Організаційно-правові засади створення місцевої міліції в Україні: порівняльний аналіз з діяльністю муніципальної поліції зарубіжних країн

Размещено на http://www. allbest. ru/

АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ СТВОРЕННЯ МІСЦЕВОЇ МІЛІЦІЇ В УКРАЇНІ: ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ З ДІЯЛЬНІСТЮ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ПОЛІЦІЇ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Басс Вікторія Олександрівна

Київ 2010

Анотації

Басс В.О. Організаційно-правові засади створення місцевої міліції в Україні: порівняльний аналіз з діяльністю муніципальної поліції зарубіжних країн. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12. 00. 07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Академія управління МВС. - Київ, 2010.

Присвячено організаційно-правовим проблемам створення місцевої міліції в Україні на основі здійснення порівняльного аналізу з діяльністю муніципальної поліції зарубіжних країн.

Розглянуто теоретичні питання щодо створення місцевої міліції України, досліджено історичну ретроспективу нормативних документів з питань місцевої міліції.

Проаналізовано аспекти становлення та розвитку сучасних концепцій організації адміністративної діяльності поліцейських муніципальних структур зарубіжних країн та зроблено спробу сформулювати стратегічні напрями формування підрозділів місцевої міліції в Україні з використанням досвіду діяльності муніципальної поліції зарубіжних країн.

Проведено порівняльний аналіз службової діяльності підрозділів міліції громадської безпеки України та муніципальної поліції окремих зарубіжних країн, на основі чого обґрунтовано необхідність створення в Україні місцевої міліції та визначено шляхи і напрями втілення в життя зазначеної пропозиції. Запропоновано низку змін до законопроектів та чинних нормативних актів.

Ключові слова: місцева міліція; муніципальна поліція; наближена поліція; комунальне поліціювання; органи місцевого самоврядування.

Басс В.А. Организационно-правовые основы создания местной милиции в Украине: сравнительный анализ с деятельностью муниципальной полиции зарубежных стран. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12. 00. 07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Академия управления МВД. - Киев, 2010.

Исследованы организационно-правовые вопросы создания местной милиции в Украине в условиях реформирования органов внутренних дел. Для реформирования органов внутренних дел предлагается проведение сравнительного анализа с деятельностью муниципальной полиции зарубежных стран и заимствование определенных форм и методов работы полиции.

Впервые проведен краткий исторический анализ попыток создания местной милиции Украины, а также развития муниципальной полиции зарубежных стран.

В настоящее время основные задачи в вопросах охраны общественного порядка и безопасности выполняются подразделениями милиции общественной безопасности МВД Украины. При этом местные органы самоуправления практически не принимают участия в охране общественного порядка. Это приводит к чрезмерной загруженности работников милиции и самоустранения местных властей в вопросах наведения порядка. Поэтому необходимо решить вопрос о создании местной милиции общественной безопасности, которая бы формировалась из местного населения, знала его нужды и помогала в наведении порядка.

Уделяется внимание формам и методам деятельности муниципальной полиции, взаимодействию её с населением, государственными полицейскими формированиями, общественными организациями и органами местного самоуправления. Необходимость создания местной милиции в Украине состоит в том, что это должна быть служба новой формации (сервисная служба), которая даст возможность отдельный службам, входящим в структуру государственной милиции Украины, заниматься раскрытием только тяжких преступлений.

Рассмотрены вопросы развития современных концепций организации административной деятельности полицейских муниципальных структур и на этой основе предложены варианты создания местной милиции.

Проведен сравнительный анализ и определены основные направления служебной деятельности муниципальной полиции зарубежных стран в работе по охране общественного порядка и общественной безопасности и разработаны общие задачи для местной милиции Украины. Отдельный вопрос посвящен подготовке кадров для будущих подразделений местной милиции Украины на основе позитивного опыта муниципальной полиции зарубежных стран.

Дана оценка децентрализации в деятельности муниципальной полиции зарубежных стран (на примере ведущих стран разных правовых систем: США, Франции, Великобритании), выявлены положительные и отрицательные моменты отмеченных структур. Аргументирована необходимость создания в Украине местной милиции и предложено понятие данного института.

Определены возможные пути усовершенствования управления местной милицией с учетом опыта деятельности полиции зарубежных стран.

Изучены административно-юрисдикционные полномочия местной милиции с учетом соответствующих полномочий муниципальной полиции зарубежных стран.

Усовершенствованы научные взгляды на правовую основу организации и деятельность местной милиции путем анализа современных концепций организации деятельности муниципальных полицейских структур.

Предложен ряд изменений к законопроектам и действующим нормативным актам.

Ключевые слова: местная милиция; муниципальная полиция; полиция приближения; коммунальное полициирование; органы местного самоуправления.

Ваss V.A. Organizational and legal grounds for the formation of local police in Ukraine: comparative analyses with the work of municipal police of foreign countries. - Manuscript.

Thesis for the Degree of Candidate of Law, Speciality 12. 00. 07 Administrative Law and Procedure, Financial Law, Information Law. Academy of Management of Internal Affairs. - Kyiv, 2010.

The Thesis is devoted to organizational and legal problems of the formation of local militia in Ukraine on the base of comparative analyses with the activity of municipal police of foreign countries. The theoretical questions concerning the questions of the formation of the local militia in Ukraine are considered in the research, the historical retrospective analysis of the documents is done.

Aspects of formation and development of modern concepts of the organization of administrative activity of municipal police structures of foreign countries are analyzed and the attempt if done to formulate strategical ways of founding of the units of local militia in Ukraine using the experience of the activity of municipal police of foreign countries.

The comparative analysis of service activity of the units of the public security of Ukraine and municipal police of foreign countries is done and on this base the necessity of the formation of the local militia in Ukraine the ways and directions how to put this proposals into life are grounded.

Key words: local militia; municipal police; close police; community policing; local administration units.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження визначається відповідно до вимог сучасного суспільно-політичного життя, стану розвитку суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки, оскільки останнім часом відбувається інтенсивний процес пошуку шляхів реформування діяльності правоохоронних органів, у тому числі міліції, одним із напрямів якого є створення місцевої міліції в Україні.

Органи місцевого самоврядування усвідомлюють необхідність створення місцевої міліції, але формування їх бюджетів не передбачає витрат на її утримання. В Україні ухвалено низку нормативно-правових актів, а саме: Указ Президента України “Про утворення місцевої міліції” від 22 січня 2001 р. № 29/2001, Постанову Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про місцеву міліцію” від 10 серпня 2004 р. № 1013. Проте їх положення донині не реалізовані.

Для більшості зарубіжних країн характерними є децентралізовані системи поліціювання, тобто місцеві органи влади створюють свої поліцейські підрозділи, які обслуговують лише свою територію. В Україні з'являлися б такі формування, проте, на жаль, місцеві бюджети нині не в змозі утримувати підрозділи місцевої міліції.

Крім того, децентралізовані системи поліції поширені в тих зарубіжних країнах, більшість населення яких отримують доходи вищі за прожитковий мінімум, є належне соціальне забезпечення, відсутні реальні загрози безпеки громадського суспільства.

Децентралізація управління правоохоронними органами в окремих країнах колишнього Радянського Союзу призвела до непередбачуваних наслідків, а в окремих випадках ? до конфліктів (Таджикистан, Узбекистан). Місцеві еліти й у сучасній Україні намагаються підпорядкувати собі правоохоронні органи з метою створення спочатку окремих автономних формувань, а в подальшому ? самостійних державних утворень. Нещодавні події в Автономній Республіці Крим наглядно продемонстрували зазначену тенденцію.

Певною мірою питанням діяльності підрозділів муніципальної міліції приділяли увагу й учені зарубіжних країн, а саме: Г. Бернар, Б. Верф, Ж. Ведель, А.В. Губанов, Р. Драго, Д. Ісіарді, Г. Келлінг, К. Кенні, К. Мерфі, З. Неджаті, Л.Л. Попов, Ч. Різонс, Р. Троянович, Т. Фельтес, Е. Судерленд, Ф. Хаган, Д. Школьник та ін.

В Україні також проведено низку досліджень з проблем створення місцевої міліції (А.І. Камінський, Ю.В. Кідрук, А.С. Поклонський, А.В. Сергєєв та інші). Проте порівняльний аналіз підрозділів, які нині здійснюють функції місцевої міліції, та муніципальної поліції зарубіжних країн не проводився. Водночас можна з упевненістю стверджувати, що муніципальна поліція та місцева міліція мають багато спільного.

Актуальність дослідження полягає ще й у тому, що автором розглянуто проблеми не тільки роботи міліції, а і громадської безпеки незалежної держави України в цілому. Адже від ефективної діяльності органів внутрішніх справ, високого рівня забезпечення громадського порядку залежить успішність функціонування багатьох державних органів.

Зрозуміло, що вивчення та посилання на зарубіжний досвід не означає необхідності його прямого використання у практичній роботі органів внутрішніх справ. Але аналіз цієї діяльності й застосування окремих підходів або елементів є безумовно корисним, що завжди збагачує власну діяльність, дає можливість скорегувати її, розкриває ще не використані можливості.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукове дослідження виконане відповідно до вимог Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007?2009 рр. , цільової комплексної програми НАН України “Актуальні проблеми українського національного відродження” № 0186. 0. 070872, теми наукового дослідження Національної академії правових наук України “Державно-правовий розвиток України в контексті європейської інтеграції”, “Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності МВС України”, які затверджені на засіданні наукової ради МВС України від 24 лютого 2010 р. (протокол № 1). Обрана тема дослідження безпосередньо пов'язана з реформуванням правоохоронних органів України, зокрема проектом Закону “Про створення місцевої міліції” та науковими дослідженнями, які здійснено в Академії управління МВС, а також плановими темами кафедри адміністративного права та організації адміністративної діяльності цього ж закладу.

Мета і завдання дослідження полягає в тому, щоб на основі вивчення і порівняльного аналізу правового забезпечення створення та функціонування муніципальної поліції зарубіжних країн і законодавства України, практики його реалізації та узагальнення основних положень праць науковців обґрунтувати можливість і доцільність упровадження децентралізованих принципів управління майбутньою місцевою міліцією України органами місцевого самоврядування і запропонувати шляхи удосконалення її роботи.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

- розглянути історичний досвід і передумови створення місцевої міліції в Україні та муніципальної поліції в зарубіжних країнах;

- розкрити зміст централізованих і децентралізованих підходів управління муніципальною поліцією в зарубіжних країнах (на прикладі провідних країн різних правових систем: США, Франції, Великобританії);

- проаналізувати чинне національне законодавство та визначити нормативно-правові акти, відповідно до яких має здійснюватися управління місцевою міліцією в Україні;

- встановити відповідність існуючої системи управління міліцією України вимогам сьогодення і завданням охорони прав громадян;

- визначити можливі шляхи удосконалення управління місцевою міліцією з урахуванням досвіду діяльності поліції зарубіжних країн;

- виявити основні недоліки централізованих та децентралізованих систем управління правоохоронними органами з метою запобігання помилок при реформуванні діяльності місцевої міліції України;

- виділити головні проблеми управління місцевою міліцією в Україні та розробити шляхи їх вирішення;

- розробити пропозиції та рекомендації до системи управління створюваної місцевої міліції і впровадження елементів децентралізації в її діяльність.

Об'єкт дослідження ? суспільні відносини у сфері створення, організації і діяльності місцевої міліції в Україні та муніципальної поліції зарубіжних країн.

Предмет дослідження - організаційно-правові засади створення місцевої міліції в Україні в порівнянні з діяльністю муніципальної міліції зарубіжних країн та її правовими основами.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становить діалектичний метод наукового пізнання реально існуючих явищ, а також загальнонаукові методи, що забезпечило науковість, новизну та достовірність одержаних у роботі результатів. Основні висновки та положення дослідження ґрунтуються на методі системного аналізу чинного законодавства, міжнародно-правових документів, практики їх застосування і врахування соціально-політичних, демографічних факторів та напрямів реалізації державної політики (підрозділи 1. 2, 2. 1, 3. 1, 3. 2).

Також для досягнення поставленої в роботі мети використано порівняльно-правовий метод ? для визначення змісту і процедури вивчення адміністративного законодавства України й порівняння із законодавством зарубіжних країн щодо створення та діяльності муніципальної поліції (розділи 1, 2, 3); догматичний ? для тлумачення юридичних конструкцій, встановлення позитивних і негативних чинників створення і функціонування місцевої міліції в Україні та муніципальної поліції зарубіжних країн (підрозділи 1. 2, 2. 3); соціологічний ? надав можливість провести опитування місцевого населення та працівників міліції; статистичний ? з'ясувати кількість учинених злочинів у громадських місцях та кількість осіб, притягнутих до відповідальності (підрозділ 2. 2).

Автором застосовано також системний метод для з'ясування внутрішньої побудови систем місцевої міліції України і муніципальної поліції зарубіжних країн (підрозділ 1. 2). Історико-правовий метод надав можливість розглянути кожний елемент дослідження в історичному аспекті, прослідкувати генезис проблем в її складових елементах (підрозділ 1. 1). Поряд з історико-правовим методом, використано порівняльно-правовий метод, який застосовується під час аналізу та висновків до кожного розділу дисертаційного дослідження і полягає у вивченні діяльності поліції зарубіжних країн у порівнянні з майбутньою діяльністю місцевої міліції в Україні (підрозділ 2. 1, 2. 3).

Емпіричну базу дослідження становили праці провідних науковців, нормативно-правова база та опитування 260 працівників міліції (співробітники підрозділів міліції громадської безпеки, карного розшуку та інші) і 400 осіб місцевого населення (жителів Сумської, Івано-Франківської, Київської областей та міста Києва) з питань організації діяльності місцевої міліції в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першою в Україні спробою, із залученням наукових методів, провести порівняльний аналіз формування місцевої міліції України з діяльністю муніципальної поліції зарубіжних країн, визначити конкретні шляхи налагодження діяльності місцевої міліції в Україні. До основних наукових положень, в яких відображено новизну дослідження, можна віднести, насамперед, такі:

уперше:

виявлено раніше не відомі передумови створення місцевої міліції в Україні, доведено необхідність її діяльності на основі реорганізації фінансування органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку та громадської безпеки;

визначено адміністративно-юрисдикційні повноваження місцевої міліції з урахуванням відповідних повноважень муніципальної поліції зарубіжних країн;

запропоновано доповнення до законодавства України щодо створення і регулювання діяльності підрозділів місцевої міліції;

удосконалено:

наукові погляди щодо правової основи організації та діяльності місцевої міліції методом моніторингу сучасних концепцій організації діяльності муніципальних поліцейських структур;

порядок підготовки кадрів для місцевої міліції в Україні з урахуванням досвіду діяльності міліції України та муніципальної поліції зарубіжних країн;

напрями службової діяльності місцевої міліції України, що орієнтовані на охорону громадського порядку та громадської безпеки, прав і свобод громадян, боротьбу з правопорушеннями у сфері обігу наркотичних засобів, пияцтвом та алкоголізмом й іншими правопорушеннями;

форми співпраці працівників місцевої міліції та населення на основі аналізу діяльності муніципальної поліції зарубіжних країн;

набули подальшого розвитку:

основні напрями та пріоритети реформування системи органів внутрішніх справ з питань створення місцевої міліції та вдосконалення її організаційної структури;

організаційні форми створення місцевої міліції, її режим, фінансування, порядок підпорядкування органам місцевого самоврядування, призначення керівників та програми співробітництва з населенням.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони визначають конкретні заходи щодо покращання форм і методів діяльності місцевої та державної міліції в цілому. Сформульовані положення і висновки можуть використовуватися:

у подальших теоретичних розробках з питань поліпшення умов створення та діяльності місцевої міліції в Україні;

для вдосконалення структури МВС України, а також організаційно-управлінської роботи керівників міськрайлінорганів (акт впровадження від 6 квітня 2010 р. ГУ МВС України в Київській області);

у законотворчій сфері під час розроблення та вдосконалення нормативного забезпечення діяльності місцевої міліції та її формувань;

у навчальному процесі для викладання дисциплін “Організація діяльності поліції зарубіжних країн”, “Адміністративна діяльність підрозділів громадської безпеки” та інших, а також для підготовки керівних кадрів системи МВС України і розроблення програм навчальних дисциплін, посібників тощо (акт впровадження від 15 квітня 2010 р. Академії управління МВС).

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження, теоретичні та практичні висновки і рекомендації оприлюднені автором на науково-практичних конференціях: “Управлінські, правові та психологічні аспекти запобігання масовим порушенням громадського порядку та проявам тероризму” (м. Київ, 26 червня 2008 р. ), “Забезпечення громадської безпеки правоохоронними органами під час проведення чемпіонату Європи з футболу 2012 року” (м. Донецьк, 18 червня 2009 р. ), “Актуальні питання запобігання і протидії торгівлі людьми” (м. Київ, 30 квітня 2010 р. ), “Актуальні проблеми управління та службово-оперативної діяльності органів внутрішніх справ у сучасний період розвитку державності України” (м. Київ, 26 жовтня 2007 р. ), “Безпека дорожнього руху: сучасне та майбутнє” (м. Донецьк, 24 жовтня 2008 р. ), “Організаційні, правові та психолого-педагогічні аспекти управління персоналом ОВС України” (м. Київ,15 травня 2009 р. ), “Актуальні питання управління органами внутрішніх справ у сучасних умовах” (м. Київ, 24 жовтня 2008 р. ), “Проблеми правоохоронної діяльності” (м. Київ, 18 травня 2002 р. ), “Актуальні питання охорони громадського порядку при проведенні міжнародних спортивно-масових заходів” (м. Донецьк, 25 квітня 2008 р. ), “Актуальні питання державно-правової реформи в Україні” (м. Київ, 21 листопада 2006 р. ), “Актуальні питання управлінської та оперативно-службової діяльності органів внутрішніх справ України в умовах Європейської інтеграції” (м. Київ, 18 травня 2007 р. ), “Актуальні питання управління органами внутрішніх справ у сучасних умовах” (м. Київ, 30 жовтня 2009 р. ).

Публікації. Основні положення дисертації опубліковані в шести одноосібних наукових статтях, надрукованих у фахових виданнях, та у навчальному посібнику, рекомендованому МОН, у співавторстві.

Структура дисертації визначається метою та завданнями дослідження, відповідає логіці наукового пошуку та вимогам ВАК України. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що охоплюють вісім підрозділів, висновків, додатків (на 14 сторінках), списку використаних джерел (217 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 202 сторінки, з них основного тексту 170 сторінок.

поліція муніципальний право управління

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв'язок з науковими програмами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 “Теоретичні аспекти поняття місцевої міліції в Україні та муніципальної поліції в зарубіжних країнах” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1. 1 “Історичний розвиток теорії створення місцевої міліції України та муніципальної поліції зарубіжних країн” шляхом порівняльного аналізу досліджено історичний розвиток теорії створення місцевої міліції України та муніципальної поліції зарубіжних країн.

Зроблено висновок, що на рубежі XIX - XX століть у Західній Європі сформувалися два головних типи поліцейської організації, які суттєво відрізнялися один від одного - британський і континентальний. В основі їх лежало різне тлумачення обсягу повноважень поліції.

Встановлено, що різні варіанти такої еволюції, як і думок із приводу ролі та завдання держави у сфері охорони правопорядку, були зумовлені, на нашу думку, національними особливостями природи демократичних суспільств у Великобританії та країнах континентальної Європи. Англосаксонська демократія склалася як результат тривалого безперервного розвитку найдавніших форм общинної свободи та самоврядування, а уявлення про управління брали свій початок у середньовічних інститутах закритих соціальних груп і співтовариств. Континентальна демократія - повна протилежність: вона утворювалася внаслідок відходу від традицій, під впливом ідей Великої французької революції 1789 р. , вожді та теоретики якої абсолютизували роль централізованого державного управління. Тому в більшості країн континентальної Європи головну відповідальність за стан правопорядку та діяльність правоохоронного механізму несли центральні, а не регіональні владні структури.

У державах Центральної та Східної Європи до початку XX ст. існувала переважно централізована модель управління поліцією. В Австро-Угорщині, Румунії, Болгарії, Сербії управління поліцейськими силами здійснювалося МВС і урядовими представниками в регіонах. Вплив місцевої влади на поліцію залишався досить слабким. Це зумовлювалося прагненням правлячих династій максимально усталити свою владу в умовах багатонаціональної держави (Австро-Угорщина), регіонального сепаратизму (Румунія) або явної зовнішньої загрози (Болгарія, Сербія). Таким чином, донині в зазначених країнах існують централізовані системи поліції, а місцева поліція не відіграє значної ролі.

Що ж стосується України, то на початку і в середині XX ст. відбулося багато політичних подій, які мали воєнний характер, тому поліцейський (міліцейський) апарат часто виконував військові функції. Ці події зумовлювали необхідність зміцнення державного управління в органах внутрішніх справ, тому і питання децентралізації в цей період не могли мати місця через мілітаризований характер функцій правоохоронних органів на території України.

Дисертантом обґрунтовано, що в Україні необхідно створити умови переходу до децентралізації, яка передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними населенням.

У підрозділі 1.2 “Становлення та розвиток сучасних концепцій організації адміністративної діяльності поліцейських муніципальних структур” автором висвітлено систему та розвиток різних підходів до управління місцевою міліцією. Шляхом порівняльного аналізу досліджено питання децентралізації або часткової децентралізації при створенні місцевої міліції в Україні.

Встановлено, що французькі поліцеїсти наголошували на тому, що суттєвим недоліком централізованої системи є переважне зосередження поліції на вирішенні загальнодержавних проблем за недостатнього врахування інтересів окремих територіальних громад (комун). Для подолання цієї проблеми з 1983 р. у Франції розпочався процес створення муніципальних поліцейських органів.

Обґрунтовано, що американській системі притаманна змішана модель поліціювання. Цей феномен зумовлений особливістю американської конституційно-правової системи, одним з основоположних принципів якої є федералізм, що передбачає чіткий розподіл повноважень і компетенції федерального центру та органів влади суб'єктів федерації (штатів).

Складність і зовнішня громіздкість побудови поліцейської системи зумовлені історично, оскільки поліцейські служби країни розвивалися не шляхом докорінної реорганізації та перебудови поліції, що існувала до завоювання Сполученими Штатами Америки незалежності, а шляхом доповнення набутих унаслідок колоніального панування Великобританії середньовічних поліцейських інститутів (шериф, констебль) поліцейськими органами, які більш властиві буржуазному суспільству.

Іншою, не менш цікавою, на наш погляд, моделлю є комбінована (напівцентралізована, інтегрована, “система компромісів”, помірно децентралізована) модель управління поліцією, що відповідає очікуванням суспільства, в якому існують побоювання потенційного зловживання з боку організованої в національному масштабі поліцейської системи. Однак, водночас, наявне прагнення мати засновану на єдиних національних стандартах більш ефективну та дієздатну поліцейську організацію порівняно з країнами, в яких використовується децентралізована модель. Унаслідок цього, національні системи управління поліцією окремих країн поєднують ознаки двох вищезазначених моделей. До країн з комбінованою моделлю управління поліцією, насамперед, слід віднести Федеративну Республіку Німеччину, Японію, Нідерланди.

Визначено, що, по-перше, муніципальна поліція зобов'язана дотримуватися державного законодавства і рішень національного уряду. По-друге, повноваження службовців муніципальної поліції обмежуються територією муніципального утворення, що обслуговується, і можуть бути розширені в особливих випадках тільки за рішенням центральної влади. По-третє, муніципальна поліція не повинна втручатися в межі “загальнонаціональної юрисдикції”, до якої, як правило, належать тяжкі злочини.

Основні обов'язки з контролю над злочинністю у країнах з централізованою моделлю покладено на загальнонаціональні поліцейські сили. Муніципальна поліція в цих країнах забезпечує лише виконання постанов і розпоряджень місцевих органів управління і розглядається як допоміжний орган, який залучається до проведення наймасштабніших операцій, що проводяться підрозділами загальнонаціональної поліції, а також для підтримки порядку в особливих умовах. Муніципальна поліція відіграє також роль своєрідного дублера й резерву національних поліцейських сил: службовці муніципальної поліції надають їм допомогу й підтримку під час проведення оперативно-розшукових та інших заходів при розслідуванні злочинів і забезпечення громадської безпеки, збирають відомості та інформують про осіб і факти, що становлять для неї інтерес, передають у поліцейські органи регіонального та загальнонаціонального рівнів матеріали про злочини, що знаходяться в їх юрисдикції.

Ураховуючи те, що місцеві поліцейські формування в зарубіжних країнах підпорядковані й фінансуються органами місцевої влади, то право населення на здійснення в тій чи іншій формі територіального самоврядування обов'язкове. Органи місцевого самоврядування мають певні повноваження у сфері охорони громадського порядку, а також зацікавлені у співробітництві з державною поліцією в боротьбі з особливо небезпечними видами правопорушень.

Розділ 2 “Адміністративно-правові основи створення місцевої міліції в Україні в порівнянні з правовим регулюванням діяльності муніципальної поліції зарубіжних країн” містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Адміністративно-юрисдикційні повноваження місцевої міліції України та поліції зарубіжних країн” автором розглянуто обсяг адміністративно-юрисдикційних повноважень поліції зарубіжних країн та запропоновано напрями встановлення обсягу таких повноважень для місцевої міліції України.

У дослідженні виокремлено особливості адміністративної юрисдикції поліції зарубіжних країн. При цьому для їх визначення важливим є з'ясування поняття “юрисдикції” як одного з основоположних у з'ясуванні природи діяльності одного з органів виконавчої влади.

На відміну від України, адміністративно-юрисдикційна діяльність муніципальної поліції в зарубіжних країнах - це підготовка матеріалів до суду та управлінська діяльність з організації діяльності поліції, що передбачає: підготовку протоколів, довідок, свідчень та інших матеріалів для розгляду в суді, перевірку протоколів, проведення запитів, додаткових оглядів місць правопорушення, виявлення додаткових обставин скоєння правопорушення (якщо такі існують), допити свідків, правопорушників, опитування населення тощо.

Встановлено, що відповідно до класифікації, прийнятої в Україні, це частина адміністративно-юрисдикційної та внутрішньо-організаційної діяльності. Водночас адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції України передбачає також прийняття рішень у справах, їх перегляд у випадку оскарження та їх виконання. До компетенції поліції зарубіжних країн такі дії не належать.

На думку автора, адміністративно-юрисдикційна діяльність місцевої міліції України повинна включати в себе лише підготовку різних матеріалів і мати проактивний характер, а приймати рішення за фактом правопорушення повинна державна міліція.

У підрозділі 2.2 “Напрями службової діяльності місцевої поліції зарубіжних країн щодо охорони громадського порядку в порівнянні з місцевою міліцією України” визначено різні підходи до службової діяльності поліції зарубіжних країн. Найбільш характерним прикладом є США. У цій державі існують два основних підходи до боротьби зі злочинністю - на федеральному й місцевому рівнях. Перший - це вивчення причин, пошук, аналізування і прогнозування розвитку злочинності на території всієї країни, розкриття та розслідування злочинів, які зачіпають інтереси держави. Другий - встановлення і розслідування конкретних злочинів на території штатів та охорона громадського порядку.

“Наближена” поліція передбачає набагато детальнішу “територіалізацію” дій поліції для того, щоб дати їй змогу знати краще не лише свою територію, а й населення, яке мешкає на ній. Доведено, що за даними зарубіжних дослідників “наближена” поліція діє за стратегією “залякування присутністю”, тобто збільшення патрульної поліції. Присутність поліції також заспокоює населення, довіра якого є рушійною силою його участі в забезпеченні порядку.

При цьому встановлено, що в окремих зарубіжних країнах муніципальна поліція, яка здебільшого є “наближеною” поліцією, не носить вогнепальної зброї, а лише обмежується спеціальними засобами захисту.

У підрозділі 2.3 “Підготовка кадрів для підрозділів муніципальної поліції зарубіжних країн та місцевої міліції України” наголошується, що прийняття на службу до муніципальної поліції супроводжується низкою складних перевірок, тестувань і навчання.

Автором проаналізовано досвід такої підготовки в зарубіжних країнах. Доведено, що принциповою метою підготовки кадрів до муніципальної поліції зарубіжних країн є доведення новим рекрутам реалістичної картини поліцейської діяльності та знання головних необхідних навичок. З цією метою вони вивчають основи права, правила поліцейського діловодства, забезпечення особистої безпеки, навички людських стосунків, техніки поведінки в надзвичайних ситуаціях, підвищують фізичну підготовку.

Висвітлено низку недоліків у системі підготовки кадрів МВС України. В органах внутрішніх справ відсутній єдиний, як концептуально-теоретичний, правовий, так і практичний підхід щодо визначення критеріїв професійного відбору кандидатів на службу в органи внутрішніх справ, а також його організації. У чинних нормативних актах з питань професійного відбору не визначені його мета та завдання, принципи, вимоги, що висуваються до персоналу органів внутрішніх справ, які є критеріями відповідності того чи іншого кандидата професії працівника органів внутрішніх справ, а також його порядок (процедура), які у комплексі негативно впливають на якість проведення професійного відбору, а отже, і на його результат - формування нового корпусу працівників-професіоналів, здатних за своїми моральними та діловими якостями, загальноосвітнім рівнем і фізичною підготовленістю виконувати покладені на них завдання та обов'язки щодо охорони й захисту громадського порядку, прав, свобод і законних інтересів учасників суспільних відносин, забезпечення громадської безпеки та боротьби з правопорушеннями.

На думку автора, відбір кандидатів на службу в органи внутрішніх справ повинен стати конкурсом серед претендентів, а отже, повинен передбачати комплекс заходів із визначення осіб, які більше за інших відповідають встановленим вимогам, є найбільш придатними за своїми особистими та діловими якостями до виконання покладених на органи внутрішніх справ завдань.

Загальні вимоги до персоналу органів внутрішніх справ доцільно об'єднати у дві групи: особисті та ділові. Так, особисті (у тому числі й морально-етичні вимоги) передбачають: уміння встановлювати контакти з людьми, спілкуватися з представниками різних ділових сфер та з населенням; мужність, стриманість, чесність і добросовісність, ввічливість, доброзичливість, принциповість, людяність, готовність до самопожертви; дотримання законодавства; повагу до людської гідності; турботу про громадян; дотримання норм професійної та службової етики; об'єктивність і незалежність від будь-якого впливу громадян, їх об'єднань та інших юридичних осіб; уміння переносити всі труднощі та обмеження, пов'язані зі службою; повагу до колег по службі та інших громадян; критичне ставлення до власних професійних якостей та поведінки. Ділові вимоги включають у себе різноманітні властивості особи, її здатність виконувати певний вид службової діяльності і характеризуються, насамперед, обсягом загальних та спеціальних знань, умінь і навичок, необхідних для забезпечення якісного виконання покладених на неї службових завдань та обов'язків, серед яких: освітній рівень, фізична підготовка, стан здоров'я; обов'язкове складання присяги; дотримання порядку та умов проходження служби; вміння зберігати державну таємницю, підтримувати в належному стані передані в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку; постійно підвищувати свій професійний рівень; сприяти підвищенню авторитету органів внутрішніх справ серед населення.

Розділ 3 “Перспективи використання досвіду муніципальної поліції зарубіжних країн у створенні місцевої міліції в Україні” охоплює три підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Форми співпраці муніципальної поліції зарубіжних країн та населення в порівнянні з Україною” висвітлено різні форми співпраці міліції з населенням, такі як комунальне (місцеве) поліціювання, поліція на службі громади та інші.

Зазначено, що у 80-ті роки XX ст. у США отримала популярність стратегія “комунального (місцевого) самоврядування”, основною ідеєю якого було формування нового типу поліцейського, який спілкується з населенням “обличчя до обличчя”, а не їздить у патрульній машині відокремлено від громадян. Поліцейський з комунального поліціювання живе на території комуни і переймається проблемами населення. Тому рівень довіри американського суспільства до поліції залишається високим. Стратегія комунального (місцевого) поліціювання сприяла певною мірою підвищенню рівня довіри громадян до поліції, налагодженню більш тісного зв'язку з нею.

Нині в Україні рівень довіри населення до міліції досить низький, оскільки фактично робота більшості служб не пов'язана з виконанням ними своїх прямих обов'язків.

Особлива увага автором приділена діяльності дільничних інспекторів міліції.

Обґрунтовано доцільність створення місцевої міліції, як служби нової формації, оскільки, по-перше, у зв'язку з надмірним навантаженням дільничних інспекторів вони не можуть підтримувати постійний контакт з населенням, а отже, населення не знає про результати його роботи. Ці функції частково будуть виконувати працівники місцевої міліції. Тобто місцева міліція в Україні буде виконувати функції профілактики, соціальної і сервісної роботи. Слід сподіватися, що рівень довіри населення значно зросте, а отже, і зросте авторитет органів внутрішніх справ загалом.

У підрозділі 3.2 “Стан нормативного забезпечення процесу створення місцевої міліції” автором висвітлено сучасний стан розроблення законопроектів щодо створення місцевої міліції в Україні. На розгляді у Верховній Раді України є проект Закону “Про місцеву поліцію” від 13 березня 2009 р. № 4199, який визначає принципи і правові основи організації та діяльності місцевої поліції, регулює правовий, соціальний захист і відповідальність її працівників.

Висвітлено недоліки цього проекту, оскільки відповідно до нього, місцева поліція - це озброєний виконавчий орган місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів місцевого бюджету і створюється у відповідності з цим Законом для забезпечення охорони прав і свобод громадян та громадського порядку на території села, селища, міста. Одразу ж виникає запитання, як можна створити місцеву поліцію, якщо уніфікованою назвою державного органу, який забезпечує охорону громадського порядку та виконує низку інших правоохоронних функцій, є міліція.

У свою чергу, автором запропоновано визначення майбутньої місцевої міліції - це уніфікований, неозброєний орган місцевого самоврядування, діяльність якого обмежується патрулюванням, у тому числі забезпеченням безпеки дорожнього руху, дотриманням правил паркування, охороною громадського порядку та підтриманням тиші у нічний та вечірній час, дотриманням правил тримання домашніх тварин у господарстві та за його межами, а також профілактичною роботою на території обслуговування.

У підрозділі 3.3 “Удосконалення правового забезпечення створення та функціонуванні місцевої міліції України на основі позитивного світового досвіду” розглянуто стан нормативно-правового забезпечення різних зарубіжних країн і на основі цього запропоновано створити в державі інші підрозділи міліції, які не будуть перебувати під централізованим керівництвом.

Обґрунтовано, що часткова децентралізація місцевої міліції і підпорядкування її місцевій владі приверне більшу увагу громадськості та дозволить створити умови для якісної співпраці між працівниками місцевої міліції та населенням.

Запропоновано також чітко визначити завдання місцевої міліції, а саме: охорона прав і свобод людини і громадянина, громадського порядку та безпеки, дотримання тиші у вечірній і нічний час на території села, селища, міста; здійснення профілактичної роботи щодо порушень громадського порядку та дрібних злочинів; забезпечення безпеки дорожнього руху на території обслуговування та дотримання правил паркування; забезпечення громадського порядку у сфері додержання правил санітарії та благоустрою на території села, селища, міста, профілактика стихійної торгівлі та дотримання правил тримання домашніх тварин у господарстві та за його межами; забезпечення громадського порядку при проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій; доставлення правопорушників до територіальних відділів міліції; охорона навчальних та медичних закладів; здійснення профілактики щодо вчинення злочинів неповнолітніми та недопущення насильства в сім'ях на території обслуговування.

До структури місцевої міліції доцільно включити такі підрозділи: службу інспекторів місцевої міліції та патрульно-постову службу місцевої міліції, до складу якої має входити дорожньо-патрульна служба.

Висновки

У результаті проведеного дослідження на основі вивчення чинного законодавства і практики його застосування, а також теоретичного осмислення наукових праць у галузі адміністративного права та вивчення позитивного зарубіжного досвіду у сфері поліцейської діяльності запропоновано шляхи вирішення наукового завдання щодо створення і обґрунтування адміністративно-правового забезпечення місцевої міліції в Україні. Зроблено низку важливих для адміністративної науки і правоохоронних органів висновків і пропозицій:

1. Під час прийняття та введення в дію нового Закону України “Про місцеву міліцію” необхідно чітко визначити повноваження державної та місцевої міліції щодо виконання функцій з охорони громадського порядку та громадської безпеки на основі порівняння таких функцій муніципальної міліції. Для цього також необхідно буде внести відповідні зміни до законів України “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону” та багатьох інших.

2. Створення місцевої міліції зумовить необхідність запровадження повної інфраструктури допоміжних і забезпечуючих служб місцевого самоврядування, на що потрібні значні додаткові кошти, частину з яких доцільно спрямувати на зміцнення існуючих підрозділів державної міліції громадської безпеки, зокрема патрульно-постової служби, дільничних інспекторів міліції, інших служб, які працюють нині зі значним перевантаженням. Як свідчить досвід зарубіжних країн, підрозділи муніципальної поліції працюють у тісному контакті з підрозділами державної поліції, тому можливий поступовий перехід від державної міліції до місцевої як один із варіантів створення місцевої міліції.

3. Конкретизовано завдання державної і місцевої міліції, в тому числі з'ясовано, що до них не повинні належати питання розслідування злочинів, затримання особливо небезпечних злочинців та низка інших функцій, які притаманні підрозділам кримінальної міліції та підрозділам боротьби з організованою злочинністю, а також слідчим підрозділам. До завдань місцевої міліції доцільно включити такі функції, які виконують підрозділи муніципальної поліції зарубіжних країн: охорона громадського порядку та громадської безпеки; боротьба з пияцтвом та алкоголізмом, незаконною торгівлею алкогольними напоями та їх виготовленням; боротьба з порушеннями порядку обігу наркотичних речовин та психотропних речовин; боротьба з порушеннями тиші та законодавства стосовно паління у громадських місцях; боротьба з проституцією, безпритульністю неповнолітніх та насильством у сім'ї. Цей перелік може бути доповнено, проте основні завдання місцевої міліції, як і муніципальної поліції, повинні, насамперед, бути спрямовані на охорону прав і свобод громадян.

4. Процес становлення місцевої міліції потребує тривалого часу і значних матеріальних витрат. Це особливо проблематично для нашої держави за наявних економічних труднощів і політичної боротьби напередодні виборів депутатів усіх рівнів. Доцільно, насамперед, вирішити завдання щодо перерозподілу коштів місцевих бюджетів і чітко визначити, яка частина цих коштів буде спрямована на створення підрозділів місцевої міліції, як це зроблено в більшості демократичних країн.

5. Правова база створення місцевої міліції повинна включати в себе чіткий перелік основних прав і обов'язків, що можуть бути покладені органами місцевого самоврядування на місцеві органи охорони громадського порядку, встановлювати порядок фінансування та матеріально-технічного забезпечення місцевих органів охорони громадського порядку, гарантії дотримання в їх діяльності законності прав громадян, взаємовідносин з державною міліцією, розмежування їх повноважень. Неможливо допустити, щоб підрозділи місцевої міліції підпорядковувалися виключно відповідному голові місцевої громади. Це може негативно вплинути на загальний стан боротьби зі злочинністю в державі, взаємодію органів внутрішніх справ та галузевих служб під час здійснення завдань міжрегіонального характеру, а також значно ускладнити криміногенну ситуацію.

6. Створення місцевої міліції на основі досвіду діяльності муніципальної поліції зарубіжних країн повинно базуватися також на взаємодії та взаємозалежності її працівників та населення. Ураховуючи те, що в зарубіжних країнах в окремих випадках проводяться вибори керівників муніципальної поліції, вони звітують перед населенням тієї громади, де вони працюють, активно і безпосередньо співробітничають із засобами масової інформації та громадськими організаціями. Такі форми роботи в діяльності місцевої поліції повинні бути головними. Водночас така взаємодія допоможе уникнути корупційних проявів, виникнення конфліктів та непорозумінь, підвищуватиме відповідальність громадян за стан охорони громадського порядку.

7. Завдання місцевої міліції мають бути зорієнтовані на забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, охорону прав і свобод громадян та попередження правопорушень. Проте виконання таких функцій неможливе без застосування певних видів примусу. Тому необхідним є внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині повноважень місцевої міліції щодо можливого застосування окремих видів примусу, відповідно до рішень відповідних рад та повноважень, які можуть делегувати їм органи місцевої влади в частині адміністративного законодавства. Працівники муніципальної поліції зарубіжних країн мають повноваження щодо застосування окремих видів примусу і це санкціоновано місцевою владою.

8. Доцільно розв'язати завдання стосовно застосування працівниками місцевої міліції адміністративних стягнень. Муніципальна поліція в більшості країн таких повноважень не має, проте застосовує стягнення неопосередковано, наприклад, складання протоколів за неправильне паркування автомобілів, торгівлю в невстановлених місцях та ін. Складений протокол вже містить визначену суму штрафу, який накладається на порушника. Для місцевої міліції можливим є також надання повноважень щодо складання окремих протоколів за правопорушення, проте притягнення до відповідальності повинно здійснюватися місцевими органами влади або судами.

9. Працівникам місцевої міліції під час виконання обов'язків з охорони громадського порядку та громадської безпеки доведеться застосовувати примусові заходи, а це ймовірно передбачає застосування сили, спеціальних засобів і зброї. Питання про озброєння місцевої міліції бути вирішене тільки шляхом внесення змін до відповідних законів. В окремих зарубіжних країнах питання про озброєння муніципальної поліції вирішуються на місцевому рівні, але це залежить від традицій та законодавства держав.

10. Потребує вирішення питання підготовки кадрів для місцевої міліції, наприклад, у навчальних закладах системи МВС, в яких за замовленнями органів місцевого самоврядування можуть навчатися майбутні працівники місцевої міліції та проходити перепідготовку. Необхідно також опрацювати механізм оплати за навчання та визначити кількісний склад необхідних фахівців місцевої міліції.

11. Для вирішення питання про започаткування діяльності місцевої міліції в сучасних умовах пропонується вдосконалити чинне законодавство (конкретні пропозиції містяться у розділі 3 дисертації):

- внести зміни до Закону України “Про Державний бюджет України на 2010 рік”; до законів України “Про міліцію”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону”; до відомчих нормативно-правових актів (наказів, положень, інструкцій тощо), якими керуються служби, що ввійдуть до складу місцевої міліції; до відомчих нормативно-правових актів (наказів, положень, інструкцій тощо), якими керуються служби, що ввійдуть до складу місцевої міліції.

- розробити Закон України “Про місцеву міліцію” та Положення про місцеву міліцію у зв'язку зі створенням відповідних служб, які увійдуть до складу місцевої міліції; проект Закону України “Про профілактику правопорушень”, оскільки на місцеву міліцію, насамперед, покладаються завдання профілактичного характеру та охорони громадського порядку;

Зазначені висновки і пропозиції повинні розв'язати існуючу проблему створення місцевої міліції в Україні та залучити органи місцевого самоврядування до безпосередньої участі в забезпеченні правопорядку на місцевому рівні.

Список опублікованих автором праць

1. Організація діяльності поліції зарубіжних країн: [навч. посіб. ] / [В.О. Заросило, В.О. Басс, І.Р. Курилін, С.І. Братков]; за заг. ред. В.Д. Гвоздецького. - К. : Акад. управління МВС, 2007. - 250 с.

2. Басс В.О. Порівняльний аналіз деяких видів поліцейської діяльності зарубіжних країн на місцевому рівні / В.О. Басс // Закон и жизнь. - 2007. - С. 20-24.

3. Басс В.О. Деякі види адміністративної діяльності міліції України і поліції зарубіжних країн / В О. Басс // Вісн. Акад. управління МВС. - 2007. - № 2?3. ? С. 150-158.

4. Басс В.О. Сутність адміністративної діяльності міліції України і поліції зарубіжних країн / В.О. Басс // Іменем Закону. - 2008. ? № 2. - С. 13-15.

5. Басс В.О. Теоретичні аспекти поняття місцевої міліції в Україні та муніципальної поліції зарубіжних країн / В.О. Басс // Міліція України. ? 2009. ? № 3 (141). - С. 3-7.