Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

УДК 35.078.1:349.415

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Актуальність теми. Фундаментальним завданням земельної реформи є радикальна зміна ставлення до землі як основного національного багатства. В умовах трансформації земельних відносин, що призвели до збільшення кількості власників землі та землекористувачів, намітилася тенденція до стрімкого зростання кількості правопорушень у галузі земельних відносин, тому особливої уваги набуває питання ефективного здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Наукове дослідження цієї проблеми сьогодні є надзвичайно актуальним і має важливе теоретичне та практичне значення для регулювання якісно нових земельних відносин. Виконання в повному обсязі завдань щодо здійснення державного контролю у цій сфері стає можливим лише з посиленням ефективної діяльності контролюючих органів, спрямованої на запобігання, своєчасне виявлення і припинення правопорушень. Реалізація завдань та функцій, покладених на державні інспекції як спеціалізовані органи контролю виконавчої влади, повною мірою залежить від ефективної роботи державних інспекторів, однією зі складових якої є адміністративно-юрисдикційна діяльність. Однак практична реалізація адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель сучасним тенденціям відповідає не завжди і не в усьому.

Науково-теоретичну основу дисертаційного дослідження склали загальнотеоретичні наукові праці‚ розробки провідних фахівців у галузі адміністративного права та земельного права - В. Б. Авер'янова, В. І. Андрейцева, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, І. Л. Бородіна, І. П. Голосніченка, Є. В. Додіна, Д. П. Калаянова, О. П. Клюшниченка, В. В. Коваленка, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, В. В. Носіка, О. І. Остапенка, В. Г. Перепелюка, Н. Г. Саліщевої, В. І. Семчика, М. М. Тищенка, В. К. Шкарупи, М. В. Шульги та інших.

Були опрацьовані роботи науковців різних часів, які у своїх дослідженнях безпосередньо зверталися до проблем контролю та діяльності державних інспекцій: В. М. Гаращука, Я. А. Здіра, Т. С. Кичилюк, Н. В. Лебідь, О. Є. Луньова, О. С. Мірошниченко, О. Ю. Піддубного, М. С. Студенікіної, С. І. Хом'яченко, О. П. Шергіна, Ц. А. Ямпольської та інших.

Слід зауважити, що проблеми адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель дотепер спеціально не вивчались, у відомих сьогодні наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики. Зокрема, окремі питання зазначеної проблеми частково з'ясовувалися в дисертаційних дослідженнях В. І. Курила, Т. С. Кичилюк, О. С. Мірошниченко, С. І. Хом'яченко. Однак комплексного підходу до теоретичних та практичних питань адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель правовою наукою не вироблено, що зумовлює об'єктивну потребу наукового пошуку у цьому напрямі.

Таким чином, необхідність ефективного здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, боротьби з порушеннями у сфері земельних відносин, застосування державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель з цією метою заходів адміністративної відповідальності потребує комплексного і системного дослідження широкого кола питань його адміністративно-юрисдикційної діяльності, розробки аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо її вдосконалення й обумовлює актуальність обраної теми дисертації, її теоретичну та практичну значимість.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до Пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України. Тема дисертації безпосередньо пов'язана з адміністративно-правовими аспектами науково-дослідних робіт «Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції» (номер державної реєстрації 0106U004241) та «Розробка концепції правового регулювання сталого розвитку сільських територій» (номер державної реєстрації 0109U003356).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на підставі аналізу теоретичних джерел, чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації розробити науково обґрунтовані положення і конкретні практичні рекомендації щодо розвитку й удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель.

Для досягнення поставленої мети в дисертаційному дослідженні необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити правовий статус державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель як носія державно-владних функцій і повноважень;

- розкрити поняття, правовий зміст та напрями адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель, форми та методи її здійснення;

- з'ясувати сутність та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель;

- виявити підстави та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель;

- з'ясувати підвідомчість справ про адміністративні правопорушення державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель;

- визначити й охарактеризувати процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель;

- вивчити зарубіжний досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів;

- розробити напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Предметом дослідження є нормативне регулювання та теоретичні і практичні аспекти адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх юридичної форми і соціально-правового змісту та здійснити системний аналіз адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель.

У роботі застосовувались також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2). Методи класифікації, групування, структурно-логічний, системно-функціональний застосовано для проведення класифікації досліджуваних правових категорій (розділи 1, 2, 3), за допомогою документального аналізу, спеціально-юридичного та статистичного методів з'ясовувалася специфіка адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель (розділ 2). Порівняльно-правовий та структурно-логічний методи використовувалися при дослідженні зарубіжного досвіду адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів та для визначення напрямів удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель (підрозділи 3.1, 3.2).

Нормативною основою роботи є Конституція України, чинні законодавчі й інші нормативно-правові акти, які регулюють адміністративно-юрисдикційну діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. У дослідженні використовувалося також законодавство деяких зарубіжних держав, досвід яких щодо адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів може бути використано в Україні. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель (далі - Держземінспекція) і її територіальних органів, які стосуються адміністративно-юрисдикційної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, матеріали їх практичної діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що вперше у вітчизняній адміністративно-правовій науці зроблена спроба комплексного дослідження теоретичних та практичних проблем адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

- з урахуванням змісту норм законодавства, що регламентує діяльність державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, визначено основні риси і, як наслідок, сформульовано поняття адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і розкрито її правовий зміст шляхом аналізу форм і методів даного виду діяльності;

- запропоновано теоретичне визначення поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» й з'ясовано сутність цієї діяльності з урахуванням найбільш значущих і вагомих її ознак та особливостей;

- визначено, що зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель полягає у здійсненні комплексу процесуальних дій, які охоплюються межами провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян;

- сформульовано та запропоновано конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до ряду чинних нормативно-правових актів України, зокрема до Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП);

удосконалено:

- розуміння підстав, які обумовлюють адміністративно-юрисдикційну діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель (нормативної, фактичної, процесуальної) та підвідомчості справ про адміністративні правопорушення державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель шляхом виділення і характеристики її видів (предметної, територіальної, посадової);

- юридичну характеристику адміністративних правопорушень, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель, здійснену з урахуванням змін та доповнень, внесених до нормативно-правових актів, які регулюють державний контроль за використанням та охороною земель;

- характеристику процедур адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель;

дістали подальшого розвитку:

- характеристика правового статусу державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель як носія державно-владних функцій і повноважень;

- наукові погляди щодо природи однієї з фактичних підстав адміністративно-юрисдикційної діяльності - адміністративного правопорушення (проступку);

- обґрунтування особливостей провадження у справах про адміністративні правопорушення, яке здійснює державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель;

- з'ясування основних причин виникнення порушень земельного законодавства та їх низького рівня усунення, напрямів удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і шляхів їх реалізації.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес. У науково-дослідній сфері положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань адміністративно-юрисдикційної діяльності контролюючих органів у сфері земельних відносин. У правотворчості їх може бути використано при підготовці відповідних нормативно-правових актів, що сприятиме вдосконаленню правового регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності органів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. У правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дасть змогу покращити практичну діяльність державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, зокрема щодо здійснення адміністративно-юрисдикційного провадження. У навчальному процесі матеріали дисертації можуть використовуватися при підготовці методичних матеріалів до курсів лекцій з адміністративного права та процесу, земельного права, при проведенні занять у системі підвищення кваліфікації.

у нормотворчу діяльність:

- при розробці проекту наказу Державного комітету України із земельних ресурсів «Про затвердження Інструкції з оформлення державними інспекторами з контролю за використанням і охороною земель Держземінспекції та її територіальних органів матеріалів про адміністративні правопорушення і внесення змін до наказу Держкомзему від 12.12.2003 № 312» (довідка про впровадження від 01.04.2010 р. № 6988/26/12-10);

у правозастосовчу практику:

- адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель у Чернігівській області (акт впровадження від 05.06.2009 р. № 17-10/2745);

у навчальний процес:

- при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Земельне право» та спецкурсу «Адміністративна юрисдикція в аграрному секторі» на юридичному факультеті Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства у Національному університеті біоресурсів і природокористування України (акт впровадження від 11.02.2010 р. № 7);

- при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Земельне право», «Аграрне право» та «Екологічне право» на історико-юридичному факультеті Ніжинського державного університету імені Миколи Гоголя (акт впровадження від 20.10.2009 р. № 42).

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення та висновки дисертаційного дослідження були оприлюднені дисертантом на 9 міжнародних, всеукраїнських наукових та науково-практичних конференціях, круглих столах, зокрема: міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні наукові дослідження - 2006» (м. Дніпропетровськ, лютий 2006 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Наукові дослідження - теорія та експеримент 2007» (м. Полтава, травень 2007 р.); круглому столі «Актуальні проблеми розвитку держави і права» (м. Чернігів, квітень 2008 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Наукові дослідження - теорія та експеримент 2008» (м. Полтава, травень 2008 р.); міжвузівському круглому столі «Роль права в сучасній Україні» (м. Чернігів, жовтень 2008 р.); всеукраїнській науково-практичній конференції «Розвиток наукової думки - 2008» (м. Миколаїв, жовтень 2008 р.); міжнародній науковій конференції «П'яті юридичні читання» (м. Київ, квітень 2009 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Наукові дослідження - теорія та експеримент 2009» (м. Полтава, травень 2009 р.); міжнародній науково-практичній конференції «Розвиток наукових досліджень 2009» (м. Полтава, листопад 2009 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження опубліковано у чотирнадцяти друкованих працях. Серед них 7 наукових статей (із них 4 - у фахових виданнях України з юридичних наук), 7 тез доповідей на наукових та науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, які об'єднують вісім підрозділів, висновків до розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 230 сторінок, з яких 187 сторінок основного тексту, 5 додатків на 12 сторінках, список використаних джерел охоплює 219 найменувань і розміщений на 31 сторінці.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначається його мета та завдання, характеризуються об'єкт, предмет і методологічна основа дослідження, висвітлюються наукова новизна роботи та головні положення, винесені на захист, теоретична і практична значимість, апробація результатів дослідження, наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель як носій державно-владних функцій і повноважень» проаналізовано наукові дослідження щодо визначення теоретичного поняття контролю, його функцій, принципів, класифікацій контрольної діяльності, надано загальну характеристику контролю за використанням та охороною земель.

У роботі зазначено, що виконання в повному обсязі завдань щодо здійснення державного контролю у сфері земельних відносин стає можливим лише за умови налагодження дієвої та оперативної системи контролюючих органів. Повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням і охороною земель спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює через Державну інспекцію з контролю за використанням та охороною земель, функціонування якої повною мірою залежить від ефективної діяльності її державних інспекторів.

На підставі аналізу наукових досліджень проблем контролю, діяльності державних інспекцій, функцій та повноважень органів виконавчої влади як різновиду органів держави автор робить висновок про те, що державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель є носієм покладених на Держземінспекцію функцій і державно-владних повноважень, які здійснюються від імені держави й дають можливість забезпечувати державний контроль за використанням та охороною земель.

У підрозділі 1.2 «Поняття, правовий зміст та напрями адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» на основі проведеного аналізу досліджень наявних у теорії адміністративного права поглядів щодо сутності адміністративної діяльності, здійсненого з урахуванням змісту норм законодавства, що регламентує діяльність державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, визначено основні риси і, як наслідок, сформульовано поняття адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. Зазначено, що остання здійснюється за двома взаємопов'язаними напрямами - внутрішньоорганізаційна та зовнішня адміністративна діяльність, і тільки за умови раціонального їх поєднання державні інспектори будуть спроможні на високому рівні реалізувати своє призначення.

Виходячи з позицій, що для правильного розуміння адміністративної діяльності недостатньо аналізувати її поза зв'язком з іншими категоріями, адже немає і не може бути змісту взагалі, а є тільки відповідно оформлений зміст, причому форма та зміст у кожному конкретному явищі невіддільні одне від одного, автором розкрито поняття форми адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. На підставі системно-структурного аналізу здійснено класифікацію форм адміністративної діяльності державного інспектора залежно від характеру наслідків їх використання. Відповідно до такого критерію виділено та охарактеризовано правові форми виконавчо-розпорядчої діяльності Держземінспекції та її державних інспекторів - видання актів, укладення договорів, інші юридично значимі дії та неправові форми - проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних дій.

Робота щодо організації та практичного здійснення державного контролю за використанням і охороною земель реалізується за допомогою відповідних методів діяльності Держземінспекції та її державних інспекторів, дослідження яких здійснено залежно від характеру їх впливу на фізичних та юридичних осіб. Зазначено, що найбільш важливими методами адміністративної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель є переконання та примус, які реалізуються через сукупність їхніх повноважень.

У підрозділі 1.3 «Сутність та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» на основі аналізу існуючих у юридичній літературі різних точок зору щодо сутності адміністративної юрисдикції та практичної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель визначено ознаки їх адміністративно-юрисдикційної діяльності: державно-владна специфіка; адміністративно-юрисдикційна діяльність як складова частина виконавчо-розпорядчої діяльності державних інспекторів; підзаконність; правозастосовний та правоохоронний характер. Зазначено, що обов'язковими умовами адміністративно-юрисдикційної діяльності, у тому числі тієї, що здійснюється державними інспекторами, є: наявність правопорушення (правового спору); здійснення її в чітко визначених процесуальних формах, встановлених законом; обов'язковість ухвалення рішення у вигляді юрисдикційного акта.

Для з'ясування сутності адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель як правового явища автор звертає увагу на співвідношення сутності та явища як філософських категорій, адже кожне явище перебуває у діалектичній єдності із сутністю, що належить лише даному явищу. Якщо явище сприймається на підставі ознак, які його характеризують, то сутність розкривається через особливості, притаманні лише даному явищу. Сутність адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель розкривається через наступні особливості: 1) домінуючим напрямом цієї діяльності є забезпечення державного контролю за використанням та охороною земель; 2) специфічність суб'єкта здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, що охоплюється поняттям «державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель», яка виявляється в розмежуванні повноважень державного інспектора на здійснення тих чи інших адміністративно-юрисдикційних дій; 3) державні інспектори, яким згідно з вимогами ст. 238-1 КУпАП надано право розглядати справи та накладати адміністративні стягнення, мають право застосовувати лише один із видів адміністративних стягнень, визначених у ст. 24 КУпАП - штраф; 4) одноособове здійснення адміністративної юрисдикції; 5) у процесі адміністративно-юрисдикційної діяльності державні інспектори з контролю за використанням та охороною земель не тільки реалізують свої юрисдикційні повноваження щодо підвідомчих їм справ, а й здійснюють комплекс послідовних і необхідних адміністративно-юрисдикційних дій забезпечувального характеру, без яких компетентні суб'єкти не змогли б розглядати і вирішувати по суті ті чи інші справи; 6) специфічність нормативного регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності; 7) в адміністративно-юрисдикційній діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель доцільно виділити дві групи проваджень - провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян. Як підсумок, запропоновано авторське визначення поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель».

Розділ 2 «Підстави, зміст та процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Підстави та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» визначено, що остання обумовлюється наявністю трьох підстав: нормативної, фактичної, процесуальної.

Нормативною підставою служить передусім КУпАП, а також законодавчі й інші нормативні акти, які крім КУпАП тією чи іншою мірою визначають адміністративно-юрисдикційні повноваження державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель. Фактичною підставою, що обумовлює весь процес здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, є наявність адміністративно-правового спору або факт вчинення особою правопорушення (проступку). Адже у своїй повсякденній діяльності державний інспектор проводить велику роботу не тільки стосовно розгляду справ про адміністративні правопорушення, а й щодо розгляду скарг громадян, де самого факту вчинення правопорушення може і не бути, але виникає необхідність розв'язання правового спору та подальшого його розгляду й вирішення. До процесуальних підстав належить наявність адміністративно-юрисдикційного акта, який приймається із дотриманням положень адміністративно-процесуальних норм.

Значну увагу приділено аналізу різних, а часом і досить суперечливих поглядів щодо природи однієї з фактичних підстав адміністративно-юрисдикційної діяльності - адміністративного правопорушення (проступку).

Визначено, що зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель полягає у здійсненні комплексу процесуальних дій, які охоплюються межами провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян.

Підрозділ 2.2 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель» присвячено аналізу останньої з урахуванням наступних її видів: предметної, територіальної, посадової.

Надана автором юридична характеристика адміністративних правопорушень, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель, здійснена з урахуванням змін та доповнень, внесених до нормативно-правових актів, які регулюють державний контроль за використанням та охороною земель, дає підстави стверджувати про постійну динаміку законодавчого забезпечення у цій сфері та необхідність його подальшого вдосконалення. Як наслідок, обґрунтовано доцільність внесення змін до ЗК України та КУпАП щодо встановлення відповідальності за «використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку» і запропоновано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку».

Визначено адміністративно-юрисдикційні дії забезпечувального характеру, які здійснює державний інспектор і без яких компетентні суб'єкти не змогли б розглядати й вирішувати по суті ті чи інші справи.

У підрозділі 2.3 «Процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» на основі аналізу етимологічного походження терміна «процедура» та наукових поглядів щодо структури провадження визначено, що процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель - це врегульована законодавством послідовність процесуальних дій для забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян. З урахуванням специфіки діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель виділено й детально охарактеризовано стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян. Встановлено особливості провадження у справах про адміністративні правопорушення, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Зарубіжний досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання та охорони земельних ресурсів» зазначено, що зарубіжний досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів потребує вивчення та у найкращих проявах впровадження у практику. Проте слід мати на увазі, що особливості національного адміністративного й земельного законодавства, стан розвитку економіки та вже існуюча система державного контролю за використанням і охороною земель в Україні унеможливлюють повне дублювання будь-якої моделі адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів зарубіжних країн.

У результаті аналізу адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів зарубіжних країн (Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Республіки Узбекистан) було визначено низку питань, які слід враховувати при з'ясуванні напрямів подальшого вдосконалення зазначеного виду діяльності, а саме: детальну нормативну регламентацію засад адміністративно-юрисдикційної діяльності (при цьому повинні узгоджуватися положення численних нормативно-правових актів, які регламентують адміністративно-юрисдикційну діяльність з положеннями основного кодифікованого акта, норми якого регламентують процедуру адміністративно-юрисдикційної діяльності); чітке розмежування компетенції контролюючих органів, що не призводило б до паралелізму та дублювання повноважень зі здійснення контролю за використанням та охороною земель; оптимізацію організації взаємодії органів, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель; посилення адміністративної відповідальності за порушення у сфері використання й охорони земельних ресурсів шляхом підвищення розмірів штрафів; з'ясування доцільності притягнення до адміністративної відповідальності за порушення у сфері використання й охорони земельних ресурсів юридичних осіб; кодифікацію адміністративно-процесуальних норм як умову вдосконалення й узгодження адміністративно-деліктного та адміністративно-процесуального законодавства.

У підрозділі 3.2 «Напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель» з урахуванням основних причин виникнення порушень земельного законодавства, їх низького рівня усунення, основних стратегічних завдань Держземінспекції, а також поглядів науковців, у працях яких досліджувались проблеми підвищення ефективності державного контролю за використанням та охороною земель, визначено основні напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель, а саме: вдосконалення законодавства і нормативної бази у галузі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і законодавства, що регулює адміністративно-юрисдикційну діяльність, зокрема його процесуальної складової; надання територіальним підрозділам Держземінспекції повноважень щодо самостійного звернення до суду з питань порушення вимог земельного законодавства; активізація співпраці з правоохоронними органами, службами державного контролю, органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади, громадськими формуваннями; забезпечення належного фінансування Держземінспекції та її територіальних підрозділів; збільшення чисельності та підвищення професіоналізму інспекторського складу; активізація зв'язків з громадськістю та засобами масової інформації з метою запобігання порушенням чинного законодавства України у сфері використання й охорони земель. Сформульовано й запропоновано шляхи реалізації основних напрямів удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до ЗК України та КУпАП.

державний інспектор юрисдикційний провопропушення

Висновки

У результаті проведеного дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та зарубіжних країн і практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць з різних галузей права, автором сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання та практичного здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель, які виносяться на захист:

1. Визначення правового статусу державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель як носія державно-владних функцій і повноважень має важливе науково-практичне значення, оскільки відсутність єдиної точки зору науковців щодо класифікації таких функцій і повноважень, нечіткі межі між їх формулюванням в умовах зміни законодавства й організаційних змін функціонування Держземінспекції та її територіальних органів викликає потребу певного оновлення та уточнення існуючих теоретичних поглядів щодо розглядуваної проблематики.

Проведений аналіз наукових досліджень проблем контролю, діяльності державних інспекцій, функцій та повноважень органів виконавчої влади як різновиду органів держави дозволяє зробити висновок, що державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель є носієм покладених на Держземінспекцію функцій, головна з яких - це функція контролю. Крім того, функціями, без яких неможлива реалізація головної, визначено: збирання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам; функція організації; функція прогнозування; функція планування; функція регулювання; функція координації. Аналіз законодавчо закріплених прав та вивчення практичної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель дає підстави виділити три групи їх державно-владних повноважень: повноваження щодо попередження правопорушень; повноваження щодо припинення правопорушень; повноваження щодо застосування адміністративних стягнень.

2. Сформульоване визначення поняття адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель: під такою слід розуміти врегульовану переважно нормами адміністративного права державно-владну, виконавчо-розпорядчу, підзаконну діяльність, спрямовану на здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

3. На основі аналізу юридично-правової літератури та практичної діяльності державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель визначено ознаки, обов'язкові умови й особливості їх адміністративно-юрисдикційної діяльності, що дає підстави сформулювати наступне визначення поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель: адміністративно-юрисдикційна діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель - це врегульована нормами адміністративного права специфічна форма адміністративної діяльності, яка полягає в розгляді та вирішенні по суті підвідомчих йому справ про адміністративні правопорушення, адміністративно-правових спорів у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі, а також у здійсненні інших адміністративно-юрисдикційних дій забезпечувального характеру.

4. Визначено, що до підстав, які обумовлюють адміністративно-юрисдикційну діяльність державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель відносяться: нормативна, тобто наявність законодавчого визначення повноважень щодо її здійснення; фактична, якою є наявність адміністративно-правового спору або факт вчинення особою правопорушення (проступку); процесуальна, до якої належить наявність адміністративно-юрисдикційного акта, який приймається із дотриманням положень адміністративно-процесуальних норм.

Зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель полягає у здійсненні комплексу процесуальних дій, які охоплюються межами провадження у справах про адміністративні правопорушення та провадження за скаргами громадян.

5. При визначенні підвідомчості справ про адміністративні правопорушення державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель доцільно виділити наступні її види: предметна - виявляється у нормативному закріпленні за державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель, зазначеними у ст. 238-1 КУпАП, певної категорії адміністративних правопорушень (ст. ст. 52-56, 188-5 КУпАП), які вони уповноважені розглядати та приймати за ними відповідні рішення; територіальна - встановлена в ст. 276 КУпАП, зміст якої вказує, що справи, підвідомчі державним інспекторам з контролю за використанням та охороною земель, розглядаються за місцем вчинення правопорушення; посадова - спрямована на визначення уповноваженої посадової особи в рамках органу адміністративної юрисдикції зі здійснення тих чи інших дій юрисдикційного характеру і визначена у ст. 238-1 КУпАП.

6. Враховуючи особливість процедури виявлення самого правопорушення, що полягає у наявності права державних інспекторів здійснювати спеціальні перевірки з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, доцільно виділити чотири стадії провадження у справах про адміністративні правопорушення, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель: 1) порушення справи про адміністративне правопорушення; 2) розгляд справи з винесенням по ній постанови; 3) оскарження чи опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення; 4) виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.

Для провадження у справах про адміністративні правопорушення, підвідомчих державному інспектору з контролю за використанням та охороною земель характерні особливості, які виявляються у специфіці: нормативного регулювання провадження у справах про адміністративні правопорушення, що пов'язані з порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель; предмета доказування під час провадження у справах про адміністративні проступки у сфері контролю за використанням та охороною земель; суб'єкта здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності (посадова особа інспекторського складу Держземінспекції та її територіальних підрозділів, що зазначена у ст. 238-1 КУпАП може самостійно накласти на правопорушника адміністративне стягнення, виступаючи одночасно в якості суб'єкта порушення справи про адміністративне правопорушення, розгляду справи про адміністративне правопорушення та виконання постанови по справі).

7. Проведений аналіз адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів зарубіжних країн (Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Республіки Узбекистан) дає змогу окреслити коло питань, які слід враховувати під час з'ясування напрямів подальшого вдосконалення зазначеного виду діяльності, а також допомагає дійти висновку, що особливості національного адміністративного й земельного законодавства, стан розвитку економіки та вже існуюча система державного контролю за використанням і охороною земель в Україні унеможливлюють повне дублювання будь-якої моделі адміністративно-юрисдикційної діяльності у сфері використання й охорони земельних ресурсів зарубіжних країн.

8. Основними причинами виникнення порушень земельного законодавства та їх низького рівня усунення є: недосконалість існуючої законодавчої бази; незначні санкції за порушення вимог земельного законодавства; низький відсоток примусового стягнення штрафів з порушників земельного законодавства за постановами про накладення адміністративних стягнень; низький рівень взаємодії контролюючих органів земельних ресурсів та органів прокуратури з питань притягнення порушників земельного законодавства до відповідальності; невиконання органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень; низький рівень фінансування контролюючих органів; недостатня чисельність і низька кваліфікація інспекторського складу.

9. З урахуванням основних причин виникнення порушень земельного законодавства визначено основні напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель і шляхи їх реалізації. Зокрема, серед інших, запропоновано:

- з огляду на законодавчо закріплений принцип неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) і на те, що існування великої кількості цих органів ускладнює здійснення суб'єктами господарювання підприємницької діяльності, з метою уникнення дублювання юрисдикційних повноважень Державної екологічної інспекції і Держземінспекції, справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. ст. 52-55 КУпАП, повинні бути підвідомчі державним інспекторам з контролю за використанням та охороною земель;

- з метою подальшого узгодження перевірок господарюючих суб'єктів, усунення фактів паралелізму та дублювання перевірок, здійснюваних різними контролюючими органами, недопущення їх безпідставного втручання в діяльність господарюючих суб'єктів, а також реалізації принципу визначення технічного аспекту щодо регламентації діяльності контролюючих органів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, доцільним було б розроблення на основі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» Положення про порядок координації перевірок діяльності господарюючих суб'єктів, що проводяться контролюючими органами, в якому б відображались процедури порядку координації перевірок;

- вирішення питання належного фінансування Держземінспекції й її територіальних підрозділів можливе шляхом розширення переліку платних послуг, які можуть надаватися територіальними підрозділами Держземінспекції та спрямування отриманих коштів цільовим призначенням для покриття витрат на утримання територіальних підрозділів Держземінспекції.

10. Сформульовано й запропоновано конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до ЗК України та КУпАП, зокрема:

а) з метою вдосконалення правового регулювання інституту адміністративної відповідальності у сфері охорони та раціонального використання земель внести зміни до ЗК України та КУпАП стосовно встановлення відповідальності за «використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку»;

б) з метою вдосконалення провадження у справах про адміністративні правопорушення взагалі та адміністративно-юрисдикційних процесуальних норм зокрема внести зміни та доповнення до КУпАП, а саме:

- визначити дії, з моменту здійснення яких справа про адміністративне правопорушення вважається порушеною. Відповідно, закріпити в КУпАП норму про те, що моментом порушення справи про адміністративне правопорушення є початок процесуального оформлення перших дій компетентних органів у межах провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- встановити можливість складення протоколу уповноваженою особою за відсутності особи, щодо якої порушується справа про адміністративне правопорушення. Відповідно, ст. 256 КУпАП доповнити частиною п'ятою наступного змісту: «У випадку неявки особи чи її законного представника, щодо якої ведеться провадження у справі про адміністративне правопорушення, якщо вона сповіщена в установленому порядку, протокол про адміністративне правопорушення складається за її відсутності. Копія протоколу направляється особі, щодо якої його складено, протягом трьох днів з дня складення протоколу»;

- закріпити строки складення протоколу. З цією метою в главі 19 КУпАП передбачити окрему статтю «Строки складення протоколу про адміністративні правопорушення» такого змісту: «1. Протокол про адміністративне правопорушення складається негайно після виявлення скоєння адміністративного правопорушення. 2. У випадку, якщо необхідне додаткове з'ясування обставин справи чи даних про особу, щодо якої порушується справа про адміністративне правопорушення, протокол про адміністративне правопорушення складається протягом двох діб з моменту виявлення адміністративного правопорушення»;

- встановити термін передачі протоколу органу, уповноваженому на розгляд справи. Відповідно, ст. 257 КУпАП доповнити частиною другою, в якій визначити терміни передачі протоколу органу, уповноваженому на розгляд справи;

- закріпити процесуальне оформлення такої міри забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, як доставлення порушника. Виходячи з цього, ст. 259 КУпАП доповнити частиною десятою наступного змісту: «Про доставлення порушника складається протокол чи робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення чи в протоколі про адміністративне затримання. Копія протоколу про доставлення порушника вручається доставленій особі на її прохання»;

- встановити, що скаргу (протест) на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня вручення чи отримання копії постанови. Відповідно, у ст. ст. 289, 290 КУпАП слова «з дня винесення постанови» замінити словами «з дня вручення чи отримання копії постанови»;

- встановити право на оскарження рішення по скарзі. З цією метою у главі 24 КУпАП передбачити окрему статтю «Оскарження рішення по скарзі» наступного змісту: «Рішення по скарзі на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено в суд за місцем розгляду скарги, а потім у вищестоящий суд»;

- встановити терміни і порядок вирішення питань, пов'язаних з виконанням постанови. Виходячи з цього, ст. 304 КУпАП доповнити відповідними положеннями, що встановлювали б терміни і порядок вирішення питань, пов'язаних з виконанням постанови.

11. Зважаючи на те, що ефективне здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель повною мірою залежить від організаційно-правової структури Держземінспекції, назріла нагальна потреба в удосконаленні останньої. Ліквідація Держземінспекції як урядового органу державного управління та її територіальних органів і зміни організаційної побудови є недоцільними, адже це шлях до обмеження її самостійності і посилення впливу на неї центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів з неминучим домінуванням відомчих інтересів над загальнодержавними. З огляду на завдання, що покладаються на спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і Держземінспекцію, знаходження останньої в системі Державного комітету України із земельних ресурсів можливе лише за умови надання Держземінспекції статусу урядового органу з необхідністю нормативного встановлення гарантій його незалежності.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Городецька І. Сутність та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель / І. Городецька // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 3. - С. 23-26.

2. Городецька І. А. Щодо поняття адміністративної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель / І. А. Городецька // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - 2009. - Вип. 43. - С. 281-286.

3. Городецька І. Напрями вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності державного інспектора з контролю за використанням та охороною земель / І. Городецька // Підприємництво, господарство і право. - 2009. - № 12. - С. 215-218.