Забезпечення ефективності державного управління на засадах демократичного врядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

25.00.02 - механізми державного управління

УДК 351.862.4:342.34(043.3)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Забезпечення ефективності державного управління на засадах демократичного врядування

Приходченко Людмила

Леонідівна

Запоріжжя - 2010

Дисертацією є рукопис:

Робота виконана в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Захист відбудеться 27 квітня 2010 року о 10єє годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.03 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 125. З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету (69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б).

Автореферат розісланий «__» березня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. «Ефективність» є складною, багатоаспектною, оціночною категорією, і, водночас, характеристикою, яка відображає перебіг процесу управління, визначає стан об'єкта управління, його кількісні та якісні характеристики. Разом з тим, ефективність державного управління як феномен, гнучкий за своєю формою прояву і дуалістичний за своєю суттю, є складним і суперечливим поняттям, що обумовлено специфічними особливостями функціонування державно-управлінської системи.

В умовах формування ринкових відносин, коли результати діяльності суб'єктів управління взаємопов'язані, залежать від чіткості і злагодженості дій інших акторів, проблема ефективності державного управління стає визначальною. Від успішного її розв'язання залежить стабільність і міцність державних інститутів, рівень демократизації всіх складових суспільного життя. Крім того, виклики глобалізації, євроінтеграційні процеси зумовлюють появу таких ситуацій, за яких традиційні системи державного управління демонструють свою нездатність оперативно і якісно вирішувати назрілі питання. Зростає відповідальність органів публічної влади, їх керівників за формування, економне та ефективне витрачання ресурсів; підвищуються вимоги до якості прийнятих законодавчих актів з питань використання державних коштів, кадрового забезпечення системи державного управління.

Тим часом, в Україні ще не вдалося досягти такого рівня організації публічної влади, за якого б її органи забезпечували функціонально достатню і структурно несуперечливу систему управління. Організуючий вплив державного управління на суспільні процеси не є адекватним потребам соціально-економічного розвитку країни, становлення громадянського суспільства, формування демократичної, соціально-правової держави. Розрив між очікуваннями населення і реальною управлінською практикою стає все відчутнішим. Усе це обумовлює потребу у впровадженні наукових підходів до оцінки сучасного стану і визначення пріоритетів та завдань державної політики, наповнення її концепцій, державних програм практичними здобутками, новими теоретичними положеннями з орієнтацією на світові стандарти.

Відтак, актуальність теми дослідження визначається насамперед вибором Україною курсу демократичних реформ, об'єктивними процесами розвитку й модернізації суспільства в цілому, переходом від традиційної моделі державного управління до розбудови механізму держави на засадах демократичного врядування.

«Ефективність» є предметом розгляду не лише теорії державного управління, а й широкого спектра філософських, політичних, соціологічних, психологічних, економічних, правових наук, а також менеджменту, праксеології, що характеризує багатоаспектність поняття, продукує розмаїття тлумачень, обумовлює потребу проведення міждисциплінарних досліджень.

Важливе теоретико-методологічне значення для дисертаційного дослідження мали фундаментальні праці Г.Атаманчука, В.Афанасьєва, В.Бабаєва, В.Бакуменка, З.Балабаєвої, Т.Бурцель, Е.Бушора, В.Воротіна, Г.Емерcона, В.Козбаненка, В.Керецмана, В.Князєва, А.Колодій, Т.Котарбинського, М.Маркова, В.Мартиненка, П.Надолішнього, Н.Нижник, В.Огаренка, Д.Осборна, Т.Пітермана, В. Рижих, Г.Саймона, Л. Сморгунова, Ю.Тихомирова, А.Урсула, К.Худа, В.Цвєткова та багатьох інших вітчизняних і зарубіжних науковців. Щодо оцінювання ефективності державного управління, то на особливу увагу заслуговують праці К.Вайс, Е.Ведунга, В.Дзюндзюка, П.Друкера, М.Кеннерлі, Е.Нілі, Д.Нортона, В.Тертички. Важливими для теоретичного осмислення підходів до аналізу та розуміння сутності понять механізмів держави, управління та регулювання були дослідження Є.Григоніса, Л.Григоряна, М.Круглова, Г.Одінцової, Ю.Тихомирова, О.Черниш, Л.Юзькова.

Незважаючи на широке коло ґрунтовних наукових розвідок, комплексного дослідження в межах проблематики ефективності державного управління ще не здійснено. Здебільшого йдеться про важливі, але окремо взяті аспекти підвищення ефективності діяльності органів влади різних рівнів, тих чи інших посадовців, має місце певна невизначеність категоріального апарату. Це зумовлює потребу продовження досліджень на даному напрямі, і передусім - осмислення теоретичних і практичних аспектів забезпечення ефективного державного управління в контексті соціально-економічних і політичних реалій сьогодення. Така постановка проблеми та її вирішення дозволяє сформувати більш адекватне уявлення про сутність і природу ефективності державного управління, визначити сукупність інструментів і технологій її забезпечення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження проводилося протягом 2003-2009 рр. Робота виконувалася в межах науково-дослідних тем Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України: «Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ» (№ ДР 0107U004695), участь автора у виконанні теми полягала в обґрунтуванні залежності ефективності реалізації програм та проектів регіонального розвитку від адекватно застосованих систем контролю, моніторингу та оцінки, що базуються на засадах партнерства і максимально використовують інформаційний ресурс; «Механізми наближення системи публічного управління України до Європейських стандартів: регіональний та субрегіональний рівень» (№ ДР 0107U004692), участь автора, як відповідального виконавця, полягала у визначенні концептуальних засад публічного управління в Європі, дослідженні механізмів регіонального розвитку та особливостей функціонування систем внутрішнього державного контролю і аудиту, формулюванні висновків щодо механізмів наближення системи публічного управління України до європейських стандартів; «Розробка механізмів ресурсного забезпечення регіонального управління» (№ ДР 0109U002689), автор, як виконавець, здійснила дослідження ресурсу влади як основи ресурсного забезпечення регіонального управління та визначила складові елементи інституційно-організаційного механізму; «Розробка інформаційно-методичного забезпечення впровадження системи управління якістю в діяльність органів виконавчої влади» (№ ДР 0107U007959), участь автора, як відповідального виконавця, полягала у проведенні організаційно-функціонального обстеження діяльності ЦППК працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій Вінницької області, в аналізі організаційно-функціональної структури та визначенні груп процесів і процедур діяльності, наданні методичних рекомендацій щодо інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади; «Комплексний експертно-аналітичний висновок щодо проекту нормативно-правового акту «Статут територіальної громади міста Одеси» (№ ДР 0109U004548), участь автора полягала у проведенні аналізу управлінської ефективності проекту Статуту; «Розробка моделі системи управління якістю у вищому навчальному закладі» (№ ДР 0106U003248), дисертантом було проведено аналіз поняття «якість послуг» та визначено принципи надання якісних освітніх послуг.

Мета дослідження полягає в обґрунтуванні теоретичної моделі ефективного державного управління на засадах демократичного врядування та визначенні умов її впровадження у практику.

Для досягнення мети були поставлені такі дослідницькі завдання:

· визначити основні теоретико-методологічні підходи до дослідження ефективності державного управління та обґрунтувати методологію дисертаційного дослідження;

· уточнити змістовні та сутнісні характеристики понять «ефективність», «оцінювання» та «механізм державного управління», а також низки інших ключових дефініцій дослідження;

· з'ясувати сутність й специфіку організаційного, правового, інституційного та політичного механізмів забезпечення ефективності як складових державно-управлінської системи;

· проаналізувати моделі оцінювання, технології забезпечення ефективності діяльності органів публічної влади, здійснити їх порівняльний аналіз, систематизувати критерії оцінювання і аргументувати доцільність їх практичного застосування;

· визначити теоретико-методологічні підходи до застосування контролю та аудиту в державному управлінні, адекватних сучасним потребам у підвищенні ефективності діяльності органів публічної влади відповідно до європейських стандартів;

· обґрунтувати структурну модель механізму управління та логічну схему механізму забезпечення ефективності управлінського впливу як складових комплексного механізму ефективного державного управління;

· розробити методику оцінювання ефективності адміністративної діяльності органів влади, їх структурних підрозділів як невід'ємного елементу постійного удосконалення управлінського процесу.

Об'єкт дослідження - державне управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну (і приватну) життєдіяльність людей з метою її упорядкування і збереження.

Предмет дослідження - теоретико-методологічні засади формування і функціонування механізмів ефективного державного управління відповідно до концепції демократичного врядування.

Гіпотеза ґрунтується на припущенні, що ефективність державного управління в Україні на сучасному етапі може бути забезпечена за умови тісної взаємодії органів публічної влади й інститутів громадянського суспільства, координації їх зусиль з метою взаємоузгодження публічних (державних, регіональних, місцевих) і приватних (корпоративних) інтересів, раціонального використання наявних ресурсів, а також запровадження сучасних управлінських механізмів і технологій, укомплектування органів публічної влади професійними кадрами, здатними ініціювати якісні зміни.

Методи дослідження. Міждисциплінарний розгляд проблеми ефективності державного управління забезпечується дослідницьким арсеналом, який має багаторівневий характер і включає фундаментальні теорії і концепції публічного управління, філософії, політології, економіки, а також сукупність загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання, емпіричного і теоретичного рівнів дослідження. Зокрема:

· системно-синергетичний підхід застосований при: дослідженні механізмів включення інститутів громадянського суспільства в процеси цілевизначення, контролю і раціонального використання ресурсів; оцінюванні ефективності публічного управління в контексті самоорганізаційних процесів; розгляді системи управління якістю як механізму самовдосконалення суб'єкта управління;

· історико-структурний метод пізнання став основою для теоретико-методологічного аналізу наукових праць із філософії, державного управління, політології, економіки, менеджменту, праксеології стосовно відображення в логіці понять об'єктивності реального історичного процесу формування/становлення науки оцінювання ефективності державного управління в динаміці і часовій послідовності;

· компаративний та логіко-семантичний методи надали змогу дослідити категорійно-понятійний апарат предмета дослідження;

· логічне узагальнення, метод порівняльного аналізу широко застосовувалися на різних стадіях роботи (при визначенні критеріїв та показників оцінювання, систематизації існуючих класифікацій та узагальненні підходів, обґрунтуванні висновків та рекомендацій);

· абстрагування, аналіз і синтез, моделювання, які сприяли удосконаленню процесу вироблення концептуального підходу до створення теоретичної моделі комплексного механізму ефективного державного управління.

У межах дослідження проведено експертне опитування, мета якого полягала у виявленні внутрішніх факторів підвищення ефективності державно-управлінської діяльності. Об'єктом були органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування Південного регіону (Вінницька, Миколаївська, Одеська, Херсонська області та Автономна Республіка Крим). Предметом - внутрішні елементи системи публічного управління, від яких залежить підвищення ефективності діяльності органів публічної влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розв'язанні важливої наукової проблеми державного управління - визначенні теоретико-методологічних засад ефективного державного управління по досягненню найкращих результатів щодо задоволення суспільних потреб та шляхів його забезпечення відповідно до концепції демократичного врядування.

Вперше:

· обґрунтовано модель ефективного державного управління, яка ґрунтується на фундаментальних принципах системності, випереджаючого стану, раціоналізації, ін. та концепції демократичного врядування і обумовлює потребу суттєвих змін у підходах до організації самого процесу управлінської діяльності. Її призначення полягає у посиленні здатності органів публічної влади до самовдосконалення, постійного пошуку таких форм і методів діяльності, які б забезпечували досягнення цілей із найменшими витратами;

· розроблено структурну модель механізму державного управління, що надає змогу відобразити взаємозв'язки розташованих у певному порядку елементів, взаємодія яких складає цілісне утворення, враховує проблемний і ціннісний виміри, віддзеркалюючи всі істотні аспекти ефективного функціонування системи державного управління;

· обґрунтовано комплексний механізм ефективного державного управління як сукупність організаційного, правового, економічного, інституційного та політичного механізмів, пріоритетність застосування яких обумовлюється режимами функціонування системи державного управління, а їх ефективність визначається рівнем науково-методичного та інформаційно-аналітичного супроводу діяльності органів публічної влади;

· запропоновано методику оцінювання ефективності адміністративної діяльності органів публічної влади, застосування якої є методичним/аналітичним інструментом, що забезпечує систематичний процес порівняння результатів діяльності щодо виконання програм, проектів, стратегій із цілями і завданнями, сприяє прискоренню процесу становлення громадянського суспільства .

Набули подальшого розвитку:

· системний підхід до дослідження проблеми ефективності: введення поняття системної концепції ефективного державного управління, що ґрунтується на фундаментальних принципах теорії управління, сутність яких набуває якісно нових характеристик відповідно до трансформаційних перетворень;

· методологічні положення щодо побудови системи оцінювання, які ґрунтуються на концепції управління за результатами та процесному підході, принципах об'єктивності, системності, диференціації, ін., враховують переваги існуючих моделей оцінювання, що в сукупності надає змогу виявляти диференційовані показники та інтегрувати їх. Запропоновано відповідний алгоритм проведення оцінювання;

· підходи до розкриття залежності ефективності державного управління від чіткого визначення повноважень та компетенції інститутів державної влади та місцевого самоврядування, а також від правових форм та методів забезпечення національних інтересів;

· теоретичні розробки щодо застосування технологій ефективного менеджменту, нової моделі публічного управління, зокрема в частині адаптації європейських стандартів до практики вітчизняного державотворення.

Удосконалено методологічні підходи до:

· визначення сутності і змісту понять: «ефективність», «ефективність державного управління», «механізми державного управління», «оцінювання», «методологія оцінювання державного управління». Зокрема, щодо проведення аналізу ефективності на двох рівнях: понятійно-категоріальному і сутнісному - з'ясування феномену ефективності через виявлення передумов, причин і ключових чинників, що впливають на його підвищення;

· ідентифікації критеріїв та показників оцінювання ефективності як оціночної категорії, що охоплює вибір та реалізацію управлінського процесу з орієнтацією на кінцевий результат, це, в свою чергу, зумовлює зміну критеріїв оцінювання ефективності у відповідності із змінами поставлених цілей, прийнятих стандартів та визнаних цінностей і визначає її домінанти;

· організації процесу підготовки кадрів для органів публічної влади. Обґрунтовано, що взаємозв'язок між ефективністю управлінської діяльності і професіоналізмом кадрів детермінує необхідність якісних змін у системі підготовки державних службовців, обумовлює специфіку кваліфікаційних параметрів фахівців освітньо-кваліфікаційного рівня «магістр» за напрямом «Державне управління».

Практичне значення одержаних результатів. Основні концептуальні положення, висновки та рекомендації дисертаційної роботи мають практичне спрямування та можуть бути враховані органами публічної влади як при впровадженні організаційно-правових, інституційних і політичних механізмів забезпечення ефективності їх функціонування, так і оцінюванні управлінського процесу та безпосередньо отриманих результатів діяльності. Висновки та рекомендації дослідження уже використовуються:

- Головним управлінням зовнішньоекономічної діяльності та європейської інтеграції Одеської обласної державної адміністрації - практичні рекомендації щодо застосування інструментів організаційно-правового механізму забезпечення, критеріїв оцінювання ефективності розробки та реалізації програм інвестиційного розвитку регіону сприяли більш раціональному використанню наявних ресурсів, підвищенню ефективності та результативності діяльності (довідка від 27.06.2007 р.);

- Радою міністрів Автономної Республіки Крим - методичні рекомендації щодо моніторингу та оцінювання регіональних програм розвитку, організації служби внутрішнього контролю, застосування інструментів проведення внутрішніх аудитів були використані Міністерством економіки АРК, кадровими службами республіканських комітетів та органами виконавчої влади Ради міністрів АРК (довідка від 26.02.2008 р. № 01-01/478);

- Центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій Вінницької області - методичні рекомендації щодо інформаційно-аналітичного забезпечення ефективності управління органів виконавчої влади враховані в процесі діяльності Центру (акт про впровадження результатів дослідження від 05.06.2008 № 96, затверджений на засіданні науково-методичної ради Центру від 25.12.2007 р., протокол №30);

- Центром нормопроектного забезпечення діяльності Президента України Національного інституту стратегічних досліджень - теоретичні положення (наукові висновки) та методи оцінки ефективності функціонування були враховані під час реформування структурних підрозділів з метою підвищення ефективності їх діяльності (довідка від 1 грудня 2008 р. № 02/69);

- Головним управлінням державної служби України - наукові висновки та практичні рекомендації були використані при розробці «Порядку рейтингового оцінювання діяльності територіальних органів Головдержслужби», затвердженого Наказом начальника Головдержслужби від 19.06.2009 р. № 171, щодо визначення умов, порядку організації та проведення рейтингового оцінювання: параметрів та кількісних показників для оцінювання діяльності територіальних органів (довідка від 26.06.2009 р. №4411/71-09);

- Дочірнім підприємством «Центру систем якості «ПРИРІСТ - СИСТЕМА» ТОВ «Компанія професіоналів з якості «СИСТЕМИ» (Української асоціація якості) - встановлено практичну значимість рекомендацій щодо оцінювання ефективності та результативності адміністративної діяльності органів публічної влади; їх враховано при аналізі стану ОРІДУ НАДУ в процесі проведення внутрішніх аудитів із впровадження системи управління якістю та рекомендовано для подальшого застосування (довідка від 4 грудня 2009 року);

- Сакською міською радою Автономної Республіки Крим, в діяльності її структурних підрозділів щодо застосування запропонованого алгоритму проведення аудиту адміністративної діяльності, основні правила та процедури якого викладені у методиці оцінювання ефективності адміністративної діяльності (акт впровадження від 18.01.2010 р. № 4/02.1-16);

- Одеським регіональним інститутом державного управління НАДУ при Президентові України при впровадженні системи управління якістю (розробці Концепції); підготовці магістрів державного управління в межах курсів: «Теорія та історія державного управління», «Аудит адміністративної діяльності» та під час навчання за професійною програмою й проведення короткотермінових тематичних семінарів із підвищення кваліфікації державних службовців у ЦППК (акт впровадження від 4.12.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є завершеною самостійною науковою працею, в якій за результатами проведених досліджень отримано нові обґрунтовані теоретичні та методологічні результати, що закладають належне підґрунтя для розв'язання важливої наукової проблеми - забезпечення ефективності державного управління. Наукові результати, висновки та положення, винесені на захист, одержані автором самостійно. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані наукові праці.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження було представлено та обговорено на 23 комунікативних заходах. Зокрема, на науково-практичних конгресах та конференціях, семінарах та громадських слуханнях: «Актуальні питання соціально-політичного розвитку регіону» (Одеса, 2003); «Державна служба України: сучасний стан та напрями адаптації до стандартів Європейського Союзу», «Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування: сучасний стан та перспективи регіонального розвитку» (Одеса, 2005); «Управление информационными ресурсами» (Минск, 2006); «Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні» (Київ, 2006); «Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження» (Одеса, 2006); «Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування» (Київ, 2007); «Державне управління та місцеве самоврядування» (Харків, 2007, 2009); «Система управління якістю як засіб підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування» (Одеса, 2007); «Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації» (Одеса, 2007, 2008, 2009); «Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування» (Львів, 2008); «Управління сьогодні та завтра» (Хмельницький, 2008); «Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід» (Київ, 2008); «Державна служба України в історичному аспекті: проблеми становлення та розвитку» (Київ, 2008); «Управління навчальними закладами в контексті модернізації системи професійного навчання» (Одеса, 2008); «Вивчення та впровадження в Україні іноземного досвіду удосконалення діяльності органів влади» (Полтава, 2009); «Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій» (Львів, 2009); «Strategy of Quality in Industry and Education» (Varna, Bulgaria, 2009); «Актуальні питання реформування житлово-комунального господарства в Україні» (Макіївка - Слов'янськ, 2009); «Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування» (Одеса, 2009).

Публікації. Основні положення та результати дослідження опубліковано у 57 працях, зокрема: одноосібній монографії, 27 статях у фахових журналах та збірниках наукових праць, 23 тезах у матеріалах конференцій, навчальних посібниках - (автор. 104 с.), програмах, методичних рекомендаціях та вказівок - 3, усього - 46,6 д.а.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації становить 373 сторінки. У роботі по тексту наведено 5 рисунків, 3 додатки. Список використаних джерел становить 420 найменувань (на 42 стор.).

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі: обґрунтовано актуальність теми дослідження і її значущість, встановлено зв'язок із науковими програмами; розкрито мету, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення; визначено особистий внесок здобувача, наведено відомості про апробацію результатів дослідження, структуру дисертації, обсяг.

У першому розділі - «Теоретико-методологічні основи дослідження і забезпечення ефективності державного управління» за результатами аналізу зарубіжних та вітчизняних джерел, порівняння концепцій публічного управління, узагальнюються здобутки на даному напрямі науки державного управління, визначається ступінь дослідження проблеми; обґрунтовується необхідність переосмислення й подальшої розробки теоретико-методологічних засад забезпечення ефективності державного управління; визначаються напрямки і методологія наукового пошуку дисертанта.

У першому підрозділі - «Проблема ефективності державного управління (Public administration) у вітчизняній і зарубіжній літературі: концептуальні засади» критично осмислюються наукові напрацювання за темою дисертації з огляду на її міждисциплінарний характер і в контексті суспільних викликів. Зазначається, що належний фундамент для широкого кола досліджень ефективності було закладено В.Петті, Д.Рікардо (класична політекономія), Г.Емерсоном, Ф.Тейлором, А.Файолем (менеджмент), Т.Котарбінським (праксеологія), а також М.Сперанським, О. Богдановим, Г.Гастєвим. У працях зарубіжних класиків теорії та методології управління визначено основи дослідження різних аспектів наукової організації праці і управління.

Проаналізовано роботи сучасних українських та російських учених у галузі державного управління (В. Авер'янова, Г.Атаманчука, В.Афанасьєва, В.Бакуменка, З.Балабаєвої, Д.Зеркіна, В.Ігнатова, В.Капітона, В.Князєва, В.Козбаненка, А.Колодій, В.Мартиненка, Н.Мельтюхової, П.Надолішнього, Н.Нижник, Г.Одінцової, А.Решетніченка, Л.Сморгунова, Ю.Сурміна, Г.Цвєткова, ін.), в яких здійснено соціально-філософський і організаційно-правовий аналіз державного управління, обґрунтовано методологічну роль понять, категорій та принципів, парадигм в осягненні змісту і сутності управління суспільним розвитком.

З окремих питань ефективності державного управління і місцевого самоврядування захищено ряд дисертаційних досліджень. Так, О.Єгоровим здійснено спробу розробити концепцію ефективного системного управління містом та обґрунтувати її практичне застосування. І.Артим запропоновано розробку інформаційно-методичної бази для реалізації обраних моделей, а також визначення інтегрального показника, який поєднує кількісні і якісні результати діяльності. В.Дзюндзюком обґрунтовано теоретико-методологічні засади та розроблено механізми послідовного переходу до функціонування органів влади як високоефективних публічних організацій. В.Тертичкою здійснено теоретико-методологічне обґрунтування підходів до соціально-економічного і політичного оцінювання результативності й ефективності при аналізі державної політики.

У результаті в досліджуваній сфері наукового пізнання здійснено методологічну переорієнтацію не тільки з суто термінологічних, але й принципово концептуальних проблем: опису категорій, обґрунтування їх змістовного наповнення, співвіднесення загальних законів із законами, закономірностями та принципами управління, систематизації існуючих класифікацій тощо.

З'ясовано, що найбільш дослідженими є питання вироблення показників та критеріїв, інструментів та технологій, моделей ефективних організацій. І значно менше вивчені конкретні механізми забезпечення та оцінювання ефективності органів публічної влади. Те ж саме спостерігається і при спробах визначати ресурси, задіяні в управлінській діяльності. Недостатньо активно використовуються при дослідженні ефективності сучасні концепції і теорії публічного управління, можливості, які відкриває системно-синергетичний підхід. Не зважаючи на неодноразове звернення науковців до визначення основних понять в межах досліджуваної проблеми, поняття «ефективність», «ефективність системи державного управління», «оцінювання» є певною мірою новими, не існує загальноприйнятого і обґрунтованого їх визначення.

Крім того, зазначається, що з поглибленням демократичних процесів, запровадженням ринкових механізмів господарювання, які стимулюють використання в державному секторі інструментів підвищення ефективності приватного сектору відбувається зміна суб'єктно-об'єктної взаємодії, керуючої та керованої підсистем державного управління. Тому належить вести мову саме про трансформацію державно-управлінської системи, а не про її модернізацію як один із варіантів суспільного розвитку, що призводить до вдосконалення шляхом накопичення кількісних змін у розвитку певного явища.

Проведений аналіз висвітлення ефективності державного управління у зарубіжній та вітчизняній науковій думці надав змогу оцінити ступінь дослідженості проблеми, сконцентрувати увагу на найбільш дискусійних питаннях, уточненні концептуальних засад, які слугують методологічною основою для практичного застосування інструментів, технологій, розробки моделей забезпечення ефективності державного управління.

У другому підрозділі «Концепції ефективного публічного управління в історичній ретроспективі. Методологія дослідження» акцентується увага на тому, що сутність «глобальної революції в державному управлінні» (Дональд Кеттл) в кінці ХХ ст., спрямованої на забезпечення ефективності публічного сектора, знайшла обґрунтування в концепціях «New Public management», «Governance», «Good governance», «Responsive governance». Якщо «New public management» зосереджений на економічній ефективності, перенесенні у сферу публічного управління інструментів і технологій менеджменту із приватного сектору, то «Governance» охоплює, з одного боку, практику публічного адміністрування на усіх рівнях, з іншого - інститути, механізми, процеси, через які організовані групи громадян, окремі громадяни виражають і узгоджують свої інтереси, врегульовують суперечності, реалізують законні права і виконують громадянські обов'язки.

Концепція демократичного врядування (П.Надолішній) як система наукових поглядів на управління суспільним розвитком, відображає парадигмальні зміни у вітчизняній теорії і практиці державного управління. Зокрема - переорієнтацію державно-управлінської системи на людину як вищу ціль, розуміння держави як основного політичного інституту суспільства, сформованого суспільством і підконтрольного йому, визнання управління суспільним розвитком як процесу самоорганізації. Концепція ґрунтується на використанні методологічного інструментарію синергетики, системного підходу, напрацювань теорії соціальних мереж, нової інституційної теорії, ін. Відтак, функціонування суспільства, як цілісної саморегульованої системи, відбувається на засадах верховенстві права, участі громадян і їх об'єднань, соціального партнерства, підзвітності та підконтрольності органів публічної влади, передбачає узгодженість суспільних інтересів, прозорість, результативність і ефективність діяльності органів публічної влади.

Прикладну роль відіграють положення концепції управління за результатами, що заснована на використанні зворотних зв'язків, очікуваних та досягнутих результатів у порівнянні з цілями та використаними ресурсами.

Кожний із етапів розвитку концептуальних засад збагачував методологічними напрацюваннями наступний етап, та розкривав перспективи подальших наукових пошуків. Відтак, органічне поєднання класичних теорій і підходів із сучасними теоретичними концепціями публічного управління та визначеними загальнонауковими і спеціальними методами складає належне підґрунтя об'єктивного вирішення теоретичних та практичних питань проблеми забезпечення ефективності державного управління. А саме: загальна теорія систем, теорія багаторівневих (ієрархічних) систем, соціосинергетика, теорія мереж та інституційна теорія, концепція сталого розвитку і концепція демократичного врядування. Адекватним методологічним підґрунтям міждисциплінарного дослідження проблеми ефективності державного управління є системний підхід, який надає змогу прослідкувати взаємозв'язки в межах системи, осягнути їх глибинність, взаємозалежність та взаємовплив, що в сукупності якісно змінюють суб'єктно-об'єктну взаємодію.

У третьому підрозділі «Базові категорії дослідження ефективності державного управління» визначаються концептуальні підходи до аналізу понять «ефективність», «соціальна ефективність», «ефективність державного управління»; досліджуються принципові відмінності між поняттями «ефективність» та «продуктивність», «результативність», «ефект» та «якість».

Обґрунтовано, що складність визначення ефективності у системі державного управління обумовлюється низкою характеристик феномена, серед яких: багатоаспектність комплексність; диференційованість/багаторівневість; неоднорідність внутрішньої структури; відносність поняття ефективності, що обумовлюється прийнятим її визначенням (поділом величини ефекту на величину витрат) і неоднозначністю характеристики діяльності стосовно чітко визначених цілей, ін. Наголошено, що результативність визначається як ступінь відповідності отриманого результату задекларованим цілям. Ефективність передбачає не тільки кількість і якість продукту, а й оцінювання наслідків (збільшення кількості громадян, задоволених спожитим продуктом, послугами, зростанням їх життєвого рівня). Це надало змогу концептуалізувати поняття «ефективність державного управління», визначити сутнісні характеристики.

У державному управлінні найкращі показники ефективності досягаються за умови вироблення якомога більшої кількості якісних продуктів (наданих послуг), досягнення позитивних змін в умовах життєдіяльності людей при заданому мінімумі витрат/ресурсів. Тобто, загальноприйнята формула: E=R/I (де E - ефективність, що має бути максимальною, R - результат, I - витрати), набуває дещо іншого змістовного наповнення, ніж у виробничому менеджменті, де акцент робиться, головним чином, на мінімізації витрат при забезпеченні запланованого результату. Результати державного управління (прогнозні, заплановані, наявні) порівнюються із умовами їх досягнення (співвідносяться із витратами), та корисністю, яку отримують громадяни в процесі споживання виробленого продукту (наданих послуг).

У четвертому підрозділі «Принципи забезпечення ефективності державного управління» досліджуються закони, закономірності та принципи, які стосуються функціонування і розвитку управлінських систем. В постіндустріальну епоху тенденція неухильного підвищення ефективності державного управління призвела до якісної зміни його принципів. Підкреслено, що фундаментальні принципи встановлюють критерії для оцінювання ефективності системи в цілому, а похідні від них -діяльності органів публічної влади. Наголошується, що ефективність системи державного управління перебуваючи у прямій залежності від уміння застосовувати принципи та методи управління в процесі досягнення інституціями поставленої соціальної мети, потребує здійснення діяльності на паритетних засадах з урахуванням сукупності об'єктивних та суб'єктивних чинників, які безупинно змінюються, уточнюються, вдосконалюються в залежності від: потреб практики; наукової організації всіх сфер суспільного життя; доцільності та економічності використання ресурсів; політичної стабільності; матеріальних, соціально-політичних, організаційно-правових, психологічних, етичних факторів тощо.

За результатам аналізу літератури конкретизовано напрямки наукового пошуку дисертанта. А саме: дослідження сутнісних характеристик та складових механізмів державного управління; аналіз оцінювання та концептуалізації підходів до визначення критеріїв і показників, технологізації процесу оцінювання ефективності; обґрунтування доцільності реформування системи внутрішнього контролю, розвитку аудиту в державному управлінні, впровадження системи управління якістю в органах публічної влади; розробка теоретичних засад забезпечення ефективного державного управління та створення моделі, відповідно до концепції демократичного врядування, і визначення умов, необхідних та достатніх для її впровадження.

У другому розділі - «Механізми державного управління і їх роль у забезпеченні ефективності державно-управлінського впливу» обґрунтовано взаємопов'язаність державного механізму, механізму державного управління та регулювання; досліджено складові компоненти структури механізму державного управління; здійснено теоретико-методологічне обґрунтування сутності організаційного, правового, економічного, політичного та інституційного механізмів; визначено проблемні питання узгодження та інституалізації суспільних інтересів.

У першому підрозділі «Державні механізми, механізми державного управління та механізми державного регулювання» здійснено аналіз підходів до визначення змісту та суті даних понять, уточнено дефініцію «механізм державного управління». Визначено, що механізм держави є структурним та предметним уособленням держави, складається із державних органів та державних організацій, є їх сукупністю, що здійснює або забезпечує виконання відповідних завдань і функцій. Державне регулювання пов'язане із адміністративно-правовою регламентацією діяльності, де акцент робиться на підпорядкуванні певним правилам, системі з метою злагодженості дії її складових.

Механізми державного управління є складною категорією управління, частиною державно-управлінської системи, яка включає цілі управління, ресурси управління, соціальний та організаційний потенціали, відображає взаємозв'язки різних елементів управління, за допомогою яких здійснюється вплив, суб'єктно-об'єктна взаємодія. Ні склад, ні специфіка дії механізму управління не визначаються методами, які лише характеризують конкретний режим його функціонування. Оскільки державне регулювання призводить до змін істотної складової в тій чи іншій системі (найчастіше економічній, а відтак і соціальній), то наразі набуває важливого значення врахування співвідношення між регулюванням і управлінням як в теоретичному, так і практичному сенсах.

У другому підрозділі «Механізм державного управління: функціональний зміст, структура і основні складові» показано взаємозв'язок складових компонентів структури механізму державного управління та визначено фактори, які детермінують підвищення ефективності діяльності органів влади. Розгляд механізму державного управління як єдиної системи, що відображає властивості складових елементів та реалізацію принципів і функцій державного управління, зумовив його вивчення з точки зору морфологічного, функціонального та інформаційного опису.

Структура механізму державного управління (сукупність цільового, нормативно-правового, організаційного, економічного та інформаційного компонентів) свідчить не тільки про необхідний склад його компонентів, їх взаємозалежність і взаємообумовленість, але й логіку формування. З врахуванням того, що кожний із компонентів, маючи своє призначення, впливає на одну з істотних характеристик управлінського процесу (тобто має відносний пріоритет), їх оптимальне поєднання забезпечує формування ефективних управлінських рішень, їх реалізацію та активізацію властивостей суб'єкта управління щодо саморозвитку і самовдосконалення.

З огляду на предмет дослідження автор акцентує увагу на цільовому компоненті як первинному елементі структури механізму державного управління. Зазначається, що досить часто пріоритети державної політики не мають цільової і часової визначеності, а відповідні програми не є комплексом заходів, спрямованих на досягнення конкретних результатів. Підтвердженням цього є звіт Рахункової палати України та аналіз державних програм і концепцій, здійснених дисертантом. Зокрема, вказується, що їх розробка потребує застосування аналітичного підходу, адже вони здебільшого мають загальний характер, не містять конкретних заходів, напрямів робіт, об'єктів, державних замовників, відповідальних виконавців, очікуваних результатів.

Структурна модель, що запропонована, передбачає на вході - цілі, реалізація яких складає основу суспільного призначення органів публічної влади та зовнішнє середовище, зміни якого справляють суттєвий вплив на ефективність діяльності органів публічної влади. Модель відображає властивості взаємопов'язаних і розташованих у певному порядку елементів, взаємодія яких складає структуру механізму державного управління, враховує проблемний і ціннісний виміри, сукупність та взаємозв'язки між якими відображають всі істотні аспекти функціонування державного управління.

У третьому підрозділі «Політичний та інституційний механізми державного управління: узгодження інтересів» визначено принципи, які формують характер політичних механізмів державного управління: легітимність, гласність, відкритість, законність та відповідальність тощо. Зазначається, що роль політичних механізмів у динаміці суспільних відносин зростає, оскільки вони є засобом реалізації державної політики, конкретних завдань державного управління; віддзеркаленням політичної стратифікації суспільства, становлення та розвитку структур громадянського суспільства.

Встановлено, що суттєвий вплив на підвищення/зниження ефективності діяльності органів публічної влади справляють політичні механізми, які регулюють та характеризують ступінь відображення соціально-економічних інтересів всіх суб'єктів розвитку; справляють прямий та опосередкований вплив на суспільну свідомість, формують громадську думку; об'єднують громадян навколо єдиної мети. Інституційний механізм, як сукупність взаємозв'язків між формальними та неформальними інститутами, організаціями є ефективним за умови дотримання принципів: субсидіарності, достатності повноважень, відповідності повноважень і відповідальності. Напрямок дій інституційного механізму бере свій початок від зміни формальних інститутів чи неформальних обмежень.

Розбудова демократичної держави якісно змінює соціально-правовий зміст інститутів системи державного управління, спонукуючи до узгодження суспільних інтересів, потреби в самообмеженні прав та інтересів на різних рівнях, підпорядкування часткових інтересів загальним, орієнтації на постійне оновлення суспільного життя при збереженні соціально-політичної стабільності. Зазначається, що процес інституалізації інтересів, їх узгодження та взаємодія із партнерами публічного, приватного та громадського секторів є свідченням діалектичного взаємозв'язку між політичним та інституційним механізмами. В Україні станом на 01.01.2009 р. Міністерством юстиції України легалізовано 293990 організацій, політичних партій та громадських об'єднань, що акумулюють і представляють інтереси різних груп населення (за віковими, політичними, професійними, етнокультурними уподобаннями). На сучасному етапі державотворення зростає роль політичних та інституційних механізмів державного управління як інструментів визначення і реалізації державної політики, узгодження інтересів влади, бізнесу, громадських об'єднань, їх взаємодії з метою максимальної мобілізації ресурсного потенціалу суспільства, його ефективного використання. У зв'язку з чим детермінується потреба у застосуванні напрацьованих моделей: Мітчела - ідентифікації значимості зацікавлених сторін, мережевої та балансової моделі ресурсних відносин.

У четвертому підрозділі «Правовий, організаційний та економічний механізми забезпечення ефективності державного управління» проаналізовано вказані механізми та визначено їх сутнісні характеристики. Обґрунтовано, що правовий механізм державного управління є сукупністю нормативно-правових актів, які покликані відображати взаємодію та причинно-наслідкові зв'язки різних елементів системи державного управління. Основою організаційного механізму державного управління є сукупність складових елементів, що створюють організаційну основу державно-управлінського процесу. А також практичних заходів, засобів, важелів, стимулів, що в цілому складають структуру, в межах якої відбувається реалізація принципів, функцій державного управління. Збалансованість та пропорційність структури, адекватні оптимальному розподілу навантаження, систематичний перегляд та оптимізація слугують запорукою підвищення ефективності діяльності. Підтвердженням цього є результати проведення функціональних обстежень органів виконавчої влади (горизонтальних та вертикальних, формування реєстру державних функцій протягом 2007 - 2009 років).

Сутність економічного механізму складає не тільки сукупність важелів адміністративного регулювання фінансової діяльності, а й освоєння ресурсозберігаючих технологій, в процесі використання яких відображаються організаційно-економічні, технічні і технологічні взаємозв'язки суб'єкта і об'єкта управління, відбувається вартісне оцінювання державних ресурсів і результатів управлінського процесу.

Зроблено висновок, що взаємозв'язок організаційного, правового, політичного, економічного та інституційного механізмів проявляється у тому, що встановлені офіційні /неофіційні, правові/неправові обмеження, партнерська взаємодія органів державної влади із приватними, громадськими та політичними структурами конкретизуються. Це потребує при оцінюванні ефективності вести мову про інституційно-організаційний та організаційно-правовий, економіко-політичний, інституційно-політичний механізми. Йдеться, фактично, про комплексний механізм державного управління, призначення якого в цілому забезпечувати ефективне функціонування органів влади.

У третьому розділі - «Оцінювання в державному управлінні» досліджено оцінювання як наукову категорію теорії державного управління; проаналізовано підходи зарубіжних та вітчизняних науковців до визначення критеріїв та показників оцінювання ефективності публічного управління; обґрунтовано необхідність технологізації процесу оцінювання ефективності державного управління; здійснено порівняльний аналіз практичного застосування моделей ефективності діяльності органів публічної влади.

У першому підрозділі «Оцінювання як наукова категорія теорії державного управління» уточнено зміст понять «оцінка», «оцінювання», конкретизовано методологію проведення оцінювання в державному управлінні. Розмаїття теоретичних моделей, методик кількісної та формалізованої оцінки ефективності, що пропонуються зарубіжними та вітчизняними вченими, є наслідком соціальної значимості результатів діяльності органів публічної влади, а також пояснюється труднощами практичного застосування цих моделей та методик, недостатністю розробки відповідного понятійно-категоріального апарату.

На основі проведеного аналізу визначено, що «оцінювання» постає як систематичний процес порівняння діяльності органів публічної влади, результатів виконання програм, проектів, стратегій та концепцій із цілями, завданнями, комплексом явних або неявно виражених стандартів з метою внесення необхідних адміністративних чи політичних змін. Оцінку ж слід розуміти як висновок за результатами оцінювання чи характеристику відповідності визначеним заздалегідь показникам/параметрам, встановленим стандартам. Обґрунтовано, що методологічним підґрунтям проведення оцінювання в державному управлінні є система знань про методи оцінювання державного управління та їх використання, основу якої складають: діяльнісний (процесний) та інституційний підходи; кількісний, якісний та порівняльний методи; фундаментальні принципи: конкретності, об'єктивності, системності.

У другому підрозділі «Критерії та показники оцінювання ефективності державного управління» критично осмислюються теоретичні напрацювання щодо визначення та можливостей застосування на практиці показників та критеріїв, оцінювання діяльності органів публічної влади. Зокрема, узагальнення підходів, запропонованих Г.Атаманчуком, І.Пахтусовою, О.Бабіновою, О.Кузьміним, О.Мельник, Ю.Шкворець, зарубіжного досвіду проведення функціональних оглядів показало, що коректне застосування методики оцінювання рівня діяльності органів публічної влади передбачає: послідовність виконання етапів здійснення оцінювання; диференційованість підходу до оцінки діяльності і отриманих соціальних наслідків діяльності органів публічної влади; комплексність аналізу при визначенні ступеню реалізації інтересів усіх груп, зацікавлених у результатах діяльності органів влади. А також дотримання на практиці таких концептуальних вимог, як: прозорість діяльності; достатність системи показників; достовірність та релевантність, змістовність та доступність інформації; єдність завдань та видів діяльності, врахування функціонального призначення структурних підрозділів.