Правові засади банківського контролю в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

УДК 347.734

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правові засади банківського контролю в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Павленко Микола Володимирович

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник - доктор юридичних наук Пришва Надія Юріївна Київський національний університет імені Тараса Шевченка, юридичний факультет, завідувач кафедри конституційного та адміністративного права

Офіційні опоненти

доктор юридичних наук, професор Савченко Леся Анатоліївна, Київський міжнародний університет, проректор з наукової роботи

кандидат юридичних наук, доцент Ніщимна Світлана Олексіївна, Чернігівський державний інститут економіки і управління, в.о. декана юридичного факультету, доцент кафедри цивільного і господарського права

Захист відбудеться “14” червня 2010 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці імені М.О. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01033, м. Київ, вул. Володимирська, 58.

Автореферат розісланий “13” тарвня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради І.П. Голосніченко

Загальна характеристика роботи

Актуальність дисертаційного дослідження зумовлена становленням банківської системи України, реформуванням контролю за діяльністю банків та наближенням правового регулювання банківської діяльності до загальновизнаних міжнародних стандартів у цій сфері. Питання правового регулювання банківського контролю є предметом обговорення практиків, науковців та громадськості. Висловлюються різні думки щодо напрямків реформування банківського контролю в Україні. Так, пропонується лібералізація правового регулювання правовідносин у сфері банківського контролю, зокрема висловлюється думка про необхідність запозичення досвіду економічно розвинутих країн, в яких функції контролю за банківською діяльністю успішно виконують аудиторські та інші недержавні організації. Водночас відстоюється й інша позиція, в основу якої покладено посилення ролі держави та встановлення жорстких правил контролю за діяльністю банківських установ, що має на меті забезпечити стабільність банківської та фінансової систем. Головною проблемою, яка виникає під час таких дискусій, є проблема розуміння правової природи банківського контролю та його місця в галузі фінансового права. До того ж, належним чином не досліджувався взаємозв'язок таких складових банківського контролю, як державний, внутрішньобанківський та аудиторський контроль.

Зміст та спрямованість антикризових заходів 2008-2009 рр. свідчать про те, що правовий інститут банківського контролю є важливим елементом національної безпеки України. Розроблювання надійного та ефективного механізму банківського контролю в Україні є неможливим без дослідження теоретичних питань банківського контролю, вивчення досвіду економічно розвинутих країн у сфері організації та функціонування означеного механізму, а також прогнозування шляхів його розвитку. Попри значну кількість нормативно-правових актів, присвячених правовому регулюванню банківського контролю, до цього часу не прийнято спеціальний закон, у якому б визначалася структура банківського контролю, чітко окреслювався його суб'єктний склад, перераховувалися спеціальні принципи контролю у зазначеній сфері, було б проведено класифікацію банківського контролю тощо. Окремі законопроекти, присвячені банківському контролю, які подавалися на розгляд Верховної Ради України, не знайшли підтримки у законодавців. Недосконалість нормативно-правового регулювання, численні правові колізії та прогалини у сфері контролю за банківською діяльністю негативно впливають на його ефективність та спроможність забезпечити стабільність банківської системи України.

Ступінь наукової розробленості теми дослідження. Питання правового регулювання банківського контролю неодноразово розглядалися в наукових працях з тематики банківського права. Водночас банківський контроль недостатньо досліджувався як окреме, цілісне явище. Зосереджуючи увагу на вивченні загальних питань банківського права, науковці не з'ясували галузеву належність банківського контролю, не розкрили такі юридичні категорії, як “банківський контроль”, “принципи банківського контролю”, “внутрішньобанківський контроль”, а також не здійснили чіткої класифікації форм банківського контролю тощо.

Становлення дворівневої банківської системи зумовило появу в нашій країні досліджень з банківського права, серед яких слід назвати праці І.А. Безклубого, Ю.П. Битяка, Ю.В. Ващенко, Д.О. Гетманцева, Є.В. Карманова, О.О. Качана, О.І. Кірєєва, О.А. Костюченка, Г.О. Кришталя, В.Л. Кротюка, Т.А. Латковської, О.П. Орлюк, С.В. Очкуренка, А.О. Селіванова, М.В. Сідака, М.В. Старинського, В.С. Стельмаха, в яких розглянуто проблеми правового регулювання банківських відносин, зокрема у сфері контролю за діяльністю банківських установ.

Щодо праць зарубіжних учених, які досліджували питання банківського контролю, то необхідно виділити роботи О.Г. Братка, О.Ю. Вікуліна, А.А. Вишневського, К. Гавальда, Я.А. Гейвандова, О.М. Екмаляна, А.Н. Козиріна, М. Рокасса, Ж. Стуфлє, Г.А. Тосуняна та ін.

Системні дослідження питань контролю було проведено вітчизняними та зарубіжними науковцями, зокрема О.Ф. Андрійко, Л.А. Савченко, О.Ю. Грачовою.

Значний внесок у дослідження фінансово-правового змісту контролю за діяльністю банківських установ було зроблено у наукових працях фахівців фінансового права, зокрема Д.А. Бекерської, Я.О. Берназюка, Л.К. Воронової, О.М. Горбунової, С.Т. Кадькаленка, М.В. Карасьової, М.П. Кучерявенка, А.О. Мусаткіної, А.А. Нечай, Н.Ю. Пришви, Ю.А. Ровінського, І.В. Рукавішнікової, Т.М. Ямненко та ін.

Щодо методології дослідження питань контролю у сфері банківської діяльності, то варто відзначити наукові праці представників економічної науки, зокрема М.К. Бєляєва, С. Брайович Братанович, Г.М. Білокінь, В.Н. Вдовіна, Х.ван Грюнінга, В.В. Дряхлова, О.С. Любуня, К.Є. Раєвського, А.І. Степаненка, Г.А. Явлінського, А.П. Яценюка та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до комплексної теми юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка №06 БФ042-01 “Механізм адаптації законодавства у сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу” (державна реєстрація теми: 0101U003579).

Метою дослідження є визначення особливостей, систематизація та поглиблення наукових знань щодо здійснення банківського контролю в Україні як виду фінансового контролю; вироблення пропозицій щодо усунення існуючих недоліків чинного фінансового законодавства України у сфері регулювання правовідносин банківського контролю. На основі аналізу норм банківського законодавства, практики їх реалізації в процесі здійснення банківського контролю визначити правову природу банківського контролю, з'ясувати особливості їх фінансово-правового регулювання.

Для досягнення зазначеної мети дисертаційної роботи було поставлено такі завдання:

- з'ясувати питання належності банківського контролю до галузі фінансового права;

- визначити предмет та метод банківського контролю;

- дослідити співвідношення таких юридичних категорій, як “нагляд” та “контроль”;

- сформулювати цілі та принципи банківського контролю;

- дослідити структуру правовідносин банківського контролю;

- здійснити класифікацію форм банківського контролю;

- вивчити зарубіжний досвід у сфері правового регулювання банківського контролю;

- провести порівняльну характеристику банківського законодавства із законодавством зарубіжних країн з метою напрацювання пропозицій щодо удосконалення банківського законодавства України;

- на підставі вивчення та аналізу чинного банківського законодавства України здійснити розробку конкретних пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання банківського контролю.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини, що виникають у сфері банківського контролю та врегульовані нормами фінансового права.

Предметом дослідження є правові норми, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення банківського контролю, визначають його мету та функції.

Методологічну основу дослідження становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання - як загальнонаукових, так і спеціальних. Предмет, метод і завдання роботи зумовили використання загальнонаукового підходу, який у дисертації використано як діалектичний метод, що передбачає вивчення правових явищ у їх динаміці та постійному розвитку і створює підґрунтя для визначення правової природи банківського контролю як спеціального виду фінансового контролю.

Історико-правовий підхід використано у процесі аналізу історичних подій та правового становлення банківського контролю як за часів незалежності України, так і до цього періоду (підрозділи 1.1, 1.2). Метод системно-структурного аналізу застосовано під час надання загальної характеристики правової природи банківського контролю та здійснення його класифікації (підрозділи 1.1, 2.3, 3.1).

Порівняльно-правовий метод використано при вивченні законодавства України та інших країн щодо питання банківського контролю як спеціального виду фінансового контролю (підрозділи 1.3, 2.4). Метод тлумачення застосовано для з'ясування змісту норм конституцій і законів у сфері регулювання банківського контролю (підрозділ 2.2).

За допомогою формально-логічного методу на основі наукових дискусій було розкрито та сформульовано такі основні поняття, як “банківський контроль”, “внутрішньобанківський контроль”, “вступний банківський контроль”, “попередній банківський контроль”, “поточний банківський контроль” тощо (підрозділи 1.1, 2.4, 3.1, 3.2, 3.3).

Формально-догматичний метод використано під час аналізу відповідних повноважень суб'єктів банківського контролю, вітчизняних нормативно-правових актів та нормативно-правових актів іноземних країн (підрозділ 2.1).

Теоретичним фундаментом дисертаційного дослідження стали концепції, викладені фахівцями-правниками загальної теорії держави і права, окремих галузевих юридичних наук. Нормативну та емпіричну основу дослідження становлять положення національного законодавства та законодавства зарубіжних країн. Також у процесі дисертаційного дослідження мало місце застосування висновків економічної науки щодо сфери банківського контролю.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших в Україні комплексним монографічним дослідженням правової природи банківського контролю як спеціального виду фінансового контролю.

У результаті здійсненого дослідження отримано такі основні наукові результати:

вперше:

сформульовано поняття предмета банківського контролю як діяльність Національного банку України, органів внутрішньобанківського контролю, зовнішнього аудиту, спрямована на виявлення, запобігання порушень законності в процесі банківської діяльності з метою забезпечення фінансової стабільності банківської і фінансової системи України й захисту прав та інтересів кредиторів, вкладників банківських установ, споживачів банківських послуг;

запропоновано визначення мети банківського контролю, якою є безпека та фінансова стабільність банківської і фінансової системи, захист інтересів вкладників і кредиторів банківських установ, споживачів банківських послуг;

здійснено характеристику правовідносин банківського контролю, визначено зміст цих правовідносин, якими визнаються суспільні відносини, що виникають у сфері контролю за банківською діяльністю; окреслено коло контролюючих суб'єктів, підконтрольних суб'єктів, до складу яких входить коло осіб, що здійснюють банківську діяльність, та інших осіб, здатних вплинути на функціонування банку, і сформульовано об'єкт банківського контролю та класифіковано підстави виникнення, зміни і припинення правовідносин банківського контролю;

розкрито співвідношення понять “нагляд” та “контроль” у сфері банківського контролю, на основі чого зроблено висновок про пріоритет поняття “контроль” як поняття, що повніше відображає правову природу відносин, які виникають у процесі контролю за діяльністю банківських установ та особами, які здійснюють банківську діяльність;

розроблено загальні та спеціальні принципи здійснення банківського контролю;

проведено класифікацію форм банківського контролю - вступного, попереднього, поточного - та сформульовано їх визначення;

наведено авторське бачення порядку розмежування правовідносин банківського контролю, що регулюються адміністративним та фінансовим правом;

удосконалено:

правову характеристику Національного банку України, органів внутрішньобанківського контролю, зовнішнього аудиту як суб'єктів, що контролюють діяльність банку, його засновників (учасників), а також інших осіб, які здійснюють банківську діяльність;

правове розуміння взаємозв'язку заходів впливу, які вживає Національний банк України до порушників банківського законодавства України та банківського контролю, обґрунтовано висновок, що заходи впливу є додатковою (правоохоронною) функцією управління банківською діяльністю, а не окремим видом (формою) банківського контролю;

визначення елементів правосуб'єктності банківських установ та уточнено момент виникнення та припинення дієздатності банківської установи;

дістали подальшого розвитку:

шляхи вдосконалення законодавства України у сфері банківського контролю з урахуванням факторів прогнозування розвитку законодавства у цій сфері, передусім визначення тенденцій та напрямів розвитку законодавства щодо вдосконалення банківського контролю;

встановлення залежності між нормативно-правовим регулюванням банківського контролю в Україні та нормотворчим регулюванням банківського контролю міжнародними банківськими організаціями, зокрема Базельським комітетом з питань банківського нагляду;

встановлення залежності між порядком здійснення банківського контролю в Україні та зростанням кількості банківських установ з іноземним капіталом;

передбачення загальноєвропейських та міжнародних тенденцій розвитку законодавства у сфері банківського контролю;

сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання банківського контролю шляхом внесення змін до окремих статей законів України “Про банки і банківську діяльність”, “Про аудиторську діяльність” та низки законодавчих актів.

Теоретичне та практичне значення результатів дослідження. Теоретичне значення результатів полягає в тому, що його положення, висновки та пропозиції можуть бути використані з метою вдосконалення контролю у сфері банківської діяльності, зокрема під час підготовки та прийняття Закону України “Про банківський контроль”. Результати дослідження можуть бути застосовані під час практичного розв'язання проблем банківського контролю в правозастосовчій практиці, наприклад, у процесі координації дій Національного банку України, органів внутрішньобанківського контролю та аудиторських організацій.

Отримані результати можуть також використовуватися в науково-дослідній роботі, під час підготовки монографій, навчальних посібників, підручників, при викладанні курсу фінансового права та спеціальних курсів з банківського права як їх окремі розділи чи нові спецкурси.

Особистий внесок здобувача. Концепція, зміст, висновки і тексти опублікованих робіт підготовлено та викладено автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Основні положення дисертаційного дослідження обговорювалися на міжнародних науково-практичних конференціях “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (Київ, 20-21 квітня 2006 р.), “Актуальні питання реформування правової системи України” (Луцьк, 2-3 червня 2006 р.)., “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених” (Київ, 19-20 квітня 2007 р.), “Актуальні питання державотворення в Україні” (Київ, 24-25 квітня 2008 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційної роботи відображено у восьми наукових працях: чотири з них - статті у фахових наукових виданнях, чотири - тези доповідей на науково-практичних всеукраїнських і міжнародних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, десяти підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 244 сторінки друкованого тексту, в тому числі список використаних джерел налічує 294 найменування.

Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, проаналізовано ступінь її наукового опрацювання, визначено проблему, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано методологію дослідження, сформульовано мету, завдання, а також положення, що становлять наукову новизну дослідження.

У першому розділі “Місце банківського контролю в системі фінансового контролю”, який містить три підрозділи та висновки, аналізуються різні погляди на банківське право як категорію юридичної науки, досліджується банківський контроль як спеціальний вид фінансового контролю, визначається його мета та принципи.

У підрозділі 1.1 “Теоретичні питання дослідження правової природи банківського контролю” проаналізовано існуючі в літературі визначення понять “галузь права”, “галузь законодавства”, “банківське право” і запропоновано визначення банківського права як сукупності нормативно-правових актів, об'єднаних у міжгалузевий правовий інститут, що унормовують діяльність у банківській сфері з одночасним використанням методів приватного та публічного права. Використання наукового підходу “сходження від абстрактного до конкретного” шляхом аналізу взаємозв'язків понять “контроль”, “фінансовий контроль”, “банківський контроль” стало підґрунтям для визначення предмета останнього як діяльності Національного банку України, органів внутрішньобанківського контролю, зовнішнього аудиту, спрямованої на виявлення, запобігання порушень законності в процесі банківської діяльності з метою забезпечення фінансової стабільності банківської і фінансової системи України й захисту прав та інтересів кредиторів, вкладників банківських установ, споживачів банківських послуг. Наведене визначення обґрунтовано тезою про те, що банківський контроль є спеціальним видом фінансового контролю; відносини банківського контролю складаються у межах єдиного загальнодержавного фінансово-кредитного механізму й регулюються за допомогою імперативного методу.

Тлумачення предмету банківського контролю стало підставою для визначення його методу як сукупності владних приписів, закріплених у нормах фінансового права, що встановлюють порядок здійснення контролю за діяльністю банків та інших осіб, які здійснюють банківську діяльність.

Критерієм для розмежування правовідносин банківського контролю на адміністративно-правові та фінансово-правові є правовий інститут ліцензування банківської діяльності. До моменту отримання банком ліцензії відсутній об'єкт фінансово-правового регулювання, оскільки не здійснюється банківська діяльність. Відтак, на цій стадії відносини контролю між Національним банком України та банківською установою регулюються нормами адміністративного права. Водночас перевірка Національним банком України фінансового становища фізичних та юридичних осіб, які створюють банківську установу, підпорядковується нормам фінансового права. На стадії контролю за дотриманням ліцензійних умов зазначені правовідносини трансформуються у фінансово-правові, оскільки момент реєстрації та ліцензування кредитної установи є правостворюючим юридичним фактом для фінансових правовідносин.

Досліджено співвідношення поняття “нагляд” та “контроль” і обґрунтовано пріоритет поняття “контроль” у сфері банківської діяльності, оскільки контроль має чітку цільову спрямованість і поширюється на конкретну сферу суспільної діяльності, що є гарантією ефективного здійснення контролюючої функції. Крім того, зазначено, що термін “нагляд” не охоплює широке коло відносин, які виникають за участі суб'єктів внутрішньобанківського контролю, аудиту, кураторів банківських установ тощо. банківський контроль юридичний правовий

У підрозділі 1.2 “Цілі банківського контролю: поняття та проблеми правового регулювання” зазначено, що визначення цілей банківського контролю повинно ґрунтуватися на положеннях законів України “Про банки і банківську діяльність” та “Про Національний банк України”. Цілі банківського контролю віддзеркалюють суспільний інтерес, який є різновидом публічного інтересу. Головним напрямком діяльності банківського контролю є безпека та фінансова стабільність банківської системи, а отже діяльність контролюючих суб'єктів повинна підпорядковуватися “системному інтересу”, йдеться насамперед про належне функціонування банківської системи держави, що покладає на Національний банк України обов'язок витісняти фінансово нестабільні банки з фінансової системи держави.

Пріоритетною ціллю банківського контролю є захист прав, інтересів вкладників, кредиторів та споживачів банківських послуг у відносинах з банківськими установами, оскільки пересічному вкладнику, кредитору, споживачеві складно спрогнозувати можливі проблеми й ризики в банківській сфері. Суб'єкт банківського контролю зобов'язаний забезпечити максимальний правовий захист перелічених категорій осіб, адже реалізація таких заходів дозволить забезпечити довіру до банківської системи та її стабільність. Показником ефективності банківського контролю є ступінь інформованості пересічного вкладника (кредитора, споживача) про реальне фінансове становище банківської установи.

У підрозділі 1.3 “Принципи банківського контролю” визначено, що принципи банківського контролю відображають найзагальніші стійкі риси контролю. Законодавча необхідність у використанні цих правових конструкцій ґрунтується на їх установчій сутності. Правові принципи є нормативним узагальненням найвищого рівня, сконцентрованим вираженням змісту права, а їх важливою властивістю є компенсаційне значення, адже законодавець не завжди встигає за динамічним розвитком суспільних відносин. Систему принципів банківського контролю становлять загальні та спеціальні принципи контролю. Їх комплексне застосування здатне забезпечити належний рівень контролю за банківською діяльністю. Підкреслюється те, що директиви Базельського комітету, в яких сформульовано принципи ефективного банківського контролю, акумулюючи досвід суспільства у сфері економіки, виступають “латентним” джерелом права, оскільки зазначені акти за відсутності юридичної обов'язковості фактично є регулятором банківських відносин.

У другому розділі “Правовідносини банківського контролю”, який містить чотири підрозділи та висновки, досліджено специфіку правовідносин банківського контролю.

У підрозділі 2.1 “Правовідносини банківського контролю: їх зміст та особливості” зазначено, що правовідносини банківського контролю містять такі елементи, як суб'єкт, об'єкт та зміст. Визначальну роль у структурі правовідносин банківського контролю відіграють суб'єкти, адже саме їх діяльність є умовою для визначення об'єкта контролю, а також розкриття специфіки юридичних фактів, які є підставою виникнення, припинення чи зміни правовідносин. Крім Національного банку України банківський контроль здійснюється органами внутрішньобанківського контролю, аудиторськими установами, кураторами тощо. Суб'єктів банківського контролю класифікують залежно від їх приналежності до державного та недержавного банківського контролю. Державний банківський контроль здійснює Національний банк України. Підконтрольними суб'єктами у відносинах із цим суб'єктом контролю є банківські установи, афілійовані та споріднені особи банків на території України і за кордоном, установи й філії іноземних банків в Україні, а також інші юридичні та фізичні особи, діяльність яких безпосередньо пов'язана з банківською. У недержавному банківському контролі склад контролюючих суб'єктів значно ширший. До їх числа можна віднести загальні збори учасників, ревізійну комісію, внутрішній аудит, а також спеціалізовані підрозділи банківських установ. Особливим суб'єктом недержавного банківського контролю є зовнішній аудит, повноваження якого закріплені на рівні Закону України “Про банки і банківську діяльність”. Підконтрольними суб'єктами у недержавному банківському контролі будуть працівники банківських установ, афілійовані особи банку, власники істотної участі в банку тощо.

Вирішуючи питання про зміст правовідносин банківського контролю, було зроблено висновок, що відносини між суб'єктами банківського контролю характеризуються наявністю у сторін суб'єктивних прав та юридичних обов'язків. У сфері банківського контролю зв'язок між контролюючими та підконтрольними суб'єктами визначається як кореспондуючий. Правам контролюючого суб'єкта кореспондують обов'язки підконтрольного суб'єкта. З урахуванням того, що сучасний банківський контроль побудовано на основі системи оцінки ризиків, у цій діяльності повинно домінувати вироблення рекомендацій, спрямованих на зменшення негативних наслідків ризику в банківській діяльності. Специфіка правовідносин банківського контролю зумовлюється і його об'єктом, який охоплює діяльність засновників банків на стадії створення банківської установи, діяльність банківської установи після отримання банківської ліцензії, а також діяльність будь-яких фізичних та юридичних осіб, що впливає або може вплинути на банківську установу.

У підрозділі 2.2 “Правова характеристика Національного банку України як суб'єкта банківського контролю” визначено, що у правовідносинах банківського контролю від імені держави контролюючим суб'єктом виступає Національний банк України. Було проаналізовано правовий статус Національного банку України та зроблено висновок про подвійну правову природу центробанку як органу державного управління і суб'єкта господарської діяльності. Однак, у контролюючих правовідносинах за участі Національного банку України домінує публічно-правовий статус останнього. Незважаючи на законодавчі обмеження щодо заборони втручання Національного банку України у фінансово-господарську діяльність банківської установи та її відносини з клієнтами, Національний банк України впливає на ці взаємовідносини через механізм банківського контролю, зокрема шляхом перевірки дотримання банківською установою обов'язкових нормативів.

Під час аналізу проблеми виведення функції контролю з Національного банку України до окремо створеного органу було зроблено висновок про те, що в умовах фінансово-економічної кризи контрольні функції має виконувати центробанк або створений ним орган. Підставою для цього є фахові знання та досвід в управлінні банківською діяльністю, які сконцентрувалися в Національному банку. Перевагою централізованого контролю є оперативність у прийнятті рішень, спрямованих на забезпечення стабільності банківської системи.

У підрозділі 2.3 “Характеристика і класифікація банківських установ у правовідносинах банківського контролю” аналізується правосуб'єктність банківської установи, здійснюється класифікація банків у правовідносинах банківського контролю. Підкреслено, що правосуб'єктність банку включає спеціальну правоздатність та дієздатність, що виникає з моменту отримання фінансовою установою ліцензії Національного банку України, яка надає право здійснювати банківські операції, а також покладає на банк обов'язок дотримуватися законодавчих заборон та обмежень у певних сферах діяльності. Правовідносини банківського контролю характеризуються індивідуальним підходом Національного банку України до кожного банку. Визначальними чинниками є перелік видів діяльності, здійснюваних тим чи іншим комерційним банком, організаційно-правова форма фінансової установи, форма власності, кількісні пропорції зобов'язань окремого банку до загальних зобов'язань, спеціалізація, фінансовий стан банку тощо. Проаналізовано різні організаційно-правові форми банківських установ та зроблено висновок про те, що банківські установи, створені у формі відкритих акціонерних товариств, забезпечують максимальну ефективність банківського контролю. Під час дослідження відносин банківського контролю за участі кооперативних банків відзначено специфіку цих відносин, оскільки обмеження банківської діяльності, встановлені Законом України “Про банки і банківську діяльність”, щодо операцій банку з пов'язаними особами не поширюються на кооперативні банки.

Зазначено, що формування статутного капіталу банківських установ за рахунок бюджетних коштів вимагає створення спеціальних правових інструментів для здійснення банківського контролю. Відмічено прогалини у здійсненні банківського контролю за банками, капіталізованими за рахунок бюджетних коштів у 2008-2009 рр., у рамках антикризових заходів. Вирішення означеної проблеми може відбутися на законодавчому рівні шляхом доповнення Закону України “Про банки і банківську діяльність” положеннями, які б встановлювали особливості банківського контролю за такими банками.

Створення банківського об'єднання розширює об'єкт банківського контролю, оскільки контролюючий суб'єкт використовує індивідуальний та системний (консолідований) методи, які охоплюють діяльність окремого банку, а також діяльність об'єднання, до якого входить останній. Для правовідносин банківського контролю за участі філії іноземного банку актуальною є проблема “перебування-походження”, яку можна вирішити шляхом укладання міждержавних двосторонніх угод.

У підрозділі 2.4 “Правові питання внутрішньобанківського контролю” зазначено, що внутрішній банківський контроль є взаємоузгодженим механізмом у межах окремої банківської установи, спрямованим на забезпечення законності та стабільності банківської діяльності. До органів внутрішнього банківського контролю належить ревізійна комісія, внутрішній аудит банку і частково органи управління (загальні збори учасників, спостережна рада, правління (рада директорів) банку). Ефективність контролюючих повноважень спостережної ради залежить від ступеня її незалежності у відносинах з виконавчим органом та власниками істотної участі в банку. Сполучною ланкою між внутрішнім і державним банківським контролем є аудит. Діяльність аудитора спрямована не тільки на перевірку фінансово-бухгалтерської документації банку, а й на здійснення аналізу системи внутрішнього контролю. Моніторинг аудитором діяльності внутрішнього контролю є гарантією об'єктивності процесу контролю. Особливе місце у механізмі банківського контролю займає зовнішній аудит, діяльність якого невід'ємно пов'язана з внутрішнім контролем. Зовнішній аудит відрізняється від внутрішнього масштабністю поставлених перед ним завдань, адже зовнішній аудит аналізує всі фінансові показники банку і здійснює перевірку адекватності бухгалтерського обліку, процедури внутрішнього аудиту та заходів контролю банку.

У розділі 3 “Правова характеристика форм банківського контролю”, який складається з трьох підрозділів та висновків, зазначено основні критерії для виділення організаційно-правових форм банківського контролю.

У підрозділі 3.1 “Фінансово-правові аспекти вступного банківського контролю” розглянуто питання класифікації банківського контролю та пошук відповідних критеріїв. Для класифікації банківського контролю найдоцільніше використовувати такий критерій, як форма. Початковим етапом банківського контролю є вступний, який складається із двох послідовних етапів - реєстрації та ліцензування. Головною метою ліцензування банківської діяльності на стадії створення фінансової установи є запобігання участі у цій галузі осіб із недостатніми професійними навичками, засновників з незадовільним фінансовим станом та попередження проникнення до банківської сфери кримінального капіталу та кримінальних структур. Відносини щодо реєстрації та ліцензування банківської діяльності є складовими адміністративного контролю, однак перевірка фінансової діяльності осіб, які створюють новий банк, є предметом фінансового контролю. Домінування адміністративно-правових відносин на стадії вступного банківського контролю жодним чином не нівелює фінансово-правовий зміст відносин, що складаються між наглядовим органом та особами - засновниками фінансових установ. Доказом цього є особлива увага законодавця до фінансово-правового аналізу кількісних та якісних показників статутного фонду банківської установи, фінансового становища та репутації осіб - засновників банку, залучення до цього процесу аудиторських організацій тощо. У дисертаційному дослідженні було виділено таку форму вступного банківського контролю, як акредитація. Було відмічено, що акредитація філії іноземного банку є спеціальним видом банківського контролю, який здійснюється Національним банком України з метою перевірки фінансового стану та ділової репутації іноземного банку, що має наміри відкрити філію та представництво на території України. Відмінністю між реєстрацією та акредитацією є те, що перше поняття передбачає здійснення контролю за діючою банківською установою, а друге - за особами, які створюють банк.

У підрозділі 3.2 “Правове регулювання попереднього банківського контролю” визначається поняття “попередній банківський контроль” як спеціальна форма банківського контролю, що здійснюється контролюючим органом шляхом аналізу поданої банком фінансово-бухгалтерської документації, а також іншої задокументованої інформації з метою перевірки дотримання банківською установою обов'язкових економічних нормативів та інших нормативних вимог Національного банку України і водночас безперервного моніторингу кредитних ризиків, що можуть негативно позначитися на стабільності банківської системи України, правах та охоронюваних законом інтересів вкладників, кредиторів банку.

Збільшення обов'язкових показників у складі фінансової звітності банківських установ, які підлягають опублікуванню, забезпечує ефективність попереднього банківського контролю та прозорість банківської системи. Предмет попереднього банківського контролю цілком збігається з предметом фінансового права, оскільки так само, як у фінансовому праві, порядок складання, подання банками фінансової звітності регулюється імперативними приписами, закріпленими на рівні законів та нормативних актів Національного банку України. Банківська звітність є елементом регулювання грошових відносин, оскільки одиницею виміру активів та пасивів банківської установи є національна валюта - гривня. Характерною рисою попереднього банківського контролю є його системність, адже контролюючий суб'єкт, отримуючи звітні дані окремого банку, порівнює їх з аналогічними показниками певних банківських груп та банківської системи в цілому, даними щодо діяльності цього банку у попередньому періоді. Використання такої методології дозволяє контролюючому органу виявити проблемні банки.

Банківська звітність є також предметом правовідносин, що складаються між банківською установою та споживачами банківських послуг. Законодавець зобов'язує банк надати клієнтові відомості, які підлягають обов'язковій публікації, про фінансові показники діяльності банку та його економічний стан. Натомість клієнт (споживач), який володіє всією інформацію про банк, може самостійно спрогнозувати всі можливі ризики від співпраці з тією чи іншою банківською установою.

У підрозділі 3.3 “Правова характеристика поточного банківського контролю” зазначено, що поточний банківський контроль в Україні проводиться у формі інспекційних перевірок фінансово-господарської діяльності банківської установи. Інспектування банківських установ проводиться за місцем розташування банку і ґрунтується на аналізові та порівнянні первинної бухгалтерської документації з показниками фінансової звітності, отриманої на стадії попереднього банківського контролю, за результатами якої встановлюється рейтингова оцінка банку, а також можуть бути застосовані заходи впливу до банківської установи з метою забезпечення стабільної діяльності банківської установи й захисту прав вкладників та кредиторів банку.

Початковий етап проведення інспекційної перевірки базується на результатах попереднього банківського контролю і здійснюється відповідно до плану, затвердженого Національним банком України. Відмічено також, що для поточного банківського контролю характерний дуалізм контролюючих суб'єктів, оскільки перевірку діяльності комерційних банків поряд з інспекторами Національного банку України можуть проводити аудитори, призначені центробанком. Констатується існування колізії між банківським та спеціальним законодавством, що регулює аудиторську діяльність. Покладаючи на аудитора повноваження інспектора, законодавець не відкоригував положення Закону України “Про аудиторську діяльність”. Отже, діючі нормативно-правові акти потребують доопрацювання в частині регулювання діяльності аудиторів на етапі проведення поточного банківського контролю. Виділено три етапи поточного банківського контролю: підготовка до проведення інспектування, процес інспектування, оформлення результатів інспектування.

Невід'ємним елементом сучасного банківського контролю є рейтингова система, що ґрунтується на оцінках ризиків діяльності фінансових установ.

Висновки

У дослідженні наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання встановлення правової природи банківського контролю. В основу дисертації покладено нормативно-правові акти, якими регулюються відносини у сфері банківського контролю, а також монографії і статті з питань правового регулювання банківського контролю. За результатами дослідження було зроблено певні теоретичні висновки та сформульовано конкретні пропозиції щодо шляхів удосконалення організації та функціонування банківського контролю в Україні.

1. Предметом банківського контролю як специфічного виду фінансового контролю є діяльність Національного банку України, органів внутрішньобанківського контролю, зовнішнього аудиту, спрямована на виявлення, запобігання порушень законності в процесі банківської діяльності з метою забезпечення фінансової стабільності банківської і фінансової системи України та захисту прав й інтересів кредиторів, вкладників банківських установ, споживачів банківських послуг.

2. У сфері банківської діяльності поняття “контроль” є пріоритетним щодо поняття “нагляд”, оскільки контроль має чітку цільову спрямованість і охоплює конкретну сферу суспільної діяльності, що є гарантією ефективного здійснення контролюючої функції.

3. Домінуючою метою банківського контролю є “системний інтерес”, тобто належне функціонування банківської системи держави, що зобов'язує Національний банк України та інші суб'єкти банківського контролю вживати заходів для усунення із банківської сфери ненадійних банківських установ, діяльність яких підриває довіру кредиторів, вкладників і споживачів до банків та загрожує стабільності банківської системи.

4. Директиви Базельського комітету, акумулюючи досвід суспільства у сфері економіки, виступають “латентним” джерелом права, оскільки означені акти за відсутності юридичної обов'язковості регулюють відносини банківського контролю.

5. Спеціальними принципами банківського контролю є: обмежена публічність банківського контролю; пріоритетність попереднього аналізу і виявлення ризиків банківської діяльності на ранній стадії (превентивний характер банківського контролю); взаємозв'язок усіх видів банківського контролю; використання інформаційних технологій у процесі банківського контролю; достовірність звітності, що подається банком до контролюючого органу; міжнародна співпраця органів банківського контролю.

6. Правовідносини банківського контролю мають загальні ознаки, притаманні всім правовідносинам, і свої особливості: 1) виникають виключно у сфері банківської діяльності; 2) обов'язковим учасником правовідносин банківського контролю, крім банківської установи, є будь-який суб'єкт, що здійснює банківську діяльність, або інша особа, дії (бездіяльність) якої здатні вплинути на функціонування банку; 3) об'єктом банківського контролю є діяльність засновників банків, що виникає на стадії створення банківської установи, а також усі види діяльності банківської установи після отримання банківської ліцензії і діяльність осіб, які впливають на функціонування банківської установи; 4) підставою для виникнення, змін та припинення правовідносин банківського контролю є юридичні факти, закріплені у банківських законах та нормативно-правових, індивідуально-правових актах Національного банку України; 5) діяльність Національного банку України в процесі виконання контрольних повноважень відбувається у формі регулятивних та охоронних правовідносин.

9. Виникнення правосуб'єктності банку відбувається після отримання ліцензії Національного банку України.

10. Вступний банківський контроль має подвійну правову природу і поєднує фінансові і адміністративні правові норми, що регламентують порядок перевірки діяльності, фінансового становища фізичних та юридичних осіб, які створюють банківську установу, а також регламентують порядок реєстрації банку як юридичної особи.

11. Попередній банківський контроль - це форма банківського контролю, яка регулюється законами та підзаконними правовими актами і постійно здійснюється контролюючим органом шляхом аналізу поданої банком фінансово-бухгалтерської документації, а також іншої задокументованої інформації з метою перевірки дотримання банківською установою обов'язкових економічних нормативів та інших нормативних вимог Національного банку України, і безперервного моніторингу кредитних ризиків, що можуть негативно позначитися на стабільності банківської системи України, правах, інтересах вкладників, кредиторів банку, які охороняються законом.

12. Інспектування банківських установ - це форма банківського контролю, який проводиться за місцем розташування банку і ґрунтується на аналізові та порівнянні первинної бухгалтерської документації з показниками фінансової звітності, отриманої на стадії попереднього банківського контролю, за результатами якої встановлюється рейтингова оцінка банку, а також можуть бути застосовані заходи впливу до банківської установи.

13. Запропоновано доповнити мету банківського нагляду, законодавчо визначену у Законі України “Про Національний банк України” та частині 1 статті 67 Закону України “Про банки і банківські діяльність”, нормою про захист інтересів споживачів (клієнтів банку).

14. З метою підвищення ефективності банківського контролю за діяльністю банків, у яких держава має корпоративні права, необхідно: доповнити Закон України “Про банки і банківську діяльність” правовими нормами, які б регулювали особливості банківського контролю під час розпорядження корпоративними правами держави в банківській установі.

15. З метою приведення антикризових заходів Національного банку України (мораторій на зняття депозитів, тимчасові обмеження у діяльності банків тощо) у відповідність до вимог чинного законодавства України необхідно закріпити в Законі України “Про правовий режим надзвичайного стану” положення про надзвичайний стан у банківській системі держави та врегулювати правовий механізм його введення.

16. В Україні слід запровадити реєстр “недобросовісних банкірів”, тобто реєстр керівників та осіб, які безпосередньо або опосередковано володіли істотною часткою в статутному капіталі банківських установ, що були визнані банкрутами.

17. Сучасний стан функціонування механізму банківського контролю вказує на необхідність прийняття Закону України “Про банківський контроль”.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Павленко М.В. Принципи банківського контролю - міжнародно-правові аспекти / М.В. Павленко // Часопис Київського університету права. - 2007. - №1. - С.103-107.

2. Павленко М.В. Внутрішньобанківський контроль як об'єкт правового регулювання законодавством України / М.В. Павленко // Вісник господарського судочинства України. - 2007. - №5. - С.136-141.

3. Павленко М.В. Теоретичні проблеми дослідження банківського права / М.В. Павленко // Часопис Київського університету права. - 2008. - №2. - С.126-131.

4. Павленко М.В. Теоретичні та практичні питання щодо визначення цілей банківського контролю / М.В. Павленко // Вісник господарського судочинства України. - 2008. - №2. - С. 144-149.

5. Павленко М.В. Ліцензування банківської діяльності як умова виникнення фінансових правовідносин. Том Й / М.В. Павленко // Актуальні питання реформування правової системи України: Зб. наукових статей за матеріалами ЙЙЙ Міжнародної науково-практичної конференції: тези доп. - Луцьк, 2006. - С.172-175.

6. Павленко М.В. Проблеми визначення правової природи банківського контролю / М.В. Павленко // Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників: Міжнародна науково-практична конференція студентів та аспірантів, 20-21 квітня 2006 р.: тези доп. - К., 2006. - С.125-126.

7. Павленко М.В. Внутрішній аудит як складова внутрішнього банківського контролю / М.В. Павленко // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених: Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції студентів та аспірантів, 19-20 квітня 2007 року: тези доп. - К., 2007. - С.97-98.

8. Павленко М.В. Попередній банківський контроль. Ч.1 / М.В. Павленко // Актуальні питання державотворення в Україні: Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції, 24-25 квітня 2008 року: тези доп. - К., 2008. - С. 234-235.

Анотація

Павленко М.В. Правові засади банківського контролю. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена питанням правового регулювання банківського контролю. У роботі з'ясовується поняття банківського контролю, характеризуються його цілі, завдання, принципи та функції, досліджуються механізм банківського контролю та організаційно-правові форми банківського контролю. Зроблено висновок про необхідність розроблення нормативно-правових актів, які б надавали Національному банку України виняткові контролюючі повноваження у разі істотного погіршення фінансово-економічного становища держави. Запропоновано посилити роль внутрішньобанківського аудиту, створити спеціальні підрозділи внутрішнього контролю. Сформульовані конкретні пропозиції і рекомендації щодо внесення змін до законів України “Про банки і банківську діяльність”, “Про Національний банк України”, “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про аудиторську діяльність”, низки підзаконних нормативно-правових актів.

Ключові слова: банк, банківський контроль, об'єкт контролю, суб'єкт контролю, зміст контролю, вступний контроль, попередній контроль, поточний контроль.

Аннотация

Павленко Н.В. Правовые основы банковского контроля. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена вопросам правового регулирования банковского контроля. В работе изучается понятие банковского контроля, характеризуются его цели, задачи, принципы и функции, изучается механизм и организационно-правовые формы банковского контроля. Впервые обосновано приоритет понятия “контроль” относительно понятия “надзор” в банковской сфере. Сформулировано понятие банковского контроля как специального вида финансового контроля, поскольку в этих отношениях присутствует публичный интерес и они возникают в рамках общегосударственного финансово-кредитного механизма и регулируются с помощью метода властных предписаний. На основе осуществления сравнительно-правового анализа нормативно-правовых актов банковского законодательства сформулированы цели банковского контроля. Сделано вывод, что приоритетной целью банковского контроля есть защита прав, интересов вкладчиков и потребителей банковских услуг в отношениях с банковскими учреждениями.

Осуществлена систематизация принципов банковского контроля и выделены общие и специальные принципы. Специальные принципы банковского контроля включают: ограниченная публичность банковского контроля; приоритетность предварительного анализа и обнаружения рисков банковской деятельности на ранней стадии (превентивный характер банковского контроля); взаимосвязь всех видов банковского контроля; использования информационных технологий в процессе банковского контроля; достоверность отчетности, которая подается банком к контролирующему органу; международное сотрудничество органов банковского контроля.

В работе исследуются правоотношения банковского контроля, в частности, определены субъекты, объекты и содержание указанных правоотношений. Отличительными особенностями правоотношений банковского контроля есть то, что они возникают в сфере банковской деятельности, а их участниками, кроме банков, есть физические и юридические лица, которые осуществляют банковскою деятельность, или могут влиять на эту деятельность. Основанием для возникновения, превращения и прекращения правоотношений банковского контроля есть юридические факты, зафиксированные в банковском законодательстве. Особое место в диссертации отведено исследованию внутреннего банковского контроля. Принимая во внимания практику организации внутреннего банковского контроля в зарубежных странах, предложено закрепить в банковском законодательстве Украины гарантии независимости внутреннего банковского аудита от органов управления банков. Анализируя особенности участия внешнего аудита в процессе контроля деятельности банковского учреждения, сделано вывод о необходимости усилить нормативные требования к аудиторским организациям, которые проводят аудиторские проверки банковский учреждений.