Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади діяльності міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України

Дзюба Ігор Ігорович

Харків 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, доцент Гриценко Іван Сергійович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, декан юридичного факультету.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Кравцова Тетяна Миколаївна, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри юридичних дисциплін Сумської філії; кандидат юридичних наук, доцент Миронюк Роман Вікторович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права і адміністративного процесу.

Захист відбудеться «26» червня 2010 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий «26» травня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Р. С. Мельник

1. Загальна характеристика роботи

виконавча влада правовий державний

Актуальність теми. Успіх демократичних перетворень в Україні неможливий без ефективного правового регулювання та якісної організації діяльності органів внутрішніх справ, найвищим відомчим органом управління яких є Міністерство внутрішніх справ (далі - МВС) - головний (провідний) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує та безпосередньо реалізує державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки. Проте правове забезпечення діяльності Міністерства внутрішніх справ, його організаційно-штатна структура, система управління та організація діяльності не позбавлені певних недоліків і в цілому не відповідають міжнародним вимогам та стандартам правоохоронної діяльності подібних за призначенням і структурою правоохоронних органів демократичних зарубіжних країн, що викликає справедливі нарікання на ефективність роботи МВС, і як наслідок - низьку довіру до нього населення.

Переважна більшість проблем, на яких неодноразово наголошувалося у програмних та концептуальних документах з питань реформування органів внутрішніх справ, накопичилася, зокрема у зв'язку з відсутністю комплексних наукових досліджень у цій сфері. Хоча слід вказати, що окремі напрямки управлінської діяльності МВС вивчали такі вітчизняні науковці як М. І. Ануфрієв, О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, І. Г. Кириченко, А. Т. Комзюк, В. В. Конопльов, Т. М. Кравцова, Н. П. Матюхіна, Р. В. Миронюк, В. П. Пєтков, В. М. Плішкін, Х. П. Ярмакі та ін. Однак у вітчизняній юридичній науці адміністративно-правові засади діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України висвітлені недостатньо, в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої правової проблематики, без комплексного підходу, а існуючі окремі публікації з цих питань носять переважно публіцистичний характер або стосуються окремих напрямків його управлінської діяльності.

Таким чином, необхідність удосконалення управлінської діяльності МВС України, приведення її у відповідність до міжнародних стандартів та вимог, з одного боку, та відсутність ґрунтовних наукових досліджень з цієї проблематики - з іншого, обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження адміністративно-правових засад діяльності МВС як центрального органу виконавчої влади України.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до пп. 1.1, 1.2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 р., п. 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та відповідних підзаконних нормативно-правових актів, узагальнення практики їх реалізації визначити сутність, призначення та особливості Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади, а також шляхи удосконалення організаційно-правових засад його управлінської діяльності.

Для досягнення поставленої мети в дисертації були поставлені для вирішення такі основні завдання:

- з'ясувати місце та значення Міністерств в системі органів виконавчої влади України;

- встановити сутність та уточнити призначення Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади;

- охарактеризувати основні принципи діяльності Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади;

- дослідити правові засади діяльності Міністерства внутрішніх справ України;

- уточнити поняття та елементи правового статусу Міністерства внутрішніх справ України;

- охарактеризувати систему управління в Міністерстві внутрішніх справ України;

- визначити особливості організації діяльності Міністерства внутрішніх справ України;

- з'ясувати значення та особливості контрольно-наглядової діяльності за Міністерством внутрішніх справ України;

- на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації з досліджуваних питань.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються під час діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод використано для з'ясування місця та значення міністерств в системі органів виконавчої влади України, уточнення структури правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, характеристики системи управління в Міністерстві внутрішніх справ України, з'ясування значення та особливостей контрольно-наглядової діяльності за Міністерством внутрішніх справ України (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.4). Системно-структурний метод використано для уточнення призначення Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади, характеристики основних принципів та правових засад діяльності Міністерства внутрішніх справ України, окреслення основних напрямків організації його діяльності (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4, 2.3). Статистичний метод, документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для з'ясування недоліків правового та організаційного забезпечення діяльності Міністерства внутрішніх справ (розділи 1, 2).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають адміністративно-правові засади діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України. Інформаційною і емпіричною основою дослідження було узагальнення практичної діяльності органів внутрішніх справ, політико-правова публіцистика, довідкові видання та статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень адміністративно-правових засад діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, що їх запропоновано до захисту. Основні з них такі:

- уточнено визначення поняття міністерства як центрального органу виконавчої влади, встановлено його загальну мету та обов'язки, а також проаналізовано перелік загальних завдань, функцій та прав міністерств, які у комплексі визначають їх особливості у системі органів виконавчої влади України;

- подальшого розвитку набула характеристика категорії «внутрішні справи», під якими запропоновано розуміти лише ті об'єкти (предмети, діяльність), які віднесені до відання МВС (боротьба з правопорушеннями, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, надання адміністративних послуг тощо), які у вигляді окремих завдань та функцій покладені на Міністерство внутрішніх справ України;

- удосконалено визначення поняття Міністерства внутрішніх справ України, його особливостей як центрального органу виконавчої влади;

- напрямки діяльності МВС як центрального органу виконавчої влади вперше об'єднано у три групи: 1) основні (безпосереднє виконання МВС правоохоронних функцій міжрегіонального, загальнодержавного та міжнародного значення); 2) ресурсні (кадрове, інформаційне, правове, методичне, фінансове, матеріально-технічне, медичне та інші види забезпечення); 3) управлінські (аналіз, прогнозування, планування, організація, координація, регулювання, контроль);

- удосконалено визначення поняття та системи принципів діяльності МВС, котрі об'єднано у три групи: 1) загальні принципи управління; 2) спеціальні принципи управління; 3) спеціалізовані принципи управління, окреслено їх загальні ознаки та особливості кожної із названих груп принципів;

- набула подальшого розвитку характеристика правових основ діяльності МВС, які визначені як система різноманітних за юридичною силою, сферою дії, змістом, суб'єктами прийняття, адресатом та гласністю правових актів, що містять норми права та у зв'язку з цим регулюють як зовнішні (правоохоронні), так і внутрішньо-організаційні відносини за участю МВС;

- удосконалено класифікацію правових актів, які регулюють діяльність МВС, за основу якої взято такі критерії: юридичну силу правових актів, сферу їх дії, зміст, особливості адресата та характер відкритості;

- уточнено структуру правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, до елементів якої віднесено: мету його утворення та діяльності, принципи, завдання, функції, повноваження, способи (методи, прийоми) його діяльності, організаційно-штатну структуру та відповідальність;

- поглиблено характеристику системи управління органами внутрішніх справ, у зв'язку з цим обґрунтовано, що вона являє собою складне, ієрархічно побудоване, багатофункціональне системне утворення, сукупність суб'єктів та об'єктів управління, а також відповідних взаємозв'язків між ними, які об'єднанні спільною метою їх діяльності - здійснення загального керівництва органами внутрішніх справ України, розроблення пропозицій, спрямованих на вдосконалення їх діяльності;

- сформульовано практичні рекомендації щодо розмежування і забезпечення максимального співвідношення завдань, функцій, повноважень та відповідальності МВС і підпорядкованих йому органів (підрозділів), пропозиції щодо удосконалення організаційно-штатної структури МВС як центрального органу виконавчої влади України;

- удосконалено теоретико-практичне розуміння об'єкта управління в МВС, яким є, з одного боку, підпорядковані суб'єкту управління органи (підрозділи, служби, працівники), з іншого - окремі напрямки діяльності МВС, які на відміну від самого суб'єкта можуть бути зовнішніми (громадський порядок, громадська безпека, правопорушення тощо) та внутрішніми (кадрові, фінансові, матеріальні та інші питання), які вирішуються, так би мовити, «всередині» органів внутрішніх справ;

- у новому аспекті розглянуто особливості взаємовідносин, що формуються між суб'єктами та об'єктами управління в МВС, які об'єднано у три групи: відносини субординації; відносини координації; відносини реординації;

- уперше обґрунтовано, що визначальне місце серед функцій МВС повинні займати: 1) ресурсні; 2) управлінські; 3) технологічні; 4) основні (правоохоронні), сутність та особливості яких визначені окремо;

- зважаючи на різноманітний характер організаційних дій, які перш за все мають забезпечувальний характер, та особливості правового статусу МВС як найвищого органу управління у сфері внутрішніх справ, вперше запропоновано до напрямків організації його управлінської діяльності віднести: 1) аналітичну роботу; 2) планування; 3) здійснення контролю та нагляду; 4) проведення колегій, нарад та інших подібних до них масових заходів, які носять внутрішньо-організаційне спрямування; 5) діловодство; 6) взаємодію та координацію; 7) правове, кадрове, матеріально-технічне, фінансове та наукове забезпечення;

- доведено доцільність використання терміна «контрольно-наглядова діяльність за Міністерством внутрішніх справ України», визначено її поняття, завдання, об'єкт та предмет, суб'єктний склад, а також види та форми реалізації;

- сформульовано низку конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення нормативних актів з досліджуваних питань, а саме до: 1) законів України «Про міліцію», «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України», «Про державну службу», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»; 2) Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179; 3) Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р., № 1383; 4) наказу МВС № 27 від 23 січня 2008 р. «Про внесення змін і доповнень до наказу МВС України від 04.06.2007 № 190».

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових питань діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України;

- у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, може бути використано для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів з питань діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України;

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації знайдуть застосування при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ» та «Управління в органах внутрішніх справ», вони уже використовуються під час проведення занять із зазначених дисциплін у Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднені дисертантом на двох науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми сучасної науки і правоохоронної діяльності» (Харків, 2008) та «Соціально-психологічне забезпечення правоохоронної діяльності: теоретичні та прикладні аспекти» (Харків, 2010), а також на засіданнях кафедри адміністративного права та процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у трьох наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, а також у тезах наукового повідомлення на науково-практичній конференції.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів‚ поділених на вісім підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 209 сторінок. Список використаних джерел складається із 252 найменувань і займає 23 сторінки.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади» присвячено з'ясуванню місця та значення міністерств в системі органів виконавчої влади України, визначенню сутності та уточненню призначення Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади, характеристиці основних принципів діяльності Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади, уточненню правових засад діяльності Міністерства внутрішніх справ України.

У підрозділі 1.1 «Міністерство в системі органів виконавчої влади України» встановлено загальні ознаки міністерств: 1) вони є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо реалізації державної політики у підвідомчій їм сфері; 2) організація і діяльність міністерств, згідно із п. 12 ст. 92 та ч. 2 ст. 120 Конституції України, визначається виключно законами України. Одначе акцентовано увагу на тому, що на цей час усі без винятку Положення про міністерства затверджені відповідними указами Президента або постановами Кабінету Міністрів, що потребує у подальшому прийняття відповідних законодавчих актів, які регулювали б ці питання; 3) їх діяльність спрямовується, координується Кабінетом Міністрів України, перед яким вони є відповідальними, підзвітними та підконтрольними; 4) очолюються міністром (керівником), який входить до складу Уряду; 5) передбачено особливий порядок призначення міністрів; 6) вони здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворені ними територіальні (регіональні) підрозділи (органи); 7) між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень інших центральних органів виконавчої влади; 8) рішення міністерств з питань, віднесених до їх компетенції, є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами; 9) особовий склад міністерств складається з державних службовців, тобто працівників, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади; 10) законодавчо закріплена можливість утворення патронатної служби міністра України, працівники якої призначаються на посаду та звільняються з посади міністром; 11) вони є єдиноначальними органами виконавчої влади, оскільки їх очолює одна особа - керівник, який має право особисто приймати рішення з усіх основних питань компетенції міністерства; 12) основою їх внутрішніх взаємозв'язків є розпорядництво, підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність та координація; 13) як правило, фінансуються з держбюджету. Проте є й такі, що мають змішане фінансування - з держбюджету і за рахунок доходів від власної діяльності.

У підрозділі визначено загальні мета та обов'язки міністерств, уточнено їх загальні завдання, функції та права, а також запропоновано основні напрямки їх реформування.

У підрозділі 1.2 «Сутність та призначення Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади» до особливостей МВС як центрального органу виконавчої влади віднесено таке: 1) воно є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; 2) має сталу назву, специфічну мету та завдання; 3) є правоохоронним відомством, у зв'язку з цим підпорядковані йому органи (підрозділи, служби) належать до правоохоронних (звісно, що за винятком тих, які виконують забезпечувальні функції); 4) його працівники та працівники підпорядкованих йому органів під час виконання службових завдань мають право застосовувати примусові заходи, у тому числі зброю; 5) у переважній більшості випадків напрямки діяльності МВС носять управлінський, ресурсний (забезпечувальний) характер, оскільки воно є найвищим органом управління внутрішніми справами, у вузькому їх розумінні, у зв'язку з чим здійснює загальне керівництво органами внутрішніх справ України, прогнозує, координує і контролює їх діяльність, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції органів внутрішніх справ України, розробляє пропозиції, спрямовані на його вдосконалення тощо; 6) наявність суворої службової (військової) дисципліни та законодавче закріплення особливого порядку прийняття на службу та проходження служби його працівниками; 7) передбачення підвищених вимог до особистих, фізичних та психологічних якостей його персоналу, низки обмежень та заборон, які компенсуються підвищеним соціально-правовим захистом; 8) наявність особливого режиму дотримання службової та державної таємниці.

Обґрунтовано доцільність об'єднання напрямків діяльності МВС у три групи: 1) основні, до яких віднесено: а) забезпечення боротьби з правопорушеннями та безпосереднє розкриття тяжких злочинів, що мають міжрегіональний і міжнародний характер або викликали широкий громадський резонанс; б) забезпечення діяльності підпорядкованих органів щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; в) забезпечення діяльності підпорядкованих органів щодо надання фізичним та юридичним особам адміністративних послуг, а в деяких випадках - безпосереднє надання таких послуг (ліцензування певних видів господарської діяльності, покладених на МВС України; видача дозволів щодо окремих об'єктів дозвільної системи тощо); 2) ресурсні (кадрове, інформаційне, правове, методичне, фінансове, матеріально-технічне, медичне та інші види забезпечення); 3) управлінські (аналіз, прогнозування, планування, організація, координація, регулювання, контроль).

У підрозділі 1.3 «Основні принципи діяльності Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади» ці принципи визначено як основні ідеї, правила, вимоги, які обумовлені метою, завданнями, функціями та повноваженнями Міністерства внутрішніх справ, виступають засобом впорядкованості його управлінської діяльності, відображають специфіку (особливість) здійснення окремих управлінських заходів (процедур) та визначають організаційно-правові основи його побудови та функціонування, у зв'язку з чим повинні бути закріплені у правовій формі.

До особливостей принципів діяльності МВС як центрального органу виконавчої влади віднесено таке: 1) вони є своєрідними правилами (вимогами, нормами, стандартами, орієнтирами), яких повинно дотримуватись МВС та його керівні суб'єкти; 2) у переважній більшості випадків закріплені нормативно; 3) виступають засобом упорядкованості управлінської діяльності; 4) відображають специфіку (особливість) здійснення окремих управлінських заходів (процедур); 5) є похідними від: загальних принципів побудови та діяльності державного апарату; загальних принципів права; загальних принципів правоохоронної діяльності; 6) визначальне місце серед них займають принципи управління.

Підтримано думку тих науковців, які принципи управління поділяють на три групи, проте запропоновано такі їх назви: 1) загальні принципи управління; 2) спеціальні принципи управління; 3) спеціалізовані принципи управління. Так, головна особливість загальних принципів управління полягає у тому, що вони характерні для усіх напрямків, форм, видів та сфер управління, зокрема і того, яке здійснює МВС України. Такими є принципи законності, гласності, гуманізму, розподілу влади, публічності, демократичності, системності, рівності, соціальної справедливості, науковості, контролю, відповідальності; професіоналізму та ефективності. Зазначеними принципами мають керуватися всі суб'єкти управління МВС незалежно від їх правового статусу чи напрямку правоохоронної чи внутрішньо-організаційної діяльності. Спеціальні принципи управління визначають основи (правила) побудови апарату системи управління, розподілу завдань, функцій та повноважень, характер внутрішньо-організаційних зв'язків та правила здійснення самого процесу управління. До таких віднесено принципи ієрархічності; функціональності; поєднання єдиноначальності та колегіальності; системності; плановості; оперативності, офіційності та внутрішньої єдності. Окрему групу принципів управлінської діяльності складають спеціалізовані, особливості яких полягають у тому, що вони: по-перше, визначають правила (орієнтири) керівництва окремими напрямками діяльності (наприклад, принципи забезпечення діяльності підпорядкованих органів щодо охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; принципи кадрового, інформаційного, методичного, фінансового та інших видів забезпечення); по-друге, є похідними від принципів здійснення певних видів (напрямків) діяльності структурних підрозділів МВС.

У підрозділі 1.4 «Правові основи діяльності Міністерства внутрішніх справ України» обґрунтовано, що найбільш універсальною та практично значущою є класифікація правових актів, які регулюють діяльність МВС, за такими критеріями: 1) юридичною силою: закони та підзаконні акти; 2) сферою дії: загальнодержавні; відомчі; локальні; 3) змістом: а) які визначають правові засади (матеріальні та процесуальні) боротьби з правопорушеннями; б) визначають правові засади охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; в) визначають правові засади з питань надання фізичним та юридичним особам адміністративних послуг; г) визначають правові засади кадрового, інформаційного, правового, методичного, фінансового, матеріально-технічного, медичного та інших видів забезпечення діяльності органів внутрішніх справ; д) визначають правові засади організації управлінської діяльності (планування, координації, контролю тощо); е) визначають форми та методи управлінської діяльності; 4) суб'єктом їх прийняття, а саме прийняті: Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань, віднесених до їх компетенції, а також нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України; 5) юридичною природою: нормативні; індивідуальні; змішані; 6) гласністю (відкритістю): відкриті або закриті.

Наголошено, що правові основи діяльності Міністерства внутрішніх справ України, центральним елементом яких є система правових актів, потребують удосконалення за такими напрямками: по-перше, зважаючи на те, що сьогодні відсутнє законодавче визначення понять «закон» та «підзаконний акт», які є термінологічним каркасом системи права (правовідносин) будь-якої правової держави, необхідно розробити та якнайшвидше прийняти закон України «Про нормотворчу діяльність в Україні» (назва умовна), в якому визначити поняття закону та підзаконного акта, навести їх вичерпний перелік за юридичною силою та формою реалізації, а також визначити процедурні питання їх розробки, прийняття, реєстрації, оприлюднення тощо; по-друге, інтенсифікувати процес прийняття Закону України «Про органи внутрішніх справ», переглянути статусні нормативно-правові акти, у тому числі і Положення про Міністерство внутрішніх справ України, а також прискорити прийняття необхідних для діяльності органів внутрішніх справ інших нормативних актів, які передбачені програмними та концептуальними документами з питань реформування (розвитку) органів внутрішніх справ.

Розділ 2 «Організаційно-правові засади діяльності Міністерства внутрішніх справ України» присвячено уточненню поняття та структури правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, характеристиці системи управління в Міністерстві внутрішніх справ України, визначенню особливостей організації діяльності Міністерства внутрішніх справ України, з'ясуванню значення та особливостей контрольно-наглядової діяльності за Міністерством внутрішніх справ України.

У підрозділі 2.1 «Поняття та елементи правового статусу Міністерства внутрішніх справ України» звернуто увагу на те, що правова наука й досі не виробила єдиного підходу до розуміння сутності понять «правовий статус», «правове положення (становище)», які досить часто використовуються як у правових актах, так і у спеціальній (як правило, юридичній) науковій літературі, однак тлумачаться по-різному. На думку дисертанта, використання для характеристики одних і тих же явищ категорій «правовий статус», «правове положення» чи «правове становище», в першу чергу, пов'язано з тим, що у тлумачних словниках статус визначається через положення або через становище.

Наголошено, що чітке нормативне визначення структурних елементів правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, до яких віднесено мету його утворення та діяльності, принципи, завдання, функції, повноваження, способи (методи, прийоми) його діяльності, організаційно-штатну структуру та відповідальність, з одного боку, чітко визначатиме їх місце, роль та особливості у системі органів державної влади, з іншого - дозволить розмежувати функції між правоохоронними міністерствами (відомствами) та унеможливить паралелізм та дублювання повноважень у роботі різних правоохоронних органів.

У підрозділі 2.2 «Система управління в Міністерстві внутрішніх справ України» зазначено, що основою будь-якої системи, у тому числі й системи управління в Міністерстві внутрішніх справ України, є її елементи, до яких необхідно віднести: суб'єктів управління, об'єкти управління та численні зв'язки між ними, які прийнято називати управлінською діяльністю. У зв'язку з цим, одним із пріоритетних напрямків реформування органів внутрішніх справ має стати перегляд існуючої системи управління внутрішніми справами.

Підкреслено, що система управління органів внутрішніх справ являє собою складне, ієрархічно побудоване, багатофункціональне системне утворення, сукупність суб'єктів та об'єктів управління, а також відповідних взаємозв'язків між ними, які об'єднані загальною метою їх діяльності - здійснення загального керівництва органами внутрішніх справ України, розроблення пропозицій, спрямованих на вдосконалення їх діяльності, що у свою чергу потребує чіткого розмежування і забезпечення максимального співвідношення завдань, функцій, повноважень та відповідальності МВС і підпорядкованих йому органів та підрозділів.

Взаємовідносини, які складаються між суб'єктами та об'єктами управління в МВС, об'єднано у три групи: відносини субординації; відносини координації; відносини реординації.

У підрозділі 2.3 «Організація діяльності Міністерства внутрішніх справ України» наголошено, що незважаючи на те, що будь-яка управлінська діяльність органу виконавчої влади, перш за все, має організаційне спрямування, сама вона також потребує відповідної організації, належне здійснення якої безпосередньо впливає на ефективність виконання поставлених перед органом завдань.

Організацію діяльності Міністерства внутрішніх справ України визначено як сукупність різноманітних за формами вираження та правовими наслідками дій відповідних суб'єктів, які здебільшого носять забезпечувальний характер, а їх належне здійснення безпосередньо впливає на ефективність виконання поставлених перед МВС завдань, функцій та обов'язків, а також реалізації наданих повноважень.

Зважаючи на різноманітний характер організаційних дій, які мають забезпечувальний характер, та особливості правового статусу МВС як найвищого органу управління у сфері внутрішніх справ, запропоновано до напрямків організації його управлінської діяльності віднести: 1) аналітичну роботу; 2) планування; 3) здійснення контролю та нагляду; 4) проведення колегій, нарад та інших подібних до них заходів, які мають внутрішньо-організаційне спрямування; 5) діловодство; 6) взаємодію та координацію; 7) правове, кадрове, матеріально-технічне, фінансове та наукове забезпечення.

У підрозділі 2.4 «Контрольно-наглядова діяльність за Міністерством внутрішніх справ України» підкреслено, що основна різниця між контролем та наглядом полягає у тому, що контролюючий суб'єкт має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних органів, давати їм обов'язкові для виконання вказівки, припиняти, змінювати чи скасовувати їх рішення, застосовувати заходи примусу щодо підконтрольних органів, натомість у суб'єктів, які здійснюють нагляд, такого права немає. А з метою більш чіткого з'ясування сутності нагляду, який в буквальному розумінні означає спостереження за ким-, чим-небудь, запропоновано розглядати його у: 1) вузькому значенні (нагляд, який здійснюють лише органи прокуратури); 2) широкому значенні (нагляд, який здійснюють інші крім прокуратури нормативно визначені органи); 3) загальному (семантичному), тобто як діяльність із спостереження, яку може здійснювати будь-який суб'єкт. Отже, будь-який орган (посадова особа) під час контролю може здійснювати нагляд (у широкому та загальному його значенні), однак обсяг наглядових повноважень певного органу (посадової особи) не дає йому права здійснювати контроль. Враховуючи зазначене та те, що МВС України є водночас об'єктом як контролю, так і нагляду (в трьох його значеннях), а також те, що суб'єкти контролю мають і наглядові повноваження, зроблено висновок про доцільність використання такого терміна як «контрольно-наглядова діяльність», який до того ж досить часто використовується у законодавчих актах.

Контрольно-наглядову діяльність за Міністерством внутрішніх справ України визначено як отримання інформації про відповідність його діяльності та підпорядкованих йому органів передбаченим законодавством та відповідними підзаконними актами вимогам, про фактичний стан справ у підвідомчій йому сфері, про виявлення позитивного досвіду та прорахунків у роботі, а також відповідне, у межах компетенції того чи іншого суб'єкта її здійснення реагування на таку інформацію.

До завдань контрольно-наглядової діяльності за МВС та підпорядкованими йому органами віднесено: дотримання законності та дисципліни під час виконання службової діяльності; перевірку виконання покладених на МВС та підпорядковані йому органи завдань; попередження та виявлення серед персоналу ОВС посадових та інших правопорушень; перевірка дотримання прав, свобод і законних інтересів працівників ОВС; перевірка використання МВС та підпорядкованими йому органами за цільовим і функціональним призначенням державного майна; викриття причин і умов, що сприяють виникненню недоліків у діяльності МВС та підпорядкованих йому органів; розроблення заходів щодо поліпшення оперативно-службової діяльності МВС та підпорядкованих йому органів; оцінка ефективності їх діяльності.

У підрозділі визначено також об'єкт та предмет, суб'єктний склад, а також види й форми реалізації контрольно-наглядової діяльності за Міністерством внутрішніх справ України.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях юриспруденції сутності, призначення та особливостей Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади, а також шляхів удосконалення організаційно-правових засад його управлінської діяльності. У результаті дисертаційного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на виконання зазначеного завдання.

Насамперед акцентовано увагу на тому, що основними напрямками реформування міністерств в Україні мають стати: збереження за ними достатніх важелів управління соціально важливими процесами, які потребують державного втручання, з одного боку, та мінімізація їх втручання у життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб'єктів, - з іншого; переорієнтація діяльності міністерств із суто адміністративно-розпорядчої на надання управлінських послуг громадянам та юридичним особам, тобто у публічно-сервісну, що буде практичним підтвердженням конституційної норми про те, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. 3 Конституції України).

Міністерство внутрішніх справ України визначено як головний (провідний) та озброєний правоохоронний центральний орган виконавчої влади, що забезпечує та безпосередньо реалізує державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, а прийняті ним рішення з цих питань є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. Окреслено також особливості МВС як центрального органу виконавчої влади.

Досліджено поняття та систему принципів діяльності МВС, які об'єднано у три групи: 1) загальні принципи управління; 2) спеціальні принципи управління; 3) спеціалізовані принципи управління, детально охарактеризовано кожну із названих груп принципів діяльності МВС.

Здійснено детальну характеристику правових основ діяльності МВС, які визначено як систему різноманітних за юридичною силою, сферою дії, змістом, суб'єктами прийняття, адресатом та гласністю правових актів, що містять норми права та у зв'язку з цим регулюють як зовнішні (правоохоронні), так і внутрішньо-організаційні відносини за участю МВС. Зроблено висновок, що правові основи діяльності Міністерства внутрішніх справ України потребують удосконалення за такими напрямками: по-перше, якнайшвидше прийняття Закону України «Про нормотворчу діяльність в Україні»; по-друге, інтенсифікація процесу прийняття Закону України «Про органи внутрішніх справ», перегляд статусних нормативно-правових актів, у тому числі і Положення про Міністерство внутрішніх справ України, а також прискорення прийняття необхідних для діяльності органів внутрішніх справ інших нормативних актів, які передбачені програмними та концептуальними документами з питань реформування (розвитку) цих органів.

Уточнено структуру правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, до елементів якої віднесено мету його утворення та діяльності, принципи, завдання, функції, повноваження, способи (методи, прийоми) його діяльності, організаційно-штатну структуру та відповідальність. Обґрунтовано висновок, що чітке нормативне визначення структурних елементів правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, з одного боку, чітко встановлюватиме їх місце, роль та особливості у системі органів державної влади, з іншого - дозволить розмежувати функції між правоохоронними міністерствами (відомствами) та унеможливить паралелізм та дублювання повноважень у роботі різних правоохоронних органів.

Удосконалено характеристику системи управління органами внутрішніх справ, зроблено висновок, що реформування цієї системи потребує чіткого розмежування функцій МВС і підпорядкованих йому органів та підрозділів, зокрема збереження на рівнях апарату МВС функцій організації, забезпечення, координації, методичного керівництва, інформаційно-аналітичного обслуговування, контролю й інспектування, безпосереднього планування та проведення заходів державного і міжрегіонального характеру з питань, віднесених до компетенції органів внутрішніх справ. Визначальне місце серед функцій МВС повинні займати: 1) ресурсні: кадрове, фінансове, матеріально-господарче, технічне, методичне, документаційне та інші види забезпечення діяльності підпорядкованих йому органів (підрозділів, служб); 2) управлінські: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, координація та контроль діяльності підпорядкованих йому органів (підрозділів, служб); 3) технологічні: збирання та обробка інформації, аналітична робота, підготовка й прийняття рішень з питань діяльності підпорядкованих йому органів (підрозділів, служб); 4) основні (правоохоронні): здійснення загальнодержавних, міжрегіональних і міжнародних заходів боротьби із правопорушеннями; оперативне реагування на ті надзвичайні ситуації та події, що потребують втручання саме центрального апарату і безпосереднього вжиття ним оперативно-службових заходів; забезпечення внутрішньої безпеки системи МВС України; ліцензування певних видів господарської діяльності, покладених на МВС України.

Контрольно-наглядову діяльність за Міністерством внутрішніх справ України визначено як отримання інформації про відповідність його діяльності та підпорядкованих йому органів передбаченим законодавством та відповідними підзаконними актами вимогам, про фактичний стан справ у підвідомчій йому сфері, про виявлення позитивного досвіду та прорахунків у роботі, а також відповідне та у межах компетенції того чи іншого суб'єкта її здійснення реагування на таку інформацію. Визначено завдання, об'єкт та предмет, суб'єктний склад, а також види і форми реалізації контрольно-наглядової діяльності за Міністерством внутрішніх справ України.

У дисертації сформульовано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів з досліджуваних питань, зокрема до: 1) законів України «Про міліцію «, «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України», «Про державну службу», «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»; 2) Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179; 3) Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р., № 1383; 4) наказу МВС № 27 від 23 січня 2008 р. «Про внесення змін і доповнень до наказу МВС України від 04.06.2007 № 190».

Список опублікованих праць за темою дисертації:

1. Дзюба І. І. Сутність та місце Міністерства внутрішніх справ України у системі органів виконавчої влади / І. І. Дзюба // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2007. - Вип. 36. - С. 207-212.

2. Дзюба І. І. Сутність та напрямки організації діяльності Міністерства внутрішніх справ України / І. І. Дзюба // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2009. - № 4 (47). - С. 202-210.

3. Дзюба І. І. Мета та завдання МВС у сфері внутрішніх справ / І. І. Дзюба // Форум права. - 2010. - № 1. - С. 22-29 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-3/09diiomc.pdf.

4. Дзюба І. І. Внутрішні справи як сфера управлінської діяльності МВС України / І. І. Дзюба // Соціально-психологічне забезпечення правоохоронної діяльності: теоретичні та прикладні аспекти : матеріали ІІ наук.-практ. конф. (Харків, 19 березня 2010 р.) / МВС України, Харків. нац. ун-ту внутр. справ. - Х. : ХНУВС, 2010. - С. 317-318.

Анотація

Дзюба І. І. Адміністративно-правові засади діяльності Міністерства внутрішніх справ як центрального органу виконавчої влади України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ, Харків, 2010.

У роботі з'ясовано місце та значення міністерств в системі органів виконавчої влади України, визначено сутність та уточнено призначення Міністерства внутрішніх справ України як центрального органу виконавчої влади, охарактеризовано основні принципи та правові основи його діяльності. Удосконалено поняття та структуру правового статусу Міністерства внутрішніх справ України, розглянуто систему управління у ньому, окреслено особливості організації діяльності Міністерства внутрішніх справ України та контрольно-наглядової діяльності за ним. Подано пропозиції та рекомендації з досліджуваних питань.

Ключові слова: органи виконавчої влади, Міністерство внутрішніх справ, принципи, структура, правовий статус, система управління, організація діяльності, контрольно-наглядова діяльність.

Аннотация

Дзюба И. И. Административно-правовые основы деятельности Министерства внутренних дел как центрального органа исполнительной власти Украины. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Харьковский национальный университет внутренних дел, Харьков, 2010.

В работе сформулировано определение понятия министерства как центрального органа исполнительной власти, определены их общие цели и обязанности, а также пересмотрен перечень общих задач, функций и прав министерств, которые в комплексе определяют их особенности в системе органов исполнительной власти Украины. Дальнейшее развитие получила характеристика категории «внутренние дела», под которой предложено понимать только те объекты (предметы, деятельность), которые отнесенные к ведению МВД (борьба с правонарушениями, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, предоставления административных услуг и т.п.), которые в виде отдельных задач и функций возложены на Министерство внутренних дел Украины. Усовершенствовано определение понятия Министерства внутренних дел Украины, определены его особенности как центрального органа исполнительной власти. Направления деятельности МВД как центрального органа исполнительной власти впервые объединены в три группы: 1) основные (непосредственное выполнение МВД правоохранительных функций межрегионального, общегосударственного и международного значения); 2) ресурсные (кадровое, информационное, правовое, методические, финансовое, материально-техническое, медицинское и прочие виды обеспечения); 3) управленческие (анализ, прогнозирование, планирование, организация, координация, регулирование, контроль). Усовершенствованы определения понятия и системы принципов деятельности МВД, которые объединены в три группы: 1) общие принципы управления; 2) специальные принципы управления; 3) специализированные принципы управления, определены их общие признаки и особенности каждой из названных групп. Получила дальнейшее развитие характеристика правовых основ деятельности МВД, которые определены как система разнообразных по юридической силе, сфере действия, содержанию, субъектам принятия, адресату и гласности правовых актов, которые содержат нормы права и в связи с этим регулируют как внешние (правоохранительные), так и внутренне-организационные отношения с участием МВД. Усовершенствована классификация правовых актов, которые регулируют деятельность МВД, за основу которой взяты такие критерии: юридическая сила правовых актов, сфера их действия, содержание, особенность адресата и характер открытости (гласности).

Уточнена структура правового статуса Министерства внутренних дел Украины, к элементам которой отнесены: цели, принципы, задачи, функции, полномочия, способы (методы, приемы) его деятельности, организационно-штатная структура и ответственность. Улучшена характеристика системы управления органами внутренних дел, в связи с этим обосновано, что она представляет собой сложное, иерархически построенное, многофункциональное системное образование, совокупность субъектов и объектов управления, а также соответствующих взаимосвязей между ними, которые объединены общей целью их деятельности - осуществления общего руководства органами внутренних дел Украины, разработки предложений, направленных на усовершенствование их деятельности. Усовершенствовано теоретико-практическое понимание объекта управления в МВД, которым является, с одной стороны - подчиненные субъекту управления органы (подразделения, службы, работники), с другой - отдельные направления деятельности МВД, которые в отличие от самого субъекта могут быть внешними (общественный порядок, общественная безопасность, правонарушения и т. п.) и внутренними (кадровые, финансовые, материальные и прочие вопросы). В новом аспекте определены особенности взаимоотношений, складывающиеся между субъектами и объектами управления в МВД, которые объединены в три группы: отношения субординации; отношения координации; отношения реординации. Принимая во внимание разнообразный характер организационных действий, которые носят обеспечительный характер, и особенности правового статуса МВД как высшего органа управления в сфере внутренних дел, впервые предложено к направлениям организации его управленческой деятельности отнести: 1) аналитическую работу; 2) планирование; 3) осуществление контроля и надзора; 4) проведение коллегий, совещаний и других подобных им мероприятий, которые носят внутренне-организационное направление; 5) делопроизводство; 6) взаимодействие и координацию; 7) правовое, кадровое, материально-техническое, финансовое и научное обеспечения.

Обоснована целесообразность использования термина «контрольно-надзорная деятельность за Министерством внутренних дел Украины», определено ее понятие, задачи, объект и предмет, субъектный состав, а также виды и формы реализации.

Сформулирован ряд конкретных предложений и рекомендаций, направленных на усовершенствование нормативных актов по исследуемым вопросам.

Ключевые слова: органы исполнительной власти, Министерство внутренних дел, принципы, структура, правовой статус, система управления, организация деятельности, контрольно-надзорная деятельность.