Функція надання послуг населенню органами внутрішніх справ України: теоретико-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

УДК 351.74 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Функція надання послуг населенню органами внутрішніх справ України: теоретико-правовий аспект

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

Кріцак Іван Васильович

Харків 2010

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Протягом останніх двох десятиліть Україна перебуває у фазі активних соціально-економічних, політичних та світоглядних трансформацій, спрямованих на формування ефективного державного механізму та якісно нового соціального середовища. Поглиблення процесів глобалізації, загальносвітової та регіональної інтеграції спричиняє підвищення ролі міжнародних стандартів у різних сферах суспільного життя, в тому числі у сфері охорони й захисту прав і свобод людини та громадянина, боротьби зі злочинністю, забезпечення стабільного правопорядку. Це вимагає подальшого еволюційного розвитку основних напрямів діяльності держави, серед яких важливу роль відіграє правоохоронна функція.

Аналіз світового досвіду реалізації державою правоохоронної функції свідчить, що теорія й практика сучасних демократичних країн, порівняно з попередніми етапами державотворення, збагачена комплексом заходів, спрямованих на підвищення ефективності та поглиблення соціалізації поліцейської діяльності (орієнтування поліції на захист фундаментальних принципів демократії, позбавлення її організаційно-правових можливостей діяти незалежно від інших державних і суспільних структур, деетатизація і децентралізація поліції, розвиток партнерських стосунків із населенням тощо). Вагоме місце в цьому переліку займає впровадження у повсякденну поліцейську практику функції надання послуг населенню.

Поширення вказаної функції за сучасних умов визнається стратегічним напрямком розвитку поліції у багатьох країнах світу. На І Європейському конгресі з питань управління якістю роботи поліції (1998 р., м. Мюнстер, ФРН) підкреслювалося, що поліція має перетворитися на сервісну службу, розвивати систему послуг для громадян. У подальшому це положення отримало належну конкретизацію на доктринальному та нормативному рівні, зокрема - у Європейському кодексі поліцейської етики, затвердженому Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2001 р.

Різноаспектному дослідженню функції надання послуг присвячено чимало праць зарубіжних вчених. У роботах таких авторів, як А. Андерсон, Д. Бейлі, Т. Беннетт, М. Бентон, А. Боужа, Дж. Клейніг, П. Колкухон, Е. Орландо, А. Оссе, А. Плат, І. Ранелетті, Н. Річардс, Р. Д. Свон, Р. Троянович, Н. Уільдрікс, Піт ван Реенен і багатьох інших висвітлюється природа вказаної функції, аналізуються моделі її втілення у різних країнах світу, робиться акцент на службовій ролі поліції відносно громадянського суспільства, пропонуються дієві механізми вдосконалення поліцейської діяльності.

Щодо вітчизняних досліджень функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ, то вони переважно належать представникам науки адміністративного права (В. Б. Авер'янов, О. М. Бандурка, Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, І. П. Голосніченко, А. В. Кірмач, І. Б. Коліушко, А. Т. Комзюк, О. В. Кузьменко, Є. В. Курінний, Г. О. Писаренко, О. В. Поляк, М. О. Свірін, О. О. Сосновик, В. П. Тимощук, Л. М. Черненко, А. В. Юрмач тощо). У цих дослідженнях мова йде про адміністративні (управлінські) послуги ОВС.

Функція надання послуг населенню органами внутрішніх справ є одним із проявів більш широкої теоретичної концепції соціального обслуговування населення, згідно з якою сучасні цивілізаційні процеси докорінно змінюють цільову програму діяльності публічно-політичних інститутів, породжують сервісну спрямованість їх функціонування. У цьому сенсі заслуговують на увагу роботи таких представників теорії права і держави, як B. C. Афанасьєв, М. І. Байтін, О. В. Волошенюк, О. М. Головко, А. І. Денисов, О. В. Зайчук, Л. І. Каск, А. М. Колодій, В. В. Копєйчиков, Н. М. Коркунов, Д. В. Лук'янов, Л. А. Луць, Г. Н. Манов, О. Ф. Мураметс, О. Г. Мурашин, В. С. Нерсесянц, Ю. М. Оборотов, Н. М. Оніщенко, О. В. Петришин, Л. В. Петрова, І. М. Погрібний, П. М. Рабінович, І. С. Самощенко, О. Ф. Скакун, М. В. Цвік, М. В. Черноголовкін, Г. Ф. Шершеневич, О. Н. Ярмиш, які, зокрема, досліджували питання еволюції завдань і функцій держави, природу і місце правоохоронної функції у системі основних напрямів діяльності держави, коло суб'єктів охорони правопорядку та принципів їхньої діяльності.

Закономірним наслідком еволюційного розвитку функцій держави є переорієнтація функціонування органів внутрішніх справ, їхнє перетворення на державну структуру надання правоохоронних послуг населенню. Проте, досі не здійснювалося спеціальне комплексне дослідження цієї проблеми з нових методологічних позицій. Це зумовлює необхідність загальнотеоретичного дослідження вказаної проблематики з метою формування цілісної теорії надання публічних послуг органами внутрішніх справ України.

Впровадження функції надання послуг населенню в реальну практику діяльності ОВС є особливо актуальним в аспекті європейської інтеграції України, виконання взятих на себе зобов'язань щодо реформування органів внутрішніх справ і приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів правоохоронної діяльності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано згідно з пп. 1.3, 6.1, 6.4, 9.2 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 23 грудня 2005 р.; Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення та впровадження в практичну діяльність ОВС на період 2004-2009 років, затверджених наказом MBC України № 755 від 5 липня 2004 р.

Об'єктом дослідження є публічні послуги як теоретико-правова категорія, а предметом - загальнотеоретична характеристика функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України, її впровадження та реалізація за сучасних умов.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є висвітлення закономірностей виникнення функції надання послуг населенню в умовах зміни сутності держави та теоретичне обґрунтування впровадження вказаної функції у діяльність органів внутрішніх справ України.

Реалізація поставленої мети обумовлює необхідність постановки й вирішення наступних дослідницьких завдань:

- проаналізувати динаміку змін організації державної влади в умовах формування постіндустріального суспільства та соціальної держави;

- розкрити зміст категорії «послуга» з позицій різних галузей юридичної науки;

- висвітлити специфічні риси функції надання послуг у її співвідношенні з іншими функціями держави;

- обґрунтувати закономірність трансформації правоохоронної функції держави в умовах соціалізації публічно-владних відносин;

- охарактеризувати міжнародний досвід здійснення соціального обслуговування населення поліцейськими структурами;

- здійснити аналіз стану нормативно-правового регулювання реалізації функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України та сформулювати рекомендації щодо його вдосконалення;

- поглибити зміст принципів діяльності органів внутрішніх справ в умовах впровадження функції надання послуг населенню;

- визначити напрями реалізації органами внутрішніх справ функції надання послуг населенню;

- окреслити шляхи підвищення ефективності реалізації функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України.

Методологічна основа дослідження. Методологічну основу дисертації становлять філософські принципи пізнання соціальних явищ, а також система загальнонаукових та спеціальнонаукових методів, органічне поєднання яких забезпечує достовірність теоретичних висновків та цілісне сприйняття предмета дослідження в усій системі його зв'язків і взаємозалежностей з іншими елементами правової системи України.

Діалектичний метод посприяв всебічному вивченню процесів виникнення, еволюції ознак публічних послуг, їх зв'язку з чинниками матеріальними (матеріалістична діалектика), духовними, культурно-моральними (ідеалістична діалектика). Використання загально-гносеологічних прийомів формальної логіки (аналіз, синтез, індукція, дедукція, моделювання) дозволило усвідомити сутність функції надання послуг населенню та визначити її базові параметри. Історико-правовий метод допоміг простежити еволюцію функцій держави на різних етапах її розвитку. Системно-структурний метод дав змогу розглянути функціонування органів внутрішніх справ як певну цілісність, що складається із сукупності елементів, які взаємодіють між собою і з зовнішнім середовищем. Порівняльно-правовий метод використовувався для зіставлення різних підходів до втілення соціального обслуговування в практику роботи поліції з метою виявлення їхніх загальних і специфічних рис, пошуку оптимальних шляхів впровадження передового іноземного досвіду в Україні. Завдяки формально-догматичному методу проаналізовано нормативно-правовий матеріал щодо управлінських послуг виконавчої влади та правоохоронних органів, узагальнено виявлені закономірності їх розвитку та сформульовано понятійний апарат дослідження.

Теоретичною основою дослідження стали роботи багатьох українських і закордонних вчених - філософів і теоретиків права, фахівців у галузі адміністративного та цивільного права: В. Б. Авер'янова, С. С. Алексєєва, О. М. Бандурки, Д. Бейлі, Ю. П. Битяка, А. М. Колодія, А. Т. Комзюка, Л. А. Луць, О. Г. Мурашина, В. С. Нерсесянца, А. Оссе, О. В. Петришина, Л. В. Петрової, І. М. Погрібного, П. М. Рабіновича, О. Ф. Скакун, Р. Трояновича, Н. Уільдрікса та ін.

Нормативну та емпіричну базу дослідження складають Конституція України, закони та підзаконні нормативно-правові акти України (зокрема - накази Міністерства внутрішніх справ), нормативні джерела інших країн світу, міжнародно-правові акти, статистичні звіти, матеріали преси та інтернет-ресурси.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним теоретико-правовим дослідженням актуальних проблем реалізації завдань соціального обслуговування у практиці функціонування інститутів публічної влади, зокрема, органів внутрішніх справ, що не отримали достатньої розробки у вітчизняній теорії права і держави.

Наукова новизна одержаних результатів виражається у таких теоретичних положеннях і висновках, що виносяться на захист:

уперше:

- розроблено загальнотеоретичну концепцію публічних послуг, що ґрунтується на одній з фундаментальних закономірностей сучасного соціально-правового розвитку, якою є сервізація публічно-політичних відносин у процесі формування соціальної правової держави задля створення безпечного і комфортного соціального середовища для своїх громадян;

- запропоновано розглядати функцію надання публічних послуг населенню у широкому та вузькому значенні. У широкому значенні вона комплексно охоплює сервісну політику держави, а у вузькому значенні під даною функцією слід розуміти надання послуг фізичним та юридичним особам, спрямованих на реалізацію їхніх прав, свобод, законних інтересів та обов'язків;

- узагальнено світові тенденції розвитку функціонування поліції на трьох рівнях: загальноцивілізаційному (стратегічному) рівні, рівні базових моделей поліціювання та рівні окремих проектів і програм реалізації функції надання поліцією послуг населенню;

- визначено, що важливою складовою конкретизації концептуальної ідеї надання послуг у правоохоронній сфері є поглиблення розуміння змісту принципів діяльності міліції України як сучасної силової структури сервісного спрямування;

- виділено чотири базові напрями, в яких необхідно розвивати конкретні форми практичного надання послуг населенню органами внутрішніх справ України;

- розроблено, теоретично обґрунтовано й експериментально апробовано (в межах ХНУВС) організаційно-функціональну модель і проект положення про органи курсантського, студентського та слухацького самоврядування у ВНЗ МВС, впровадження яких, на думку дисертанта, допоможе суттєво покращити процес виховання особи правоохоронця й сприятиме підвищенню якості надання послуг населенню органами внутрішніх справ України.

удосконалено:

- класифікацію доктринальних позицій представників цивілістики і науки адміністративного права щодо категорії «послуга» та систематику теоретико-правових підходів до впровадження ідеї надання послуг населенню органами державної влади та місцевого самоврядування;

- положення про те, що державна правоохоронна діяльність за сучасних умов не може бути ефективною, якщо її здійснювати у дисонансі з функціональним призначенням права. У зв'язку з цим проаналізовано сутність категорії «охорона права» у співставленні з поняттям «захист права».

набули подальшого розвитку:

- питання системного втілення концепції державної політики у сфері надання послуг населенню органами внутрішніх справ України у нормативно-правових актах України та запропоновано створити чітку узгоджену ієрархію нормативно-правових актів, спрямовану на впровадження концепції соціального обслуговування в діяльність національного державного апарату;

- узагальнення недоліків використання показників статистичної звітності під час визначення ефективності функціонування органів внутрішніх справ та обґрунтовано доцільність застосування комплексного підходу до оцінки якості надання послуг населенню.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що обґрунтовані в дисертації ідеї, положення та висновки розширюють обсяг вітчизняних наукових знань про категорію публічних послуг, заповнюють відповідні прогалини загальної теорії держави і права, юридичної компаративістики і науки управління. Вони можуть бути використані у нормотворчій діяльності, під час розробки державних програм розвитку сфери публічних послуг, законів і відомчих актів, спрямованих на вдосконалення системи надання послуг населенню органами внутрішніх справ України. Запропонований комплекс практичних заходів сприятиме вдосконаленню правозастосовної діяльності вітчизняної міліції та покращенню її іміджу. Результати дисертації можуть бути використані у процесі підготовки правознавців, персоналу ОВС, а також під час аналізу стану національної правоохоронної сфери, прогнозування перспектив підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ України.

Апробація результатів дисертації відбувалась у процесі обговорення концепції, основних положень і висновків дисертації на засіданнях кафедри теорії та історії держави і права Харківського національного університету внутрішніх справ МВС України. Окремі положення дисертаційного дослідження були оприлюднені на шести науково-практичних конференціях, зокрема у роботі: ІІІ і ІV Міжнародних науково-практичних конференцій «Від громадянського суспільства - до правової держави» (Харківський національний університет ім. В. Н. Каразіна, Харків, квітень 2008, 2009 рр.); Всеукраїнської науково-практичної конференції «Взаємодія громадян та правоохоронних органів у контексті формування правової держави: правові, історичні, філософські та психологічні аспекти» (Львівський державний університет внутрішніх справ, Львів, травень 2008 р.); науково-практичних конференцій «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, травень 2009 р., червень 2010 р.); X Міжнародного наукового конгресу «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харківський регіональний інститут Національної академії державного управління при Президентові України, Харків, березень 2010 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертації викладено у чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України, а також у чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою і завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та двох додатків. Загальний обсяг дисертації становить 226 сторінок. Список використаних джерел включає 381 найменування на 36 сторінках, додатки на 27 сторінках.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, окреслено зв'язок із науковими планами, поставлено мету та визначено завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологію, розкрито наукову новизну і практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію і структуру роботи.

Перший розділ «Функції поліцейських структур країн світу і України: традиційні підходи та сучасний погляд» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Ступінь наукової розробленості питань функціонування органів внутрішніх справ» узагальнено і систематизовано наукову вітчизняну і зарубіжну літературу, присвячену правоохоронній функції держави та аспектам діяльності органів внутрішніх справ у галузі забезпечення системи послуг населенню. Насамперед, визначено різне ставлення науковців до місця правоохоронної функції в загальній системі функцій держави. Якщо А. Г. Братко, Т. Н. Радько, І. С. Самощенко розглядають функцію охорони правопорядку як невід'ємний напрямок діяльності держави, то Ю. В. Степаненко ставить знак рівності між поняттями «правоохоронна функція» і «функція охорони правопорядку», а В. Н. Жуков відносить правоохоронну (зовнішню та внутрішню) функцію до базових державних функцій. Деякі вчені не кваліфікують правоохоронну функцію як єдину, а поділяють її на функції "захисту" і "охорони". Так, І. К. Юсупова відносить до внутрішніх функцій держави забезпечення захисту існуючого державного ладу і охорону громадського порядку. Інші вчені, наприклад, B. C. Афанасьєв, вважають охоронні завдання (охорону існуючих форм власності, забезпечення державної й громадської безпеки, охорону прав і свобод населення) складовими трьох перших із чотирьох функцій держави - економічної, політичної, соціальної, ідеологічної.

Щодо функцій ОВС також звернуто увагу на відсутність єдності визначення їх змісту та обсягу. Наприклад, у А. П. Коренєва правоохоронна функція міліції перш за все асоціюється з боротьбою зі злочинністю, а С. М. Кузнєцов підкреслює попереджувальний потенціал правоохоронної діяльності.

Сучасні дослідники визначають органи внутрішніх справ як органи виконавчої влади, кожний «блок» яких здійснює певний обсяг правоохоронних завдань і функцій: охорону громадського порядку, прав і свобод громадян, боротьбу зі злочинністю; оперативно-розшукову та кримінально-процесуальну діяльність; забезпечення безпеки дорожнього руху; функції міграційної та паспортно-візової служби тощо. При цьому одні автори наголошують на необхідності звузити функції ОВС і зосередити їх зусилля на основному завданні - боротьбі зі злочинністю (М. В. Савельєва), а інші вважають за необхідне, навпаки, розширити їх функції задля максимального наближення до населення (С. А. Дербічева). Особливо популярною остання ідея є на Заході (Д. Бейлі, М. Бентон, П. Колкухон, А. Оссе, А. Плат, Р. Троянович).

Якщо говорити про ставлення вітчизняної юридичної науки до вдосконалення функціонування ОВС, то перш за все слід підкреслити загальну тенденцію зміни державоцентристської ідеології на людиноцентристську. Все більше українських вчених підкреслюють важливість переорієнтування міліції на захист інтересів громадянського суспільства і впровадження функції надання послуг населенню в діяльність органів внутрішніх справ України (І. П. Голосніченко, Є. Г. Запорожцев, В. П. Тимощук, Г. О. Писаренко, О. О. Сосновик тощо).

У підрозділі 1.2 «Понятійно-категоріальний апарат дослідження» акцентовано увагу на важливості збереження термінологічної цілісності юридичної науки в умовах стрімкої трансформації публічно-правових інститутів. Зокрема, розвиток громадянського суспільства, поглиблення демократичних перетворень призводять до розширеного розуміння категорії «послуга», її перенесення із галузі приватного до сфери публічного права. Особливу увагу приділено аналізу підходів до визначення природи і змісту вказаної категорії представниками цивілістики та адміністративного права.

М. В. Кротов розглядає послугу як економічну та правову категорію. Як економічна категорія вона являє собою єдність процесу і продукту праці, а в юридичному розумінні послугою є та або інша сторона економічного змісту послуги: або продукт праці (відповідно, вона є об'єктом цивільних правовідносин) або процес праці (виступає об'єктом трудових правовідносин). Д. Г. Хачатурова вважає, що послуга - це дія, результат якої є невідокремлюваним від самої діяльності і споживається у процесі цієї діяльності. А. А. Мірзоян переконаний, що істотною рисою послуги є те, що виконавець не може гарантувати певного позитивного результату, оскільки в послугах «продається» не сам результат, а дії, що призвели до нього.

Не спостерігається єдності у визначенні природи послуг і серед представників науки управління. Наприклад, І. Б. Коліушко, розглядаючи співвідношення понять «державні послуги» та «управлінські послуги», робить висновок, що термін «державні послуги» є ширшим, оскільки включає й ті послуги (освітянські, медичні тощо), які надаються не лише органами державної влади, але й державними установами. В. Б. Авер'янов, акцентуючи увагу не на «владно-організаційному» аспекті послуг, а на їх «виконавсько-зобов'язальному» спрямуванні, обґрунтовує використання терміна «виконавські послуги» замість поняття «управлінські послуги». В. Сороко пропонує використовувати як самостійні категорії терміни «адміністративна послуга» та «управлінська послуга», які є складовими консолідуючого поняття «державна послуга».

Аналіз існуючих у юридичній науці підходів дозволив дійти висновку, що у контексті даного дослідження більш правильним є використання терміна «публічні послуги», під якими пропонується розуміти сукупність послуг, що надаються органами держави (державні послуги) та органами місцевого самоврядування (муніципальні послуги).

Дослідження функції надання послуг неможливе також без чіткого усвідомлення категорії «функція». Розглянувши зміст даної категорії з позицій філософії, філології, фізики та математики, автор звертає увагу на розуміння функції в юридичній науці. Враховуючи системний характер держави і права, які складаються з елементів, що утворюють певну функціональну цілісність, акцентовано увагу на наявності чітких взаємозв'язків між їхніми функціями, які впливають одна на одну якщо не з математично виваженою залежністю, то все одно досить відчутно.

Розглянуто питання співвідношення функції надання послуг із категорією «державні регалії». Зроблено висновок, що на відміну від впровадження останніх, реалізація функції надання послуг має кардинально іншу мету - не наповнення бюджету, а створення найсприятливіших умов для реалізації інтересів суб'єктів громадянського суспільства. Проаналізовано також проблему оплатності публічних послуг.

Запропоновано широке та вузьке розуміння функції надання публічних (державних або муніципальних) послуг. У широкому значенні функція надання послуг повинна розглядатись як один із базових напрямків державної політики. Державна політика являє собою раціональну та цілеспрямовану діяльність, яка повинна призводити до реалізації ідей стратегічного характеру. Якщо говорити про стратегічну мету сучасної держави, то вона полягає у перетворенні її на публічно-політичну організацію влади громадянського суспільства, яка має сервісне спрямування. У вузькому розумінні функція надання послуг населенню являє собою надання конкретних послуг фізичним та юридичним особам у випадках їх звернення до компетентних суб'єктів.

Другий розділ «Функція надання послуг населенню як пріоритетний напрямок діяльності поліцейських структур країн світу і України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Еволюція функцій держави та її роль в оновленні функцій органів внутрішніх справ» демонструється закономірність зміни державних функцій відповідно до зміни сутності держави в умовах формування постіндустріального суспільства, переходу на соціальну модель правової держави.

Так, ідея правової держави зорієнтована на розширення прав і свобод громадян і обмеження зловживань з боку державної влади. Правова держава у результаті еволюційного розвитку трансформується з поліцейської, подолавши такі риси, як адміністративне свавілля, недбале ставлення до прав і свобод, безвідповідальність за свої дії. Теорія соціальної держави вимагає активної державної позиції стосовно створення належних умов життя для своїх громадян, що перетворює публічно-політичну організацію громадянського суспільства на організацію сервісного спрямування.

Функція надання послуг населенню найбільш наближена до соціальної функції держави, має з нею спільну стратегічну орієнтацію - створення сприятливих умов життєдіяльності громадян. Але соціальна функція більшою мірою спрямована на поліпшення становища малозабезпечених верств населення. Раніше функцію утримання непрацездатних членів суспільства здебільшого виконували недержавні суб'єкти - церква, благочинні організації, організації громадського опікування, товариства взаємодопомоги, цехового страхування тощо. Соціальна держава бере на себе тягар відповідальності за вказані прошарки суспільства, створюючи систему пільг, субсидій та пенсій у загальнонаціональному масштабі.

У юридичній літературі виділяють чотири моделі держав відповідно до організації надання публічних послуг: соціалістична, ліберальна, консервативна та ринкова. Проаналізовано відмінності між соціалістичною та соціальною державами у плані організації надання послуг населенню. На відміну від соціалістичної, соціальна держава є раціональною за своєю природою, вона спирається на активну участь людини у своїй власній долі.

Поглиблення сервісної спрямованості держави спостерігається у динаміці розвитку послуг, у їх насиченості кількісними та якісними показниками. Держава поетапно створює сервісні механізми, спочатку - для забезпечення належного виконання обов'язків громадян, потім - для підвищення зручності використання прав, і нарешті - для гарантування реалізації законних інтересів.

Автор послідовно доводить, що сервізація публічно-політичних відносин перетворює функцію надання послуг населенню на «генеральну функцію» сучасної держави. Попри значний розвиток саморегулятивних механізмів у сучасному світі, держава залишається організацією владарювання, організуючи, координуючи і безпосередньо виконуючи численні публічні послуги.

Усі вищенаведені зміни у функціональній спрямованості держави справляють безпосередній вплив на діяльність ОВС. Громадянське суспільство сприймає правоохоронні органи у першу чергу як інструмент захисту своїх законних інтересів. Відповідно до змін сутності держави органи внутрішніх справ також перетворюються з базового елементу репресивно-карального апарату на соціалізовану модель забезпечення громадської безпеки, в діяльності якої все більше спостерігаються ознаки сервісної організації.

У підрозділі 2.2 «Правоохоронна функція держави в умовах зміни пріоритетів діяльності органів внутрішніх справ» підкреслено важливість побудови правоохоронної діяльності на новітніх засадах, що відображають докорінні зміни сутності держави. Для цього поглиблено розкрито категорію «охорона права», проведено ретельний аналіз її складових компонентів, показано взаємозв'язки із суміжними поняттями.

Аналізуючи розуміння правопорядку представниками різних типів праворозуміння (природно-правового і позитивістського), автор зазначає, що позитивізм (за Лоном Фуллером) розглядає право як односторонню проекцію влади, асоціюючи його з примусом. А школа природного права, наголошуючи на цінності людини, протиставляє право (як вічний стандарт справедливості) і закон (як акт державної влади), тим самим потенційно підживлюючи нігілістичні настрої стосовно офіційно встановленого правопорядку. У підрозділі стверджується, що законослухняність громадян є не менш важливою умовою формування правової держави, ніж зв'язаність держави правом, наголошується на необхідності комплексного, інтегрованого підходу до праворозуміння і, звідси, - до правопорядку.

Аналіз категорій «охорона» і «захист» дозволяє дійти висновку, що вони є самостійними поняттями, які, разом із тим, перебувають у тісному взаємозв'язку між собою. У науковій літературі захист розглядається як «другий етап після охорони» (В. Г. Клочков), або як «найбільш дієва охорона, другий її ступінь» (О. Ф. Скакун). Акцентовано увагу на тому, що захист у цьому випадку пов'язується із силовими заходами, оскільки відновити порушене право можна лише за допомогою примусу.

У Конституції України правоохоронні органи згадуються лише одного разу - в аспекті забезпечення державної безпеки та захисту державного кордону (ч. 3 ст. 17). Разом із тим відзначено позитивну динаміку сучасного розуміння безпеки у сфері публічно-правових відносин. Якщо раніше пріоритетною вважалася функція забезпечення державної безпеки, що робило органи політичного розшуку основною ланкою всієї поліцейської системи, то сьогодні перевага надається громадській безпеці. Слід констатувати наявність безпосереднього зв'язку між поняттями «охорона права» та «громадська безпека». За нормами міжнародного права, держави несуть відповідальність за підтримання і забезпечення миру і безпеки на своїх територіях, щоб громадяни могли безперешкодно користуватися усією сукупністю прав і свобод. послуга орган внутрішній справа

Обґрунтовано, що правоохоронна функція держави має бути спрямована не лише на формальні охорону і захист закону, але й на забезпечення соціальної злагоди, профілактику соціальних конфліктів і гарантування соціальної безпеки у широкому сенсі цього поняття.

Аналіз понять «право» і «охорона», а також «охорона права» дозволив сформулювати наступне визначення правоохоронної функції держави - це забезпечений системою необхідних ресурсів комплексний напрям діяльності держави, який об'єднує низку заходів (у тому числі примусових), що базуються на принципах справедливості та ефективності, спрямовані на реалізацію прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина, їх охорону і захист, забезпечення соціальної злагоди, недопущення індивідуальних, колективних та масових порушень законності й правопорядку.

У підрозділі 2.3 «Міжнародний досвід здійснення соціального обслуговування населення поліцейськими структурами» на основі використання філософських категорій загального, особливого та одиничного узагальнюється накопичена правоохоронними системами різних країн світу практика, спрямована на забезпечення загальносоціального характеру поліцейської діяльності.

Нова ідеологія функціонування поліції виражається у трансформації соціальної місії правоохоронних органів, стратегічній переорієнтації поліції із захисту інтересів держави на захист інтересів населення і надання різноманітних послуг. Основи цієї ідеології функціонування поліції заклали всесвітньо відомі поліцеїсти Роберт Піл (Великобританія) та Август Воллмер (США). Кардинальні зміни в концептуальному наповненні діяльності поліції відбулися протягом 70-80-х рр. ХХ ст., коли Європою прокотилася хвиля студентських заворушень і шахтарських страйків. Масові незадоволення роботою підрозділів поліції спричинили пошук нових ефективних заходів, які б покращили імідж правоохоронних органів і змінили місце й роль поліції в суспільстві.

Аналіз міжнародного досвіду діяльності поліцейських структур свідчить про поступове опанування такою ідеологією (в одних країнах з більшим, в інших - з меншим успіхом). Зрозуміло, що країна, яка на конституційному рівні закріпила побудову демократичної, правової, соціальної держави і додержання принципу верховенства права, закладає у концепцію свого стратегічного руху ідеї-вимоги - забезпечення високого рівня безпеки громадян, додержання прав і свобод людини, гарантування стійкого і стабільного розвитку громадянського суспільства. Поліцейські органи, як свідчить західний досвід, роблять свій внесок у процес соціального обслуговування населення тим, що займають не реактивну, а проактивну позицію, здійснюють постійну профілактику соціальної напруги та попереджують злочини засобами професійного вирішення проблем громадян і реалізації програм самообслуговування у сфері забезпечення безпеки.

Здійснено характеристику типових зарубіжних моделей (скандинавська, «соціальної інженерії») і концепцій («сучасної боротьби зі злочинністю» та комунального поліціювання) щодо поліцейської діяльності. Згідно з концепцією «сучасної боротьби зі злочинністю» (характерна для ФРН і деяких інших країн Європи), головне місце в діяльності кримінальної поліції посідає так зване орієнтування у злочинному середовищі. За моделлю «соціальної інженерії» у стабільних місцевих общинах поліцейському відводиться роль соціального посередника з навичками вирішення конфліктів і ведення переговорів. Концепція комунального поліціювання (community policing) зорієнтована на поширення демократизму в діяльності поліції, наближення її до населення, його потреб, на встановлення партнерських відносин із ним.

Проаналізовано особливості функціонування поліції в окремих соціально орієнтованих державах англо-американського (США, Великобританія, Канада) та романо-германського типів правової системи (ФРН, Франція), а також висвітлено деякі спеціальні проекти і програми, які можуть бути корисними для запровадження у практику діяльності органів внутрішніх справ України.

Третій розділ «Реалізація функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Нормативно-правові засади реалізації функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України» наголошено на значущості належної нормативно-правової регламентації сфери надання послуг населенню органами держави і, зокрема, органами внутрішніх справ.

Відзначено, що в силу загальної соціальної спрямованості української держави законодавством України передбачено надання наступних послуг: житлово-комунальних, соціальних, фінансових, інформаційних, охоронних, транспортних, послуг поштового зв'язку, послуг військового та спеціального призначення тощо. Крім того, акти національного законодавства України містять положення про платні послуги, які надаються: в державних закладах охорони здоров'я, державними навчальними закладами, науково-дослідними інститутами судових експертиз Міністерства юстиції, бюджетними установами природно-заповідного фонду, архівними установами, митними органами.

Що стосується адміністративних послуг, то в національному законодавстві вони регулюються переважно на рівні підзаконних нормативно-правових актів. Між тим, ця сфера послуг потребує регламентації також актами вищої юридичної сили. Потрібно створити чітку вертикаль нормативно-правових актів, яка дозволяла б системно вирішувати різноманітні проблеми надання населенню послуг публічного характеру. Зокрема, це стосується таких питань: стандартизація й регламентація процесу надання державних послуг; створення механізмів, що орієнтують виконавчі органи влади на підвищення якості надаваних державних послуг і обслуговування; дотримання високих етичних стандартів під час надання державних послуг; підвищення рівня інформаційної відкритості й прозорості процедур органів виконавчої влади; оптимізація бюджетних видатків на державні послуги та їх раціональний розподіл відповідно до пріоритетів споживачів послуг; визначення критеріїв оплатності державних послуг; підвищення відповідальності органів влади.

Важливу частину підрозділу становить аналіз підзаконних актів, які регламентують надання послуг органами внутрішніх справ. Вказані акти систематизовано за наступними критеріями: за адресатом (акти, що стосуються всієї системи МВС та окремих підрозділів); за змістом (акти матеріально-правового та процесуально-правового характеру); за суб'єктом видання (акти, видані МВС одноособово та спільно з іншими міністерствами й відомствами).

У порядку пропозиції щодо вдосконалення українського законодавства вказано на необхідність виділення в Основному законі окремого розділу, присвяченого правоохоронним органам, який визначав би їх поняття, систему, основні напрямки діяльності, принципи функціонування та взаємодії цих органів тощо. Потребують удосконалення також Закони України «Про державну службу», «Про звернення громадян», «Про міліцію». Необхідно прийняти низку нових нормативно-правових актів, зокрема - закони «Про публічні послуги» та «Про стандарти публічних послуг».

У підрозділі 3.2 «Принципи і напрями реалізації функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України» зосереджено увагу на ролі принципів, які деталізують і конкретизують концептуальні ідеї надання послуг у правоохоронній сфері, та напрямах подальшого вдосконалення такої діяльності.

Основними принципами діяльності міліції, згідно зі ст. 3 Закону України «Про міліцію», є такі: законність, гуманізм, повага до особи, соціальна справедливість, взаємодія з трудовими колективами, громадськими організаціями і населенням. До того ж, у вказаній статті закріплено, що міліція у своїй діяльності має поєднувати гласність і збереження державної (або службової) таємниці та не допускати впливу політичних чинників на виконання її працівниками службових обов'язків. Обґрунтовано, що в умовах впровадження концепції соціального обслуговування населення в діяльність ОВС виникає необхідність розширення даних принципів і наповнення їх новим змістом.

Так, принцип законності має бути посилений вимогою забезпечити належну увагу міжнародним стандартам правоохоронної діяльності. Принцип гуманізму, що визначає аксіологічну спрямованість функціонування міліції, її орієнтацію на захист життя, здоров'я, прав, свобод і законних інтересів людини від протиправних посягань, потребує розширення і повинен знаходити прояв не лише у методах діяльності міліції, а й у ставленні її працівників до громадян. Принцип поваги до особи підлягає реалізації з урахуванням позиції Європейського Суду з прав людини, який пов'язує поняття людської гідності з категоріями «особиста автономія» та «особисте самовизначення».

Принцип соціальної справедливості може бути впроваджений у життя тільки у поєднанні з принципом соціальної репрезентативності, відповідно до якого кадровий склад поліції (міліції) повинен належним чином відображати соціальну структуру суспільства, зокрема, його етнічний склад, релігійні переконання і стать. Принцип взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями й населенням має включати партнерські відносини між органами внутрішніх справ і громадянським суспільством.

Внесено пропозиції щодо вдосконалення принципів гласності та політичної нейтральності (позапартійності або деполітизації).

У підрозділі визначено і розкрито чотири базові напрями реалізації функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України:

1. Надання масових послуг загального спрямування, безпосередньо пов'язаних із виконанням функцій ОВС. Це, зокрема, послуги, пов'язані з державною реєстрацією автотранспорту, зброї, ліцензуванням окремих видів діяльності, видачею дозволів на перевезення деяких видів вантажів, охороною майна фізичних і юридичних осіб тощо.

2. Широке коло послуг, які надають ОВС громадянам в екстрених, надзвичайних ситуаціях: допомога при нещасних випадках, розшук зниклих безвісти, ескорт похоронних процесій, пошук забутих і зниклих речей, зупинка попутного автотранспорту на прохання громадян в екстремальній ситуації тощо.

3. Різні аспекти співробітництва міліції з населенням. Це, зокрема, інформаційна, консультативна, виховна та спільна правоохоронна діяльність.

4. Співробітництво ОВС з іншими державними органами і органами місцевого самоврядування, спрямоване на покращення умов проживання громадян, створення безпечного навколишнього середовища, усунення причин і обставин, що сприяють вчиненню правопорушень.

У підрозділі 3.3 «Ефективність реалізації функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України» категорія «ефективність» розглядається у співвідношенні з такими поняттями, як «оптимальність», «результативність», «надійність», «якість».

Підкреслено, що за радянських часів ефективність функціонування міліції оцінювалася переважно за кількісними показниками статистичної звітності та пов'язувалася з розкриттям злочинів. Даний підхід породжував значну кількість негативних наслідків, зокрема - приховування злочинів від обліку, застосування незаконних методів впливу на затриманих осіб, ускладнення прогнозування тенденцій розвитку злочинності, формування викривленої правосвідомості правоохоронця, зниження престижу міліції.

За сучасних умов забезпечення ефективності реалізації функції надання послуг органами внутрішніх справ є проблемою комплексною, складною та багатогранною. Вона включає в себе і питання визначення чітких критеріїв ефективності, і розробку методів аналізу діяльності ОВС за вказаними критеріями, і стандартизацію надання публічних послуг населенню, низку організаційних, виховних, матеріально-технічних заходів тощо.

Міжнародна правоохоронна практика свідчить, що ефективність функціонування діяльності поліції (міліції) вимірюється оцінкою її роботи населенням. Разом із тим, така оцінка є неоднозначним і складним показником внаслідок існування різноманітних соціальних груп, які мають несхожі очікування стосовно функціонування державної влади. Тому оцінювання ефективності здійснення функції надання послуг органами внутрішніх справ має бути комплексним, охоплювати різні аспекти та орієнтувати міліцію на проактивну, проблемно орієнтовану діяльність.

Р|із|еформування ОВС неможливе без адаптації процесу підготовки майбутніх правоохоронців до сучасних потреб. Професіоналізм працівника міліції має оцінюватися не лише за обсягом отриманих знань та навичок, необхідно враховувати також рівень його особистої відповідальності та готовності захищати цінності громадянського суспільства. Цьому сприятиме впровадження у навчально-виховний процес ВНЗ системи МВС курсантського, студентського та слухацького самоврядування. Модель відповідного положення була апробована у Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Наголошено, що функція надання послуг населенню не може бути вдосконалена у відриві від інших функцій ОВС а також, у широкому сенсі, від функціонування усього державного апарату. Найважливіше завдання, яке стоїть сьогодні перед українською державою - це перетворення її на публічну організацію сервісного спрямування, яка усі свої зусилля спрямовуватиме на створення комфортного та безпечного середовища проживання своїм громадянам.

Висновки

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у висвітленні закономірностей виникнення функції надання послуг населенню в умовах зміни сутності держави, а також теоретичне обґрунтування впровадження вказаної функції у діяльність органів внутрішніх справ України. За результатами дослідження дисертантом зроблено такі висновки:

1. Впровадження функції надання послуг у діяльність ОВС обумовлене усвідомленням загальної цивілізаційної тенденції вдосконалення державних функцій, які є вкрай чутливими до сутнісних змін моделі держави. Формування постіндустріального суспільства вимагає нової конфігурації політичної влади та значно змінює характер державних функцій. Зокрема, воно полегшує практичну реалізацію концепції соціальної держави, оскільки породжує сервізацію суспільних відносин.

2. Внаслідок удосконалення сервісної складової функціонування держави її роль зростає, тому слід вважати неприйнятною теорію мінімізації ролі держави у суспільстві. Громадянське суспільство за сучасних умов може розвиватися належним чином лише завдяки існуванню сильної держави, яка здатна сприяти консолідації суспільства, створювати для нього належні умови життєдіяльності. Разом із тим, потребують впровадження ефективні механізми громадського контролю за діяльністю держави задля зменшення ризику порушень нею прав і свобод людини і громадянина.

3. За сучасних умов необхідною є гуманізація правоохоронної діяльності держави, її спрямованість на забезпечення балансу загальносоціальних та індивідуальних інтересів, впровадження європейських і світових стандартів забезпечення порядку і безпеки у суспільстві. Реалізація державою правоохоронної функції повинна призводити не до протистояння влади і громадян, їх розколу по лінії застосування примусу, а навпаки, вона має сприяти об'єднанню всіх суб'єктів та інститутів громадянського суспільства на основі усвідомлення спільних інтересів у досліджуваній сфері.

4. Функція надання публічних послуг населенню за таких умов повинна розглядатися у широкому та вузькому значеннях. У вузькому значенні вона передбачає надання широкого спектра послуг фізичним і юридичним особам на підставі їх звернення або відповідного договору, а у широкому перетворюється на магістральний напрямок діяльності держави, невід'ємну складову державної політики.

5. Проведений аналіз світових тенденцій функціонування поліцейських структур дозволяє зробити важливі висновки стосовно докорінної зміни парадигми поліціювання внаслідок зустрічного розвитку інститутів громадянського суспільства і держави. Досвід функціонування поліцейських структур розвинених країн світу демонструє різноманітність підходів до втілення концепції соціального обслуговування у їхню діяльність як на рівні комплексних моделей, так і у вигляді окремих акцій та програм.

6. Аналіз законодавства України демонструє, що за сучасних умов і в нашій державі концепція надання послуг населенню набула модифікованого, комплексного характеру. Втім, чинне законодавство є несистематизованим, нормативне регулювання потребує суттєвого вдосконалення. Будь-яка публічна послуга може перетворитися на чинник, що не зближує державу і громадянина, а віддаляє їх, створює напруженість у їхніх взаємовідносинах, якщо вона перевантажена процедурними бар'єрами, неузгоджена з іншими функціями, не забезпечена механізмами належного контролю тощо.

7. Необхідно створити узгоджену ієрархію нормативно-правових актів, що регулюють різні аспекти надання послуг населенню органами внутрішніх справ. Для цього слід вдосконалити Конституцію України в тій частині, де розкриваються функції держави, її органів, акцентувати увагу на службових обов'язках держави та правоохоронних органів забезпечувати права і законні інтереси людини і громадянина. Крім того, слід прийняти закони України «Про публічні послуги» та «Про стандарти публічних послуг», провести інвентаризацію «масиву» підзаконних актів, що мають стосунок до сфери послуг, узгодити їх між собою та нормативно-правовими актами вищої юридичної сили.

8. Концептуальна ідея надання послуг населенню органами внутрішніх справ повинна впроваджуватися в тому числі й шляхом вдосконалення принципів їх діяльності. Вони повинні відображати сучасні тенденції розвитку міжнародного права, загальносвітові та європейські стандарти функціонування поліцейських структур.

9. Попри те, що кожний структурний підрозділ системи МВС має свої специфічні завдання, а, отже, і форми їх розв'язання, їх системний аналіз дозволяє визначити форми реалізації функції надання послуг за чотирма напрямами: надання масових послуг щодо реалізації прав і свобод громадян; надання послуг громадянам в екстрених, надзвичайних ситуаціях; надання послуг, пов'язаних зі співробітництвом міліції з населенням; взаємодія органів внутрішніх справ з іншими публічно-владними інституціями щодо створення безпечного соціального середовища.

10. Ефективність реалізації функції надання послуг населенню може бути забезпечена за допомогою комплексного підходу, в центрі якого має бути людина, її права, свободи, законні інтереси і обов'язки. А це означає відхід від формальних, статистичних показників, за якими не видно реальних проблем, що існують у правоохоронній сфері; формування новітніх критеріїв оцінки якості роботи органів внутрішніх справ.

11. Особливого значення в умовах переорієнтації особового складу ОВС на пріоритетну реалізацію функції надання послуг населенню набуває якість виховного процесу в навчальних закладах системи МВС. Протягом навчання у курсанта має сформуватися високий рівень відповідальності за доручену справу, морально-психологічна готовність захищати інтереси громадян. Відповідні навички розвиватимуться завдяки участі майбутніх правоохоронців в органах курсантського, студентського та слухацького самоврядування.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Кріцак І. В. Принципи діяльності ОВС України в умовах упровадження концепції соціального обслуговування населення / І. В. Кріцак // Південноукраїнський правничий часопис. - 2009. - № 1. - С. 117-120.

2. Кріцак І. В. Правоохоронна функція держави та її вплив на формування функції надання послуг населенню органами внутрішніх справ України [Електронний ресурс] / І. В. Кріцак // Форум права. - 2009. - № 3. - С. 365-372. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-3/09kiwcu.pdf.

3. Кріцак І. В. Міжнародний досвід здійснення соціального обслуговування населення органами поліції / І. В. Кріцак // Південноукраїнський правничий часопис . - 2009. - № 2. - С. 188-191.

4. Кріцак І. В. Трансформація функцій держави та її вплив на функціонування органів внутрішніх справ України / І. В. Кріцак // Право і безпека . - 2009. - № 4(31). - С. 24-29.

5. Кріцак І. В. Функціонування ОВС України з надання якісних державних послуг населенню / І. В. Кріцак // Від громадянського суспільства - до правової держави : тези ІІІ міжнар. наук.-практ. конф. (Харків, 24 квітня 2008 р.) / М-во освіти і науки України ; Харк. нац. ун.-т ім. В. Н. Каразіна. - Х. : Харк. нац. ун.-т ім. В. Н. Каразіна, 2008. - С. 63-65.

6. Кріцак І. В. Соціальна спрямованість держави та еволюція функції надання послуг населенню міліцією України / І. В. Кріцак // Від громадянського суспільства - до правової держави : тези ІV міжнар. студентськ. наукової конф. (Харків, 24 квітня 2009 р.) / М-во освіти і науки України ; Харк. нац. ун.-т ім. В. Н. Каразіна. - Х. : Харк. нац. ун.-т ім. В. Н. Каразіна, 2009. - С. 28-31.

7. Кріцак І. В. Методологічні основи порівняльного дослідження діяльності поліцейських структур світу / І. В. Кріцак // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених : матеріали наук.-практ. конф. (Харків, 23 травня 2009 р.) / МВС України ; Харк. нац. ун.-т внутр. справ . - Х. : Харк. нац. ун.-т внутр. справ, 2009. - С. 257-259.