевого самоврядування не було предметом окремого дослідження.

Теоретичні висновки, сформульовані у дисертації, ґрунтуються на загальних досягненнях юридичної науки, у тому числі на результатах досліджень вітчизняних і зарубіжних учених, наукових працях таких сучасних дослідників з проблем адміністративного та фінансового права, як Л.К. Воронова, О.М. Горбунова, М.В. Глух, К.Г. Грищенко, С.В. Запольський, С.Т. Кадькаленко, Ю.О. Крохіна, М.П. Кучерявенко, О.А. Музика-Стефанчук, А.С. Нестеренко, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, Н.Ю. Пришва, Т.О. Проценко, Л.А. Савченко, А.Д. Селюков, А.І. Сирота, Ю.В. Скакун, О.В. Сударенко, Н.І. Хімічева, А.Г. Чубенко, Н.Я. Якимчук та інших.

Вирішення проблем поліпшення фінансового забезпечення місцевого самоврядування, створення дієвої, ефективної системи його фінансування та якісної правової основи цього процесу зумовлює необхідність проведення комплексного дослідження, яке б відповідало потребам і особливостям розвитку територіальних громад.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дослідження обрана з урахуванням заходів, що стосуються реформування місцевого самоврядування в Україні, посилення фінансової основи його діяльності. Так, у Концепції реформи місцевого самоврядування (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.07.2009 №900) вказується на необхідність розроблення та реалізації системи заходів політичного, правового, інституційного й організаційного характеру, спрямованих на створення умов, сприятливих для сталого розвитку територіальних громад. Дослідження є складовою частиною науково-дослідної теми Інституту міжнародних відносин Київського міжнародного університету “Міжнародно-правові, політичні та економічні засади Європейської інтеграції України” (державний реєстраційний номер 0104U003161), де автор є одним із виконавців. Тему дисертації затверджено Вченою радою Київського міжнародного університету 24 травня 2008 року (протокол № 10).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування правового регулювання фінансування місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку територіальних громад, а також відображення реального стану правових проблем і розроблення пропозицій щодо удосконалення законодавства у сфері фінансування місцевого самоврядування. Визначена мета може бути досягнута завдяки розв'язанню таких завдань:

– дослідити місцеве самоврядування як об'єкт фінансування;

– визначити поняття і структуру фінансових ресурсів місцевого самоврядування, джерела їх формування;

– сформулювати принципи фінансування видатків місцевого самоврядування;

– з'ясувати особливості фінансових правовідносин у сфері місцевого самоврядування;

– охарактеризувати місцевий бюджет як фінансову основу місцевого самоврядування;

– проаналізувати інші джерела фінансування місцевого самоврядування;

– обґрунтувати необхідність покращення організації фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування;

– вивчити та узагальнити зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування;

– окреслити шляхи удосконалення нормативно-правової бази фінансування місцевого самоврядування в контексті європейської інтеграції.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері місцевого самоврядування, які мають публічно-правову природу та пов'язані з рухом публічних коштів.

Предмет дослідження - правове регулювання фінансування місцевого самоврядування.

Методи дослідження обрано з огляду на поставлену мету та завдання дослідження. З урахуванням специфіки теми роботи автор застосовує системний метод, за допомогою якого розглянуто особливості місцевого самоврядування як об'єкта фінансування (підрозділ 1.1). Завдяки діалектичному методу визначається сутність досліджуваних явищ у єдності їх матеріального змісту та юридичної форми. Цей метод використовувався при переході від загальних підстав визначення фінансових правовідносин, їхньої характеристики до аналізу на цій основі питань правового режиму саме фінансових ресурсів місцевого самоврядування (підрозділ 1.2). Порівняльно-правовий метод застосовувався при аналізі українського законодавства, зіставленні його з аналогічними нормами законодавства зарубіжних країн (підрозділ 3.2). Формально-юридичний метод дозволив авторові тлумачити правові норми, які регулюють фінансування місцевого самоврядування (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3), дав можливість охарактеризувати особливості здійснення фінансового контролю за цим процесом (підрозділ 3.1), обґрунтувати висновки й пропозиції та визначити шляхи вдосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування (підрозділ 3.3). Важливу роль відіграв соціологічний метод під час узагальнення та аналізу результатів опитування (анкетування) щодо місцевого оподаткування (підрозділ 2.2).

Наукова новизна одержаних результатів визначається насамперед тим, що дисертація є одним із перших у державі комплексним, узагальненим дослідженням правового регулювання фінансування місцевого самоврядування. У роботі обґрунтовується низка нових для сучасної юридичної науки теоретичних понять та положень, а також рекомендацій практичного характеру, пов'язаних із удосконаленням чинного законодавства України у сфері фінансування місцевого самоврядування, а саме:

вперше:

– дається авторське тлумачення понять “місцеве самоврядування як об'єкт фінансування”, “фінансові ресурси місцевого самоврядування”, “фінансова автономія”, з метою удосконалення порядку фінансування місцевого самоврядування та фінансово-правової термінології;

– сформульовані принципи фінансування видатків місцевого самоврядування: програмно-плановий; адресності надання коштів; правової мотивації; економічної ефективності; здійснення внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю та аудиту;

– визначено структуру фінансових ресурсів місцевого самоврядування, їхні види залежно від характеру зарахування коштів і джерел утворення, що сприятиме доцільності їх виділення для зміцнення фінансової основи територіальних громад;

– розроблено Концепцію законопроекту “Про фінансування місцевого самоврядування”, який сприятиме розв'язанню основних проблем формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, їх зміцненню, усуне колізії в чинному законодавстві, систематизує правові норми у сфері фінансування місцевого самоврядування;

удосконалено:

– наукове бачення місцевого бюджету як фінансової основи місцевого самоврядування, бази соціально-економічної стабільності та розвитку регіонів;

– підхід щодо формування інших джерел для фінансування місцевого самоврядування (місцевих запозичень й інвестицій), вага яких останнім часом зростає;

дістали подальший розвиток:

– теоретичні засади визначення понять “місцевий бюджет”, “мінімальний розмір бюджету місцевого самоврядування” з урахуванням пошуку ефективних шляхів удосконалення державної регіональної політики;

– пропозиції щодо визначення особливостей фінансових правовідносин, які складаються у сфері місцевого самоврядування, що розкривають їхню сутність та визначають місце у системі правовідносин, дозволяють окреслити суб'єктний склад;

– положення про розмежування функцій різних рівнів місцевого самоврядування у регулюванні сфер освіти, медичного та соціального забезпечення;

– визначення сутності фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування, напрямів його покращення в умовах зростання фінансової самостійності регіонів;

– узагальнення зарубіжного досвіду фінансування місцевого самоврядування, що сприятиме удосконаленню механізму формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

– обґрунтування необхідності внесення змін до Законів України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації” та розробки і прийняття Муніципального кодексу України.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що положення дисертаційного дослідження, висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - при подальшій розробці теоретичних проблем фінансового права (матеріали дисертаційного дослідження використані у ході виконання науково-дослідної теми Київського міжнародного університету (акт впровадження № 191-09/05-09 від 11 травня 2009 року));

- у сфері правотворчості - для вдосконалення чинного законодавства, а саме Бюджетного кодексу України, інших нормативно-правових актів, що стосуються функціонування місцевого самоврядування;

- у навчальному процесі - при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників з дисципліни “Фінансове право” та викладанні вказаного курсу (матеріали дисертації впроваджувалися у навчальний процес кафедри цивільного та господарського права Юридичного інституту Київського міжнародного університету при проведенні семінарських занять з курсу “Фінансове право”, підготовці навчально-методичного комплексу з названої дисципліни (акт впровадження № 271/10 від 3 червня 2009 року));

- у правозастосовчій діяльності органів місцевого самоврядування під час формування місцевих фондів коштів (результати проведених досліджень використані під час підготовки проекту бюджету міста Бровари на 2009 рік (акт впровадження від 6 січня 2009 року)).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені в доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Україна в інтеграційних процесах: політико-правові та економічні аспекти” (м. Київ, 14 листопада 2008 р.), “Сьомі осінні юридичні читання (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р.), “Законодавство України: проблеми та перспективи розвитку” (м. Косів Івано-Франківської області, 27-31 січня 2009 р.), “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 21-22 лютого 2009 р.), “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених” (м. Київ, 23-24 квітня 2009р.), “Європейський шлях розвитку України: плани і реалії” (м. Київ, 16-17 травня 2009 р.), “Система фінансового права” (м. Одеса, 27-28 травня 2009 р.), “Сучасні проблеми правової системи України” (м.Алушта, 29 жовтня - 1 листопада 2009р.), “Україна в євроінтеграційних процесах” (м. Київ, 20-21 лютого 2010 р.); та круглих столах: “Місцеве самоврядування: історико-правові аспекти та проблеми функціонування” (м. Київ, 28 листопада 2008 р.,), “Права людини: міжнародні стандарти та національний вимір (до 60-річчя Загальної декларації прав людини) ” (м. Київ, 9 грудня 2008 р.).

Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Київського міжнародного університету.

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано одинадцять наукових праць, п'ять з яких - наукові статті у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, шість - тези доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій.

Структура дисертації зумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 205 сторінок, з яких 186 - основний текст, 19 - список використаних джерел (212 найменувань), 20 - додатки.

Основний зміст роботи

У вступі розкрито сутність і стан досліджуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт предмет і методи дослідження, сформульовано наукову новизну і практичне значення одержаних результатів; наведено дані про апробацію результатів дослідження та публікації; представлено структуру дисертації.

Розділ 1 “Теоретичні основи фінансування місцевого самоврядування” складається з двох підрозділів у яких розкриваються особливості місцевого самоврядування як об'єкта фінансування, характеризується структура фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1. “Місцеве самоврядування як об'єкт фінансування” для з'ясування сутності місцевого самоврядування як об'єкта фінансування, визначення поняття “місцеве самоврядування як об'єкт фінансування” дисертант зосереджує увагу на вченнях про місцеве самоврядування, характеризує інститут фінансування в системі фінансового права, досліджує фінансові правовідносини у цій сфері.

Констатується, що у вітчизняних нормативно-правових актах, на жаль, немає законодавчого визначення терміна “місцеві фінанси”, що зумовлює неоднозначне тлумачення цієї категорії науковцями. Поняття “місцеві фінанси” значно виходить за межі місцевих бюджетів. Це чітко прослідковується у визначеннях, які даються вченими та містяться в законопроектах, оскільки місцеві органи влади, окрім бюджету, мають ще й інші джерела фінансування. До місцевих фінансів належать: децентралізовані фінанси (кошти організацій, які використовуються на соціальний розвиток територій, кошти самооподаткування громадян, плата за послуги комунальних підприємств, тощо) і централізовані фінанси (бюджетні кошти).

Зауважується, що у Європейській Хартії місцевого самоврядування, офіційний переклад якої розміщений на сайті Верховної Ради України, місцеве самоврядування визначається як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. У перекладах науковців йдеться про місцеве самоврядування як право і реальну здатність місцевих громад регламентувати значну частину справ громадянського суспільства і управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. Так, в офіційному перекладі вживається словосполучення “спроможність органів місцевого самоврядування”, “суттєва частка суспільних справ”, а в інших - “реальна здатність місцевих громад” і “значна частина справ”. Вважаємо, що терміни “спроможність” і “здатність” та “суттєва” і “значна” можна вважати синонімами, поняття ж “місцеве самоврядування” та “місцева громада” співвідносяться як загальне і часткове. Крім того, в офіційному перекладі використовуються слова “управління” й “регулювання”, але відомо, що управління і передбачає регулювання, тобто останнє поняття є складовою першого. Розбіжності у перекладі окремих термінів, які наводяться у визначенні місцевого самоврядування Європейською Хартією, не можна оцінювати як незначні, бо це призводить до неоднозначності розуміння науковцями та практиками сутності місцевого самоврядування і не сприяє належному його фінансуванню. У роботі формулюється авторське визначення поняття “місцеве самоврядування як об'єкт фінансування”, яке пропонується закріпити законодавчо.

На основі аналізу літературних джерел щодо визначення поняття “державні (місцеві) видатки”, нормативних актів, які стосуються організації та здійснення фінансування, робиться висновок про необхідність закріплення в Бюджетному кодексі України дефініції “фінансування державних (місцевих) видатків”, обґрунтовується доцільність законодавчого формулювання поняття “принципи фінансування видатків місцевого самоврядування”.

Підкреслюється, що до системи фінансових правовідносин, наявних у сфері місцевого самоврядування, включаються грошові відносини, які відповідають економічним ознакам публічних фінансів у галузі місцевого самоврядування, і конкретній формі їх прояву, що випливає з організаційних і економічних особливостей регіонів; виділено й охарактеризовано особливості таких правовідносин.

У підрозділі 1.2. “Структура фінансових ресурсів місцевого самоврядування” зазначається, що змістовою складовою самостійності органів місцевого самоврядування є фінансова самостійність. Місцеві органи повинні мати фінансові ресурси, необхідні для виконання покладених на них функцій, які можуть бути обмежені лише тоді, коли це суперечить загальнонаціональній або регіональній політиці.

Оскільки в Україні фінансово-бюджетна система визначається адміністративно-територіальним поділом, з метою удосконалення бюджетного устрою пропонується законодавчо передбачити розподіл органів місцевого самоврядування на два рівні: перший рівень - області і міста державного значення; другий рівень - міста районного значення, райони, селища, села. Відповідно слід чітко розмежувати основні повноваження, джерела доходів і об'єкти власності між рівнями органів місцевого самоврядування. Необхідно сформувати таку систему бюджетного устрою, яка дозволятиме органам місцевого самоврядування самостійно здійснювати податково-бюджетну політику в межах повноважень відповідно до чинного законодавства та забезпечуватиме економічне стимулювання, соціальну підтримку працюючого населення, підвищення взаємної відповідальності центральної влади і органів місцевого самоврядування при проведенні фінансової політики, баланс державних і регіональних інтересів, територіальну координацію діяльності.

Відзначається, що формування і використання місцевих фінансових ресурсів регулюються правовими актами різних рівнів публічної влади, а для ефективного їх функціонування необхідно чітко узгодити ці документи і не допускати в подальшому колізій.

Ґрунтуючись на результатах аналізу різних позицій науковців, автор доводить, що джерелами формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування є: державні кошти, які передаються органам місцевого самоврядування органами державної влади як доходні джерела; власні кошти територіальної громади, які одержує місцеве самоврядування від своєї діяльності (доходи від комунальних підприємств, доходи від оренди комунального майна, плата за надання публічних послуг тощо); місцеві запозичення. Співвідношення цих основних джерел у структурі фінансових ресурсів визначає самостійність адміністративно-територіальної одиниці.

Вказується на те, що вчені по-різному трактують категорію “фінансові ресурси”. З урахуванням різних підходів наводиться авторське тлумачення поняття “фінансові ресурси місцевого самоврядування”, структура фінансових ресурсів місцевого самоврядування, визначаються їх види. Автор констатує, що до складу фінансових ресурсів місцевого самоврядування належать грошові кошти, які знаходяться в оперативному управлінні і розпорядженні місцевого самоврядування.

Наголошується, що саме прийняття спеціального закону “Про фінансування місцевого самоврядування” сприятиме розв'язанню проблем розвитку і зміцнення фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Другий розділ “Правовий механізм формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування” складається з трьох підрозділів, у яких характеризується чинне законодавство України, що визначає особливості залучення державних фінансових ресурсів для фінансування місцевого самоврядування, йдеться про місцевий бюджет як основу фінансової бази місцевого самоврядування, окреслено інші джерела його фінансування.

У підрозділі 2.1. “Нормативна регламентація залучення державних фінансових ресурсів для фінансування місцевого самоврядування” підкреслюється, що нормативно-правова регламентація організації і функціонування місцевого самоврядування знайшла відображення, крім Конституції України, в законах України, відповідних актах Президента України і Кабінету Міністрів України, органів місцевого самоврядування та документах, прийнятих на місцевих референдумах. Для формування правової системи держави в цілому і місцевого самоврядування зокрема мають значення міжнародні акти.

Більшість місцевих бюджетів у нашій державі є дотаційними. Це підтверджується і здійсненим дисертантом аналізом матеріалів щодо запланованих та отриманих субвенцій з Державного бюджету України до бюджету м. Бровари за 2005-2009 роки. Констатується, що недоліки чинного законодавства перешкоджають своєчасному залученню державних фінансових ресурсів для фінансування місцевого самоврядування. Відповідно робиться висновок про необхідність: розмежування функцій різних рівнів регіонального й місцевого самоврядування щодо сфери освіти, медичного та соціального забезпечення; підтримки працюючого населення; завершення розмежування комунальної та державної власності, в тому числі землі; більш чіткого формулювання функцій виконавчих органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Відзначається, що у Бюджетному кодексі України доходи не поділені чітко на “власні” та “делеговані”, а натомість запроваджено їх розмежування на доходи першого і другого кошика. Таким чином, Бюджетний кодекс України не втручається в сферу іншого законодавства, якому належить визначити, які повноваження є власними, а які - делегованими. Пропонується врегулювати це питання в окремому законі “Про фінансування місцевого самоврядування” або шляхом внесення змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

У підрозділі 2.2. “Місцевий бюджет як джерело фінансування місцевого самоврядування” зазначається, що місцевий бюджет є основою фінансової бази органів місцевого самоврядування.

Наголошується, що місцевий бюджет науковці розглядають у різних аспектах: як юридичну категорію - правовий акт (рішення), чинний протягом бюджетного періоду, що приймається місцевими радами за визначеною процедурою, у межах наданих повноважень; як економічну категорію, бо стосується обігу коштів, що розраховуються за економічними показниками відповідної території; як фонд коштів, що забезпечує фінансову діяльність місцевого самоврядування (акумуляцію, розподіл, використання); як кошторис (фінансовий план), тобто сукупність доходів і видатків конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Враховуючи зазначене та позиції вчених, які досліджували місцеві бюджети, автор наводить власне визначення поняття “місцевий бюджет”, яке пропонується закріпити законодавчо. Вказується, що до доходів місцевих бюджетів зараховуються надходження від реалізації майна, яке перебуває у комунальній власності, податкові надходження, плата за публічні послуги, надання яких забезпечує місцеве самоврядування й установи, які фінансуються з місцевого бюджету. Інші обов'язкові платежі зараховуються до місцевих бюджетів відповідно до нормативів, визначених Бюджетним кодексом України. Важливе значення для формування місцевих бюджетів матиме визначення та законодавче закріплення мінімального розміру бюджетів місцевого самоврядування.

У ході дослідження виявлено колізії норм ст. 9 та ст. 64 Бюджетного кодексу України. Так, статтею 9 закріплюються різновиди доходів бюджетів, а зміст статті 64 зовсім не узгоджується з нею і навіть суперечить чинному податковому законодавству України.

Існує думка про доцільність зведення в єдиний податок на майно двох самостійних податків плати за землю та податку на нерухомість. Аналіз законопроектів, що стосуються нерухомості і знаходяться на розгляді у Верховній Раді України, проведення анкетування (опитування) населення міста Бровари та працівників Броварської міської ради дозволили констатувати, що за умов відсутності позитивного досвіду справляння плати за землю, а також практики справляння податку на нерухомість таке поєднання є необґрунтованим.

Колізії, наявні у чинних нормативних актах, негативно впливають на процес формування місцевих бюджетів, ускладнюють процедуру справляння податків та зборів. Досягненню податкової дисципліни сприятиме вирішення таких основних завдань: зниження податкового навантаження; спрощення процедури справляння обов'язкових платежів; забезпечення належного захисту платників податків; встановлення паритетних відносин між платниками податків та контролюючими суб'єктами; удосконалення процедур державного аудиту як превентивного заходу; посилення кримінальної відповідальності за ухилення від сплати податків; забезпечення дотримання принципу публічності як засобу громадського осуду злісних неплатників податків.

Місцеві бюджети є фінансовою основою місцевого самоврядування, тому їм належить особлива роль у забезпеченні фінансової незалежності конкретної території. Фінансова самостійність місцевого самоврядування є достатньо важливою, тому дисертант вважає, що поняття фінансової автономії повинно бути закріплене на законодавчому рівні, наприклад, у запропонованому законопроекті “Про фінансування місцевого самоврядування” і в перспективі - у Муніципальному кодексі України.

Підрозділ 2.3. “Характеристика інших джерел фінансування місцевого самоврядування” присвячений визначенню основних заходів, які необхідно здійснити для залучення додаткових фінансових ресурсів на фінансування місцевого самоврядування.

Відзначається, що нині набуває актуальності питання виходу органів місцевого самоврядування України на ринки внутрішніх і зовнішніх запозичень. Проблема місцевих запозичень знайшла відображення як у міжнародних документах, так і у національному законодавстві, отже вона потребує невідкладного розв'язання з урахуванням євроінтеграційних процесів у яких бере участь Україна. Рішення про випуск місцевих облігацій приймається органами місцевого самоврядування згідно з пунктом 26 статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, отже вони повинні розробити документ, що стосуватиметься порядку їх обігу. У такому акті потрібно передбачити особливості запланованої емісії, зокрема вказати кількість облігацій, які будуть випускатися, їхній тип (вид), термін дії, спосіб відплатності, джерело забезпечення, інше. Розвиток інституту місцевих позик в Україні можливий за ефективної системи місцевих фінансів, перетворення місцевого самоврядування з дотаційного суб'єкта на суб'єкт, який здатний самостійно розв'язувати будь-які соціально-економічні проблеми.

Для удосконалення фінансування місцевого самоврядування за рахунок додаткових джерел необхідно чітко регламентувати місцеві запозичення у законодавстві. Ця мета може бути досягнута за умов: прийняття нормативних актів, які б детально визначали структуру місцевих позик, зокрема передбачали конкретні гарантії для їх забезпечення, перелік документів, що потрібно підготувати для проведення запозичень, механізм захисту суб'єктів, які беруть участь у цьому процесі; існування дієвої системи нагляду і контролю за формуванням місцевого боргу і його поверненням; прозорості діяльності місцевих органів влади у цій сфері; оцінки ефективності випуску місцевих позик; визначення виду санкцій, що застосовуватимуться до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб при порушенні умов позик.

Третій розділ “Актуальні питання удосконалення організаційно-правового механізму фінансування місцевого самоврядування” складається з трьох підрозділів, де аналізуються нормативно-правові акти, що визначають повноваження контролюючих суб'єктів у сфері фінансування місцевого самоврядування, узагальнюється зарубіжний досвід та окреслюються шляхи вирішення проблем у фінансуванні місцевого самоврядування в контексті євроінтеграції.

У підрозділі 3.1. “Особливості здійснення фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування” відзначається, що вивчення праць науковців, присвячених питанням організації фінансового контролю, сприяло визначенню мети й завдань фінансового контролю за фінансуванням місцевого самоврядування, який здійснюється як державними органами так і органами місцевого самоврядування і спрямований на забезпечення фінансової дисципліни, законності в цьому процесі.

Автор констатує, що більшість із завдань контролю за фінансуванням місцевого самоврядування покладено на державну контрольно-ревізійну службу, яка не лише контролює сферу фінансування, а й видає відповідні нормативно-правові акти, де регламентується, як мають здійснювати фінансовий контроль інші суб'єкти. Своєрідним контролюючим суб'єктом є Рахункова палата України, що також наділена певними повноваженнями в сфері фінансування місцевого самоврядування. У Законі України “Про Рахункову палату” не деталізовано такі повноваження Рахункової палати. Але оскільки місцеве самоврядування отримує державні кошти для виконання делегованих повноважень, то вона все ж таки організовує і здійснює контроль за їх витрачанням (за обсягами, структурою та цільовим призначенням); визначає ефективність і доцільність витрачання державних коштів.

У розділі XI Конституції України, що має назву “Місцеве самоврядування” відсутня спеціальна норма, яка б окреслювала повноваження місцевого самоврядування у сфері фінансового контролю, лише у статті 143 згадується про їх контрольну функцію щодо місцевих бюджетів. Слід відмітити, що у Конституції (Основному Законі) України, яка була прийнята на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання 20 квітня 1978 року і діяла до 1996 року (стаття 92), існувала норма про те, що ради народних депутатів утворюють органи народного контролю, яка мала важливе значення для проведення контрольних заходів у сфері місцевих фінансів, вказувала на необхідність створення органами місцевого самоврядування своєрідних суб'єктів для здійснення фінансового контролю, що одночасно виступали і координаторами цієї сфери на місцях. Можна піти шляхом розвитку громадського контролю, який існує у Російській Федерації, де створено Громадську палату, на яку покладено виконання певних функцій, серед яких і забезпечення взаємодії громадян Російської Федерації з органами місцевого самоврядування, з метою здійснення громадського контролю за діяльністю цих суб'єктів.

У статті 13 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” зазначається, що територіальна громада має право проводити громадські слухання, тобто йдеться не про обов'язок проведення слухань, а про право. У наступному абзаці цієї ж статті записано, що такі громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, а порядок їх організації визначається Статутом територіальної громади. Зрозуміло, що у таких Статутах не сформульовані чітко положення про громадські слухання, бо до цього їх Закон не зобов'язує. Тому, відповідно, жодним нормативно-правовим актом не уточнюється процедура громадських слухань, не визначаються їхні особливості, що не сприяє реалізації такої форми контролю. Вважаємо за необхідне уточнити норму статті 13 вказаного Закону. У 2009 році утворено Раду з питань регіонального розвитку як консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, що, відповідно до покладених на неї завдань, покликана забезпечувати прозорість у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, залучати громадськість до обговорення рішень, які ними приймаються, тощо. Маємо надію, що це дозволить запровадити громадські слухання. Відсутність належного, дієвого, прозорого громадського контролю, тобто контролю з боку населення даної місцевості щодо фінансування місцевого самоврядування, сприяє лише вчиненню фінансових правопорушень - як безпосередньо органами місцевого самоврядування, зокрема їх посадовими особами, так і іншими суб'єктами, які використовують місцеві фінанси.

Оскільки планується прийняття комплексного нормативно-правового акта, що стосуватиметься організації публічного фінансового контролю в Україні, нами пропонується у законопроекті “Про фінансування місцевого самоврядування” описати певні особливості контролю сфери фінансування місцевого самоврядування.

Підрозділ 3.2. “Зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування” присвячений вивченню позитивного досвіду Великобританії, Франції, Німеччини, США, Італії, Швеції та інших держав, зокрема щодо нововведень у залученні коштів на фінансування місцевого самоврядування. Ратифікація Європейської Хартії практично всіма державами Європейського Союзу дозволила забезпечити функціонування органів місцевого самоврядування як незалежних, автономних суб'єктів.

Зарубіжний досвід переконує, що однією з фундаментальних умов ефективності місцевого самоврядування є своєчасне, повне фінансування. Наявність достатньої фінансової бази, правових гарантій захисту у фінансовій сфері, фінансової підтримки держави дозволяє органам місцевого самоврядування вирішувати будь-які завдання місцевого значення. За кордоном основою фінансової автономії муніципалітетів є місцевий бюджет, доходи якого, як правило, складаються з таких елементів: податки, неподаткові надходження, субсидії й дотації; запозичення.

Констатується, що найвищий рівень податкових надходжень спостерігається у Данії, Швеції (80%), а неподаткових - у Великобританії (7%). Так званий перерозподіл податкових надходжень, який здійснюється на користь органів місцевого самоврядування, найхарактерніший для Австрії та Німеччини. Державні субсидії і дотації є важливим джерелом фінансування місцевих бюджетів більшості країн. Найбільш субсидованими вважаються місцеві бюджети Бельгії (60%), Великобританії (60%), Італії (80%), Нідерландів (80%). На основі зарубіжного досвіду можна виділити декілька причин, за наявності яких органи місцевого самоврядування можуть отримати субсидії: надання державного значення окремій сфері (галузі) місцевого значення; збалансування доходних джерел місцевих бюджетів з урахуванням місцевого оподаткування. Водночас виділення субсидій місцевим бюджетам є вимушеним заходом. Метод дотацій використовується значно рідше, бо він не стимулює органи місцевого самоврядування щодо пошуку додаткових джерел фінансування. Відмічається, що поширеною формою довготривалих запозичень є заставні листи і муніципальні облігаційні позики, короткострокових - бони. Фактично в усіх державах для здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу у межах, передбачених нормативними актами.

У підрозділі 3.3. “Основні напрями вдосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування в контексті євроінтеграції” відзначається, що проблема недостатнього забезпечення фінансовими ресурсами місцевого самоврядування набуває останнім часом загальнодержавної ваги, тому потрібно шукати альтернативні джерела наповнення бюджету, відповідно, слід удосконалювати й систему місцевого оподаткування. Як зазначається у Стратегії реформування податкової системи, у цілому кошти від сплати місцевих податків і зборів (обов'язкових платежів) становлять лише 0,6 відсотка надходжень до місцевих бюджетів; проблемою місцевих бюджетів є також недостатнє фінансове забезпечення й істотна залежність їх від субвенцій, дотацій та інших трансфертів з державного бюджету.

Нині існує також низка нерозв'язаних питань і в розподілі доходів між різними ланками бюджетної системи. Органи місцевого самоврядування повинні бути зацікавлені у залученні на свою територію різних суб'єктів господарювання, які сплачуватимуть податки до місцевих бюджетів. Тому підтримується позиція науковців про необхідність зміни системи розподілу податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств між бюджетами. Запропоновано включити екологічні податки до системи місцевого оподаткування, причому вводити їх на продукт, який забруднює навколишнє середовище.

Місцеві запозичення практично не використовуються органами місцевого самоврядування для вирішення своїх завдань і функцій. Як свідчить досвід роботи Броварської міської ради, протягом останніх п'яти років це джерело для фінансування місцевого самоврядування не використовувалося взагалі. На наш погляд, запропонований законопроект “Про фінансування місцевого самоврядування” має визначати й особливості проведення запозичень.

Місцеве самоврядування повинно мати у своєму розпорядженні достатні фінансові ресурси. Лише за фінансової незалежності адміністративно-територіальної одиниці можна говорити про розширення прав місцевого самоврядування щодо реалізації політики місцевого оподаткування.

Відповідно до статті 10 Європейської Хартії місцевого самоврядування, місцева влада має право на об'єднання для виконання завдань, що становлять суспільний інтерес. Ця норма відображена й у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, але, на жаль, Закон, який визначає правові засади організації й діяльності асоціацій органів місцевого самоврядування та їх добровільних об'єднань (“Про асоціації органів місцевого самоврядування”) в Україні, був прийнятий лише у квітні 2009 року, що не дозволило сформулювати якісні бюджетні пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на 2010 рік щодо показників місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів.

Висновки

Дисертація присвячена розв'язанню актуального наукового завдання, що полягає у характеристиці правового регулювання фінансування місцевого самоврядування, з'ясуванні практичних проблем у цій сфері та окресленню шляхів їх подолання. Аналіз літературних джерел, чинних нормативно-правових актів, законопроектів стосовно механізму формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, зарубіжного досвіду, повноважень контролюючих суб'єктів у сфері фінансування місцевого самоврядування дозволило зробити певні теоретичні висновки та запропонувати зміни до законодавства з метою вдосконалення правового регулювання фінансування місцевого самоврядування, зокрема:

1. Для належного виконання функцій органами місцевого самоврядування, чіткого правового закріплення механізму фінансування місцевого самоврядування необхідно сутність місцевого самоврядування як об'єкта фінансування розглядати як право і обов`язок територіальної громади через ради й їхні виконавчі органи регулювати та вести громадські справи під власну відповідальність і в інтересах населення за рахунок публічних фінансів, вільно розпоряджатися ними в межах своїх повноважень.

2. Своєчасному, повному, законному та ефективному фінансуванню місцевого самоврядування, спрощенню процедури виділення коштів сприятиме законодавче закріплення засад фінансування державних і місцевих видатків у цілому і принципів фінансування видатків місцевого самоврядування зокрема. Фінансування видатків місцевого самоврядування має здійснюватися на основі таких принципів: програмно-планового, адресності надання коштів, правової мотивації, економічної ефективності, здійснення внутрішнього і зовнішнього фінансового контролю та аудиту. Пропонується відобразити принципи фінансування видатків місцевого самоврядування у спеціальному законі “Про фінансування місцевого самоврядування”, Концепція якого розроблена автором.

3. У процесі своєї діяльності місцеве самоврядування вступає у фінансові правовідносини, які мають певні особливості: виникають і розвиваються у сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування; характеризуються публічно-владним та грошово-майновим характером; виражають інтереси територіальних громад.

4. Фінансові ресурси місцевого самоврядування - це грошові доходи, що надходять, накопичуються органами місцевого самоврядування і використовуються ними в інтересах розвитку соціально-економічної інфраструктури, для підвищення інвестиційної привабливості регіонів і задоволення інших потреб населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Джерелами формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування є: державні кошти, власні кошти територіальних громад, місцеві запозичення. За характером зарахування коштів фінансові ресурси місцевого самоврядування можуть бути обов'язковими і добровільними; залежно від джерел утворення - утвореними за рахунок власних джерел, переданими вищими органами влади, мобілізованими на фінансовому ринку.

5. Для узгодження норм законодавства, що визначають компетенцію місцевого і регіонального самоврядування, з нормами Бюджетного кодексу України необхідно у статтях 32 та 34 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, статтях 22 та 23 Закону “Про місцеві державні адміністрації” розмежувати функції різних рівнів регіонального (район, область) та місцевого (село, селище, місто) самоврядування щодо регулювання сфери освіти, медичного та соціального забезпечення, підтримки працюючого населення. При цьому слід урахувати положення Бюджетного кодексу України, зокрема ті, що стосуються переліку видатків на здійснення власних і делегованих повноважень (видатків, що враховуються та не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів).

6. Місцевий бюджет є основним джерелом фінансування місцевого самоврядування, але, на жаль, чинне законодавство не містить визначення цієї категорії. Ознайомлення з працями науковців, які досліджували місцеві бюджети, дозволило запропонувати власну дефініцію цього поняття - це фінансовий план (кошторис) у формі рішення місцевої ради, затвердженого в установленому законом порядку, стосується обігу місцевих фінансових ресурсів, що забезпечують фінансову діяльність місцевого самоврядування для виконання завдань і функцій місцевого значення. Суттєво покращити фінансово-економічну основу місцевого самоврядування дозволять: надходження до місцевих бюджетів податків на нерухомість, на землю, з власників транспортних засобів; законодавче закріплення поняття “фінансової автономії” як здатності органів місцевого самоврядування забезпечити реальними грошовими коштами фінансування заходів у сфері економічного розвитку та соціального захисту населення територіальної громади, “мінімального розміру бюджету місцевого самоврядування” як рівня забезпечення фінансовими ресурсами відповідних бюджетів, достатнього для виконання органами місцевого самоврядування повноважень, покладених на них відповідно до Конституції України і законів України.

7. Потрібно кодифікувати законодавство, що стосується організації діяльності місцевого самоврядування. Підтримується позиція про необхідність прийняття Кодексу законів про місцеве самоврядування (Муніципального кодексу України), що регулюватиме суспільні відносини, пов'язані з розв'язанням соціально-економічних, комунально-побутових та інших питань місцевого значення, деталізуватиме фінансове й матеріально-технічне забезпечення місцевого самоврядування. Крім цього, у ньому повинні знайти відображення такі форми самоорганізації населення, як Асоціації місцевого самоврядування, Рада з питань регіонального розвитку тощо.

8. В умовах фінансової кризи набуває актуальності питання виходу органів місцевого самоврядування на ринки внутрішніх і зовнішніх запозичень. Місцеві облігації є одним із головних інструментів, що дає можливість забезпечити фінансовими ресурсами розвиток інфраструктури, важливої для конкретної території, але їх випуск ускладнюють як високий рівень інфляції, так і недоліки чинного законодавства. Зокрема, міські ради мають виключне право на здійснення внутрішніх запозичень, але воно обмежується певним строком. Так, для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, відповідно до статті 73 Бюджетного кодексу України місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад за рішенням міської ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду, причому порядок отримання таких позичок визначає Міністерство фінансів України.

9. Фінансовий контроль за фінансуванням місцевого самоврядування спрямований на удосконалення забезпечення фінансової дисципліни, законності в цьому процесі, здійснюється як державними органами, так і органами місцевого самоврядування. Його мета полягає в формуванні необхідного механізму фінансування місцевого самоврядування, зменшення фінансових правопорушень у цій галузі. На сьогодні система публічного фінансового контролю України функціонує без існування базового закону, що відповідно негативно позначається і на контролі фінансування місцевого самоврядування, який повинен охоплювати весь процес фінансування, усі його етапи. Створити ефективну систему фінансового контролю в Україні, яка б забезпечувала стабільний стан фінансово-бюджетної дисципліни в регіонах, можна: за наявності формування системи зовнішнього незалежного фінансового контролю незалежними аудиторами, аудиторськими фірмами, за зверненням відповідних громадських організацій, партій, які не представлені у місцевій раді, або коли їх представництва недостатньо для прийняття рішення про проведення контрольних заходів на рівні рад, їхніх суб'єктів; за умови налагодження дієвого внутрішнього фінансового контролю, який здійснюватимуть внутрішні служби контролю та аудиту, що діятимуть у складі місцевих органів влади (місцеві органи контролю) й у бюджетних установах, комунальних підприємствах; при чіткому законодавчому визначенні механізму контролю за наданням комунальних послуг і виконанням комунальних завдань, соціальних послуг; через фіксацію у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” обов'язку, а не права територіальної громади проводити громадські слухання, розвитку громадського контролю, за прикладом Російської Федерації, де створено Громадську палату, на яку покладено виконання певних функцій, серед них і забезпечення взаємодії громадян Російської Федерації з органами місцевого самоврядування, з метою здійснення громадського контролю за діяльністю цих суб'єктів.

10. Аналіз функціонування органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах підтверджує необхідність підвищення ролі приватного сектора у наданні публічних послуг. Натомість тиск центральних органів державної влади, які намагаються контролювати проведення конкурсів серед надавачів таких послуг, сприяє поширенню конкуренції, спонукає до скорочення витрат на утримання державних службовців. Крім цього, у Західній Європі набуває актуальності ідея децентралізації, в основу якої покладено принцип субсидіарності, який підтримується Європейським Союзом, що означає відповідальність кожного рівня управління за реалізацію своїх завдань і функцій.

11. Важливим елементом реформування системи місцевого оподаткування є відмова від неефективних податків і зборів, які не мають ні фіскального, ні регулюючого значення. Держава повинна передати на місцевий рівень податки, що за своєю природою є місцевими, і, відповідно, мають надходити до місцевих бюджетів (плата за землю, податок з власників транспортних засобів), контроль за сплатою яких повинні здійснювати органи місцевої влади. Європейський досвід свідчить про необхідність функціонування асоціацій місцевого самоврядування, покликаних сприяти місцевому та регіональному розвитку, вирішенню питань фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Список опублікованих праць

1. Руденко В.В. Зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування / В.В. Руденко // Науковий вісник Чернівецького університету: збірник наукових праць. Вип. 478: Правознавство. - Чернівці: Рута, 2008. - С. 99-103.

2. Руденко В.В. Місцевий бюджет - основа фінансової бази органів місцевого самоврядування / В.В. Руденко // Наше право - 2009. - № 1. - Ч. 2. - С. 87-91.

3. Руденко В.В. Місцеве самоврядування як об'єкт фінансування: теоретико-правовий аспект / В.В. Руденко // Часопис Київського університету права НАН України. - 2009. - № 4. - С. 187-192.

4. Руденко В.В. Особливості формування фінансово-економічної основи місцевого самоврядування / В.В. Руденко // Наше право - 2009. - № 2. - С.174-178.

5. Руденко В.В. Основні напрями удосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування / В.В. Руденко // Наше право - 2010. - № 1. - С. 136-141.

6. Руденко В.В. Правові основи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні / В.В. Руденко // Актуальні проблеми юридичної науки: Збірник тез міжнародної науково-практичної конференції “Сьомі осінні юридичні читання” (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 року): У 4-х частинах. - Частина друга: “Конституційне право. Адміністративне право. Фінансове право. Інформаційне право. Земельне право. Аграрне право. Екологічне право. Природоресурсне право. Трудове право. Право соціального забезпечення” - Хмельницький: Видавництво Хмельницького університету управління та права, 2008. - С. 138-139.