Институт Уполномоченного по правам человека

Порядок назначения кандидатов на пост омбудмана парламентским способом не является единственным в своем роде. Известны и другие варианты. Для правовых традиций наших государств более характерным является порядок, при котором назначение и освобождение от должности производится одним и тем же органом. В Великобритании порядок назначения на должность пронизан монархическими традициями высших государственных должностей самой королевой, а что же касается вопроса освобождения от должности, то это прерогатива только самого парламента.

Указанные выше примеры омбудсмановских служб позволяют говорить о данном органе, как органе, функционирующем только в рамках парламента либо в непосредственном с ним участии. Данное представление будет являться ошибочным, так как мировой практике известны и другие модели. Голлиская Конституция Франции не преследовала цели усилить положение законодательной власти, соответственно говорить о парламентском способе назначения на должность не приходится. В соответствии с существующей доктриной права и системой управления, медиатор может получить полномочия ни от кого, кроме как от правительства, которое в соответствии с нституцией Франции, ответственно за управление. Представленный порядок занятия должности (декрет совета министров) отсутствие правовых связей с законодательным органом позволяют говорить о французском медиаторе как квазиомбудсмане.

Во Франции в отношении кандидата на пост медиатора не предусмотрено каких-либо специальных требований, кроме как ограничений быть членом парламента, других выборных органов. То в Великобритании законодатель предпочел использовать потенциал не просто знатоков-теоретиков в области права, а персонал имевший опыт работы в государственных органах по той лишь логике, что никто кроме них лучше не будет расследовать результаты «плохого управления». Данная практика заслуживает внимания.

Как было отмечено выше, более часто используемым способом обращения к омбудсманам является прямой и личный способ обращения. В шведском законодательстве особый акцент сделан на действия индивидуального, а не коллективного характера, даже если заявитель действует во благо общественного интереса. Зарубежной практике функционирования служб омбудсманов также известен непрямой порядок работы с обращениями граждан. Так, в законодательстве Великобритании закреплен порядок рассмотрения жалоб граждан (избирателей) через членов парламента. В государстве с сильными многовековыми парламентскими традициями - парламентский Уполномоченный, выступает юридическим инструментом английской системы представительства. Великобритания является не единственной страной из числа зарубежных государств, где законодательно закреплен порядок подачи заявлений через парламентариев. Во Франции также предусмотрен порядок работы с жалобами граждан через парламентариев, однако в отличие от Соединенного Королевства подача жалоб через парламентариев не корреспондирует обратной обязанности медиатора уведомлять парламент о результатах проведенных проверок. Уязвимость правового положения медиатора в отличие от шведского и английского омбудсманов проявляется в отсутствии правовых механизмов обеспечения исследовательских функций с непосредственным участием министров и их непосредственных подчиненных.

Либеральное законодательство Швеции не имеет возрастных ограничений заявителей. Омбудсман может рекомендовать подать заявление в иной орган либо сам занимается вопросами, ставшими предметом исследования. Особенно важно то, что именно для шведского омбудсмана характерно отсутствие какого-либо формализма в работе с заявителем (не требуется присутствие адвоката или поверенного, хотя при желании заинтересованное лицо может проконсультироваться у юриста по всем вопросам обращения к омбудсману), данная традиция была с успехом заимствована омбудсманами других стран, и наших в том числе.

Инициирование расследования возможно как по жалобе, так и по собственной инициативе в результате инспекторских поездок по стране или по информации в СМИ.

Омбудсман Швеции наделен широким спектром полномочий:

- правом подачи в суд на должностное лицо, чья деятельность проверялась;

- правом предупреждения должностного лица без предъявления обвинения в уголовном порядке;

- правом направления не предусматривающих никаких санкций, рекомендации и предложений по улучшению работы ведомства;

- правом обращения в Парламент и Правительство с законодательной инициативой по вопросам его деятельности.

Основным методом достижения цели омбудсмана является гласность в вопросах его деятельности и возможность освещения сведений обо всех проведенных расследованиях в СМИ. Именно в этом как нигде особо проявляется сила традиций демократического государства и открытого гражданского общества.

Польский Представитель по правам граждан действует на центральном уровне. Характер функций, возложенных на польского Представителя, является типичным как для большинства европейских правозащитных институтов. Таковыми являются:

- следственная;

- корректирующая;

- реформаторская;

- информационно-воспитательная.

Анализ приведенных функций позволяет говорить о существовании независимого правозащитного органа, выполняющего контрольные функции. Представитель по правам граждан не связан с конкретным созывом парламента, что обеспечивает его независимость и самостоятельность в принятии решений.

Реализация функций польского Представителя осуществляется посредством использования полного арсенала, предоставленных полномочий. Представитель по правам граждан наделен правом инициировать, соответствующие поправки через органы, обладающие правом законодательной инициативой, тем самым реализовывая реформаторскую функцию. Польский омбудсман относится к числу немногих, чья компетенция предусматривает право на обращение в Конституционный трибунал на предмет соответствия текущего законодательства нормам основного закона и толкования положений законов. По правовому статусу Представитель приравнивается к депутатам парламента, что позволяет говорить о наличие иммунитета как от уголовной, так и административной ответственности, что, безусловно, позитивно влияет на результативность деятельности данного органа. Польша является одной из немногих государств, где омбудсману предоставляется правовая гарантия - возможность занять ранее занимаемую должность или равноценную после окончания срока полномочия в качестве Представителя.

Самоценность правового института Представителя по защите прав граждан для Казахстана и России заключаются в том, что в Польше как и в наших государствах отсутствовали омбудсмановские традиции. Более того, господство социально-патерналистических традиций государственного управления, отсутствие демократических принципов правления в государстве, приближают нас к возможностям реального функционирования и естественного встраивания института омбудсмана в национальные правовые системы.

Катализатором в вопросе развития и распространения института омбудсмана в Европе и далее на других континентах стала победа над фашизмом и результаты Второй мировой войны. Одним из крупнейших достижений ООН явилось создание всеобъемлющей международной нормативной базы в области прав человека. Впервые в истории человечества был создан всеобщий Свод законов, касающихся защиты прав человека, к которому могут присоединиться все государства и на который все люди возлагают свои надежды [51, с.97]. В международной практике были выработаны стандарты в области прав человека, под которыми понимают международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принципы уважения прав человека. Следует подчеркнуть, что обязательства со стороны государства должны распространяться не только на лиц, находящихся под их юрисдикцией, но и не посягать на такие права и свободы, например, недопущение различных форм дискриминации [55, с.406]. Данного рода стандарты в области прав человека закреплены в первую очередь в Уставе ООН и Международном билле о правах человека, представляющем собой комплекс актов, деклараций. В свою очередь, Международный билль о правах человека состоит из Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических и политических правах, Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, Второго Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленного на отмену смертной казни.

Всеобщая декларация прав человека - это первый фундаментальный юридический документ о правах человека. Всеобщая декларация прав человека, провозглашенная резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблей от 10 декабря 1948 года закрепила, что «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства, с тем чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую Декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов организаций, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией» [56, с.39].

Впервые в истории человечества Всеобщая декларация прав человека использовала не просто термин «права человека», а дала их видовое разнообразие, предметно разделив на гражданские и политические, экономические и социальные, культурные. К гражданским правам декларация отнесла право на жизнь, свободу и безопасность личности, запрещение рабства, пыток, а также жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство обращений, право на справедливый суд, презумпцию невиновности и запрещение применения законов и наказаний обратного действия (закон обратной силы не имеет). Помимо перечисленных прав, Декларация в ст. 13 закрепила право каждого человека на свободу передвижения и выбора местожительства, в ст. 14 право на убежище - «просить и получать в других странах убежище от преследования». Период создания Всеобщей декларации прав человека можно с легкостью обозначить, как новейший этап развития отношений между индивидом и государственными институтами.

Значение Всеобщей декларации нельзя недооценивать. Тот политический эффект и правовое значение, которое возымел принятый документ, положили начало для принятия и расширения диапазона прав и свобод, подлежащих признанию и закреплению. Несмотря на обозначенные особенности Декларации, как документа, ее все же нельзя рассматривать как международный договор, скорее, ее следует воспринимать как резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН, не обладающую силой закона, но воспринимаемую государствами как руководство к действию. Сохранение актуальности Всеобщей декларации подтверждается неугасающими спорами вокруг данного документа. Так, ряд иностранных исследователей приводят аргументы в пользу Декларации как нормативного акта, который создает юридические обязательства для государств-членов. Предмет спора составляют сами права, провозглашенные в Декларации, а именно: являются ли они юридически обязательными и при каких обстоятельствах, а также, что является основой обязывающего характера [57, с.46]. Для конституционной практики Казахстана и России стало очевидным признание и закрепление основных прав и свобод, выработанных Генеральной Ассамблей ООН в 1948 года. Конституционное и отраслевое законодательство пронизано духом Декларации, что, в свою очередь, не лишает наших государств самостоятельности в принятии государственных решений, так как развитие международного права на сегодняшний день происходит через углубление его взаимодействия с национальным правом, вызванное интернационализацией общественной жизни [58, с.219].

Декларация стала документом, положившим начало в оценке состояния дел с правами человека в условиях конкретного государства. Всеобщая декларация заложила основы для разработки и принятия пактов и других документов о правах человека, что впоследствии позволило говорить о появлении такой новой отрасли международного права, как международное право прав человека. Идеи и положения Декларации легли в основу внутренних законодательств многих стран, в частности Казахстана.

Международный пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах были приняты Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году. Международный пакт о гражданских и политических правах вступил в силу 23 марта 1976 года, и на сегодняшний день имеет обязательную силу для 164 государств-участников, по состоянию на июль 2009 года [59]. Это универсальный международный документ, содержащий перечень прав, включающий в себя все права, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Пакт является международным договором и, следовательно, имеет обязательную силу для государств-участников. Следует особо подчеркнуть, что Советский Союз не оставался в стороне и ратифицировал Пакт посредством Указа Президиума ВС СССР 18 сентября 1973 года. Казахстан, став независимым государством, признал Пакт о гражданских и политических правах и уже 28 апреля 2006 года данный международный документ вступил в полную юридическую силу на пространстве Республики Казахстан. Логическим и политически выверенным продолжением начатого курса стало принятие Закона РК «О ратификации Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах» 11 февраля 2009 года. Непосредственно сам протокол был подписан Президентом РК на Генеральной Ассамблее ООН в Нью-Йорке 25 сентября 2007 года [60;61, с.1].

Теория и практика применения положений Пактов показывает, что в смысл указанных документов заложены обязательные требования к государствам по обеспечению соблюдения взятых на себя обязательств. Более того, в случае с Пактом о гражданских и политических правах в действие вступают Факультативные протоколы, тем самым обеспечивая гарантии закрепленного объема прав и свобод. Первый Факультативный протокол предоставляет право физическим лицам обращаться в международную организацию - Комиссию по правам человека ООН для дальнейшей защиты нарушенных прав.

Помимо рассмотренного Пакта о гражданских и политических правах Генеральной Ассамблей был принят Пакт об экономических, социальных и культурных правах. Следует отметить, что данный международный документ закрепил основные экономические, социальные, культурные права, но в отличие от первого Пакта разработчики подошли более детально к вопросу мер, которые будет необходимо предпринять государствам-участникам для реализации указанных прав. Особенностью реализации положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах, в отличие от Пакта о гражданских и политических правах, является то, что от государств-участников, ратифицировавших данное соглашение, не требуется немедленного исполнения взятых обязательств. Так как этот вопрос напрямую зависит от уровня экономического развития и потенциала конкретной страны, реализация взятых обязательств возможна «в максимальных пределах имеющихся средств».

В развитие данных документов в рамках ООН был принят ряд документов. В частности, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него 1948 года, Конвенция о неприменении срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1965 года, Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 года, Конвенция о правах ребенка 1989 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года и другие [57, с.67-84].

Конституционным законодательством в полном объеме и без каких-либо оговорок и изъятий восприняты основополагающие принципы построения национальной правовой государственности, основанной на принципах уважения прав и свобод индивида, развития частной собственности, свободного изъявления политической воли граждан. Сформировавшаяся концепция прав человека на пространстве Казахстана стала логическим продолжением общемирового масштаба, без ограничения рамками одной национальной правовой системы. В данном контексте первостепенное значение имеют положения основных международных документов о правах человека. Это проявляется в следующем: Всеобщая декларация прав человека сформировала новые критерии оценки ситуации с правами и свободами человека в условиях конкретного государства, соблюдение прав человека в соответствии с положениями Декларации выступает основной задачей, к выполнению которой должны стремиться все государства. Декларация - первый базовый международный документ, ставший источником для создания новой концепции прав человека, определила основные направления развития конвенционных норм международных и региональных правозащитных институтов. Многие страны мира восприняли нормы и принципы Декларации, что, в свою очередь, оказало огромное влияние на национальные законодательства в сфере признания и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Для полноты восприятия существа вопроса считаем необходимым рассмотреть Хельсинский заключительный акт. История создания данного документа берет начало в семидесятые годы прошлого столетия, связанное с ослаблением напряженности, снижения остроты конфронтации между сверхдержавами. Кульминацией периода разрядки, как свидетельствуют документальные материалы, явилось проведение в столице Финляндии г. Хельсинки общеевропейского Совещания по безопасности и сотрудничеству, участники которого, а на завершающем этапе работы форума это были главы государств и правительств, подписали основополагающий международный акт - итог многомесячных усилий дипломатов, юристов, экспертов по различным вопросам [62, с.319-320].

Хельсинский заключительный акт по своей природе и характеру положений, закрепленных в документе, воспринимается не просто как юридически обязательный акт для государств-участников, а в большей степени как политический. Положения Акта содержат в большей степени положения, касающиеся вопросов мира и безопасности, мер по строительству доверия и разоружения, вопросов экономики, науки и техники и защиты окружающей среды, а также меры контроля по принятым договоренностям, неприкосновенности границ, мирного урегулирования споров. Предметом регулирования Акта также явились вопросы защиты прав человека, закрепленные в руководящих принципах главы I, а также в главе III. В первых двух принципах главы I участвующие в договоре государства обязались уважать права и основные свободы, содействовать эффективному использованию гражданских, политических, экономических и других прав. Что же касается закрепленного права на контакты и воссоединение семьи, то данный вопрос утерял всякую актуальность в связи с изменениями политической карты мира. Нельзя не оставить без внимания и то, что Хельсинский заключительный акт, как, впрочем, и другие рассмотренные выше документы, признает Устав ООН и Всеобщую декларацию прав человека, как основные руководящие начала для государств-участниц Соглашения. В целом характеризуя Хельсинский заключительный акт, можно сказать, что данный документ является действительным юридическим памятником своего времени, принятие которого заложило основу для объединения мира и противоположных политических и правовых систем.

В настоящее время, по мнению ряда исследователей, в международной практике сложилась универсальная концепция межгосударственного сотрудничества в области прав человека, нашедшая свое закрепление и развитие в международно-правовых документах [63, с.403-405]. Выдвинутая концепция позволяет сделать следующий вывод о развитии прав и свобод человека в мировом масштабе.

В процессе выработки общей концепции прав человека сформировался единый комплекс, без ярко выраженного противопоставления одной группы прав другим. Однако единство общего начала не исключает видового многообразия прав и свобод. Основополагающим принципом государственного строительства и международного сотрудничества стал принцип уважения прав человека, исключается всякая ссылка на внутреннюю политическую ситуацию и необходимость. Но в то же время в международном праве сохраняется приверженность принципу суверенного равенства и независимости государств, что является своего рода защитой государства от вмешательства извне под эгидой утверждения принципов демократии и правового государства. Долгое время в научных и политических кругах царило мнение, что коллективные права человека, выраженные в праве народов на самоопределение, права национальных, религиозных меньшинств являются сферой действия международного права и международных органов, а права конкретного человека предмет правового регулирования национальных законодательств. На сегодняшний день ситуация изменилась, и интересы отдельного индивида стали вызывать интерес и у международных органов и организаций. Однако, как правило, международные механизмы могут быть включены только при условии использования всех внутренних средств защиты и восстановления нарушенных прав, предусмотренных национальными законодательствами.

Общей тенденцией развития современной концепции прав человека является попытка уйти из-под давления политических факторов. Это означает, что на уровне официальных межгосударственных отношений требуется исключить идеологию, как основное условие при обсуждении стратегических вопросов сотрудничества. Конституция Республики Казахстан в п. 1 ст. 4 закрепила, что действующим правом в Республике Казахстан наряду с нормами Конституции и нормами других внутренних актов являются международные договорные и иные обязательства Республики. Пункт 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан утвердил приоритетность международных договоров, ратифицированных республикой, перед ее национальными законами.

В целом для омбудсманов стран европейского континента характерен общий порядок назначения на должность, идентична система взаимоотношений с другими органами и институтами. Положение о невозможности досрочного освобождения омбудсмана от занимаемой должности могло быть взято во внимание казахстанским законодателем. Так как данное положение свидетельствует о гарантии независимости правового статуса. Характерным полномочием для европейских омбудсманов является право доступа ко всем официальным документам и базам данных, в том числе и секретным.

В сферу деятельности омбудсманов зарубежных стран включены центральная и местная власти. Анализ правовых статусов омбудсманов европейских стран обнаружил наличие сильных позиций в политических системах стран и авторитет - право возбуждения уголовных дел в судах против управленческого аппарата в лице министров. Безусловно, привлечение к ответственности и применение санкций не сама цель института омбудсмана, но наличие данного правомочия является сдерживающим фактором для чиновников всех уровней. Этот опыт был бы весьма полезен для Казахстана и России. Так как идея введения института омбудсмана в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях - при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко при усиливающейся роли исполнительной власти, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсман оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции. Поэтому целесообразно расширить круг полномочий для более эффективной деятельности Уполномоченного как правозащитного органа.

В большинстве стран правовой статус омбудсманов определяется конституциями либо специальными законами. Как было показано на примерах Швеции, Великобритании и Польши процесс формирования осуществляется посредством выборов парламентами на определенный срок. Поэтому классический омбудсман представляется как орган парламента, а не исполнительной власти, хотя мировой практике известны и другие случаи. Так, например, во Франции медиатор назначается на должность без участия законодательной власти, а посредством декрета Совета министров сроком на шесть лет.

Опыт функционирования института омбудсмана во Франции весьма интересен, так как он вобрал в себя черты английской и скандинавской моделей.

Юрисдикция медиатора довольно широка. Жалобы передаются медиатору депутатами парламента. Как было отмечено выше, медиатор не обязан предоставлять парламенту какую-либо информацию по принятому в производство делу. Говоря о юрисдикции медиатора, нужно заметить, что под нее подпадает вся публичная служба, за исключением правоотношений, возникающих между самим публичным органом и его наемным работником, а также вмешиваться в процедуры, проводимые судом и оспаривать решения суда по существу дела. Так как это противоречит самому духу омбудсмана, носящего субсидиарный характер способа защиты прав и законных интересов индивида. Во Франции отсутствует возможность коллективного обращения к медиатору, жалоба должна носить исключительно личный характер.

Характерно то, что принимаемые правовые акты носят рекомендательный характер, не являются обязательными для представителей администрации. Однако небезынтересным является опыт Франции в случае, если принятая рекомендация покажется нежелательной для государственного органа,то закон предоставляет право медиатору требовать от администрации информации о результатах его вмешательства, установив при этом срок (период), в течение которого должен быть дан ответ. Для более полной реализации института омбудсмана на правовом пространстве двух стран может быть перенят опыт об инициировании дисциплинарного производства против ответственного государственного служащего или постановки вопроса о привлечении его к уголовной ответственности. Такими правами обладают далеко не многие омбудсманы зарубежных стран.

Данный факт вновь позволяет говорить об универсальности института и его способности трансформироваться в конкретных политико-правовых условиях.

Вопрос об отставке омбудсмана также регламентируется. Как правило, прекращает свои полномочия с истечением срока, достижением определенного возраста и другим основаниям, предусмотренным национальными актами (смерть, устойчивая болезнь, собственное желание). Так, в Великобритании возможно освобождение от должности Парламентского уполномоченного по собственному желанию или сместить решением обеих палат парламента. Иной порядок предусмотрен во Франции. Французский законодатель исключил возможность принятия отставки медиатора по собственному желанию, так как за этим шагом может быть завуалировано давление на фигуру медиатора.

Как уже было отмечено выше, омбудсманы разных государств имеют свою сферу контроля. Одни отвечают за вопросы, касающиеся деятельности судов, прокуратуры, налоговых органов, обороны. В данном аспекте примечательным представляется опыт таких стран как Норвегия и ФРГ, так как сферой деятельности омбудсманов этих стран является армия. История учреждения института показывает, что «сильные» омбудсманы, как правило, появляются и довольно успешно функционируют в государствах, чьи политические режимы и системы были далеки от демократических. Тем самым факт учреждения института выступает в качестве некой гарантии от возвращения в прошлую действительность.

В ФРГ в отличие от многих других зарубежных стран должность гражданского омбудсмана отсутствует, однако с 1957 года существует уполномоченный Бундестага по обороне.

После крушения фашистской диктатуры в Германии многие политические силы боялись фактора вооруженных сил как угрозы процесса гуманизации и восстановления, прав человека и гражданина. Вследствие этого были предусмотрены институты парламентского контроля над вооруженными силами: комитет по делам обороны и уполномоченный бундестага по обороне (военный омбудсман). В процессе учреждения военного омбудсмана Германии был учтен опыт таких стран как: Швеции, Финляндии, Норвегии и Дании. Уполномоченный по обороне должен был представить собой мост между парламентским контролем и правовой защиты. Он, наряду с выполнением контрольной функции, обязан выступать в качестве органа по приему жалоб от военнослужащих.

Институт военного омбудсмана не является панацеей от любого рода нарушений законности и прав человека в армии, однако может выступать в качестве дополнительного механизма в вопросе реализации идеи правового государства и как следствие защиты нарушенных прав и свобод военнослужащих.

Существование развитой правовой системы - одно из важнейших условий существования любого цивилизованного общества. Многообразный опыт других государств в сфере правотворчества вызывает повышенный интерес в наших странах в связи с обновлением политических структур и правовых институтов.

В условиях мировой глобализации для омбудсманов разных правовых систем мира стало характерным наличие общих направлений развития. Таковыми являются:

- Учреждение омбудсманов не только центральном, но и на региональном уровнях;

- Отказ от ограниченного понимания омбудсмана, как органа законодательной ветви власти;

- Учреждение омбудсманов по вопросам специального ведения.

Несмотря на видовое многообразие института омбудсмана на пространствах зарубежных странах сложились общие черты, которые могут быть свойственны для всех.

Институт омбудсмана представляет собой субсидиарный механизм защиты прав человека и гражданина в правовых системах, действующих в современных государствах. Главной задачей деятельности омбудсмана является правозащитная функция. Это позволяет зачислить его в перечень органов, осуществляющих охрану правопорядка наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.

Результаты и характер деятельности омбудсмана позволили законодателям многих стран отнести его к высшим должностям государства.

Конституционно-правовая практика позволяет отнести омбудсмана к категории органов, осуществляющих контроль со стороны законодательной ветви власти, хотя только такое понимание сужает рамки современного восприятия правозащитного органа, который с присущей ему легкостью трансформируется в правовых реалиях конкретного государства.

Отличие института омбудсмана от других государственных органов состоит и в том, что он рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и с позиций целесообразности и «хорошего управления». В процессе деятельности омбудсмана возникает парадоксальная закономерность, с одной стороны он выступает с критикой в адрес государственно-управленческого аппарата и способов управления, а с другой результаты его профессиональной деятельности приводят к слаженности всей государственной системы.

Институт омбудсмана весьма многообразен во внешних проявлениях, однако стоящие перед институтом задачи сводятся к поддержанию доверия между гражданами и органами государственной власти.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время во многих зарубежных национальных системах защиты прав и свобод человека и гражданина активно используется правовой институт омбудсмана. Учреждение и функционирование института Уполномоченного по правам человека невозможно без осознания государством человека и гражданина основными носителями прав и свобод, предоставленных и гарантированных конституциями. Возведение данного положения в ряд конституционного принципа создает такую правовую ситуацию, при которой становится возможным учреждение национального правозащитного института.

Вышеобозначенное позволило автору обосновать следующие основные положения и предложить некоторые рекомендации об использовании в казахстанской конституционной практике положительного опыта других зарубежных стран в вопросе функционирования и выполнения основных правозащитных функций, возложенных на институт Уполномоченного по правам человека.

В заключение проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

В соответствии с п. 1 Положения об Уполномоченном по правам человека институт Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан - Уполномоченный является должностным лицом, осуществляющим наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенным в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Существуют две цели деятельности Уполномоченного по правам человека: осуществление наблюдения за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан (основная) и принятие мер по восстановлению нарушенных прав и свобод (косвенная).

В достижении первой цели Уполномоченный выполняют следующие функции: восстанавливающую нарушенные права и свободы, посредническую (медиаторскую), правотворческую (способствующую выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах), информационно- воспитательную. В реализации второй цели уполномоченные осуществляют иные функции: контрольную, консультационную, координационную.

Систему принципов эффективного функционирования Уполномоченного по правам человека составляют: независимость (институциональная, функциональная и персональная); доступность (информационная - высокой уровень информированности населения о деятельности Уполномоченного и организационная - способ организации работы Уполномоченного по правам человека и его аппарата с учетом физической возможности и удобства обращения с жалобой для всех жителей страны); оперативность (восстановление нарушенных действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих прав и свобод индивидов за минимальный срок с момента начала производства по жалобе); законность; справедливость; гласность; взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина; соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РК - это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Механизм включает в себя следующие элементы: охрану прав и свобод, защиту прав и свобод, квалифицированную юридическую помощь, пропаганду прав и свобод.

Учитывая важное место Уполномоченного по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан, в Конституции РК необходимо закрепить правовой статус Уполномоченного по правам человека на столь высоком нормативном уровне.

В целях расширения правозащитных функций и распространения идей омбудсманства в Казахстане необходимо формирование и законодательное закрепление системы региональных уполномоченных по правам человека в Республике Казахстан, основанной на принципах координации, сотрудничества и взаимопомощи, посредством внесения изменений в Положение об Уполномоченном по правам человека в РК. Данная идея неоднократна была высказана многими казахстанскими исследователями, о чем мы писали выше.

Для повышения гарантий независимости уполномоченного по правам человека следует закрепить в Положение некую совокупность иммунитетов, что обеспечит эффективность его деятельности.

В случае учреждения региональных уполномоченных следует решить вопроса: наделения дополнительными компетенциями, с целью реализации принципов организационной доступности и оперативности деятельности Уполномоченного на местах.

В соответствии с п. 1 Положения об Уполномоченном по правам человека - Уполномоченный является должностным лицом, осуществляющим наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенным в пределах своей компетенции полномочиями принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Избранный Казахстаном способ формирования института Уполномоченного по правам человека не является популярным в мировой практике, так как принято считать, что назначение на должность решением главы государства или решением (декретами) исполнительной ветви власти способны оказать сильное влияние на выбор кандидатуры, что в дальнейшем скажется на результатах его работы. Усиление других факторов, определяющих правовой статус, позволит предостеречь национальный правозащитный институт от такого рода влияний. Справедливым будет предположить, что в Казахстане существуют все основания утверждать о существовании президентской власти, так как существует целая сложившаяся система государственных органов, непосредственно подчиненных, подотчетных только главе государства. Составным элементом данной системы может стать институт Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Анализ следующей группы фактов позволил прийти к выводам следующего характера:

- процедура назначения и отстранения от должности производится самим президентом;

- принесение присяги Уполномоченным по правам человека производится перед главой государства (п. 12 Положения);

- ежегодно Уполномоченный по правам человека представляет на рассмотрение Президенту отчет о своей деятельности, состав аппарата Уполномоченного утверждается также Президентом;

- Пункт 14 Положения предоставляет право главе государства принять решение о досрочном освобождении Уполномоченного о занимаемой должности. Поэтому говорить об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан как независимом органе, функционирующем в рамках самостоятельной ветви власти, либо выходящим за пределы классической триады, не представляется возможным.

Результаты исследования указывают о назревшей необходимости повышения правового статуса Уполномоченного по правам человека в Казахстане до уровня конституционного института. Анализ зарубежной практики деятельности национальных правозащитных институтов, с учетом их правового статуса, компетенции, основных направлений деятельности, условно позволил выделить три основные модели института омбудсмана - скандинавскую, европейскую и англо-американскую. Помимо традиционных национальных служб в мировой практике стал известен институт омбудсмана, носящий наднациональный характер.

На основании вышеизложенных выводов, можно говорить о проявлениях самостоятельности моделей правового института Уполномоченного по правам человека в РК.

Несмотря на различие национальных моделей функционирования института Уполномоченного по правам человека, существуют основания говорить о наличии единой концепции функционирования внесудебного правозащитного органа. Историко-юридический и сравнительно-правовой анализ основных характеристик института омбудсмана зарубежных стран, позволяет выделить следующие его особенности:

Омбудсман как правозащитный орган был сформирован в рамках законодательной ветви власти, специализируясь на защите прав и свобод граждан, тем самым расширяя контрольные функции парламента в отношении исполнительной ветви власти. Однако мировой практике известны модели омбудсманов, чья легитимность подтверждается принятием декретов исполнительной власти (Франция).

Во многих зарубежных странах омбудсман является должностным лицом высокого ранга, его государственно-правовой статус закреплен в конституциях. Следствием конституционно-правового закрепления статуса является наличие системы иммунитетов и гарантий независимости при выполнении возложенных на него функций. Как правило, конституционно-правовой статус омбудсмана приравнивается к статусу депутата либо судьи конституционного суда.

В РК в отличие от других зарубежных стран говорить о конституционном закреплении не представляется возможным, однако это не лишает права на существование института Уполномоченного по правам человека на правовом пространстве Казахстана. Принятая Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы позволяет надеяться на поступательное и динамичное развитие института Уполномоченного по правам человека с учетом передового международного опыта и особенностей казахстанской правовой системы.

Омбудсман не является ни органом государственной власти, ни органом государственного управления или судебным органом. Уполномоченный по правам человека не решает споры между гражданином и государственным органом по существу, в отличие от судебных органов. Рассматривая жалобы граждан, Уполномоченный по правам человека вправе выразить свое мнение к тем или иным решениям, однако не правомочен их отменить либо изменить.

Формы и методы деятельности омбудсмана специфичны, авторитет принятых рекомендаций напрямую зависит от личности, профессионализма самого Уполномоченного по правам человека. Практическая значимость, а также действенность принимаемых Уполномоченным рекомендаций прямо зависит от развитости государства и определяется факторами, лежащими за пределами правовой системы.

Опыт многих зарубежных стран доказывает эффективность деятельности правового института Уполномоченного по правам человека в государствах переходного типа.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Республики Казахстан: официальный текст с изм. и допол. от 21 мая 2007 г. - Алматы: Жеті-Жар?ы, 2007. - 136 с.

2. Узакбаева А.Б. Уполномоченный по правам человека в РК и РФ: институциональный и сравнительно-правовой анализ: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - Алматы, 2010. - 29 с.

3. Кравцов Б.П. Понятие государства и права. Для университетов марксизма-ленинизма. - М.: Мысль, 1967. - 54 с.

4. Государственное право СССР и советское строительство: учебник / под ред. Н.П. Фарберова. - М.: Юрид. лит., 1986. - 528 с.

5. Права человека: время трудных решений: сборник статей / под ред. Е.А. Лукашева. - М., 1991. - 175 с.

6. Алексеев С.С. Право и перестройка: Вопросы, раздумья, прогнозы. - М.: Юрид. лит., 1987. - 176 с.

7. Малиновский В. Глава государства суверенного Казахстана. - Алматы: ВШП «?ділет», 1998. - 242 с.

8. Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. №132-II // Ведомости Парламента РК. - 2000. - №23. - С.410.

9. Закон РК «О присяжных заседателях» от 16 января 2006 г. №122-III ЗРК // Ведомости Парламента РК. - 2006. - №2. - С.18.

10. Булеулиев Б. Некоторые аспекты становления и развития национального законодательства о судебных присяжных // Фемида. - 2006. - №10. - С.2-4.

11. Шнарбаев Б. Создание правового механизма действия суда с участием присяжных заседателей в РК // Фемида. - 2006. - №6. - С.17-19.

12. Башимов М. Человек превыше всего // Мир закона. - 2006. - №1. - С.6-7.

13. Утибаев Г. Некоторые аспекты введения суда присяжных в РК // Правовая реформа в Казахстане. - 2005. - №2. - С.25-28.

14. Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан / Сапаргалиев Г., Мухамеджанов Б., Жанузакова Л., Сакиева Р. - Алматы: Жетi-жар?ы, 2000 - 312 с.

15. Указ Президента РК «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» от 9 февраля 2002 г. №803 // САПП РК. - 2002. - №6. - Ст.38.

16. Указ Президента Республики Казахстан «Об образовании специализированного финансового суда в городе Алматы» от 17 августа 2006 г. №158 // САПП РК. - 2006. - №28. - Ст.299.

17. Указ Президента Республики Казахстан «Об учреждении специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних» от 23 августа 2007 г. №385 // САПП РК. - 2007. - №29. - Ст.327.

18. Указ Президента Республики Казахстан «Об образовании и упразднении некоторых специализированных судов Республики Казахстан» от 29 декабря 2009 г. №910 // САПП РК. - 2010. - №1. - Ст.1.

19. Конституционный закон Республики Казахстан «О Конституционном Совете» от 29 декабря 1995 г. №2737 // Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. №24. - Ст. 173.

20. Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 21 декабря 1995 г. №2709 // Ведомости Парламента РК. - 1995. - №24. - Ст. 156.

21. Семенова А.Ю. Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02. - Тюмень, 2006. - 246 с.

22. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 1999. - 790 с.

23. Сман А. Личность как субъект права и ее свойства // Фемида. - 2007. - №8. - С.17-18.

24. Лупарев Г.П. Правовое положение личности в зарубежных странах: Учеб. пособие. - Алматы: ВШП «?ділет», 2001. - 216 с.

25. Котов А.К. Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ (вопросы конституционного права). - Алматы: Жетi жар?ы, 1996. - 288 с.

26. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. - Алматы: Жетi жар?ы, 2007. - 544 с.

27. Яценко В.Н. О соотношении закона и подзаконного акта // Журнал российского права. - 2003. - №2. - С.89-96.

28. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2003 г. // www.ombudsman.kz

29. Башимов М.С. Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека). - Астана: Фолиант, 2003. - 312 с.

30. Назарбаев Н.А. Наша Конституция - это осознанный выбор народа Казахстана: Выступление на торжественном заседании, посвященном Дню Конституции // Казахстанская правда. - 2002, август - 30.

31. Тиунова Л.Б. Разделение властей в РФ: Конституционная модель // Правоведение. - 1996. - №4. - С.40-47.

32. Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан: от ханской власти - к президентской республике. - Алматы: Жетi-жар?ы, 1995. - 88 с.

33. Положение об Уполномоченном по правам человека. Утверждено Указом Президента Республики Казахстан «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан» от 19 сентября 2002 года №947 // САПП РК. - 2002. - №30. - Ст.328.

34. Малиновский В. Президент Республики Казахстан: инструменты власти и обеспечения деятельности. - Алматы: АЮ ВШП «?ділет», 2003. - 402 с.

35. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - №4. - С.10-18.

36. Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. №453-I // Ведомости Парламента РК. - 1999. - №21. - Ст.773.

37. Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении текста Присяги политического государственного служащего Республики Казахстан и Порядке принесения Присяги политическими государственными служащими в Республике Казахстан» от 13 апреля 2000 г. №372 // САПП РК. - 2000. - №19. - Ст.200.

38. Жангалиева Г. Институт омбудсмана и парламентаризм // Правовая реформа в Казахстане. - 2008. - №4(8). - С.3-7.

39. Денисов С.А. Встраивание института Уполномоченного по правам человека в механизм власти различных управленческих групп // Комиссии и уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов / под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002. - 288 с.

40. Калиева Г.С. Административно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - Алматы, 2009. - 24 с.

41. Тусупова А.Ж. Конституция и законы как источники конституционного права Республики Казахстан: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. - Алматы, 2007. - 29 с.

42. Указ Президента Республики Казахстан «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина» от 29 ноября 2004г. №1474 // САПП РК. - 2004. - №47. - Ст.585.

43. Указ Президента Республики Казахстан «О внесении изменений в Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года» от 29 августа 2006 г. №168 // САПП РК. - 2006. - №32. - Ст.339.

44. Общие положения проекта «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане»: заключения и рекомендации // Материалы национальной конференции «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане». - Астана, 2006. - С.47-54.

45. Башимов М.С. Институт омбудсмена в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. - 2003. - №2 (19-20). - С.7-14.

46. Указ Президента Республики Казахстан «О создании Национального центра по правам человека» от 10 декабря 2002 года №992 // САПП РК. - 2002. - №45. - Ст.445.

47. Башимов М.С. Аппараты омбудсменов мира // Вестник КазНУ. Серия «МО и МП». - 2002. - №2 (8). - С.65-71.

48. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2005 г. // www.ombudsman.kz

49. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2008 г. // www.ombudsman.kz

50. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2003 г. // www.ombudsman.kz

51. Саидов А.Х. Международное право прав человека / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2002. - 197 с.

52. Котов А.К. Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ (вопросы конституционного права). - Алматы: Жетi жар?ы, 1996. - 288 с.

53. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. - Алматы: Жетi жар?ы, 2007. - 544 с.

54. Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. №132-II // Ведомости Парламента РК. - 2000. - №23. - С.410.

55. Международное право / отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. - М.: Международные отношения, 1998. - 624 с.

56. Международные акты о правах человека: сборник документов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1998. - 784 с.

57. Бюргенталь Т. Международные права человека: Краткий обзор / пер. с англ. - Алматы: ?ылым, 1999. - 352 с.

58. Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник. - М.: Издательство БЕК, 1996. - 371 с.

59. Сарсембаев М. Право на международную защиту // www.kazpravda.кz

60. Подписание Президентом РК Факультативных протоколов к Международному пакту о гражданских и политических правах и к Конвенции против пыток - знаковое событие в деле защиты прав человека // www.inform.kz

61. Закон Республики Казахстан «О ратификации Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах» от 11 февраля 2009 г. №130-IV ЗРК // Казахстанская правда. - 2009, февраль - 14.

62. Сергеев Е.Ю. Новейшая история. Подробности. - М.: Издательство «Астрель», «Олимп», «Фирма «Издательство АСТ», 2000. - 576 с.

63. Права человека: Учебник для вузов / отв. ред. Е.А. Лукашева. - М.: Норма, 2003. - 573 с.

Размещено на Allbest.ru