Механізми управління державним майном в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство регіонального розвитку та будівництва України

Академія муніципального управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Механізми управління державним майном в Україні

Биков Р.Ю.

25.00.02 - механізми державного управління

Київ - 2010

Вступ

Актуальність теми. При проведенні економічних реформ в Україні, змінюючи форми і методи централізованого директивного управління економікою, ставилися завдання формування ринкових механізмів та інститутів, включаючи управління майновими об'єктами і відносинами. Результатом таких процесів стала приватизація державної і комунальної власності, формування приватного і змішаного секторів української економіки, а також вирішення фіскальних завдань забезпечення доходів державного бюджету за рахунок приватизації.

Незважаючи на те, що в результаті приватизації понад половина українських виробничих підприємств перейшла у приватну та корпоративну власність, основну частину національного багатства країни і, в першу чергу, об'єктів нерухомості складають майнові комплекси, які знаходяться в державній і комунальній власності. Організаційно-економічні механізми управління основними об'єктами державної власності, що склалися в процесі ринкових трансформацій та які частково збереглися від командно-адміністративної системи практично, в усіх галузях економіки країни не забезпечують ефективного використання об'єктів державного майна.

Попередні дослідження соціально-економічної ситуації, що склалася в країні, вказують на необхідність перегляду принципів і пріоритетів в сфері управління і розпорядження державним майном, посилення контролю і регулювання в державному секторі економіки. Перш за все, це стосується підвищення ефективності управління державним майном відповідно до його внеску в формування валового внутрішнього продукту, збільшення національного багатства, вирішення завдань соціально-економічного розвитку і задоволення поточних потреб населення. При цьому акцент зміщується від структурних перетворень у бік пошуку методів та інструментів управління функціонуванням, раціональним використанням та залученням до господарського обігу нових об'єктів державної власності у вигляді реальних активів.

Не меньш гострою є проблема підвищення рентабельності державних підприємств та організацій, що функціонують на правах господарського ведення і оперативного управління, використовуючи при цьому державне майно. Значні втрати української економіки пов'язані з об'єктами незавершеного будівництва, "замороженими" майновими об'єкти та іншими елементами державного майнового комплексу, які не лише не забезпечують надходжень до державного бюджету, але й вимагають значних видатків на їх підтримку.

Проблеми у сфері управління державним майном, зокрема щодо їх форм і відносин, забезпечення ефективності управлінських рішень та вироблення методичних рекомендацій з оцінки вартості об'єктів державної власності розкриті у працях таких зарубіжних дослідників, як Л. Абалкін, Є. Гайдар, Дж. Гелбрейт, М. Дерябіна, К. Ерроу, Л. Клейн, А. Ноув, Е. Савас, Дж. Сакс, Дж. Стігліц, Дж. Тобін, М. Фрідман та ін. Серед українських вчених, які зробили вагомий внесок у розроблення проблематики дослідження, необхідно відзначити Е. Балацкого, А. Гальчинського, В. Гейця, В. Голикова, В. Гусєва, О. Дація, О. Іваницьку, Б. Кваснюка, М. Корецького, М. Латиніна, І. Лукінова, С. Мочерного, О.Пасхавера, О.Святоцького, А.Чухна та ін.

Проте, незважаючи на широкий спектр досліджуваних проблем та не применшуючи вагомості та значущості внеску зазначених вчених, варто наголосити, що багато питань у сфері управління державним майном залишається недостатньо розробленими. Необхідним є розроблення концепції управління державним майном, яка має стати вагомим підґрунтям у формуванні умов для адекватного та динамічного державного регулювання економіки, гармонізації приватних та публічних інтересів у сфері господарського обігу. Крім того, на сьогодні недостатньо чітко визначені роль і місце держави в системі майнових відносин, а також можливості використання світового досвіду управління об'єктами державного майна в Україні. Також потребують уточнення основні напрями вдосконалення управління державним майном в Україні. Це і визначає актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до наукової теми Академії муніципального управління “Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (номер державної реєстрації 0108U008164). Внесок автора полягає в удосконаленні механізмів управління державним майном в Україні.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розвиток теоретико-методичних засад та обґрунтування науково-прикладних рекомендацій щодо підвищення ефективності управління державним майном в Україні.

Для досягнення мети дослідження були визначені такі завдання:

- визначити роль і місце держави в системі майнових відносин;

- з'ясувати сутність управління державним майном;

- дослідити світовий досвід управління об'єктами державного майна та можливості його використання в Україні;

- на основі аналізу практики роздержавлення і приватизації в Україні запропонувати напрями підвищення ефективності приватизаційних процесів;

- визначити систему нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері управління державним майном, та запропонувати пропозиції щодо можливого удосконалення законодавства у цій сфері;

- обґрунтувати необхідність реструктуризації підприємств у процесі розвитку державно-приватного партнерства;

- визначити основні напрями вдосконалення управління державним майном в Україні;

- розробити проект єдиної Концепції управління державним майном і приватизації в Україні.

Об'єктом дослідження є процес державного регулювання майнових відносин.

Предметом дослідження є механізми управління державним майном в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу роботи становлять загальнонаукові прийоми досліджень і спеціальні методи, що ґрунтуються на сучасних наукових засадах державного управління, економіки і споріднених з ними наук. У роботі використано: історичний та логічний методи - для дослідження еволюції постановки проблеми й наступності її вирішення; абстрактно-логічний - для теоретичного узагальнення й формування висновків; методи аналізу і синтезу - для визначення системи нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері управління державним майном; розрахунково-конструктивний - з метою вдосконалення управління державним майном в Україні; експерементальний, систематизації - для розробки проекту єдиної Концепції управління державним майном і приватизації в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів. Найбільш вагомі наукові результати, що характеризують новизну дослідження, полягають у такому:

уперше розроблено проект єдиної Концепції управління державним майном і приватизації в Україні, який сконцентрований на управлінні державними підприємствами і установами та передбачає забезпечення ефективності управління внаслідок досягнення якісного результату діяльності або стану майнового об'єкта за рахунок максимальної економії державних ресурсів;

удосконалено:

- класифікацію функцій управління державним майном за такими групами: загальні - суспільно-політичні, соціальні, економічні, організаційні, духовні; конкретні - збільшення доходів державного бюджету, забезпечення передумов економічного зростання, оптимізація кількості об'єктів державного майна, підвищення конкурентоздатності державних підприємств, створення матеріальної основи для надання державних соціальних послуг;

- систему принципів ефективного управління державним майном шляхом комплектування таких з них, як: прозорість, зосередження на основному виді діяльності, ефективність органів управління компаніями;

набули подальшого розвитку:

- уточнення суспільних цілей державного майна в процесі соціального та економічного розвитку країни, а саме: створення матеріальних передумов для забезпечення стійкого відтворення суспільного капіталу; забезпечення державі можливості виступати самостійним суб'єктом в економічних правовідносинах; забезпечення функціонування капіталомістких галузей, що мають високий рівень усуспільнення; створення сприятливих умов для розвитку приватного підприємництва; забезпечення функціонування некомерційної соціальної сфери; зменшення наслідків кризових явищ;

- визначення управління державним майном як функції держави, що охоплює повноваження володіння, користування та розпорядження ним та здійснюється з використанням систем прогнозування, планування, організації, регулювання, координації, контролю з метою реалізації важливих суспільних цілей;

- напрями реформування вітчизняної системи приватизації державного майна в Україні, а саме: розроблення єдиного методологічного підходу до здійснення приватизації державного майна шляхом грошового викупу; забезпечення цілісної системи економічних, правових та організаційних засад продажу державного майна на базі стабільного законодавства з питань власності, підприємництва, конкуренції, інвестиційної діяльності та корпоративного управління; спрямування роботи органів державного управління на більш дієвий контроль за акціонерними товариствами, які працюють неефективно або їх діяльність є асоціальною; запровадження стимулюючого механізму довгострокового і середньострокового кредитування недержавних підприємств, особливо у виробничому секторі економіки.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що обґрунтовані і сформульовані наукові положення, висновки і рекомендації щодо підвищення ефективності управління ними і зростання доходів держави використані Комітетом Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики (довідка № 3/8-004 від 19.09.2009 р.). Пропозиції щодо раціоналізації управління державним майном, що надається в концесію, оренду, лізинг, як інструменту розвитку підприємництва в Україні і побудови цілісної системи ринкових механізмів управління українською економікою використані Міністерством регіонального розвитку та будівництва України (довідка № 67-9/08 від 28.10.2009 р.).

Запропоновані в дисертаційній роботі теоретичні положення використані в навчальному процесі Академії муніципального управління при розробці програм навчальних курсів з державного управління та державного регулювання економіки, економічної теорії, інституціональної економіки (довідка № 140 від 23.12.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Теоретичні обґрунтування, практичні рекомендації, висновки та пропозиції, які отримані в ході проведення досліджень, розроблені здобувачем самостійно.

Апробація результатів дослідження. Результати досліджень пройшли обговорення та знайшли схвалення на науково-практичних конференціях: “Стратегія регіонального розвитку: формування та механізм реалізації” (м. Одеса, 2007 р.), “Управління сьогодні та завтра” (м. Хмельницький, 2008 р.), "Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення" (м. Київ, 2009 р.), “Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (м. Київ, 2009 р.), “Фінансово-бюджетна політика в контексті соціального розвитку регіонів” (м. Дніпропетровськ, 2009 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційної роботи опубліковано в 10 наукових працях, загальним обсягом 3,4 обл.-вид. арк., у тому числі в 6 статтях у наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура дисертації. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Її викладено на 242 сторінках, з яких 203 стор. - основна частина, 4 рисунки на 4 стор. та 5 таблиць на 4 стор. Список використаних джерел з 253 найменувань розміщений на 32 стор.

1. Основний зміст дисертації

У вступі розкрито сутність і стан питання, що розв'язується; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну, встановлено практичну корисність одержаних результатів; наведено дані щодо апробації цих результатів та їх опублікування.

У першому розділі - "Теоретичні засади управління державним майном" - визначено роль і місце держави в системі майнових відносин, з'ясовано сутність управління державним майном, досліджено світовий досвід його здійснення.

Проаналізовано державу як суб'єкт майнових відносин. Встановлено, що одним із дискусійних у науковій літературі є питання співвідношення між державою як власником майна та її повноваженнями як суб'єкта управління державним майном, що являє собою усю сукупність об'єктів, які відповідно до чинної Конституції та законів України можуть знаходитися у державній власності. Порівняння та узагальнення різних наукових позицій дало змогу дійти висновку, що компетенція суб'єкта з управління відповідним майном є похідною від права власності, що належить власнику.

Проблематика майнових відносин, що є ключовою у становленні та розвитку будь-якої соціально-економічної формації, налічує багатовікову історію і досліджувалась у багатьох аспектах: політико-економічному, юридичному, історичному. Вивченню природи майнових відносин приділяли увагу видатні філософи, економістии, історики, серед світових імен необхідно виділити, такі як: М. Блауг, Г. Гегель, Дж.К. Гелбрейт, Дж. Кейнс, В. Леонтьєв, К. Маркс, П. Самуельсон, А. Сміт, М. Туган-Барановський.

Сьогодні питанням майнових відносин присвячені численні публікації, серед яких слід виділити роботи таких вчених, як: Л. Абалкін, Д. Богиня, С. Глазьєв, Б. Данилишин, І. Драган, М. Домашенко, С. Єрохін, О. Іваницька, Б. Кваснюк, В. Кушлін, М. Латинін, В. Логінов, Ю. Манцевич, Л. Мельник, С. Мочерний, Ю. Пахомов, Ю. Перевалов, П. Перерва, В. Рибалкін, М. Чечетов.

Встановлено, що держава як суб'єкт майнових відносин уособлює повноваження первинного суб'єкта права державної власності та здійснює управління державним майном через державний апарат, який є носієм функцій і повноважень держави як суб'єкта політичної влади і як суб'єкта права державної власності, наділений публічно-правовими функціями та виступає як знаряддя забезпечення реалізації суспільних функцій держави як усередині країни, так і за її межами. При цьому специфіка держави як суб'єкта майнових відносин проявляється: по-перше, у поєднанні властивостей суб'єкта права власності та суб'єкта політичної влади, що дає змогу визначати правовий режим та напрями використання державного майна; по-друге, через публічний характер здійснення повноважень, адже держава має управляти державним майном в інтересах суспільства.

Показано, що роль державного майна полягає в утворенні матеріальної бази, на якій забезпечується концентрація зусиль і ресурсів для досягнення особливо важливих суспільних цілей, а саме:

створення матеріальних передумов для забезпечення стійкого відтворення суспільного капіталу. Державі, як правило, належать галузі й сфери економіки, які мають загальнонаціональне значення. Крім того, держава, як правило, є власником найважливіших природних ресурсів, інтелектуальних та історико-культурних цінностей. Вона фінансує фундаментальну науку, розробки і запровадження високих технологій, їй належить значна частина інформаційної продукції;

забезпечення державі можливості виступати самостійним суб'єктом в економічних правовідносинах;

забезпечення функціонування капіталомістких галузей, що мають високий рівень усуспільнення (космічна промисловість, сучасний інформаційний зв'язок, економічна безпека тощо);

створення сприятливих умов для розвитку приватного підприємництва, беручи на себе частину витрат у тих сферах, які не вигідні останньому;

забезпечення функціонування некомерційної соціальної сфери і виробництво суспільних благ; національної безпеки;

зменшення наслідків кризових явищ шляхом мобілізації ресурсів, зниження оподаткування і використання державних резервних фондів, здійснення товарних інтервенцій (закупівель) та прискорення освоєння високих технологій, націоналізації власності збанкрутілих підприємств тощо.

Виявлено відсутність серед наукової громадскості та фахівців з державного управління єдиної позиції щодо розуміння сутності управління державним майном. Аналіз наявних підходів показав, що вони зводяться здебільшого до здійснення органами державного управління повноважень з володіння, використання та розпорядження об'єктами державного майна. Проте такий підхід не розкриває повною мірою його сутності, оскільки лише зазначеними повноваженнями відповідних органів зміст управління державним майном не вичерпується.

Показано, що в процесі становлення ефективної системи управління державним майном особливої ваги набуває також аналіз його функцій, що створює передумови для визначення компетенції органів державної влади, їх організаційної структури, форм та методів управлінської діяльності. Це питання залишається одним із найскладніших у теорії державного управління, що підтверджується відсутністю єдиної позиції щодо сутності функції управління.

На основі узагальнення здобутків теорії державного управління розкрито сутність управління державним майном через уточнення його функцій, які поділено на дві групи. До загальної групи віднесено: суспільно-політичні, які пов'язані із забезпеченням комплексного, збалансованого розвитку суспільства (збереження національного надбання для майбутніх поколінь, ефективне використання державного майна, досягнення балансу публічних і приватних інтересів при його використанні); соціальні (ліквідація конфлікту інтересів різних суб'єктів, що використовують державне майно, нівелювання протиставлення різних форми власності); економічні, які спрямовані на створення матеріальної основи суспільства, збереження і зміцнення економічного потенціалу (збільшення вартості державного майна, поліпшення його якісного стану, забезпечення розширеного відтворення, оновлення основних фондів); організаційні (формування механізму створення і діяльності державних органів для здійснення ефективного управління майном, забезпечення матеріального добробуту і соціальної захищеності громадян); духовні, які пов'язані із збереженням та створенням культурних цінностей, формуванням духовного потенціалу суспільства (створення передумов для забезпечення діяльності державних культурно-освітніх, наукових та інших організацій). До групи конкретних функцій віднесено: збільшення доходів державного бюджету; забезпечення передумов економічного зростання; оптимізація кількості об'єктів державного майна; підвищення конкурентоздатності державних підприємств; створення матеріальної основи для надання державних соціальних послуг тощо.

Визначено, що управління державним майном необхідно розглядати як функцію держави, яка здійснюється через реалізацію повноваження володіння (облік майна), користування (визначення цілей та напрямів використання майна, встановлення обов'язкових для виконання завдань або показників, яких певний суб'єкт, за яким закріплено державне майно, зобов'язаний досягти) та розпорядження (визначення юридичної долі майна, закріплення його за державними організаціями), що реалізується через систему функцій державного управління (прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, контроль).

Аналіз світового досвіду управління об'єктами державного майна дав змогу виділити два основних підходи до цього питання. По-перше, управління державними компаніями (або їх частками) здійснюється переважно різними органами виконавчої влади (міністерствами) відповідно до сфери діяльності кожної з них. Передавання управлінських функцій іншим структурам є винятком. По-друге, управління державними підприємствами (або їх частками) здійснюється шляхом безпосереднього передавання пакетів акцій спеціально створеним управлінським структурам - холдингам. У країнах з високим рівнем соціальної орієнтації практикуються різні підходи до визначення цільової орієнтації державних підприємств - з розподілом на підприємства, що працюють в умовах ринкової конкуренції на фінансовий результат, і підприємства, що задовольняють певні суспільні інтереси у межах встановленої прибутковості. При управлінні державними підприємствами має місце тенденція до зосередження їх на основному виді діяльності та скороченні (в тому числі шляхом приватизації) супутніх видів діяльності, які можуть бути комерціалізовані без шкоди основному виробництву. Спостерігається активний процес корпоратизації державних підприємств - перетворення їх на корпорації із збереженням повного (100%) або вирішального (понад 50%) корпоративного контролю над їх діяльністю, в тому числі шляхом призначення ключових керівників для органів управління цих підприємств (Китай, Сінгапур, Нова Зеландія).

Як правило, державний сектор економіки не має конкурентних переваг над недержавними учасниками ринку, пов'язаних з особливостями його (державного) статусу, а також перешкод на шляху оперативного розпорядження виробничими та фінансовими ресурсами.

Зберігається вертикаль органів державної влади, що забезпечують управління державним майном: представницький орган законодавчої влади - Уряд - галузеве міністерство - уповноважений орган (або спеціальні підрозділи міністерства) - конкретно призначені представники. Практикується розподіл функцій та повноважень між виконавчими та наглядовими органами управління підприємствами з державною часткою власності (повсюдно).

Спостерігається тенденція до скорочення участі державних органів у безпосередньому (оперативному) управлінні об'єктами права державної власності та ризиками, що пов'язані з господарською діяльністю держави; державні підприємства діють на засадах повної відповідальності та самоокупності. Іноді для забезпечення управління об'єктами права державної власності використовуються компанії з управління корпоративними правами холдингового типу, а також спеціальні державні Агентства з управління. Головна вимога, що ставиться з боку держави до підприємств з державною часткою власності, - це бути прибутковим бізнесом, який керується нормами, що регулюють діяльність приватних компаній.

З урахуванням світового досвіду виділено такі принципи ефективного управління державним майном: прозорість, що передбачає здійснення внутрішнього аудиту й зовнішнього звітування державних компаній як дієвого засобу контролю з точки зору моніторингу та оцінки компанії і є основою для формування ринкового розподілу капіталу та розвитку економіки; зосередження на основному виді діяльності для зменшення ризиків у тих сферах, де державні компанії не мають достатнього досвіду; ефективність органів управління компаніями, що передбачає призначення на керівні посади компетентних та кваліфікованих менеджерів для забезпечення ефективної діяльності конкретних компаній з урахуванням ситуації на ринку та майбутніх викликів.

У другому розділі - "Аналіз стану управління державним майном в Україні" - визначено особливості протікання процесів роздержавлення та приватизації, здійснено аналіз нормативно-правового забезпечення у сфері управління державним майном, визначено необхідність реструктуризації підприємств у процесі розвитку державно-приватного партнерства.

Аналізуючи практику роздержавлення і приватизації в Україні, слід зазначити, що значні помилки цих процесів були зумовлені відсутністю адекватного механізму роздержавлення і приватизації. Визначено, що в Україні за роки приватизації з 1992 по 2009 р. роздержавлено більше 123 тисяч об'єктів. Починаючи з 1992 р., в Україні приватизовано 28401 об'єкт державної форми власності та 94625 об'єктів комунальної власності. Змінено форму власності більше 103 тисяч об'єктів групи А. Малою приватизацією створено умови для конкуренції у сфері обслуговування, у малому бізнесі. Аналіз роботи приватизованих малих підприємств свідчить про те, що значна їх кількість має позитивну динаміку обсягів виробництва продукції, яка орієнтована на споживчий ринок.

Однак є і негативна сторона цього процесу. Прискорений темп приватизації та перепрофілювання значної кількості об'єктів сприяли порушенню господарських зв'язків, падінню виконавчої та договірної дисципліни, послабленню контролю за реалізацією прийнятих рішень і разом з тим керованості народного господарства. Приватизація за приватизаційно-майновими сертифікатами нанесла соціального удару по більшості населення нашої країни і по самим реформам. Такий стан речей призвів до зростання настроїв незадоволеності процесами суспільно-економічних реформ, що здійснює Уряд, і, таким чином, підриву бази соціальної підтримки процесів ринкової трансформації, а також поглиблення маргінального розмежування: „бідні-багаті”.

Проведений аналіз дав змогу виділити чинники, які впливають на масштаби і темпи приватизації, серед яких: ступінь і обсяги державного втручання в економіку; жорстка вертикальна ієрархія державного управління залишала незначну роль його республіканській складовій; глибина економічної кризи визначає комплексність заходів з реанімації економіки, одночасність здійснювання яких потребує дифузії коштів і уваги; можливі темпи роздержавлення власності знаходилися у значній залежності від мілітаризованої структури економіки.

Визначено, що розв'язання поставлених завдань масштабної приватизації власності державного майна потребує створення інституціональної інфраструктури. Деструктивний характер приватизації через майнові сертифікати найбільш повно виявився в тому, що визначальні цілі, започатковані у більшості законів, документів і концепції роздержавлення та приватизації, зводилися до: 1) формування значного прошарку власників шляхом передачі кожному громадянинові країни належної йому частки державного майна та обміну іменного приватизаційного майнового сертифікату на акції роздержавлених підприємств або інших механізмів, що можуть бути застосовані в процесі зміни державної форми власності; 2) ефективного наповнення державного бюджету за рахунок: надходження коштів від аукціонного продажу підприємств; зменшення видатків із бюджету на покриття збитків приватизованих нерентабельних державних підприємств; підвищення ефективності приватизованих підприємств за рахунок появи нового власника.

Прискорити трансформацію економіки країни, її стабілізацію та зростання можна лише шляхом подальших серйозних змін. У першу чергу, необхідно покінчити з волюнтаризмом державних органів та чиновників, підвищити відповідальність органів, які причетні до роздержавлення і приватизації державного майна, забезпечити дієвий контроль за виконанням законодавства у цій сфері, тобто роль держави має зрости.

Виходячи з цього, запропоновано напрями підвищення ефективності приватизаційних процесів, що дасть змогу забезпечити подальше нарощування позитивних зрушень в економіці України та її сталий розвиток, серед яких:

розробити єдиний методологічний підхід до здійснення приватизації державного майна шляхом грошового викупу;

забезпечити цілісну систему економічних, правових та організаційних засад продажу державного майна на базі стабільного законодавства з питань власності, підприємництва, конкуренції, інвестиційної діяльності та корпоративного управління;

спрямувати роботу органів державного управління на більш дієвий контроль за акціонерними товариствами, які працюють неефективно або їх діяльність є асоціальною, одночасно застосовувати за необхідності механізм реструктуризації таких підприємств;

запровадити стимулюючий механізм довгострокового і середньострокового кредитування недержавних підприємств, особливо у виробничому секторі економіки.

Процеси реформування відносин власності є достатньо складними і багатоаспектними, що вимагає, з одного боку, більш детального дослідження тенденцій еволюції відносин власності в контексті сучасного соціального розвитку з урахуванням специфічних інтересів суб'єктів ринкових відносин, а з іншого ? необхідність впровадження дієвих механізмів державного регулювання ринкових перетворень як стосовно формування недержавного, так і реформування державного сектора національної економіки, зокрема оптимального поєднання приватизації і націоналізації, застосування різних режимів і схем управління і використання об'єктів власності із впровадженням державного підприємництва; відпрацювання механізмів банкрутства та відновлення платоспроможності (санації), поєднануючи їх з приватизацією.

Визначено, що природа майнових відносин має комплексний характер. Відносини власності регулюються Конституцією України, Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, Земельним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами. Відповідно до принципів системного аналізу передумовою ефективного управління державним майном є систематизація його об'єктів. Проаналізовано специфіку окремих найбільш типових об'єктів державної власності, яку необхідно враховувати при виборі форм і методів управління, оцінці його ефективності. Визначено, що серйозна проблема управління майновими комплексами державних підприємств і установ полягає в тому, що значна частина закріпленого за ними державного майна використовується в комерційних цілях, у тому числі шляхом здачі в оренду, не приносячи доходу державі. Часто ці доходи взагалі не відбиваються в бухгалтерській звітності підприємств і установ.

Частина державної власності зосереджена в універсальних соціально-майнових комплексах у вигляді підприємств і господарських товариств із змішаною (загальною спільною або загальною пайовою) власністю. У подібних комплексах держава реалізує майнові права власника разом з суб'єктами корпоративної і приватної власності, володіючи пайовою участю у власності, і в доходах, що отримуються за рахунок використання об'єктів власності. У подібній ситуації держава володіє правом вимоги до господарського товариства або товариства, заснованого на факті володіння пакетом акцій в акціонерному товаристві або долею в статутному капіталі товариств і товариств з обмеженою відповідальністю.

Залежно від структури об'єктів державної власності формується система управління, структура органів управління об'єктами. Структура об'єктів державної власності в Україні володіє високою мобільністю, мінливістю в часі. Така динамічність структури зумовлена масштабними перетвореннями форм власності, в процесі яких відбувається перехід державної власності в комунальну (перш за все, муніципальних об'єктів) і в приватну (перш за все, економічних об'єктів). На структуру впливає поява і значне поширення нетипових у минулому для української економіки форм державної власності у вигляді доль, частин в загальній, змішаній власності. Однією з основних причин неналежного управління об'єктами державної власності в цілому і ДКП зокрема стала відсутність чіткого правового врегулювання цього питання на законодавчому рівні.

Сучасний світ характеризується розвитком демократизації державного управління, що зумовлює зміну парадигми державноуправлінського впливу, яка дістає прояв у зміні моделі суб'єктно-об'єктних взаємовідносин держави і суспільства. Змінюються форми і методи впливу держави, які враховують право суспільства на вільний вибір, проте роль і функції держави щодо організації суспільної влади залишаються незмінними.

Ринкові перетворення в Україні, викликані об'єктивною необхідністю трансформації відносин власності, зумовили, насамперед, зміну ролі держави в економіці суспільства. Перехід від державно-планової економіки до ринково-конкурентної вимагав позбавлення державної монополії на власність, запровадження ринкових інститутів і методів господарювання, розвитку відносин власності, які б ґрунтувалися на плюралізмі її форм. Тому мета приватизації в Україні полягала не в коригуванні або поліпшенні системи, а в докорінній зміні принципів функціонування економіки.

Мінімізація ролі держави в процесі трансформації адміністративно-командної в змішану економіку виявилася некоректною. Це зумовлено наступними головними причинами. По-перше, в Україні роль держави традиційно була вирішальною. По-друге, протягом всього XX століття спостерігається зміцнення позицій уряду як регулюючого органу в усіх передових економічно розвинених країнах зі змішаною економікою. Характерною особливістю є те, що економічна роль держави значно зростає у періоди загальнонаціональних криз, коли необхідно об'єднати сили суспільства і спрямувати наявні обмежені ресурси на розв'язання невідкладних проблем при жорсткому контролі з боку держави. По-третє, умовою функціонування сучасної змішаної економічної системи є взаємоврівноваження приватного, колективного і державного секторів економіки, з одного боку, а, з другого - взаємне усунення недоліків, що притаманні як ринку, так і державному регулюванню економіки. Останнє, в залежності від особливості моделі ринкової економіки, сприяє встановленню кількісного і якісного співвідношення між приватним, колективним і державним секторами, які й утворюють відповідну змішану економічну систему.

Реструктуризація зумовлена тим, що приватизація не відтворила ефективного власника, дані підприємства не є конкурентоздатними у переважній більшості на світовому ринку. До того ж структура цих підприємств не відповідає вимогам інформаційно-технологічної революції. Особливою метою ринкової реструктуризації для підприємств державної форми власності є їх адаптація до ринкових умов господарювання. Реструктуризація державних підприємств як особливий вид ринкової реструктуризації являє собою системну адаптацію державних підприємств до ринкових умов господарювання. Відповідно до критерію масштабу зазначений вид реструктуризації є комплексним перетворенням внутрішнього середовища, економічних і соціальних зв'язків державних підприємств до зовнішнього середовища.

Реструктуризація державних підприємств в Україні як особливий економічний процес поки що не отримала глибокого науково-теоретичного обґрунтування і подальшого втілення в практичне життя. Вона більше являє собою зміну суб'єктів власності, які здійснюють не нововведення інноваційного характеру щодо функціонування підприємств, а перекомбінацію ресурсів з акцентом на використанні великої кількості живої праці, матеріало- і енергоємних видів виробництв.

У третьому розділі - "Шляхи підвищення ефективності управління державним майном в Україні" - визначено основні напрями вдосконалення управління державним майном в Україні, обгрунтовано Концепцію управління державним майном і приватизації.

Особливе значення для забезпечення підвищення ефективності управління об'єктами державної власності та збільшення відповідних бюджетних надходжень має посилення ролі фондового ринку в сфері приватизації та управління. Визначено, що забезпечення функцій держави з підвищення ефективності управління об'єктами державної власності, тобто ефективності володіння, користування та розпорядження ними, пов'язано, по-перше, із запровадженням сучасних ринкових методів організації продажу об'єктів державного майна при забезпеченні дотримання принципів відкритості, рівності та найбільшої вигідності для держави; по-друге, з удосконаленням законодавства про приватизацію у контексті забезпечення ефективного розпорядження об'єктами державної власності в інтересах усього суспільства. Виходячи з цього, нами запропоновано такі основні напрями підвищення ефективності управління державним майном: а) посилення ролі організаторів торгівлі у сфері приватизації об'єктів державної власності та управління державними корпоративними правами; б) удосконалення підходів і принципів приватизації державного майна у Державній програмі приватизації; в) розробка правових засад реприватизації державного майна з метою запобігання порушенню законодавства при здійсненні приватизації, подолання корупції та забезпечення належного подальшого використання приватизованих об'єктів.

З метою подальшого вдосконалення процесів приватизації необхідно прискорити прийняття Законів України, які забезпечать урегулювання проблемних моментів, що виникли у зв'язку з набранням чинності Цивільного і Господарського кодексів, а саме: “Про Фонд державного майна України”, “Про акціонерні товариства”, “Про корпоратизацію державних підприємств”, “Про Державну програму приватизації” та ін.

Не дивлячись на зміну форми власності більше половини державних підприємств, приватизація з суто фіскальними цілями і прагненням збільшити долю приватного сектора в українській економіці є економічно не ефективною і спричинила несприятливі соціальні наслідки. Подальшу приватизацію державних підприємств, майнових комплексів необхідно проводити лише за наявності переконливо підтверджуваної прогнозно-аналітичними оцінками економічної і соціальної доцільності.

Визначено принципіальні положення, на які повинна спиратися приватизаційна політика держави, серед яких: сприяння процесам приватизації об'єктів державного майна з передачею їх в руки нових власників, які мають можливість вкладати інвестиції і забезпечувати необхідну реструктуризацію об'єкта в цілях його подальшого економічно ефективного і соціально доцільного використання; включення в умови приватизації зобов'язань потенційного власника використовувати об'єкт за призначенням та уникати соціально й економічно шкідливих наслідків його вживання; проведення приватизації на конкурсній, аукціонній основі із залученням до участі в торгах широкого кола вітчизняних та іноземних інвесторів; надання надійних державних гарантій прав на приватизаційну власність; в умовах приватизації об'єктів державної власності, які мають важливе значення для економіки країни та впливають на економічну безпеку держави, збереження за державою контрольного пакету акцій природних монополій; перевага надання природних об'єктів державної власності в оренду замість їх приватизації, що в більшості випадків забезпечує довготривалий ефект; облік соціальних ефектів приватизації, таких як зайнятість і доходи населення, якість і рівень життя, соціальне забезпечення і соціальні гарантії разом з економічними чинниками, бюджетною ефективністю.

Важливим напрямом підвищення ефективності управління об'єктами державної власності є вдосконалення правових засад здійснення державою повноважень щодо реалізації своїх прав як власника таких об'єктів. Це пов?язано з розробкою ряду законодавчих актів, які б унормовували процеси приватизації державного майна, установлювали завдання і особливості приватизації окремих об'єктів, визначали правові засади управління об'єктами державної власності та процеси реприватизації майна в Україні.

Виходячи з цього, нами визначено першочергові кроки щодо удосконалення нормативно-правової бази шляхом прийняття таких Законів України:

- "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію державного майна", метою якого є вдосконалення та оновлення Закону України "Про приватизацію державного майна", формування чіткої, ефективної, стабільної правової бази у сфері приватизації, досягнення прозорості, відкритості приватизаційного процесу, вирішення питань уникнення прогалин законодавчому акті, забезпечення узгодження закону з новоприйнятими законодавчими актами;

- "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", метою якого є формування чіткої правової бази у сфері приватизації таких об'єктів, забезпечення взаємоузгодженості та гармонізації законодавства з питань приватизації, узгодження закону з новоприйнятими законодавчими актами та новою редакцією Закону України "Про приватизацію державного майна";

- "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приватизації державного майна", метою якого є вдосконалення положень законів, які регулюють особливості приватизації об'єктів агропромислового комплексу, об'єктів незавершеного будівництва, вирішення проблемних питань у сфері приватизації цих об'єктів, забезпечення узгодженості законів з питань приватизації. Проектом вносяться зміни до окремих положень Земельного кодексу України для врегулювання питань та чіткого визначення повноважень державних органів приватизації в сфері земельних відносин, забезпечення виконання завдань щодо продажу об'єктів приватизації разом із земельними ділянками державної власності, на яких вони розташовані.

Доведено, що прийняття цих законів забезпечать розвиток процесів приватизації, розв'язання проблем приватизації попередніх років та питань, пов'язаних з сучасними економічними реаліями, збільшення надходжень до державного бюджету, сприятимуть створенню конкурентного середовища як умови для економічного зростання країни.

Визначено, що в Україні на сьогодні немає єдиної Концепції управління державним майном, у вихідних положеннях якої було б зафіксовано, що завдання реформ полягає не в швидкому продажі державної власності, а в забезпеченні оптимального співвідношення між державними секторами економіки і забезпеченні ефективного використання і управління державним майном, а також, що державна власність покликана служити підвищенню ефективності приватного підприємництва в цілому.

Виходячи з цього, нами запропоновано проект єдиної Концепції управління державним майном і приватизації в Україні, яка сконцентрована на управлінні державними підприємствами і установами, формулює забезпечення ефективності управління як досягнення якісного результату діяльності або стану майнового об'єкта ціною максимальної економії ресурсів.

Значення Концепції не зводиться лише до впорядкування здійснення державою повноважень власника державного майна або суб'єкта майнових прав, підвищення ефективності використання майна, збільшення доходів і оптимізації витрат держави в державному секторі економіки. Послідовна, планомірна і системна реалізація Концепції є передумовою якісного поліпшення інвестиційного клімату в країні й здійснення найважливіших функцій держави, що розвивають і стимулюють національної економіки.

Повна інвентаризація державного майна в країні та за кордоном, залучення його до цивільного обігу дадуть змогу сформувати баланс майна України, що є неодмінною умовою виконання завдання залучення інвестицій шляхом надання гарантій інвесторам не за рахунок доходів бюджету, а за рахунок реальних активів, що характеризуються певними економічними показниками - вартістю і ліквідністю, а також правовим режимом, що забезпечує адекватний економічним потребам порядок їх використання. Інвентаризація і класифікація державного майна, здійснення заходів щодо підвищення його ліквідності дозволять ефективно використовувати вказане майно як забезпечення при залученні інвестиційних ресурсів.

Перехід від масової приватизації до використання індивідуального підходу при ухваленні рішень про приватизацію державного майна сприятиме державі у становленні як повноправного суб'єкта економічних стосунків і оптимізувати структуру активів, що належать їй.

Збільшення доходів (рентних платежів та інших неподаткових надходжень) від ефективнішого використання державного майна і оптимізація витрат на управління ним на користь здійснення розвиваючої функції держави дадуть можливість проведення політики зниження податків на діяльність підприємств, і мають зв'язати з витратами бюджету так, щоб значна частина отриманих доходів від використання майна реінвестувалася знов у національну економіку, перш за все, в її реальний сектор, а частина, що залишилася, була спрямована на підтримку і розвиток державного майна. Інструментом реінвестування є використання в рамках бюджетного процесу Бюджету розвитку України.

Здійснення всього комплексу заходів, передбачених Концепцією, повинне супроводжуватися вдосконаленням механізму освіти. Створюючи детальні правові й організаційні механізми реалізації Концепції, необхідно орієнтуватися на перспективні стратегічні економічні інтереси України, яким повинні служити результати процесу перетворення держави в ефективного власника.

державний майно приватизаційний

Висновки

У дисертації наведене вирішення наукового завдання, що полягає в розвитку теоретико-методичних засад та обґрунтуванні науково-прикладних рекомендацій щодо підвищення ефективності управління державним майном в Україні. Отримані результати дослідження підтвердили покладену в його основу гіпотезу, а їх узагальнення дає змогу сформулювати висновки та внести пропозиції, які мають наукове й практичне значення.

1. Аналіз наукових досліджень у сфері управління державним майном свідчить про необхідність обґрунтування місця й ролі державної власності в реформуванні економіки, визначення найбільш ефективних напрямів її використання в господарській діяльності різних сфер і галузей, а також уточнення сутності й складових політики держави щодо управління власністю в умовах розвитку ринкової економіки. Переважна частина наявних напрацювань із досліджуваної проблематики більшою мірою аналізує природу майнових відносин. Це зумовлює необхідність подальших досліджень у напрямі підвищення ефективності управління державним майном в Україні.

2. Аналіз держави як суб'єкта майнових відносин показав, що остання уособлює повноваження первинного суб'єкта права державної власності та здійснює управління державним майном через державний апарат, який є носієм функцій суб'єкта політичної влади та суб'єкта права державної власності, наділений публічно-правовими функціями та виступає як знаряддя забезпечення реалізації суспільних функцій держави як усередині країни, так і за її межами. Специфіка держави як суб'єкта майнових відносин полягає у поєднанні властивостей суб'єкта права власності й суб'єкта політичної влади, що дає змогу визначати правовий режим та напрями використання державного майна, а також передбачає публічний характер здійснення повноважень щодо управління державним майном в інтересах суспільства.

Визначено роль державного майна в процесі соціального та економічного розвитку країни через уточнення таких його цілей: створення матеріальних передумов для забезпечення стійкого відтворення суспільного капіталу; забезпечення можливості держави виступати суб'єктом економічних правовідносин; забезпечення функціонування капіталомістких галузей; створення сприятливих умов для розвитку приватного підприємництва; забезпечення функціонування некомерційної соціальної сфери; зменшення наслідків кризових явищ.

3. Розкрито сутність управління державним майном через уточнення його функцій, які поділено на загальні та конкретні. До загальної групи віднесено: суспільно-політичні, які пов'язані із забезпеченням комплексного, збалансованого розвитку суспільства; соціальні; економічні, які спрямовані на створення матеріальної основи суспільства, збереження і зміцнення економічного потенціалу; організаційні; духовні, які пов'язані із збереженням та створенням культурних цінностей, формуванням духовного потенціалу суспільства. До групи конкретних функцій віднесено: збільшення доходів державного бюджету; забезпечення передумов економічного зростання; оптимізація кількості об'єктів державного майна; підвищення конкурентоздатності державних підприємств; створення матеріальної основи для надання державних соціальних послуг тощо. Визначено, що управління державним майном необхідно розглядати як функцію держави, яка здійснюється через повноваження володіння, користування, розпорядження на основі функцій державного управління з метою реалізації особливо важливих суспільних цілей

4. На основі аналізу світового досвіду обгрунтовано систему принципів ефективного управління державним майном, серед яких: прозорість, що передбачає здійснення внутрішнього аудиту й зовнішнього звітування державних компаній як дієвого засобу контролю з точки зору моніторингу та оцінки компанії і є основою для формування ринкового розподілу капіталу та розвитку економіки; зосередження на основному виді діяльності для зменшення ризиків у тих сферах, де державні компанії не мають достатнього досвіду; забезпечення ефективності органів управління компаніями за рахунок призначення на керівні посади компетентних та кваліфікованих менеджерів для забезпечення ефективної діяльності конкретних компаній з урахуванням ситуації на ринку та майбутніх викликів.

5. Здійснено аналіз практики роздержавлення і приватизації в Україні, який свідчить про значні помилки цих процесів, які були зумовлені відсутністю адекватного механізму роздержавлення і приватизації. Зазначено, що прискорити трансформацію економіки країни, її стабілізацію та зростання можна лише шляхом подальших серйозних змін.

Запропоновано напрями підвищення ефективності приватизаційних процесів, що дасть змогу забезпечити подальше нарощування позитивних зрушень в економіці України та її сталий розвиток, серед яких: розроблення єдиного методологічного підходу до здійснення приватизації державного майна шляхом грошового викупу; забезпечення цілісної системи економічних, правових та організаційних засад продажу державного майна на базі стабільного законодавства з питань власності, підприємництва, конкуренції, інвестиційної діяльності та корпоративного управління; спрямування роботи органів державного управління на більш дієвий контроль за акціонерними товариствами, які працюють неефективно або їх діяльність є асоціальною, одночасне застосування за необхідності механізму реструктуризації таких підприємств; запровадження стимулюючого механізму довгострокового і середньострокового кредитування недержавних підприємств, особливо у виробничому секторі економіки.

6. Визначено, що однією з основних причин неналежного управління об'єктами державної власності є відсутність чіткого правового врегулювання цього питання на законодавчому рівні. Водночас, не зважаючи на роботу, проведену органами влади щодо приведення законодавства у відповідність до нового Закону України „Про управління об'єктами державної власності”, на сьогодні це питання все ще залишається актуальним. Обґрунтовано необхідність підготовки змін до законодавства, які забезпечили б законодавчі та організаційні умови здійснення управління об'єктами державної власності.

7. Обґрунтовано необхідність реструктуризації підприємств всіх форм власності. Це зумовлено тим, що роздержавлення і приватизація не відтворили на даному етапі ефективного власника, підприємства у переважній більшості не є конкурентоздатними на світовому ринку, а їх структура не відповідає вимогам інформаційно-технологічної революції. Державне підприємство в процесі реструктуризації має бути перетворене у ринково організовану структуру шляхом підвищення керованості, гнучкості та чутливості до змін економічного середовища. Встановлено, що партнерство державного і приватного секторів робить сегмент державної власності у державно-приватному підприємстві прибутковим, надійним гарантом для залучення приватного капіталу з метою реалізації довгострокових інвестиційних проектів. Такий тип підприємств сприяє забезпеченню соціального партнерства держави і бізнесу, декапіталізації відносин власності, а також стає альтернативою приватизації.