Коррупция в государственном аппарате

1) Выявить понятие и сущность бюрократии;

2) Проанализировать этапы становления и развития государственной службы и бюрократии в России;

3) Определить сущность коррупции и формы её проявления;

4) Установить взаимосвязь бюрократии и коррупции;

5) Определить возможные меры по борьбе с коррупцией.

Теоретико-методологическую основу исследования составили: труды по исследованию эффективности государственного управления (В. Д. Андрианов, Б. В. Личман, Г. В Атаманчук, В. Игнатов), работы по исследованию коррупции (С. М. Проява, Ю. И. Аболенцева, А. Волков, И. Я. Богданов, А. П. Калинин), теории развития рыночных отношений (М. Блауг, П. Браунинг), принципы экономической политики (В. Ойкен, А. Маршалл), статистические данные агентства Transparency International, исследования в области борьбы с коррупцией (А. Ю. Сунгурова, В. М. Полтерович).

В соответствии с поставленными задачами использованы следующие методы исследования: анализ юридической, методической литературы, мониторинг СМИ, использование аппарата логики, в том числе индукции и дедукции, моделирование и эмпирический сбор документального и статистического материала.

Научная новизна исследования заключается в подходе к анализу коррупции сквозь призму бюрократии как двух взаимосвязанных и неотделимых друг от друга элемента функционирования государственного аппарата.

1.1 Определение бюрократии и её признаки

Бюрократия (от французского - Bureau - канцелярия и латинского Kratos - власть) - весьма противоречивое понятие и имеет различные толкования, которые подчас носят противоположный характер.

Толковый словарь С. И. Ожегова интерпретирует бюрократию как: 1) систему управления чиновнической администрации, оторванной от народа и защищающей интересы господствующего класса, 2) канцелярщина, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей.

С другой стороны, бюрократия, рассматривается теоретиками в качестве системы управления, основанной на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. Оба этих определения противоречивы друг с другом. С одной стороны, бюрократия это тормоз на пути решения проблемы, с другой - её реально движущая сила. Посмотрим на толкование слова бюрократия с позиции конкретно-исторического подхода: в XIX в. термин "бюрократия" обычно употреблялся для обозначения особого типа политических систем, в которой посты в органах управления занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, т.е. правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. В настоящее же время термин "бюрократия" имеет несколько интерпретаций. Прежде всего это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 2.

В теории государственного управления "бюрократия" означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Там же. С. 2Делается это с целью подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, в том числе обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д.

Понятие "бюрократия" присутствует в политической экономии. С этой точки зрения она определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет средств государственного бюджета, в отличие от организаций, финансируемых за счет прибыли от коммерческой деятельности. Цель такого определения состоит в том, чтобы подчеркнуть характер и образ действия организации.

Впервые понятие "бюрократия" возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии). Макаренко В.П. Теория бюрократии. СПб, 1996. С. 200 Однако наиболее известный специалист прошлого века по проблемам бюрократии немецкий ученый Макс Вебер Макс Вебер (1864 - 1920) - немецкий социолог, философ, историк, экономист. В своих работах дал глубокий и всесторонний анализ бюрократии. Особое внимание уделял принципу рациональности, по которому государство подчиняется не личностям, а законам. М. Вебер считал, что рациональность есть всемирно исторический процесс. считал бюрократию эффективной системой администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Развитие бюрократии согласно Веберу было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. Он предложил понимать под бюрократией рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. Он утверждал, что чем более организация (государство) приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990. С. 112:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон Роберт Кинг Мертон (англ. Robert King Merton; урожденный Meyer R. Schkolnick; 4 июля 1910, Филадельфия -- 23 февраля 2003, Нью-Йорк) -- один из самых известных американских социологов двадцатого века. Большую часть своей карьеры преподавал в Колумбийском университете, где достиг звания профессора университета. ввел специальный термин - "бюрократический ритуализм", обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится "хозяином" над теми людьми, которыми он должен руководить. Не столь идеальны и принципы бюрократической системы управления, разработанные Максом Вебером. Например, вертикальная иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения важнейших коммуникативных задач организации. Основное значение в бюрократической системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 7 Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структура для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления. Практика показывает, что адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением.

Другой недостаток бюрократии можно обнаружить, глубоко изучив роль специальных знаний. Там же. С. 8Данный признак можно разделить на две части. Во-первых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократической иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не связанная с занимаемой должностью. Здесь важно принять во внимание тот факт, что во многих случаях управленцы должны контролировать специалистов в тех сферах, в которых сами они не имеют необходимых знаний - финансовых, технических или профессиональных. Такие подчиненные специалисты могут столкнуться с противоречием между распоряжениями начальства или организационными правилами, с одной стороны, и профессиональными требованиями с другой.

Подводя итог в исследовании корней современного бюрократического государственного управления можно сделать вывод, что на этапах зарождения данного явления на него возлагались большие надежды по структурированию и интенсификации работы любых организаций. Многочисленные исследования немецкого ученого Макса Вебера не только укрепили эти надежды, но и значительно развили их на целое столетие вперед. Бюрократия насаждалась повсеместно, её аппарат разбухал и укреплялся во всем мире долгие годы. Но с течением времени бюрократическое управление стало давать сбои. Её чрезмерная волокита и формализм перестали решать задачи в соответствии с требованиями современного информационного общества: быстро. Сегодня бюрократия - главная помеха на пути цивилизованной жизни. В нашей стране она выделяется президентом как "угроза номер один". В борьбе с бюрократией задействованы огромные ресурсы. Но для того, чтобы оценить масштабы бюрократизации России, необходимо обратиться к истории и посмотреть, как проходило развитие и укрепление государственной службы и бюрократии в нашей стране.

1.2 Этапы становления и развития государственной службы и бюрократии в России

Становление и развитие государственной службы, появление бюрократического класса в России было неразрывно связано с формированием русского централизованного государства. Законы XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым "служивым" человеком, но и строго карали тех, кто от нее уклонялся. В то время по уровню профессионализма и компетентности отечественные чиновники могли на равных соперничать со своими европейскими коллегами. Токвиль А. Старый порядок и революция. - М.: 1997. С. 23 Трудности, с которыми сталкивались и продолжают сталкиваться исследователи российской бюрократии, заключаются, с одной стороны, в отсутствии общей статистики служащих государственного аппарата России в XVII - начале ХХ в., с другой - в расплывчатости самого понятия "чиновник".

В то время в русском языке не было такого емкого слова, как "бюрократия", которое охватывало бы все категории служащих, обеспечивавших работу административной машины. Там же. С. 24 В XVII в. аналогом понятию "бюрократия" было словосочетание "служилые люди" и "приказные люди". К этой категории можно отнести чиновников и канцелярских служителей, т.е. тех, кто был непосредственно занят в управлении К концу XVII столетия в центральном и местном управлении России было занято около 4,7 тысячи дьяков и подьячих. Вместе с начальниками приказов (судьями) и правителями приказных изб (воеводами) они составляли чуть больше пяти тысяч человек. Согласно историческим данным в 1678 г. население России составляло примерно 11,2 миллиона человек. Таким образом, один служащий приходился примерно на 2 250 жителей России, в то время как во Франции, по праву считавшейся одной из наиболее «бюрократических» стран Европы, уже в 1665 г. насчитывалось 4б тысяч чиновников при населении в 18 миллионов человек, т.е. их соотношение было 1 к 390. Таким образом, французских чиновников было почти в шесть раз больше, чем русских..

Жизнеспособность Руси как самостоятельного государства в то время в немалой степени объяснялась организацией управления, построенного по принципу "вахтового метода" Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 11. Служилые люди, в том числе воеводы и дьяки, посылались из Москвы в провинцию сроком на два-три года как представители центральной власти, утверждая государственность допетровской Руси. Именно мобильность администрации, подчиненной централизованной власти, и "включенность" в ее структуру в качестве низшего звена выборных или "мирских" учреждений, в том числе губных, таможенных, кабацких и прочих изб, позволяли управлять огромной территорией меньшим числом чиновников, чем в европейских странах. Вместе с тем отсутствие местных центров власти и невозможность должным образом контролировать деятельность воевод, ухватками напоминавших нередко кормленщиков ХV в., порождали злоупотребления, от которых разорялось не только население, но и государство.

В связи с этим одним из наиболее заметных результатов административных реформ первой четверти XVIII в., в том числе губернской, коллежской и провинциальной было создание местных административных центров, что привело к резкому увеличению числа учреждений, особенно местных. По сравнению с 1698 г. их сеть выросла практически в два раза - с 360 до 700. Логично предположить, что вследствие почти двукратного увеличения числа учреждений примерно в такой же пропорции должна была возрасти и численность бюрократии, но этого не произошло.

Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в период правления Петра Великого. В начале XVIII в. так называемые поручения - приказы верховной власти трансформировались в постоянные должности. Для реформы государственной службы в 1719 г. началась подготовка Закона о порядке государственной службы в Российской империи (чины по старшинству и последовательность чинопроизводства), получившего впоследствии название "Табель о рангах" Табель о рангах определяла место чиновника или офицера в иерархии государственной службы.

В первоначальном виде Табель о рангах устанавливала иерархию должностей, а не чинов. Впоследствии были введены чины, которые разделялись на: воинские; статские; придворные. В свою очередь, каждая категория чинов подразделялась на 14 классов. Военные чины объявлялись выше соответствующих им гражданских и даже придворных чинов. Воинские чины дробились на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и морские.. Петровская ассамблея 24 января 1722 г. утвердила указанный Закон. Значение этого Закона для тогдашней России трудно переоценить. Документ, при подготовке которого были творчески переработаны соответствующие законы Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции, не только впервые позволил создать эффективную военную и гражданскую службу, но и стал прочной правовой базой для всех последующих реформ в этой области вплоть до революции 1917 г.

Цель петровского закона была шире, чем просто классификация российского чиновничества. Табель о рангах, формально допускающая к государственной службе представителей всех сословий, носила, тем не менее, ярко выраженный "продворянский" характер и всячески затрудняла проникновение в государственный аппарат и продвижение по службе выходцам из податных сословий и разночинцам. Такая политика была обусловлена необходимостью обеспечить привилегированное положение дворян, не допустить их размывания представителями других сословий.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества стало введение в середине 60-х гг. XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Высшие чиновники, имевшие офицерский или соответствующий статский чин, получали его в точном соответствии с определенными им по штату окладами. Мелкие канцелярские служащие целиком и полностью зависели от руководителей, имевших право в рамках штатного расписания не только регулировать численность своих подчиненных, но и оплачивать их труд в меру способностей и прилежания. Усилению зависимости чиновничества от центральной власти служило и назначение пенсиона. Для получения пенсиона при отставке государственный служащий должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, поскольку на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше.

Очевидно, что дальнейшее продвижение по пути бюрократизации управления привело бы к резкому увеличению государственного аппарата, что во всех отношениях было не по силам Российскому государству. Не случайно еще при жизни Петра I началось сокращение числа учреждений и чиновников По оценкам ученых, в 1726 г. в центральном и местном управлении России было занято 4,5 тысячи человек. Из этого количества служащих понятию « государственный» в полной мере отвечали только 3,2 тысячи чиновников и канцелярских служащих. Остальные - бурмистры, ратманы, служащие крепостных или нотариальных контор, земские комиссары и фискалы - были выборными людьми, включенными в систему государственного управления., урезание окладов служащих. В 1726-1727 гг. при ближайших преемниках Петра сложная система местных учреждений, заимствованных у Швеции, была заменена традиционным для России воеводским управлением. Были введены новые штаты, сводившие до минимума число работников канцелярий, и отменено казенное жалованье для низшего управленческого звена. Содержание государственного аппарата требовало существенных расходов, поэтому власти приходилось изыскивать все новые и новые источники бюджетного финансирования.

В 1763 г. была проведена своеобразная инвентаризация штатного расписания государственных учреждений, имевшая целью не столько изменить, сколько упорядочить состав государственных служащих, обеспечив казенным жалованьем все категории чиновников.

Новый этап в развитии бюрократии в России связан с проведением губернской реформы 1775 г. Одним из результатов реформы стало беспримерное в истории государственного управления России увеличение числа местных учреждений, прежде всего судебных, обусловившее быстрый рост рядов чиновничества. Точных данных о численности государственного аппарата в конце XVIII в. не существует.

Следующий этап реформирования государственной службы России связан с именем Николая I, в царствование которого были отложены многие звенья государственной бюрократической машины. При нем впервые было кодифицировано соответствующее законодательство и принят Свод законов о гражданской службе. В частности, и 1835 г. Николай I подписал Указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно", который определял основные условия поступления на государственную службы в Российской империи.

Создание министерской системы управления в начале XIX в. способствовало дальнейшей бюрократизации системы государственного управления. Именно в годы правления императора Николая I численность бюрократии в России росла особенно быстрыми темпами.

Проведение во второй половине ХIХ в. реформ местного управления (земской 1864 г. и городской 1870 г.), создавших широкую сеть общественных учреждений, не могло не сказаться на темпах роста численности государственных служащих. Совершенно очевидно, что с учетом огромной территории Российская империя на протяжении всей своей истории не имела достаточного числа чиновников для организации бюрократического государственного управления по европейским стандартам. Тем не менее, по мнению многих историков, в дореволюционной России организация государственной службы была одной из самых совершенных и действенных в мире.

В ноябре 1917 г. петровская Табель о рангах, почти 200 лет служившая правовой основой для царских манифестов и указов о государственной службе, была отменена. Чины, звания и титулы были упразднены Декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов".

Подводя итог становлению и развитию государственной службы в царской России, можно сказать, что этот временной отрезок (XVI- начало XX вв.) является периодом активного становления бюрократического аппарата на территории всей империи. Находясь в противоречии между необходимостью роста числа чиновников для эффективного управления Россией и отсутствием средств на их содержание, монархи были вынуждены выбрать стратегию умеренного балансирования. Таким образом, сменившим в результате революции власть, в наследство большевикам достается весьма эффективная, даже не смотря на неполноценные размеры, система государственной службы, которая ими же впоследствии будет уничтожена.

1.3 Формирование бюрократического аппарата в Советском Союзе

Захватив власть, большевики разрушили достаточно эффективную бюрократическую систему государственного управления царской России. В стране воцарился управленческий хаос. Коммунисты захватили власть в России, совершенно не подготовленные ни к управлению государством, ни к ведению хозяйства. Как писал великий русский мыслитель И.А. Ильин, "...захватили власть Переворотом, захватили потому что она была расшатана и растрачена „временным правительством", и посадили править лично непорядочных, чванливых невежд, жадных жестоких и аморальных" Ильин И.А. «О России. Три речи»: «Российский архив». Чехов., 1996. С. 52..

Весьма характерно в этом плане откровенное признание самого В.И. Ленина, который говорил: "Дела с госаппаратом у нас до такой Степени печальны, если не сказать отвратительны... ", "Мы уже пять лет суетимся над улучшением нашего госаппарата, но это именно только суетня", "засоряющая наши учреждения и наши мозги...".

Послереволюционный период характеризовался высокими темпами роста бюрократии. Так, уже в 1922 г. ряды управленцев насчитывали 700 тысяч человек при населении страны в 133,5 миллиона, что выразилось в соотношении: один чиновник приходится на 191 жителя СССР.

Сложившаяся нормативно-правовая база государственной службы в Советском Союзе представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности. Одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В Советском Союзе сформировалась так называемая номенклатурная система подбора и расстановки управленческих кадров, построенная на принципах партийной принадлежности и преданности коммунистическим идеалам снизу доверху. Номенклатура включала в себя перечень привилегированных должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Для назначения специалиста на номенклатурную должность в министерство либо ведомство требовалась обязательная санкция соответствующего партийного органа.

По отношению к государственной бюрократии благотворную роль экзекутора может выполнять монарх (поскольку монарх -- это не первый чиновник, вроде президента, он не назначен и корпоративной бюрократической моралью не связан). Применительно к советской "номенклатуре" роль монарха играл Сталин, который, несомненно, отождествлял себя с царем Большое число свидетельств на эту тему собрал Антон Антонов-Овсеенко. См.: Антонов-Овсеенко А.В. Портрет тирана. N.Y., 1980.. Но после смерти Сталина отечественная бюрократия добилась прекращения "чисток", то есть оказалась помещенной "в тепличные условия" То есть здесь проявилась закономерность функционирования бюрократической машины, описанная Л. Питером как Следствие 10: «Едва работник достигает уровня некомпетентности, как вступает в силу инерция, и начальство стремится ублажить этого работника вместо того, чтобы уволить его и взять взамен другого» (Питер Л.Д. Указ. соч., с. 156).. Не чувствуя над собой хозяина, советская "номенклатура", естественно, сама начинала вести себя как "хозяин". "Обычные, характерные занятия праздного класса", по Т. Веблену, это "управление, войны, спорт и развлечения и отправление обрядов благочестия" Веблен Т. Указ. соч., с. 87.. Всё точно: советская "номенклатура" управляла, вела войны в разных регионах мира (это было делом не только военной бюрократии, а именно всей "номенклатуры" -- в первую очередь бюрократии партийной и государственной), занималась спортом и развлечениями (и создавала "индустрию" спорта и развлечений -- "массовую культуру"). Что касается "отправления обрядов благочестия", то есть религиозных и церковных дел, то этим тоже, естественно, занималась "номенклатура" -- во-первых, в самом непосредственном виде, через легально существовавшие и находившиеся в полном политическом согласии с властью конфессии, иерархия которых входила в состав "номенклатуры" ("избираемый Собором Русской Православной Церкви Патриарх Московский и всея Руси состоит в номенклатуре Политбюро ЦК КПСС" Восленский М.С. Указ. соч., с. 159.), а во-вторых, превратив официальную идеологию ("марксизм-ленинизм") в квазирелигию Квази - словообразовательная единица, образующая имена существительные со значением ложности, мнимости того, что названо мотивирующим именем существительным., то есть умертвив подлинное содержание марксизма -- так, чтобы получившаяся псевдорелигия Псевдо - приставка, означающая ложность, ненастоящесть следующего за ней. могла выполнять обычную религиозную функцию духовного оправдания существующей власти и могла быть сведена к интеллектуально необременительной обрядовой стороне.

Следующим шагом могла стать только попытка "номенклатуры" превратиться в действительного собственника средств производства.

Но бюрократия, в отличие от других привилегированных классов, не бывает эффективной -- и потому формирование нового класса собственников в постсоветских республиках на основе "номенклатуры" было худшим из возможных вариантов развития событий Э. Мандель, со ссылкой на книгу известного синолога Э. Балаша «Небесная бюрократия", отмечает, что в императорском Китае к концу царствования каждой династии бюрократия практически превращалась в земельных собственников -- но кончалось это крахом династии, после чего все начиналось сначала.. И именно поэтому постсоветская элита оказалась еще более паразитической и еще более неспособной, чем советская.

Высшее чиновничество в Советском Союзе целиком и полностью зависело от партийных функционеров. Под жесточайшим партийным контролем находились не только чиновники низовых звеньев госаппарата, но и практически все более-менее крупные руководители предприятий и организаций. Все государственные служащие в Советском Союзе относились к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из их массы "чистых" управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению правоведов, диапазон этик органов был весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий?

Бюрократизм в СССР и в других странах социализма означал отчуждение большой массы рабочих от власти, от управления общими делами. Вместе с этим отчуждением расцвели все характерные для бюрократизма явления: корпоративность, формализм, ведомственность, карьеризм, тщеславие, авторитарность. Бюрократизм в первых странах социализма приобрел большой размах из-за разбухания государственного аппарата в результате чрезмерного огосударствления средств производства и установления жёсткого государственного контроля над экономикой и всей общественной жизнью. Если даже считать такое огосударствление необходимым для решения задач первоначального социалистического накопления, следует всё же признать, что оно означало формальное обобществление производства. Но отчуждение рабочих от управления общими делами нельзя приписывать лишь своекорыстным интересам, намерениям и деятельности самой бюрократии. Данное отчуждение было, в первую очередь, следствием реальной неспособности массы трудящихся управлять общими делами. Оно было следствием того, что общие дела социалистического общества были для многих рабочих формально, а не реально общими. Мизес Людвиг фон. Социализм: экономический и социологический анализ - М., 1993. - 238 с.

Таким образом, можно сделать вывод, что основанный в 50-е гг. наиболее развитой в своей форме советский тип политической системы напоминал прежнюю бюрократическую империю: государство стало единственным управляющим коллективным трудом, государственная бюрократия превратилась, по существу, в единственное привилегированное сословие. В обществе советского типа образ жизни и уровни доходов различались по группам, но ни одна из них не являлась автономной и не могла противопоставить себя другим. Нисевич, Ю.А. Номенклатурный апокалипсис - М., 2003. - С. 9. Попытка построить модель совершенной социалистической бюрократии потерпела фиаско. Взамен этого, в конце 80-х гг. началась работа над правовым оформлением института государственной службы, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.

1.4 Основы государственной службы современной России

Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации 1993 г. узаконили новые взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными структурами, органами государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Граждане получили равный доступ к государственным должностям.

Однако в конце 80-х-начале 90-х гг. в аппарат государственного управления на демократической волне вместе с достойными профессионалами пришло много некомпетентных, малообразованных людей. Начались бесконечные ломки и перетряски, которые вместо сокращения и упрощения аппарата привели к его разбуханию и нагромождению дублирующих структур. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления. М., 2009. С. 24 Из-за отсутствия в сфере государственного управления грамотной политики в 90-е г. в области заработной платы и социальной политики возник колоссальный разрыв в уровне оплаты труда работников бюджетной сферы и служащих коммерческих структур.

В итоге престиж работы в государственных органах снизился, и начался лавинообразный исход квалифицированных чиновников в коммерческие организации. В 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые в новейшей истории страны:

· дал определение понятию государственной службы;

· установил категории государственных должностей;

· перечень квалификационных требований к аппаратным работникам;

· статус, обязанности и ограничения государственного служащего.

При разработке указанного закона авторы опирались на опыт дореволюционной России, возродив некоторые положения петровской Табели о рангах. Много ценного было заимствовано и из практики послевоенного реформирования государственного управления в западных странах -- Австрии, Италии, ФРГ, Франции и Финляндии. Именно в этих Государствах в конце 40-х-начале 50-х гг. были приняты рамочные законы о государственной службе, дополненные затем законами о доходах и пенсиях, о порядке прохождения службы и т.п.

Согласно указанному закону все государственные должности государственных служащих в Российской Федерации были разделены на три категории -- "А", "Б" и "В".

К категории "А" относятся так называемые политические должности:

· Президент Российской Федерации;

· Председатель Совета Федерации и его заместители;

· Председатель Государственной Думы и его заместители;

· Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители;

· федеральные министры;

· руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (наименование и правовой статус определяются соответствующим региональным законодательством) и др.

К категории "Б" относятся: руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, референты, консультанты и др., которые, как правило, обеспечивают исполнение полномочий лиц, замещающих государственную должность категории "А". Срок службы этой категории чиновников ограничивается сроком пребывания на высоком посту их начальника.

К категории "В" относятся сотрудники государственных структур, в том числе работники Аппарата Правительства, Администрации Президента, министерств и ведомств и др.

В июле 2004 г. был принят Федеральный закон № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", который в настоящее время является основным нормативным правовым актом в этой сфере.

На основании этого закона Указом Президента Российской Федерации утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют наименование и разделяются по категориям:

· должности категории "руководители";

· должности категории "помощники (советники)";

· должности категории "специалисты";

· должности категории "обеспечивающие специалисты".

В каждой из указанных категорий выделяются группы должностей, в том числе:

· высшая группа должностей;

· главная группа должностей;

· ведущая группа должностей;

· старшая группа должностей;

· младшая группа должностей.

Все должности федеральной государственной гражданской службы имеют свой регистрационный номер (семизначный код). Государственным служащим Указом Президента Российской Федерации присваивается квалификационный разряд в зависимости от занимаемой должности. Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственным гражданским служащим в Российской Федерации установлены классные чины. Порядок их присвоения упорядочен Указом Президента № 113 от 1 февраля 2005 г. "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим".

Классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности службы в Российской Федерации в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы.

Первый классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения федерального гражданского служащего на должность гражданской службы.

Очередной классный чин присваивается федеральному гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.

Таблица 1. Классные чины государственной службы Российской Федерации

По данным Федеральной службы государственной статистики, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления за период с 1994 по 2009 г. увеличилась с 1004,4 тысячи человек до 1674,8 тысячи человек.

По состоянию на конец 2009 г. общая численность работников центрального аппарата управления федеральных органов исполнительной власти составляла 682,9 тысяч человек, в том числе территориальные органы управления -- 647,3 тысячи и центральный аппарат -- 35,6 тысяч человек.

Приведенные данные наглядно доказывают, что количество чиновников возрастает согласно известному первому закону Сирилла Паркинсона Паркинсон С. Законы Паркинсона. Изд. "Прогресс", М., 1989. , который гласит: "Количество чиновников и объемы их работы никак между собой не связаны". Одно из следствий из этого закона - сколько ни сокращай аппарат, он все равно будет только увеличиваться.

По количеству чиновников в последние годы мы догнали промышленно развитые страны. Так, в Канаде в середине 90-х гг. один чиновник приходился на 79 жителей, в США -- на 95 жителей, в России же один чиновник обслуживал 148 человек, что было почти в два раз меньше, чем в Канаде. В 2009 г. в России один чиновник приходился уже на 90 жителей -- почти как в США. Теоретики так называемой школы позитивного управления считают, что успехи в области социально-экономического развития небольших европейских государств, в первую очередь, связаны с тем, что у них количество чиновников больше, а уровень их квалификации выше, чем в других странах. Ядгаров Я. История экономической мысли. М., 2000. С. 34.

Вместе с тем значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления ведут к снижению эффективности деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания бюрократии.

В России национальная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии. Система государственной власти в России в 90-е гг. прошлого столетия, наиболее полно соответствовала положению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии: "Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства" Маркс К., Энгельс Ф. Соч. М., 1984. Т. 1. С. 270-272..