Апеляція в адміністративно-юрисдикційному процесі: питання теорії та практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Апеляція в адміністративно-юрисдикційному процесі: питання теорії та практики

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Кукурудз Роман Орестович

УДК 347.922:342.92 (477)

Запоріжжя - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Запорізькому національному університеті

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України

Коломоєць Тетяна Олександрівна,

Запорізький національний університет,

декан юридичного факультету,

завідувач кафедри адміністративного а господарського права.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Кузьменко Оксана Володимирівна,

Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права та процесу;

кандидат юридичних наук, доцент,

Ващенко Сергій Володимирович,

Запорізький юридичний інститут Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ,

доцент кафедри адміністративного права та адміністративного процесу.

Захист відбудеться «15» квітня 2010 р. о 1000 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.07 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий «15» березня 2010 року

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Невпинний розвиток громадянського суспільства, демократичні перетворення, характерні для Української держави сьогодні, вимагають від державних інституцій проведення комплексного реформування системи забезпечення прав і свобод людини як невід'ємної ознаки правової держави та обов'язкового елементу механізму подальших системних та якісних змін.

Конституція України 1996 р. закріпила ряд основоположних засад та вихідних принципів формування та проведення державної політики у будь-якій сфері, зокрема: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; в Україні визнається і діє принцип верховенства права; звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними; конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод; громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду тощо.

Складові адміністративно-юрисдикційного процесу як своєрідного правового феномену, сфери об'єктивізації захисту прав та свобод людини і громадянина, у першу чергу, у відносинах із органами публічної адміністрації та її посадовими особами, вимагають свого унормування у чіткій відповідності із оновленою - «людиноцентриською» - концепцією адміністративно-правової науки, покликаною забезпечувати права та свободи людини у сфері публічно-правових відносин. І саме інститут апеляції в адміністративній юрисдикції - гарантія дотримання конституційних прав людини - вимагає ґрунтовних і глибоких наукових досліджень, метою яких має стати оптимізація й підвищення ефективності апеляційного механізму, та інституту оскарження в цілому в адміністративно-юрисдикційному процесі. Усе це в контексті реформування загальних засад адміністративного процесу на сучасному етапі зумовлює необхідність перегляду засад апеляції в зазначеній складовій адміністративного процесу та істотно актуалізує необхідність наукового вивчення вказаної проблематики.

Безпосередньо проблематиці інституту апеляції в рамках адміністративно-юрисдикційного процесу увага вчених-юристів, на жаль, не приділялася. В основному їх зусилля концентруються на дослідженні загальних положень адміністративного процесу, його юрисдикційної складової, окремих особливостях та сутності адміністративно-деліктного процесу, дисциплінарного провадження, провадження за скаргами осіб та адміністративного судочинства, в розрізі вивчення яких і розкриваються досить фрагментарно окремі засади апеляції. Незважаючи на це, фундаментальною та основоположною базою дослідження апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі є праці із загальної проблематики адміністративного процесу та його складових відомих вітчизняних та зарубіжних учених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, Н.В. Александрової, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, О.А. Банчука, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, І.Л. Бородіна, А.С. Васильєва, С.В. Ващенка, І.П. Голосніченка, В.М. Горшенєва, Є.В. Додіна, С.В. Ківалова, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюка, І.Б. Коліушка, О.В. Кузьменко, Р.О. Куйбіди, Д.М. Лук'янця, О.І. Миколенка, В.Г. Перепелюка, Г.І. Петрова, В.Г. Поліщука, Л.Л. Попова, Н.Г. Саліщевої, В.Д. Сорокіна, Ю.М. Старілова, М.Ф. Стахурського, В.С. Стефанюка, М.М. Тищенка, А.А. Тюріної, А.П. Шергіна та інших.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано у рамках планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2005-2010 рр. та комплексного наукового проекту «Основні напрямки реформування законодавства України у контексті європейської інтеграції» (номер державної реєстрації 0104U004048). Крім того, тема дисертації пов'язана з підготовкою змін до адміністративно-процесуального законодавства та має безпосереднє відношення до Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22.07.98 р. № 810.

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на підставі аналізу наявних літературних та нормативних джерел визначити правовий потенціал апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, особливості апеляційного оскарження в окремих складових адміністративної юрисдикції, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства в досліджуваній сфері та практики його застосування.

Відповідно до поставленої мети, було сформульовано такі завдання:

- охарактеризувати адміністративно-юрисдикційний процес як сферу об'єктивізації інституту апеляції;

- визначити поняття і характерні ознаки апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та співвідношення апеляції із суміжними правовими поняттями;

- визначити особливості інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі;

- окреслити основні принципи, завдання та функції апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі;

- проаналізувати особливості апеляції в адміністративно-деліктному процесі, у дисциплінарному провадженні, у провадженні за скаргами осіб та в адміністративно-судочинському процесі;

- узагальнити зарубіжний досвід нормативного визначення засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та основні пріоритети його запозичення у вітчизняному законодавстві з досліджуваних питань;

- виділити основні напрями розвитку законодавства у сфері апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі;

- сформулювати ключові проблеми та розробити пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Предмет дослідження - апеляція в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Методологічною основою дослідження стали сукупність методів і прийомів наукового пізнання як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системний аналіз тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового тощо). Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються під час апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, дав змогу розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрями і закономірності в цілому. Системно-структурний підхід застосовувався при визначенні структури адміністративно-юрисдикційного процесу, суб'єктів адміністративно-процесуальних відносин та зв'язків між ними, виділенні стадій адміністративно-деліктного процесу, дисциплінарного провадження, провадження за скаргами осіб, адміністративно-судочинського процесу (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.3) логіко-семантичний підхід використовувався для формулювання відповідних дефініцій та понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3). Важливого значення набув також порівняльно-правовий метод, який дасть змогу виявити переваги і недоліки зарубіжного досвіду у цій сфері (підрозділ 3.1), та прогностичний метод - при виявленні перспектив подальшого розвитку інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі (підрозділ 3.2). Методи моделювання, аналізу та синтезу використовувалися при розробці пропозицій щодо вдосконалення законодавства. Специфіка досліджуваного об'єкта, його певною мірою міжгалузевий характер під час вивчення зумовили застосування цілого ряду наукових підходів: фундаментального, органічної єдності теорії і практики, поєднання критичного і раціонального, порівняльно-ретроспективного, єдності логічного та системного підходу.

Нормативна основа дослідження - чинне та раніше діюче законодавство України, а також законодавство зарубіжних країн (зокрема, Австралії, Австрії, Азербайджанської Республіки, Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Федеративної Республіки Німеччини, Італійської Республіки, Королівства Нідерланди, Королівства Великобританії, Республіки Польщі, Чеської Республіки, Японії тощо), перспективне законодавство.

Емпірична основа дослідження - статистичні дані, акумульовані Державним комітетом статистики України, Вищим адміністративним судом України, Верховним Судом України тощо. Використано особистий професійний досвід надання правової допомоги громадянам та юридичним особам у сфері публічно-правових відносин.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним монографічним дослідженням, присвяченим засадам апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі. Її сутність буде полягати в таких результатах:

уперше:

- визначено поняття і характерні ознаки апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та співвідношення апеляції із суміжними правовими поняттями, зокрема, апеляція в адміністративно-юрисдикційному процесі - це врегульований законодавством порядок оскарження фізичною чи юридичною особою (апелянтом) до вищестоящого органу відповідної юрисдикції, порядок перегляду таким органом актів, рішень, дій чи бездіяльності відповідних суб'єктів, які, на думку апелянта, порушують його права та охоронювані законом інтереси, або рішення (постанова), прийняте на підставі неправильного та неповного встановлення фактичних обставин справи або з підстав невідповідності рішення вимогам матеріального і процесуального права з метою забезпечення захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, забезпечення права на судовий захист та дотримання принципу законності й правопорядку;

- визначено особливості інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та окреслено основні принципи, завдання та функції апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, так серед основних принципів апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі виділено: законність; верховенство права; змагальність; гласність; принцип справедливості; об'єктивної істини; економність; оперативність; ефективність; конфіденційність та інші;

удосконалено:

­ визначення адміністративно-юрисдикційного процесу як сфери об'єктивізації інституту апеляції;

­ підходи щодо дослідження особливостей апеляції в адміністративно-деліктному процесі, у дисциплінарному провадженні, у провадженні за скаргами осіб та в адміністративно-судочинському процесі;

­ засади застосування зарубіжного досвіду законодавчого регулювання засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та визначення конкретних напрямів його запозичення;

набули подальшого розвитку:

- наукові положення щодо класифікації адміністративно-юрисдикційного процесу та характеристики його складових елементів;

- розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, зокрема, щодо оптимізації інституту апеляції в рамках зазначеного процесу;

- основні напрями розвитку та формування вітчизняного законодавства у сфері апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть вимірюватись за кількома параметрами:

- у науково-дослідній діяльності - для подальшої розробки теоретичних і прикладних проблем засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі (акт впровадження Запорізького національного університету від 12.01.2010 р.);

- у правотворчій та в правозастозовчій діяльності - результати дослідження містять ряд пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства, запропоновані рекомендації можуть бути використанні у правозастосовчій практиці, зокрема, при здійсненні адміністративно-деліктного провадження, дисциплінарного провадження та провадження за скаргами осіб (акт впровадження Головного управління юстиції у Запорізькій області від 20.01.2010 р.; акт впровадження Запорізького центру перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів від 20.01.2010 р.);

- у навчальному процесі - матеріали дослідження можуть бути використані при викладанні студентам вищих навчальних закладів дисципліни «Адміністративне право України», «Адміністративне судочинство», а також наукових статей і повідомлень (акт впровадження ЗЮІ ДДУВС від 21.01.2010 р.; акт впровадження Академії митої служби України від 20.01.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, всі сформульовані положення та висновки обґрунтовані на підставі самостійних досліджень. Для аргументації окремих положень роботи використовувалися праці інших учених, на які обов'язково зроблено посилання. Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувались.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені на чотирьох науково-практичних та наукових конференціях: Всеукраїнські слухання на тему «Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування» (м. Одеса, 2009 р.), Всеукраїнська науково-практична конференція «Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах» (м. Запоріжжя, 2009 р.), Міжнародна науково-практична інтернет-конференція «Науковий потенціал сучасної юриспруденції» (м. Тернопіль, 2009 р.), Міжнародна науково-практична конференція «Правова освіта та правова науки в Україні в умовах сучасних трансформаційних процесів» (м. Запоріжжя, 2009 р.).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень знайшли відображення у 9 опублікованих наукових статтях та тезах доповідей на науково-практичних конференціях, 5 з яких надруковані в юридичних фахових виданнях, затверджених ВАК України. Загальний обсяг публікацій - 2,74д.а.

Обсяг і структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують 7 підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 213 сторінок, із них список використаних джерел (188 найменувань) займає 19 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок з науковими планами та програмами, мету і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, а також наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації та опублікування.

Розділ 1 - «Загальнотеоретичні правові положення про апеляцію в адміністративно-юрисдикційному процесі» - містить два підрозділи, які присвячено загальнотеоретичним правовим питанням: характеристиці адміністративно-юрисдикційного процесу як сфери об'єктивізації інституту апеляції та визначенню поняття й окресленню специфічних ознак апеляції у зазначеній складовій адміністративного процесу.

У підрозділі 1.1 - «Адміністративно-юрисдикційний процес - сфера об'єктивізації інституту апеляції» - крізь призму розгляду проблематики адміністративного процесу, з'ясування його сутності, принципів та критеріїв класифікації в адміністративно-правовій літературі дисертантом розкривається зміст, ознаки та наводиться поняття адміністративно-юрисдикційного процесу як сфери об'єктивізації інституту апеляції, наводиться власне бачення щодо структури адміністративної юрисдикції тощо. Зокрема, аналіз адміністративно-правової літератури та чинного законодавства дав змогу автору виділити такі ознаки адміністративно-юрисдикційного процесу, як: 1) наявність спору; 2) належне процесуальне оформлення; 3) змагальність процедури під час розгляду справи; 4) обов'язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акту; 5) широке коло органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. У свою чергу, на підставі співвідношення вказаних рис адміністративної юрисдикції із відповідними ознаками адміністративного судочинства дисертант наголошує на необхідності включення до структури адміністративно-юрисдикційного процесу разом із адміністративно-деліктним процесом (провадженням), дисциплінарним провадженням та провадженням по скаргах осіб й адміністративно-судочинського елементу.

Крім того, автором вбачається, що існуючі в юридичній літературі пропозиції щодо віднесення до адміністративно-юрисдикційного процесу (щоправда із певними застереженнями) виконавчого провадження є досить логічними, оскільки воно є завершальною стадією всього процесу (провадження) із розгляду конкретної справи, наприклад, притягнення до адміністративної відповідальності винної особи і застосування до неї відповідного стягнення, або ж справи про визнання протиправним та нечинним відповідного рішення, дії чи бездіяльності відповідного органу (посадової особи) публічної адміністрації. За таких обставин дисертант доходить висновку, що дійсно можна вести мову про те, що виконавче провадження слід відносити до адміністративно-юрисдикційного процесу, однак розглядати його треба не як самостійний складовий елемент останнього, а у першу чергу, лише як певну стадію відповідного провадження - адміністративно-судочинського, або ж адміністративно-деліктного.

У підрозділі 1.2 - «Поняття та ознаки, сутність та призначення, основні принципи, завдання та функції інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі. Особливості інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі. Співвідношення апеляції із суміжними правовими поняттями» - розкриваються поняття та ознаки апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, її особливості, визначаться суть та призначення апеляції, пропонується власний перелік принципів, завдань та функцій апеляції тощо.

Дисертант наголошує на неможливості ототожнення апеляції із суміжними правовими поняттями, такими як: скарга, касація, перегляд, протест. Зокрема, аналіз співвідношення понять «апеляція» і «скарга» засвідчує, що вказані категорії є близькими за значенням, однак не тотожними. У загальномовному сенсі скаргу можна розглядати як ширше поняття, яке охоплює поняття «апеляція», при цьому в межах адміністративно-юрисдикційного процесу, навпаки, скарга розглядається як одна із форм апеляції, що характерна для провадження з розгляду скарг осіб та адміністративно-судочинского процесу. Взагалі недоречним та помилковим є порівняння апеляції з іншим способом оскарження - касацією. Нелогічно ставити знак рівності між апеляцією та протестом, оскільки протест є самостійним способом оскарження певних дій чи рішень поряд із апеляцією. Також не можна вважати словами-синонімами апеляцію та перегляд, адже апеляція, як одна із форм оскарження певних дій чи то рішень, є підставою для здійснення їх перегляду, тобто наслідком подання апеляції (скарги) є вчинення відповідним юрисдикційним органом дій, спрямованих на «перевирішення» справи. При цьому якщо апеляцію розглядати в об'єктивному розумінні як певний визначений законом порядок провадження (зокрема, апеляційного), то перегляд можна розглядати як одну зі стадій такого провадження, поряд із поданням апеляції (апеляційної скарги), прийняттям рішення тощо.

Розділ 2 - «Апеляція в окремих провадженнях адміністративно-юрисдикційного процесу» - складається із трьох підрозділів і присвячений поглибленому аналізу порядку апеляційного оскарження в адміністративно-деліктному процесі, дисциплінарному провадженні, у провадженні за скаргами осіб та в адміністративному судочинстві.

Підрозділ 2.1 - «Особливості інституту апеляції в адміністративно-деліктному процесі» - присвячено аналізу існуючих в адміністративно-правовій літературі поглядів на сутність та поняття адміністративно-деліктного процесу. У ньому висловлюється власна думка щодо розуміння цієї складової адміністративного процесу. Дисертантом детально розкривається як адміністративний, так і судовий порядок оскарження в рамках вказаного процесу.

При цьому окрема увага приділяється новому (як для адміністративно-деліктного процесу) інституту судової апеляції, висловлюється думка про певну недосконалість нововведених законодавчих положень (зокрема, невідповідності в цій частині певних норм КпАП України та КАС України, відсутність детальної регламентації зазначеної стадії процесу тощо), пропонується ряд пропозицій щодо їх удосконалення: розширення кола осіб, які мають право на апеляційне оскарження, за рахунок осіб, які не брали участі у розгляді та вирішенні справи про адміністративний делікт, однак судом вирішено питання про їх права, свободи, інтереси чи обов'язки, а також особи, яка склала протокол про адміністративний делікт; стосовно процесуальної можливості прокурора вносити протест на рішення суду першої інстанції щодо накладення адміністративного стягнення; в частині процесуальних можливостей зацікавлених осіб щодо касаційного оскарження постанови суду та рішення за результатами розгляду апеляційної скарги, гарантованого Конституцією України; щодо уточнення норми про строки апеляційного оскарження та момент їх обчислення, пропонується власна редакція ст. 289 КпАП України («Скаргу або протест на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови або з моменту одержання копії постанови особою, яка притягується до адміністративної відповідальності, чи потерпілим, якщо постанова виносилась за їх відсутності. У разі пропуску зазначеного строку з поважних причин цей строк за заявою особи, щодо якої винесено постанову, або потерпілим може бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу»); встановлення вимог до апеляційної скарги; закріплення підстав для скасування чи зміни постанови, а також щодо уточнення положення щодо повноважень апеляційного суду за наслідками розгляду справи тощо.

У підрозділі 2.2 - «Інститут апеляції у дисциплінарному провадженні та у провадженні по скаргах осіб: сутність та властивості» - дисертант, ґрунтуючись на наявних наукових та нормативних джерелах, наводить авторське розуміння дисциплінарного провадження та провадження за скаргами осіб, на підставі чого розкриває особливості апеляції у зазначених елементах адміністративної юрисдикції. Так, наприклад, автор вважає, що враховуючи те, що дисциплінарне провадження щодо різних категорій працівників та службовців має свої особливості залежно від правового статусу вказаних суб'єктів, можна говорити і про певні особливості та різновиди оскарження (апеляції) в рамках вказаного провадження. У межах дисциплінарного провадження можна виділити адміністративний та судовий порядок оскарження. Серед недоліків інституту апеляції у цьому провадженні у роботі виділено, у першу чергу, відсутність чіткої та детальної нормативної фіксації засад адміністративного порядку оскарження постанови про накладення дисциплінарного стягнення та розпорошеність норм, які закріплюються значною кількістю актів, що, у свою чергу, зумовлює необхідність їх систематизації та приведення у відповідність.

Особливістю провадження за скаргами осіб є те, що в контексті обраної теми дослідження діяльність усіх суб'єктів з подання та розгляду скарг і є самостійним інститутом апеляції (оскарження) рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації в рамках адміністративно-юрисдикційного процесу, при цьому вказане провадження як окрему стадію включає в себе і процедуру оскарження рішень, які були прийняті за результатами розгляду скарги. У цій сфері запропоновано, враховуючи наявний стан нормативного регулювання вказаного блоку суспільних відносин, уніфікувати провадження з розгляду звернень (у тому числі й скарг) юридичних осіб та фізичних осіб. У цьому плані окреслюються три варіанти вирішення вказаної проблеми. Так, можливим є прийняття спеціального закону, який би детально визначив засади, стадії, права та обов'язки учасників вказаних відносин, строки, порядок оскарження, відповідальність у сфері звернень юридичних осіб до публічної адміністрації тощо. Іншим варіантом вирішення вказаної проблеми може бути внесення відповідних змін до Закону України «Про звернення громадян» щодо надання юридичним особам аналогічних до можливостей фізичних осіб способів захисту своїх прав та законних інтересів у публічно-правових відносинах. Однак найбільш логічним з погляду систематизації вказаного провадження є закріплення в рамках одного кодифікованого акту провадження з розгляду звернень як громадян, так і юридичних осіб.

У підрозділі 2.3 - «Адміністративно-судочинський аспект апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі» - зазначається, що адміністративне судочинство в адміністративно-правовій літературі у цілому розглядають як нормативно визначену діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, які порушуються з приводу публічно-правових спорів, що виникають між органами публічної адміністрації, їх посадовими особами та юридичними і фізичними особами щодо захисту та відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи. При цьому судочинський елемент в адміністративному процесі визначається: а) як самостійна складова адміністративного процесу, б) у більш вузькому розумінні - як окремий різновид адміністративної юрисдикції, в) а також часом ототожнюються адміністративне судочинство із адміністративним процесом тощо. Як вже зазначалось, найбільш логічною є позиція, відповідно до якої, адміністративно-судочинський процес слід розглядати як різновид адміністративної юрисдикції, що випливає із ознак цієї складової адміністративного процесу.

Крім того, у підрозділі зазначається, що стадія апеляційного провадження, хоча і є факультативною, проте має дуже важливе значення і її завдання полягає в перегляді за апеляційною скаргою адміністративної справи і судового рішення на предмет правильності встановлення судом першої інстанції обставин справи та застосування норм права. Отже, об'єктом перегляду в порядку апеляції можуть бути як питання фактів (правильність, об'єктивність та повнота оцінки доказів і встановлення фактів), так і питання права (правильність застосування матеріальних і процесуальних норм). У цьому контексті додатково наголошується, що питання факту і права тісно взаємопов'язані.

Розділ 3 - «Перспективи розвитку нормативних засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі» - складається із двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду нормативного закріплення засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі із формулюванням основних шляхів його запозичення в Україні, а також основним перспективам розвитку вітчизняного законодавства.

У підрозділі 3.1 - «Зарубіжний досвід щодо нормативного визначення засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та можливі шляхи його запозичення в Україні» - підкреслено, що запозичення зарубіжного досвіду нормативного врегулювання в тій чи іншій сфері та імплементація відповідних норм у національне законодавство України є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі. При цьому, як свідчить практика, сліпе запозичення зарубіжного досвіду дає недостатній ефект, створює часом законодавчі суперечності, призводить до виникнення прогалин у регулюванні того чи іншого виду правовідносин. Враховуючи це застереження, важливим і необхідним, поряд із запозиченням зарубіжного досвіду є врахування національних традицій та тенденцій у сфері нормотворення. Вказаний підхід зумовлює пошук найбільш ефективних та раціональних, з точки зору вітчизняного правозастосування, механізмів впорядкування відповідних правовідносин. Такі висновки дали змогу детально проаналізувати нормативні засади апеляції у відповідних складових адміністративної юрисдикції в різних зарубіжних державах, зокрема Австралії, Австрії, Азербайджанській Республіці, Російській Федерації, Республіці Білорусь, Республіці Казахстан, Федеративній Республіці Німеччина Італійській Республіці, Королівстві Нідерланди, Королівстві Великобританії, Королівстві Данії, Республіці Польща, Чеській Республіці, Республіці Сербія та Болгарія, Португальській та Грецькій Республіках, Японії тощо, та визначити конкретні моделі запозичення такого досвіду для України.

У підрозділі 3.2 - «Основні перспективи розвитку вітчизняного законодавства щодо інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі» - відзначається, що реформаційні нормотворчі процеси в адміністративно-юрисдикційній сфері обов'язково мають включати перегляд та формулювання оновлених нормативних засад адміністративно-юрисдикційного процесу. Певна увага має бути зосереджена і на визначенні новітніх процесуальних засад апеляції в адміністративній юрисдикції. Проаналізовано відповідні положення Проекту Закону України «Про заохочення та дисциплінарну відповідальність державних службовців», Проект Закону України «Про державну службу», розроблений Головдержслужбою України, Адміністративно-деліктний кодекс України, запропонований Д.М. Лук'янцем, Проекті Кодексу України про адміністративні проступки № 5558, розробленого робочою групою Кабінету Міністрів України на чолі із В.С. Стефанюком, Кодекс України про адміністративні проступки і стягнення, розроблений представниками Центру політико-правових реформ, Проект Адміністративно-процедурного кодексу України від 18.07.2008 р. № 2789, численні законопроекти про внесення змін до КАС України тощо.

Проведений аналіз проектів перспективних нормативних актів у цій сфері (у тому числі й кодифікованих), дав підстави для виокремлення певних тенденцій щодо формулювання можливих моделей нормативних засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі.

Висновки

апеляція адміністративний юрисдикційний деліктний

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо аналізу апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, у результаті чого отримані такі найважливіші результати:

1. Адміністративно-юрисдикційний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність відповідних юрисдикційних органів (посадових осіб), спрямована на вирішення на принципах змагальності правового спору (конфлікту) та реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-визначених справ, за результатами яких приймається відповідний акт (рішення, постанова тощо), які є обов'язковими до виконання. Адміністративно-юрисдикційний процес є сферою об'єктивізації інституту апеляції, забезпечення права учасників адміністративно-юрисдикційного процесу на оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності з боку відповідних суб'єктів тощо.

2. Характерними ознаками апеляції є: підстава оскарження - незгода апелянта із певним рішенням, дією чи бездіяльністю відповідного суб'єкта; апелянт - особа, яка вважає, що прийняте рішення, вчинена дія чи бездіяльність відповідного суб'єкта порушує її права та законні інтереси або прийняте рішення (постанова) не відповідає вимогам матеріального і процесуального законодавства; апеляція подається до вищестоящого органу відповідної юрисдикції, який уповноважений розглядати справу і вирішувати її, іншими словами, на ряду із скаржником такий орган становить суб'єктивний склад правовідносин, що виникають під час подання і розгляду апеляції; предмет оскарження - акти, рішення, дії чи бездіяльність відповідних суб'єктів, які, на думку апелянта, порушують його права та охоронювані законом інтереси або прийняте рішення (постанова) не відповідає нормам матеріального чи процесуального права; виконання оскаржуваного рішення чи прийнятого акта, як правило, зупиняться на час розгляду апеляції; інститут апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі регулює широке коло нормативно-правових актів.

3. Серед основних принципів апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі можна виділити такі: законність; верховенство права; змагальність; гласність; принцип справедливості; об'єктивної істини; економність; оперативність; ефективність; конфіденційність та інші. Завдання, сутність та призначення апеляції полягає у перегляді та перевирішенні органом вищої юрисдикції конкретної справи, за наслідками якої було прийнято певний акт, рішення (постанову) тощо, з метою забезпечення захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, забезпечення дотримання законності та правопорядку. У свою чергу, функціями апеляції є: контрольна і правовідновлююча, правоохоронна та правозастосовча.

4. Апеляція в адміністративно-юрисдикційному процесі - це врегульований законодавством порядок оскарження фізичною чи юридичною особою (апелянтом) до вищестоящого органу відповідної юрисдикції, порядок перегляду таким органом актів, рішень, дій чи бездіяльності відповідних суб'єктів, які, на думку апелянта, порушують його права та охоронювані законом інтереси, або рішення (постанова), прийняте на підставі неправильного та неповного встановлення фактичних обставин справи, або з підстав невідповідності рішення вимогам матеріального і процесуального права, з метою забезпечення захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, забезпечення права на судовий захист та дотримання принципу законності та правопорядку.

5. Адміністративно-деліктний процес можна визначити як врегульований нормами адміністративного-процесуального права комплекс взаємопов'язаних та взаємозумовлених процесуальних дій, що здійснюються уповноваженими на те органами (посадовими особами) публічної адміністрації, а в окремих, встановлених законодавством випадках, громадськими організаціями щодо розгляду справ про адміністративні делікти, запобігання можливим адміністративним деліктам, виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних деліктів, а також забезпечення притягнення винних у їх вчиненні осіб до адміністративної відповідальності. Апеляція в адміністративно-деліктному процесі - це врегульоване нормами адміністративно-деліктного (у переважній більшості) та адміністративно-судочинського законодавства провадження з перегляду постанови відповідного юрисдикційного (адміністративного) органу чи суду про накладення адміністративного стягнення, яке здійснюється в адміністративному або судовому порядку, підставами порушення якого є подання скарги особою, яка притягується до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником або внесення протесту прокурором, за наслідками якого апеляційним судом чи відповідним юрисдикційним (адміністративним) вищестоящим органом приймається відповідне процесуально оформлене рішення.

6. Дисциплінарне провадження - це регламентована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб'єктів з вирішення справ про дисциплінарні проступки та у встановлених законодавством випадках притягнення до адміністративної відповідальності. Характерною особливістю стадії оскарження (апеляції) та перегляду в дисциплінарному провадженні є те, що вона регулюється нормами різних галузей права, як приватних, так і публічних. Апеляція в дисциплінарному провадженні - це врегульоване нормами адміністративно-процесуального законодавства щодо службовців публічної служби провадження з перегляду рішення відповідного органу чи посадової особи про накладення дисциплінарного стягнення, яке здійснюється в адміністративному або судовому порядку, підставами порушення якого є подання скарги особою, яка притягується до дисциплінарної відповідальності, або її представником, за результатами розгляду якої адміністративним судом чи вищестоящим органом або посадовою особою вищого рівня приймається відповідне процесуально оформлене рішення.

7. Провадження за скаргами осіб - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів публічної адміністрації (їх посадових осіб) з розгляду в адміністративному порядку скарг фізичних і юридичних осіб, які були подані ними на рішення, дії та бездіяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб) з метою захисту своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів. При цьому провадження за скаргами осіб можна розглядати як самостійний інститут апеляції в рамках адміністративно-юрисдикційного процесу, а серед його стадій слід виділяти окрему процедуру - апеляцію на рішення за результатами розгляду скарги. Тобто інститут апеляції в межах цього провадження є складно-структурованим, який характеризується, так би мовити, «двоетапністю» процесуальної діяльності із забезпечення прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.

8. Адміністративне судочинство в адміністративно-правовій літературі в цілому розглядають як нормативно визначену діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ, які порушуються з приводу публічно-правових спорів, що виникають між органами публічної адміністрації, їх посадовими особами та юридичними і фізичними особами щодо захисту та відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи. При цьому адміністративно-судочинський процес слід розглядати як різновид адміністративної юрисдикції. Апеляція в адміністративно-судочинському процесі - це врегульований Кодексом адміністративного судочинства України порядок оскарження фізичною чи юридичною особою (апелянтом) рішення суду першої інстанції до суду вищого рівня, порядок перегляду такого рішення, яке, на думку апелянта, прийняте на підставі неправильного та неповного встановлення фактичних обставин справи або з підстав невідповідності рішення вимогам матеріального і процесуального права з метою забезпечення захисту прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, забезпечення права на судовий захист та дотримання принципу законності під час правосуддя. Її особливості такі:

- апеляційна перевірка рішень суду першої інстанції є гарантією здійснення права на судовий захист;

- апеляційна скарга, як правило, подається на рішення суду, яке не набрало законної сили;

- справа за апеляцією передається на розгляд суду вищого рівня, який перевіряє законність і обґрунтованість постанов і ухвал суду першої інстанції, виправляє допущені помилки та формує судову практику;

- оскарження зумовлене неправильним встановленням судом першої інстанції фактичних обставин справи, неправильним застосуванням законодавства або неповним наданням сторонами матеріалів;

- предмет процесу залишається незмінним: апеляційний суд розглядає лише вимоги, заявлені у суді першої інстанції. Разом із тим суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи;

- об'єктом перегляду в порядку апеляції можуть бути питання фактів (як-то правильність, об'єктивність та повнота оцінки судом першої інстанції доказів і встановлення фактів) і питання права (як-то правильність застосування судом першої інстанції матеріальних і процесуальних норм);

- апеляція в справі допускається лише один раз.

9. Пропонується внести зміни до КпАП України, які покликані врегулювати засади апеляції в адміністративно-деліктному процесі (зокрема: розширити коло осіб, які мають право на апеляційне оскарження; надати потерпілому поряд із особою, щодо якої винесено постанову можливості подання заяви про поновлення строку на оскарження в разі його пропуску; модифікувати порядок обчислення такого строку з метою забезпечення реалізації права особи на оскарження; привести у відповідність норми КАС України та КпАП України щодо порядку судового оскарження постанов про накладення адміністративних стягнень; передбачити окремі статті, які встановлюють вимоги до апеляційної скарги; визначити підстави для скасування чи зміни постанови; уточнити положення щодо повноважень апеляційного суду за наслідками розгляду справи тощо.). Крім того, пропонується провадження з розгляду звернень громадян та юридичних осіб закріпити в рамках одного кодифікованого акта, зокрема, як це зроблено в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України.

10. Апеляція в адміністративно-процесуальному законодавстві зарубіжних держав виступає неодмінною гарантією забезпечення дотримання і захисту прав і свобод особи, хоча при цьому її нормативна визначеність є досить різною, що зумовлене специфікою та спрямованістю національного законодавства тієї чи іншої держави. Апеляційне провадження в досліджуваних державах піддається доволі ґрунтовному регулюванню, що варто охарактеризувати як позитив, який необхідно запозичити для України. Привертають увагу з точки зору доцільності їх використання для потреб вітчизняного нормотворення і такі положення зарубіжного законодавства: деталізація кола осіб, які мають право на оскарження (Республіка Казахстан; Азербайджанська Республіка; Республіка Білорусь, особливо в контексті надання білоруським законодавцем права на оскарження керівнику органу, який направив справу про адміністративне правопорушення до суду у тому випадку, коли прийнято постанову про припинення справи про адміністративне правопорушення; Російська Федерація та з певним уточненням Республіка Сербія); звільнення апелянта від сплати державного мита при поданні апеляційної скарги (Азербайджанська Республіка); фіксація підстав скасування або зміни постанови про накладення стягнення (Республіка Казахстан, Республіка Сербія) та наслідків скасування постанови про накладення адміністративного стягнення (Республіка Білорусь); оптимальний (тобто такий, що не є занадто коротким і, навпаки, занадто довгим) строк оскарження - 15 днів (Республіка Естонія); закріплення на рівні окремих статей принципів апеляційного оскарження в адміністративному судочинстві (Федеративна Республіка Німеччина); детальна та уніфікована регламентація процедури адміністративного порядку апеляції в дисциплінарному провадженні (Чеська Республіка, Республіка Польща); нормативна регламентація повноважень суб'єктів розгляду апеляції та спеціалізація апеляційних органів, закріплення гарантії усунення можливості посилення дисциплінарної відповідальності (Чеська Республіка) тощо.

11. Не бажано застосовувати у вітчизняній законотворчості таке: несистематизованість адміністративно-деліктного законодавства, що призводить до наявності розмаїття процедур і способів оскарження рішень адміністративних органів про застосування адміністративних стягнень і ускладнює правозастосування; заплутана регламентація порядку апеляції на постанови про накладення адміністративних стягнень, яка передбачає те, що процедура оскарження юридичними особами здійснюється за правилами іншого процесу, зокрема господарського; значна кількість відсильних та банкетних норм; занадто довгий строк розгляду скарги або ж, навпаки, короткий строк, який надається особі для оскарження - вісім або ж сім днів; відсутність адміністративного оскарження постанов про накладення штрафу; наявність норми про те, що орган управління не зв'язаний умовами заперечення і при потребі може призначити суворіше адміністративне покарання як додатковий стримуючий фактор для утримання від подання заперечення; наявність дещо заплутаної так званої подвійної моделі апеляційного провадження щодо рішень адміністративних трибуналів; відсутність детальної нормативної регламентації порядку апеляції в дисциплінарному провадженні; тривалість та «дороговизна» апеляційного оскарження тощо.

Перспективне законодавство, яке визначає засади адміністративно-юрисдикційного процесу, урегульовує достатньо змістовно конституційне право особи на оскарження рішень дій та бездіяльності органів публічної адміністрації. У цілому позитивно слід оцінити роботу розробників Проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, у першу чергу, у контексті уніфікації норм, які визначають засади адміністративного оскарження як для фізичних, так і для юридичних осіб. Крім того, заслуговують на підтримку і відповідні норми Проекту Закону України «Про державну службу», розробленого Головним управлінням державної служби України, які детально регламентують адміністративний порядок оскарження рішень органів публічної адміністрації про накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців. Разом з тим не можна визнати високими результати відповідної законопроектної роботи у сфері апеляції в адміністративно-деліктному процесі, оскільки жоден розроблений проект кодифікованого адміністративно-деліктного акту не врегульовує на відповідному рівні вказані питання. Останнє зумовлює необхідність посилення та концентрації відповідних зусиль саме у цій сфері суспільних відносин з метою надійного забезпечення прав і свобод людини.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ

1. Кукурудз Р.О. Поняття та сутність інституту апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі / Р.О. Кукурудз // Митна справа. - 2009. - № 4 (частина 2). - С. 190-195.

2. Кукурудз Р.О. Адміністративно-юрисдикційний процес - сфера об'єктивізації інституту апеляції / Р.О. Кукурудз // Митна справа - 2009. - № 5 (частина 2). - С. 20-25.

3. Кукурудз Р.О. Адміністративно-судочинський аспект апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі / Р.О. Кукурудз // Митна справа - 2009. - № 6 (частина 2). - С. 78-83.

4. Білоус В.Т. Особливості інституту апеляції в провадженні за скаргами осіб / В.Т. Білоус, Р.О. Кукурудз // Вісник Запорізького національного університету : збірник наукових статей. Юридичні науки. - 2009. - № 1. - С. 94-100.

(Особистий внесок здобувача: розкрито особливості інституту апеляції в провадженні за скаргами осіб.)

5. Кукурудз Р.О. Особливості інституту апеляції в адміністративно-деліктному процесі / Р.О. Кукурудз // Держава і право : збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 46. - К. : Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, 2009. - С. 236-243.

6. Кукурудз Р.О. Особливості судового апеляційного оскарження в адміністративно-деліктному процесі / Р.О. Кукурудз // Правова освіта та правова наука в Україні в умовах сучасних трансформаційних процесів : тези доповідей Міжнародної науково-практичної конференції (м. Запоріжжя, 24-25 грудня 2009 р.): у 2 т. / за заг. ред. С.М. Тимченко і Т.О. Коломоєць. - Запоріжжя : ЗНУ, 2009. - Т. 1. - С. 122-126.

7. Кукурудз Р.О. Апеляція в адміністративно-юрисдикційному та кримінальному процесах як гарантія забезпечення прав та свобод учасників юрисдикційних процесів / Р.О. Кукурудз // Актуальні проблеми розкриття та розслідування злочинів у сучасних умовах : матеріали Всеукраїнської науково-практичної конференції (м. Запоріжжя, 30 жовтня 2009 р.): у 2 ч. - Запоріжжя : ЗЮІ ДДУВС, 2009. - Ч. ІІ. - С. 6-9.

8. Кукурудз Р.О. Ознаки та поняття апеляції в адміністративно-судочинському процесі / Р.О. Кукурудз // Науковий потенціал сучасної юриспруденції : матеріали Міжнародної науково-практичної інтернет-конференції (м. Тернопіль, 15 грудня 2009 р.). - Тернопіль: ФО-П Шпак В.Б., 2009. - Ч. 3. - С. 66-68.

9. Кукурудз Р.О. Апеляція в адміністративно-деліктному процесі Російської Федерації, Республіки Білорусь та Республіки Казахстан / Р.О. Кукурудз // Адміністративне право Україні в умовах сучасних трансформаційних процесів : тези доповідей / за заг. ред. С.М. Тимченко і Т.О. Коломоєць. - Запоріжжя : ЗНУ, 2009. - С. 110-114.

АНОТАЦІЯ

апеляція адміністративний юрисдикційний деліктний

Кукурудз Р.О Апеляція в адміністративно-юрисдикційному процесі: питання теорії та практики. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07. - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2010.

Дисертацію присвячено аналізу засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі. Охарактеризовано адміністративно-юрисдикційний процес як сферу об'єктивізації інституту апеляції, визначено поняття та характерні ознаки апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та співвідношення апеляції із суміжними правовими поняттями, окреслено основні принципи, завдання та функції апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі. Проаналізовано особливості апеляції в адміністративно-деліктному процесі, у дисциплінарному провадженні, у провадженні за скаргами осіб та в адміністративно-судочинському процесі. Здійснено узагальнення зарубіжного досвіду нормативного визначення засад апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі та основні пріоритети його запозичення для України, виділено основні напрями розвитку законодавства у сфері апеляції в адміністративно-юрисдикційному процесі, а також розроблено пропозиції щодо вдосконалення законодавства у зазначеній сфері.

Ключові слова: адміністративно-юрисдикційний процес, апеляція, адміністративно-деліктний процес, дисциплінарне провадження, провадження за скаргами осіб, адміністративно-судочинський процес, перспективи.

АННОТАЦИЯ

Кукурудз Р.О Апелляция в административно-юрисдикционном процессе: вопросы теории и практики. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07. - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Классический приватный университет. - Запорожье, 2010.