Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Шморгун ОЛЕКСАНДР СЕМЕНОВИЧ

Київ - 2010

Дисератацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Олефір Віктор Іванович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

вчений секретар секретаріату Вченої ради

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

Курило Володимир Іванович,

Національний університет біоресурсів і природокористування України,

декан юридичного факультету

кандидат юридичних наук, доцент

Мельник Ігор Володимирович,

Департамент Державної автомобільної інспекції

Міністерства внутрішніх справ України,

начальник відділу

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми полягає в тому, що побудова правової держави потребує постійного вдосконалення діяльності всього його апарату і, зокрема, органів виконавчої влади. Необхідною умовою їхньої діяльності є високий рівень дотримання законності та дисципліни, саме тому державні службовці реалізують політику Президента України та Кабінету Міністрів України і, відповідно, на них покладається основний обов'язок із захисту прав і законних інтересів громадян, підприємств, установ і організацій.

Однією з основних проблем діяльності державного апарату є численні порушення законності, такі як корупція, хабарництво, зловживання службовим становищем тощо, що становлять особливу небезпеку в діяльності органів виконавчої влади, оскільки вони здійснюють контрольні та наглядові функції.

Аналіз практики діяльності органів виконавчої влади вказує на те, що сьогодні існують проблеми, пов'язані з необхідністю вдосконалення правового регулювання їх діяльності, вироблення механізму з попередження зловживань посадовими особами, підвищення їх відповідальності за рішення, що приймаються та реалізуються, викорінення хабарництва, зміцнення всіх видів державної дисципліни. Зокрема, протягом 2006-2008 рр. на 36 засіданнях колегії та 63 оперативних нарадах у прокурора Вінницької області було розглянуто понад 110 актуальних питань підвищення ефективності роботи, де перед підпорядкованими прокурорами та керівниками структурних підрозділів апарату ставилися конкретні завдання та суворо контролювалася повнота та якість їх виконання. Водночас, за вказаний період прокурор Вінницької області видав понад 300 розпорядчих документів (103 накази, 28 вказівок, 174 розпорядження), спрямованих на активізацію наглядової, представницької та слідчої роботи, усунення проявів формалізму та інших недоліків у організації прокурорсько-слідчої діяльності.

Необхідність вирішення вказаних актуальних проблем обумовлена проведенням адміністративної реформи в України, що забезпечить реформування системи державного управління в Україні, створення умов для побудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження та забезпечення прав людини і громадянина. Підтвердженням цього факту є проведене в межах дисертаційного дослідження опитування 405 працівників Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Вінницькій області, що стосувалось питань забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади. Так, на думку 76% (306) опитаних, заходи держави щодо зміцнення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади вирішують проблеми діяльності органів виконавчої влади, проте 24% (99) так не вважають.

Спеціальні комплексні дослідження, присвячені вивченню законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади відсутні, хоча існує значна кількість вчених, які вивчали різноманітні аспекти законності та дисципліни: Ю.Є. Аврутін, О.Ф. Андрійко, О.В. Баклан, Ю.Ю. Басова, Д.Н. Бахрах, С.Г. Братель, В.П. Ворушило, В.М. Гаращук, Л.М. Горбунова, І.О. Грибок, І.К. Залюбовська, Ю.М. Козлов, І.М. Козьяков, В.В. Колесніков, В.К. Колпаков, О.В. Кондратьєв, А.П. Коренев, О.В. Кузьменко, О.М. Куракін, В.І. Курило, В.В. Лазарєв, В.В. Лунєв, О.В. Марцеляк, І.В. Мельник, О.П. Нагорний, І.Л. Невзоров, Н.Р. Нижник, В.І. Олефір, А.Ю. Осадчий, О.В. Ряшко, В.В. Самохвалов, С.В. Степашин, В.Д. Сорокин, В.П. Тарануха, Ю.В. Ткаченко, Д.П. Цвігун та інші.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення та впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр. (наказ МВС України від 5 липня 2004 р. №755). Тема дисертації затверджена Вченою радою Київського національного університету внутрішніх справ (протокол № 11 від 26 червня 2007 р.) та виконана відповідно до Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Київському національному університеті внутрішніх справ на 2009 рік (п. 111). Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810. Тема дослідження розглянута та схвалена у 2007 році відділенням Академії правових наук України (п. 441).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі вивчення теоретичних положень розробити рекомендації щодо вдосконалення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

- визначити місце законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади;

- проаналізувати основні нормативно-правові акти забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади;

- здійснити класифікацію способів забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні;

- проаналізувати вимоги законності щодо діяльності органів виконавчої влади;

- дослідити принципи законності в діяльності органів виконавчої влади;

- визначити наглядові повноваження прокурора, спеціальні юридичні гарантії законності в діяльності прокуратури;

- проаналізувати теоретичні засади розмежування термінів "законність" і "дисципліна", "контроль" і "нагляд";

- визначити напрями контролю з удосконалення законності та дисципліни в органах внутрішніх справ;

- здійснити розмежування прокурорського нагляду та державного контролю за такими критеріями, як основне завдання, для вирішення якого створений орган; характер повноважень органів контролю та нагляду; місце, яке посідає кожен з органів у системі держави;

- визначити роль адміністративного оскарження громадянами неправомірних дій та рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у сфері забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади.

Предмет дослідження - забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади.

Методи дослідження визначаються специфікою роботи та поставленими завданнями. Загальним методом в роботі є діалектичний метод пізнання соціальних процесів у сферах дії держави та права. У дослідженні також використано дедуктивний метод, який на основі вивчення окремих праць та юридичних документів, що стосуються законності та дисципліни, дозволяє робити певні узагальнення (розділ 1, підрозділ 2.1.). Для аналізу та характеристики сучасних юридичних праць, присвячених дослідженню законності та дисципліни, застосовувалися порівняльно-правовий (підрозділи 1.1., 1.2., 2.1.), описово-аналітичний і типологічно-описовий методи (підрозділи 1.1., 1.2.). Логіко-семантичний метод та метод аналізу словникових визначень (підрозділ 1.2.) використовувався для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації та виявлення особливостей значень термінів "законність" і "дисципліна", "контроль" і "нагляд". За допомогою статистичного методу та кількісного аналізу (розділи 1, 2) зроблені висновки про особливості забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади. За допомогою формально-юридичного методу досліджувався зміст правових документів, що передбачають здійснення контролю за діяльністю міліції (розділи 1-3).

Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів прокуратури Вінницької області за основними напрямами прокурорсько-слідчої діяльності за 2006-2008 рр.; анкетування 405 працівників ГУ МВС України у Вінницькій області щодо проблеми забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що це одне з перших в українській адміністративно-правовій науці комплексне монографічне дослідження, присвячене безпосередньому аналізу забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади.

На основі проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку положень, висновків і пропозицій, що мають важливе значення для теорії адміністративного права, а саме:

вперше:

- сформульовано авторське визначення терміну: "законність", що розуміється як точне дотримання громадянами, об'єднання громадян і юридичними особами Конституції та законів України, а також як виконання та використання законів та інших нормативно-правових актів з боку посадових осіб; "судовий контроль у публічному управлінні", що трактується як діяльність суду по перевірці правомірності актів і дій органів управління та їхніх посадових осіб. Специфіка контрольної діяльності судових органів полягає в тому, що судовий контроль не носить систематичного характеру, на відміну від відомчого чи позавідомчого контролю, а також прокурорського нагляду за законністю актів і дій у публічному управлінні; "судовий контроль за діяльністю органів виконавчої влади", що визначається як процесуальна діяльність незалежних судів по перевірці законності правових актів суб'єктів виконавчої влади в результаті розгляду та вирішення публічно-правових спорів з метою захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб і підтримання об'єктивного правопорядку в державі;

- проаналізовано вимоги законності щодо діяльності органів виконавчої влади до яких відносяться спеціальні та юридичні механізми, що забезпечують діяльність органів виконавчої влади; гарантія втілення в життя правових норм; тлумачення правових норм тощо;

- внесено зміни та доповнення до законодавства щодо забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади, зокрема, до Закону України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 р., а також обґрунтована необхідність прийняття законів України "Про контрольну та наглядову діяльність органів виконавчої влади в Україні" та "Про Дисциплінарний статут державної служби";

удосконалено:

- теоретичні засади розмежування термінів "контроль" і "нагляд". Так, термін "нагляд" визначається як спостереження, а термін "контроль" як спостереження з метою перевірки. Розрізняти терміни "контроль" і "нагляд" доцільно зважаючи на властиві їм різні відтінки значення та особливості їх функціонування в сучасній юриспруденції;

- класифікацію судового контролю залежно від різновиду судової юрисдикції (загальний судовий контроль, спеціалізований судовий контроль, конституційний судовий контроль);

- напрями контролю з удосконалення законності та дисципліни в органах внутрішніх справ;

- класифікацію контролю в публічному управлінні (за предметною ознакою; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами здійснення; залежно від часу та мети; залежно від передбачуваності та частоти проведення; залежно від призначення контролю; залежно від суб'єкта здійснення контролю);

- наглядові повноваження прокурора, спеціальні юридичні гарантії законності в діяльності прокуратури;

дістало подальшого розвитку:

- розмежування прокурорського нагляду та державного контролю за такими критеріями, як основне завдання, для вирішення якого створений орган; характер повноважень органів контролю та нагляду; місце, що посідає кожен з органів у системі держави;

- роль адміністративного оскарження громадянами неправомірних дій та рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Практичне значення одержаних результатів. Визначення особливостей забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади та пошук шляхів її вдосконалення має важливе теоретичне та практичне значення. Окремі положення дослідження використані у:

- правотворчості: в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства України у сфері забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади;

- правозастосовчій діяльності: використання одержаних результатів покращить практичну діяльність міліції, державних органів, громадськості та засобів масової інформації (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність УМВС України у Волинській області від 24 жовтня 2008 р., акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Оболонського РУ ГУ МВС України в м. Києві від 23 квітня 2009 р., акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність УМВС України у Миколаївській області від 03 червня 2009 р.);

- навчальному процесі: матеріали дисертації використовуються при вивченні таких навчальних дисциплін, як адміністративне право, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ та інших правових дисциплін і спеціальних курсів (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Волинського національного університету імені Лесі Українки від 29 жовтня 2008 р., акт впровадження результатів дисертаційного дослідження в навчальний процес Київського національного університету внутрішніх справ від 20 вересня 2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювались і були схвалені на засіданнях кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на: науково-теоретичній конференції Навчально-наукового інституту підготовки кадрів кримінальної міліції Київського національного університету внутрішніх справ "Формування особистості правоохоронця та його світогляду" (Київський національний університет внутрішніх справ, м. Київ, 30 березня 2007 р.); науково-теоретичній конференції Навчально-наукового інституту підготовки кадрів кримінальної міліції Київського національного університету внутрішніх справ "Дотримання прав і свобод людини в діяльності підрозділів кримінальної міліції" (Київський національний університет внутрішніх справ, м. Київ, 18 квітня 2008 р.); I міжвузівській студентській науково-практичній конференції "Актуальні проблеми сучасної науки: теорія і практика" (Міжнародний науково-технічний університет імені академіка Юрія Бугая, м. Київ, 25 березня 2009 р.); всеукраїнській науково-практичній конференції "Взаємодія правоохоронних органів з муніципальними і неурядовими організаціями в питаннях профілактик правопорушень та злочинів" (УМВС України в Хмельницькій області, Кам'янець-Подільська міська рада, Київський національний університет внутрішніх справ, Подільський державний аграрно-технічний університет, м. Кам'янець-Подільський, 22-23 травня 2009 р.); міжвузівській науково-теоретичній конференції "Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції" (Київський національний університет внутрішніх справ, м. Київ, 04 червня 2009 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення в дев'яти наукових статтях, шість з яких опубліковані у фахових виданнях, затверджених ВАК України та три тези виступів на науково-практичних конференціях.

Структура дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять сім підрозділів, висновків, 16 додатків і списку використаних джерел (371 найменування). Повний обсяг дисертації становить 272 сторінок, з них загальний обсяг тексту - 166 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, розкривається зміст і стан наукового опрацювання проблеми, її значущість, визначаються мета, основні завдання, об'єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна, практичне та теоретичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів виконаної роботи.

Розділ 1 "Загальна характеристика забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади" складається з двох підрозділів.

Підрозділ 1.1. "Поняття законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади" визначено, що законність і дисципліна співвідносяться як загальне та конкретне, оскільки законність можна розглядати як статику (сукупність норм законодавчих актів), а дисципліну - як динаміку законності (певні дії з виконання вимог норм і законодавчих актів).

Запропоновано створити Міністерство державної служби України, завданням якого буде прийняття на державну службу, укладення угод, атестація державних службовців, їх розподіл на роботу в конкретні відомства та відслідковування їх кар'єрного росту. Обов'язковими складовими прийняття на державну службу повинні бути екзамени, конкурс, присяга, визначені обмеження прав, чітка ротація кадрів, залежність кар'єрного росту від підвищення кваліфікації службовця, 25-річний стаж роботи, вихід на пенсію в 60-65 років. Сьогодні, серед спеціалістів у сфері державної служби склалася думка про те, що навіть підвищення заробітної плати урядовців не викорінить хабарництво та інші зловживання. Також, доцільно було б запровадити систему пожиттєвого найму державних службовців, що забезпечила б стабільність порівняно з роботою в комерційних структурах де працівники мають більшу заробітну плату.

Підрозділ 1.2. "Контроль і нагляд як адміністративно-правові категорії" присвячений співвідношенню термінів "контроль" і "нагляд". Дисертант розглядає актуальне сьогодні питання розрізнення термінів "контроль" і "нагляд", що в юридичному мовленні часто вживаються як ідентичні та взаємозамінні. Проте контроль відносно нагляду є ширшим поняттям, тобто нагляд можна розглядати як елемент контролю або як контроль, звужений відносно сфери свого застосування. Нагляд має більш вузьку сферу застосування, тому в діючому законодавстві спостерігається тенденція заміни терміну "нагляд" на термін "контроль", а не навпаки. Контроль має статус родового поняття, котре охоплює "нагляд" як особливий вид "контролю" у деяких галузях права. Таким чином, пропонується розуміти термін "нагляд" як спостереження, а термін "контроль" як спостереження з метою перевірки.

В цьому підрозділі дисертант дає класифікацію контролю в публічному управлінні (за предметною ознакою; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами здійснення; залежно від часу та мети; залежно від передбачуваності та частоти проведення; залежно від призначення контролю; залежно від суб'єкта здійснення контролю).

Розділ 2 "Основні способи забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади" складається з трьох підрозділів, в яких аналізується контроль, судовий контроль та прокурорський нагляд за діяльністю органів виконавчої влади.

В підрозділі 2.1. "Контроль як спосіб забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні" розглядається термін та класифікація способів забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні. Діяльність багатьох державних органів, в основному, спрямована на виявлення, попередження, усунення порушень посадовими особами вимог і приписів, що закріплені в діючих нормативно-правових актах і пов'язані із захистом прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Органи для забезпечення законності та дисципліни наділені юридично-владними повноваженнями, що надають їх діяльності державно-правового характеру, тому така діяльність розуміється як спосіб забезпечення законності та дисципліни.

Аналіз нормативно-правових актів щодо забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади дозволив дисертанту запропонувати проект Закону України "Про контрольну та наглядову діяльність органів виконавчої влади в Україні", в якому викладені такі позиції: по-перше, необхідно реальніше запровадити в життя принцип гласності в діяльності органів виконавчої влади; по-друге, викорінити грубі порушення законності в діяльності контрольно-наглядових органів, коли озброєні люди можуть вриватися в організації та офіси, проводити виїмки документів і предметів без пред'явлення своїх службових посвідчень та необхідних процесуальних документів, що позбавляє можливості контролюючих осіб своєчасно оскаржити неправомірні дії контролюючих осіб; по-третє, вказаний Закон може стати одним з елементів виникнення контрольного права, на необхідність якого звертають увагу дослідники контрольної діяльності.

У підрозділі 2.2. "Судовий контроль за діяльністю органів виконавчої влади" розглядається судовий контроль як важливий спосіб забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади, оскільки органи судової влади наділені повноваженнями здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади.

Переваги судового контролю за забезпеченням законності в сфері виконавчої влади полягає в тому, що суд не залежить від інших гілок влади, має конституційні гарантії цієї незалежності, а також йому не властива відомча зацікавленість. Крім того, суд керується законом та є органом, який здійснює контроль за законністю. Перевагою судової процедури є усне та безпосереднє дослідження всіх обставин, рівність сторін, змагальність процесу та інші демократичні принципи судочинства. Суттєву роль у зміцненні законності у сфері виконавчої влади відіграє право звертатися зі скаргою до суду.

Аналіз чинного законодавства та статистичні дані судочинства в Україні вимагають визначення шляхів подолання завантаженості судів і порушення строків розгляду справ. Так, на думку дисертанта, з метою вирішення вказаних проблем необхідно встановити строки надсилання повісток та вчинення інших процесуальних дій; заборонити повертати апеляційними судами справи на повторний розгляд до місцевих судів; позбавити суди розглядати в більшості справи про адміністративні правопорушення (в тому числі, щодо дорожньо-транспортних пригод), якщо при накладанні стягнення відсутній спір між сторонами; чітко визначити строки призначення справи до розгляду, що є значно ефективнішим, ніж встановлення загального строку розгляду справи.

На основі аналізу авторських позицій, дисертант дає визначення судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади під яким розуміється процесуальна діяльність незалежних судів по перевірці законності правових актів суб'єктів виконавчої влади в результаті розгляду та вирішення публічно-правових спорів з метою захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб і підтримання об'єктивного правопорядку в державі.

У підрозділі 2.3. "Прокурорський нагляд за дотриманням законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади" розглянуто наглядові повноваження прокурора та спеціальні юридичні гарантії законності в діяльності прокуратури, до яких віднесено: практичне застосування таких взаємопов'язаних з принципом законності засад організації та діяльності прокуратури, як її єдність і централізація, незалежність у здійсненні повноважень, гласність та послідовне втілення цих засад у життя; оптимальне визначення правового статусу прокуратури та її функцій, конкретизація повноважень та процесуального порядку їх застосування; упорядкування законодавства щодо додержання та правильного застосування законів, відповідно до яких здійснюється прокурорський нагляд; вдосконалення організаційно-правових форм відомчого та судового контролю за законністю та обґрунтованістю рішень і дій посадових осіб прокуратури.

Законність не обмежується формальним виконанням вимог норм права. Саме на прокуратуру покладені державою обов'язки щодо її забезпечення у масштабі держави, тут і знаходиться межа, яка відокремлює прокуратуру від контролюючих органів, унеможливлює повне ототожнення зовні хоча і близьких їх форм та методів діяльності, робить нелогічними твердження про підміну прокуратурою органів контролю.

Розділ 3 "Шляхи удосконалення внутрівідомчого контролю та оскарження дій (бездіяльності) та рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб" складається з двох підрозділів, у яких розглядаються проблеми вдосконалення законності та дисципліни в органах внутрішніх справ і порядок оскарження громадянами дій, бездіяльності та рішень органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.1. "Основні напрями контролю з удосконалення законності та дисципліни в органах внутрішніх справ", зазначено, що дестабілізаційні процеси у сфері економічної діяльності України, низька ефективність публічного управління та контролю, неякісність і недостатня аргументація нормативно-правових актів, загострення криміногенної ситуації та протидія кримінальних структур правоохоронній діяльності - все це потребує збільшення та примноження правозахисного потенціалу засобів забезпечення виконання законів, спрямованих на захист прав та інтересів людини і громадянина та держави.

До найважливіших напрямів підвищення ефективності контролю дисертант відносить належне правове забезпечення контрольної діяльності; постійне удосконалювання методів і форм контрольної діяльності; конкретизація виявлених недоліків, глибоке та всебічне вивчення причин і умов порушень дисципліни та законності; розробку комплексних заходів щодо усунення виявлених недоліків у роботі підконтрольних органів, підрозділів, окремих працівників; систематичне узагальнення та поширення інспекторськими апаратами передового досвіду, впровадження в практику досягнень науки і техніки; визначення джерел та форм інформаційно-аналітичного забезпечення контрольної діяльності; підвищення професійної кваліфікації працівників, які виконують контрольні функції.

Основними напрямами вдосконалення законності та дисципліни в органах внутрішніх справ є дотримання фінансової, виконавчої та трудової дисципліни; належне використання державних ресурсів; дотримання вимог законодавства; підбір і розстановка кадрів в органах внутрішніх справ.

У підрозділі 3.2. "Роль адміністративного оскарження громадянами дій (бездіяльності) та рішень органів виконавчої влади та їх посадових осіб у зміцненні законності та дисципліни" розглядається порядок оскарження дій, бездіяльності та рішень органів виконавчої влади як різновид юридичної діяльності, який включає в себе опосередковану юридичним досвідом суб'єкта оскарження, що регулюється юридичними нормами різних галузей права, пізнавальну, вольову активність дієздатного суб'єкта, спрямовану на здійснення компетентним органом відповідності дії та рішення посадових осіб діючому законодавству з метою задоволення власних або громадських юридичних потреб, що здійснюється за допомогою юридичних засобів і способів, в конкретних умовах, і об'єктивно проявляється як юридичні дії, що послідовно здійснюються.

Особливість оскарження як одного із засобів забезпечення законності під час підготовки та прийняття управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ полягає у тому, що воно, по-перше, є конституційно закріпленим правом; по-друге, стосується, як правило, вже прийнятих управлінських рішень; по-третє, має альтернативний характер, оскільки управлінське рішення може бути оскаржене в порядку підлеглості чи до суду; по-четверте, може стосуватись як зовнішньо-адміністративних, так і внутрішньо-організаційних управлінських рішень (в деяких випадках, подання заяв та скарг є не тільки правом, а й обов'язком особового складу органів внутрішніх справ); по-п'яте, як правило, має індивідуальний характер, хоча трапляються випадки подання колективних скарг, чи скарга подається іншою особою, трудовим колективом або організацією, яка здійснює правозахисну діяльність, якщо вони отримали від громадянина відповідні повноваження, оформлені відповідно до законодавства; по-шосте, законодавчими та підзаконними нормативними актами передбачено вимоги як до самої скарги, так і до процедури її прийняття, реєстрації, розгляду тощо; по-сьоме, за допомогою скарг, виявляються певні порушення вимог, які висуваються до управлінських рішень, вживаються вчасні та необхідні заходи щодо попередження порушення встановлених вимог, припинення правопорушень та усунення негативних наслідків від прийняття незаконних управлінських рішень. виконавчий влада повноваження законність

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведене теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, яке полягає в розробці проблеми забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади та формулювання обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення законодавства України у цій сфері. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Законність характеризується поєднанням двох ознак: зовнішньої (формальної) та внутрішньої (сутнісної). Зовнішня ознака стосується обов'язку виконувати норми законів і підзаконних правових актів державними органами, посадовими особами, громадянами та різними об'єднаннями, а внутрішня - наявністю науково обґрунтованих законів. Законність і дисципліна співвідносяться як загальне та конкретне, оскільки законність можна розглядати як статику (сукупність норм законодавчих актів), а дисципліну - як динаміку законності (певні дії з виконання вимог норм і законодавчих актів).

2. Законність слід розуміти як точне дотримання громадянами, об'єднаннями громадян і юридичними особами Конституції та законів України, а також виконання та використання законів та інших нормативно-правових актів з боку посадових осіб.

3. Сьогодні необхідно передбачити існування Дисциплінарного статуту державної служби, який би сприяв зміцненню дисципліни в органах виконавчої влади. Цей статут повинен містити поняття державної дисципліни, види заохочень і дисциплінарних стягнень, порядок їх застосування та компетенцію посадових осіб щодо застосування заохочень і накладення стягнень.

4. У Законі України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 р. не відображене положення про те, що працівники міліції є посадовими особами та представниками влади. Таким чином, на думку дисертанта, необхідно внести зміни до статті 17 Закону України "Про міліцію" та викласти частину 1 статті 17 у наступній редакції: "Працівники міліції в Україні - це громадяни України, котрі перебувають на посадах рядового чи начальницького складу органів внутрішніх справ, є посадовими особами та представниками влади, котрим у встановленому законом порядку присвоюються спеціальні звання рядового чи начальницького складу органів внутрішніх справ". У зв'язку з цим частини першу - третю статті 17 вважати відповідно частинами другою - четвертою статті 17 Закону України "Про міліцію".

5. Необхідно створити Міністерство державної служби України, завданням якого буде прийняття на державну службу, укладення угод, атестація державних службовців, їх розподіл на роботу в конкретні відомства та відслідковування їхнього кар'єрного росту.

6. Пропонується розуміти термін "нагляд" як спостереження, а термін "контроль" як спостереження з метою перевірки, оскільки вважаємо за доцільне розрізняти терміни "контроль" і "нагляд", зважаючи на властиві їм різні відтінки значення та особливості їх функціонування в сучасній юриспруденції.

7. В юридичній літературі існують різні класифікації контролю, відтак проаналізувавши та узагальнивши які, пропонується класифікувати контроль наступним чином:

- за предметною ознакою виділяються такі види контролю: експортний, фінансовий тощо;

- за сферою діяльності, що підлягає контролю, контроль поділяється на внутрішньовідомчий, міжвідомчий та позавідомчий;

- за формами здійснення розрізняють наступні види контролю: аналіз, аудит, моніторинг, облік, перевірка, ревізія, спостереження тощо;

- залежно від мети та часу, в який здійснюється контроль, розрізняються попередній, поточний та підсумковий контроль;

- залежно від передбачуваності та частоти проведення контроль може бути систематичним або одиничним;

- залежно від призначення виділяється загальний та спеціалізований контроль;

- залежно від суб'єкта здійснення контролю виділяється державний та недержавний контроль.

8. Сьогодні необхідним є прийняття Закону України "Про контрольну та наглядову діяльність органів виконавчої влади в Україні", в якому потрібно врахувати такі позиції: по-перше, більш реально запровадити в життя принцип гласності в діяльності органів виконавчої влади; по-друге, викорінити грубі порушення законності в діяльності контрольно-наглядових органів.

9. Враховуючи класифікацію способів забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні необхідно виділити наступне:

- діяльність багатьох державних органів переважно спрямована на виявлення, попередження, усунення порушень посадовими особами вимог і приписів, що закріплені в чинних нормативно-правових актах і пов'язані із захистом прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб;

- органи для забезпечення законності та дисципліни наділені юридично-владними повноваженнями, що надають їх діяльності державно-правовий характер, тому така діяльність розуміється як спосіб забезпечення законності та дисципліни;

- контроль, нагляд і оскарження неправомірних дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб є основними способами забезпечення законності та дисципліни;

- виділяються види контролю, який здійснюється органами виконавчої влади, за їх змістом і назвою: перевірка, спостереження, ревізія, інвентаризація, обстеження, аудиторська перевірка, експертиза, сертифікація, ліцензування, атестація, реєстрація, декларування, експеримент, нотаріальні дії, облік і звітність тощо. За терміном проведення розрізняють три види контролю: попередній, поточний та наступний. З урахуванням прийомів, засобів та об'єму, що застосовується, можна виділити огляди, разові, вибіркові, суцільні, масові, комплексні, планові та зовнішні види контролю.

10. З метою подолання завантаженості судів і порушення строків розгляду справ необхідно: встановити строки надсилання повісток та вчинення інших процесуальних дій; заборонити повертати апеляційними судами справи на повторний розгляд до місцевих судів; позбавити суди розглядати в більшості справи про адміністративні правопорушення (враховуючи справи щодо дорожньо-транспортних пригод), якщо при накладанні стягнення відсутній спір між сторонами; чітко визначити строки призначення справи до розгляду, що є значно ефективнішим, ніж встановлення загального строку розгляду справи.

11. Під судовим контролем у публічному управлінні слід розуміти діяльність суду по перевірці правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб. Специфіка контрольної діяльності судових органів полягає в тому, що судовий контроль не має систематичного характеру, на відміну від відомчого чи позавідомчого контролю, а також прокурорського нагляду, за законністю актів і дій у публічному управлінні.

12. Під судовим контролем за діяльністю органів виконавчої влади слід розуміти процесуальну діяльність незалежних судів по перевірці законності правових актів суб'єктів виконавчої влади в результаті розгляду та вирішення публічно-правових спорів з метою захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб і підтримання об'єктивного правопорядку в державі.

13. Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види судового контролю: загальний судовий контроль або контроль з боку загальних судів під час розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ; спеціалізований судовий контроль або контроль з боку спеціалізованих (адміністративних і господарських) судів; конституційний судовий контроль або контроль з боку Конституційного Суду України.

14. Адміністративна юстиція - це система спеціально створених судових або квазісудових органів із вирішення та розгляду адміністративних спорів за спеціально встановленою процедурою щодо незаконності актів, дій чи бездіяльності органів публічного управління, які порушують суб'єктивні права фізичних або законні інтереси юридичних осіб у сфері публічного управління.

15. Законність не обмежується формальним виконанням вимог норм права. Обов'язки щодо її забезпечення у масштабі держави покладені на прокуратуру державою. Це відрізняє прокуратуру від контролюючих органів, унеможливлює повне ототожнення зовні хоча і близьких їх форм та методів діяльності, робить нелогічними твердження про підміну прокуратурою органів контролю.

16. Відомчий контроль не має зводитися лише до перевірки результату як такого, мусить враховуватися також якість виконання, своєчасне виявлення проблем та концентрація зусиль на коригуванні ситуації, застосування заходів щодо забезпечення виконання завдань. Зміст контролю полягає в постійному зворотньому зв'язку з динамікою розвитку як зовнішніх (правоохоронних), так і внутрішніх (забезпечувальних) відносин.

17. Удосконалення відомчого контролю необхідно розглядати як, по-перше, належне організаційне забезпечення виконання контрольних функцій; по-друге, відповідне правове забезпечення діяльності в сфері виконання контрольних функцій; по-третє, відповідне інформаційно-аналітичне забезпечення контрольної діяльності; по-четверте, науково обґрунтоване кадрове забезпечення контролюючих органів.

18. Розгляд скарг фізичних та юридичних осіб є важливим напрямом діяльності органів внутрішніх справ, а тому уважне ставлення до скарг громадян кожен працівник органів внутрішніх справ зобов'язаний вважати своїм службовим обов'язком. Крім того, якість роботи працівників органів внутрішніх справ зі скаргами громадян необхідно розглядати як важливий критерій оцінки їх професійного рівня, відповідності займаній посаді, а також можливості просування по службі.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Шморгун О. С. Участь прокурора у розгляді господарських справ / О. С. Шморгун // Вісник прокуратури. - 2003. - № 11. - С. 57-60.

2. Шморгун О. С. Контроль як спосіб забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні / О. С. Шморгун // Право і суспільство. - 2007. - № 2-3. - С. 57-61.

3. Шморгун О. С. Прокурорський нагляд за законністю у діяльності міліції громадської безпеки щодо контролю за міграційними процесами / О. С. Шморгун // Адвокат. - 2007. - № 5. - С. 10-13.

4. Шморгун О. С. Прокурорський нагляд за дотриманням законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади / О. С. Шморгун // Право і суспільство. - 2008. - № 6. - С. 54-58.

5. Шморгун О. С. Контроль і нагляд як важливі складові діяльності органів публічного управління / О. С. Шморгун // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). - 2008. - № 19. - С. 145-151.

6. Шморгун О. С. Правова детермінація термінів "законність" і "дисципліна" / О. С. Шморгун // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). - 2009. - № 20. - С. 152-164.

7. Шморгун О. С. Прокурорський нагляд - спосіб забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади / О. С. Шморгун // Актуальні проблеми сучасної науки: теорія і практика : I міжвуз. студ. наук.-практ. конф., 25 березня 2009 р. : тези доп. - К., 2009. - С. 596-598.

8. Шморгун О. С. Дисципліна в діяльності органів виконавчої влади: нормативно-правовий аспект / О. С. Шморгун // Взаємодія правоохоронних органів з муніципальними і неурядовими організаціями в питаннях профілактик правпорушень та злочинів : всеукр. наук.-практ. конф., 22-23 травня 2009 р. : тези доп. - Кам'янець-Подільський, 2009. - С. 198-200.

9. Шморгун О. С. Корупція в органах виконавчої влади: проблеми та шляхи її подолання / О. С. Шморгун // Новітні підходи до державотворення в умовах європейської інтеграції : міжвуз. наук.-теор. конф., 04 червня 2009 р. : тези доп. - К., 2009. - С. 190-192.

АНОТАЦІЯ

Шморгун О.С. Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2010.

Дисертація присвячена вивченню особливостей забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади. Оскільки однією з основних проблем діяльності державного апарату є численні порушення законності, у дисертації розробляються рекомендації щодо удосконалення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади.

У роботі здійснено аналіз теоретичних засад розмежування термінів "законність" і "дисципліна", "контроль" і "нагляд" та сформульовано авторське визначення термінів "законність", "судовий контроль у публічному управлінні" та "судовий контроль за діяльністю органів виконавчої влади".

Особлива увага приділяється визначенню місця законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади, аналізу основних нормативно-правових актів забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади та вимог законності щодо їхньої діяльності.

Автор обґрунтовує необхідність створення Міністерства державної служби України, прийняття законів України "Про Дисциплінарний статут державної служби" та "Про контрольну та наглядову діяльність органів виконавчої влади в Україні".

Ключові слова: органи виконавчої влади, законність, дисципліна, органи публічного управління, адміністративна юстиція, прокурорський нагляд, судовий контроль.

Шморгун О.С. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел. - Киев, 2010.

Диссертация посвящена изучению особенностей обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти. В исследовании утверждается, что построение правового государства требует постоянного совершенствования деятельности всего его аппарата и, в частности, органов исполнительной власти, необходимым условием деятельности которых является высокий уровень соблюдения законности и дисциплины.

Законность характеризуется сочетанием двух признаков: внешней (формальной) и внутренней (сущностной). Законность понимается как точное соблюдение гражданами, объединениями граждан и юридическими лицами Конституции Украины и законов Украины, а также выполнение и использование законов и других нормативно-правовых актов со стороны должностных лиц. Законность и дисциплина соотносятся как общее и конкретное, поскольку законность можно рассматривать как статику (совокупность норм законодательных актов), а дисциплину - как динамику законности (определенные действия по выполнению требований норм и законодательных актов).

Одной из основных проблем деятельности государственного аппарата являются многочисленные нарушения законности, которые представляют особую опасность в деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. В связи с этим в диссертации разрабатываются рекомендации по усовершенствованию законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти.

Особое внимание уделяется определению места законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, анализа основных нормативно-правовых актов обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и требований законности относительно их деятельности.

В диссертации предлагается классификация способов обеспечения законности и дисциплины в публичном управлении и осуществляется разграничение прокурорского надзора и государственного контроля по таким критериям, как основная задача, для решения которой создан орган; характер полномочий органов контроля и надзора; место, занимаемое каждой из органов в системе государства.

На основе проведенного исследования сформулированы и обоснованы ряд концептуальных положений, выводов, предложений, имеющих важное значение для теории административного права. Осуществлен анализ теоретических принципов разграничения терминов "законность" и "дисциплина", "контроль" и "надзор", а также сформулированы авторское определение терминов "законность", "судебный контроль в публичном управлении" и "судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти".

Автор предлагает понимать термин "надзор" как "наблюдение", а термин "контроль" как "наблюдение с целью проверки", учитывая различные оттенки значения терминов "контроль" и "надзор" и особенности их функционирования в современной юриспруденции. В диссертации отмечается, что контроль, надзор и обжалование неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц являются основными способами обеспечения законности и дисциплины.

В работе усовершенствована классификация судебного контроля в зависимости от разновидности юрисдикции (общий судебный контроль, специализированный судебный контроль, конституционный судебный контроль) и классификация контроля в публичном управлении в зависимости от назначения контроля, в зависимости от субъекта, по сфере деятельности, подлежащей контролю, зависимости от цели и времени, в который осуществляется контроль, в зависимости от частоты проведения и предсказуемости, по предметным признакам, по формам осуществления, а также разработаны разграничения прокурорского надзора и государственного контроля.

В диссертации также проанализированы принципы законности в деятельности органов исполнительной власти и определена роль административного обжалования гражданами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Кроме того, выделяются наблюдательные полномочия прокурора, специальные юридические гарантии законности в деятельности прокуратуры, а также направления контроля по усовершенствованию законности и дисциплины в органах внутренних дел.

Диссертант предлагает создать дисциплинарный устав государственной службы для укрепления дисциплины в органах исполнительной власти, который должен содержать понятие государственной дисциплины, виды поощрений и дисциплинарных взысканий, порядок их применения и компетенцию должностных лиц по применению поощрений и наложения взысканий.

Автор обосновывает необходимость создания Министерства государственной службы Украины, задачами которого должны быть принятие на государственную службу, заключения соглашений, аттестация государственных служащих, их распределение на работу в конкретные ведомства и отслеживания их карьерного роста. Также диссертант отмечает необходимость принятия законов Украины "О Дисциплинарном уставе государственной службы" и "О контрольной и наблюдательной деятельности органов исполнительной власти в Украине".

Ключевые слова: органы исполнительной власти, законность, дисциплина, органы публичного управления, административная юстиция, прокурорский надзор, судебный контроль.

Shmorgun O.S. Maintenance of law and discipline in the activities of executive bodies. - Manuscript.

Thesis for a Candidate degree in Law in Specialty 12.00.07 - Administrative Law and Process; Financial Law; Information Law. - Kyiv National University of Internal Affairs. - Kyiv, 2010.

The dissertation is dedicated to the study of the peculiarities of law and discipline in the activity of the executive authorities. As one of the major problems of the state apparatus is a violation of law, in the thesis the recommendations for the improvement of law and discipline in the activity of executive authorities are offered.

The paper analyzes the theoretical principles of the differentiation of the terms "law" and "discipline" and "control" and "supervision", and the definitions of the terms "law", "judicial control in public administration" and "judicial control over the executive power" are formulated by the author.

The particular attention is paid to determining the place of law and discipline in the activity of executive bodies, analysis of the basic regulations of law and discipline in the activity of executive authorities and the requirements of law for their activities.

The author proves the need for the creation of the Ministry of Civil Service and Civil Service Disciplinary Rules, as well as the approbation of the Law of Ukraine "On the control and supervisory activity of the executive power of Ukraine".

Key words: executive bodies, legitimacy, discipline, public administration bodies, administrative justice, public prosecution, judicial control.

Размещено на Allbest.ru