Институт гражданства

В преамбуле Конституции Республики Казахстан говорится: "Мы, народ Казахстана, объединенный общей исторической судьбой, созидая государственность…, исходя из своего суверенного права, принимаем настоящую Конституцию". Пункт 1 статьи 3 Конституции Республики Казахстан закрепляет принцип "единственным источником государственной власти является народ". Из указанных конституционных положений следует, что основой государства Республики Казахстан, его суверенитета, независимости и конституционного строя является народ Казахстана. В связи с этим положениями Конституции, регулирующие вопросы гражданства (статья 10), то есть относимости лица к государству Казахстан, составляет один из фундаментальных конституционно - правовых институтов.

Народ Республики Казахстан, основывается на своем суверенном праве, определил конституционно - правовое наполнение института гражданства.

Из анализа положений Конституции Республики Казахстан следует, что гражданство представляет собой конституционно - правовую связь лица с государством Казахстан, характеризующуюся длящимися и устойчивыми отношениями и наличием совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Конституции провозглашает принципы единства и равенства гражданства Республики Казахстан. Конституционный принцип единства гражданства исходит из унитарности государства и означает, что граждане республики обладают единым правовым статусом, основывающимся на единой конституционной правосубъектности. Под принципом равенства гражданства следует понимать равенство прав, свобод и обязанностей граждан республики независимо от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любых иных обстоятельств. В пункте 1 статьи 10 Конституции предусматривается конституционно-правовая легитимность гражданства - оно признается только в случае его приобретения на законных основаниях. [14]

Нормы о гражданстве включены в разделе 2 "Человек и гражданин" Конституция Республики Казахстан и объединены в статью 10, с которой структурно начинается указанный раздел. Значимым является то, что конституционно-правовое регулирование прав и свобод человека м гражданина предваряется нормами о гражданстве, поскольку этим устанавливаются конкретная направленность и содержание конституционных прав, свобод и обязанностей лица.

Институт гражданства является определяющим признаком суверенитета, независимости и конституционного строя Республики, поскольку только народ Казахстана, состоящий из граждан государства, является "единственным источником государственной власти" и "осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственными органами".

Конституция дифференцирует правовой статус личности, употребляя термины "гражданин Республики Казахстан", "каждый", "все", "иностранцы" и "лица без гражданства". При этом следует понимать, что когда в тексте Конституции говорится о "каждом" и "всех", то имеется в виду как граждане республики, так и лица, не обладающие гражданством республики; когда "граждане Республики Казахстан" - только лица, связанные гражданством с государством Казахстана. Там самым Конституция Республики Казахстан устанавливает для этих субъектов разный объем прав и свобод, которыми они могут пользоваться, и разный объем обязанностей, которые на них возлагаются.

Конституционно-правовой статус граждан Республики Казахстан предполагает обладание ими всем комплексом прав, свобод и обязанностей, установленных Конституцией, при равенстве их перед законом. Для иностранцев же и лиц без гражданства предусмотрен иной, ограниченный, конституционно-правовой статус: эти лица пользуется правами и свободами, а также несут обязанности, распространяющие на граждан, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией, законами и международными договорами.

Так, Конституция однозначно определяет, что лица, не обладающие гражданством Казахстана, не должны претендовать на должности Президента Республики, депутатов Парламента и маслихатов республики, государственной службы и судей, не могут участвовать в управлении государством, обладать активным и пассивным избирательным правом участвовать в республиканском референдуме, поскольку указанные права и свободы распространяются исключительно на граждан республики. Указанное подтверждается также и выводами, содержащимися в постановлении Конституционного Совета Республики от 17 мая 2001 года № 7/2 "Об официальном толковании пунктов 3 и 5 статьи 52 Конституции Республики Казахстан", в котором говорится, что "с утратой депутатом Парламента казахстанского гражданства или выходом из него лицо утрачивает предусмотренные статей 33 Конституции политические право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в его органы, которые предоставляются только гражданами Республики Казахстан".

Такие ограничения также нашли соответствующую регламентацию в международных договорах о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, постоянно проживающих на территории другого государства (между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией от 20 января 1995 года). [15]

В действующим праве республики такое разделение конституционно-правового статуса личности является одним из главенствующих принципов. Иное понимание института гражданства, предусмотренного в нормах статьи 10 Конституции, привело бы к фактическому выхолащиванию содержания положений Основного Закона о статусе граждан республики и основанного на нем действующего права Казахстана, к созданию угрозы национальной безопасности и возможной утраты суверенитета, а также к нарушению принципа равенства, установленного пунктом 1 статьи 14 Конституции Республики Казахстан.

Исходя из определяющего характера института гражданства для государственности Казахстана и правового положения граждан, пункт 3 статьи 10 Конституции Республики Казахстан устанавливает норму - принципов, согласно которой "за гражданином республики не признается гражданство другого государства".

Конституционно - правовой смысл этого положения предусматривает неприемлемость в республики множественного гражданства, в том числе двойного. Предусмотренные в Конституции Республики Казахстан общие положения, принципы и нормы, относящиеся к основам суверенитета, независимости и конституционного строя республики, обеспечиваются и охраняются в первую очередь Конституцией, а лишь затем - основывающимся на ней нормативными правыми актами меньшей юридической силы. Установленная в Основном Законе норма - принцип о признании за гражданином республики гражданства другого государства содержит в себе правило если гражданин республики приобретает гражданство другого государства, то за ним не сохраняется гражданство Казахстана со времени соответствующего оформления свободного волеизъявления лица; факт приобретения гражданства Казахстана гражданином другого государства является юридическим постоянным с момента свершения самого этого факта. При этом в силу императивности нормы пункта 3 статьи 10 Конституции Республики Казахстан прекращение гражданства республики должно осуществляться в упрощенном порядке, как это предусмотрено для случаев утраты гражданства.

Указанный конституционный принцип нашел дальнейшее развитие в основанных на анализируемых нормах Конституции инее противоречащих им Законе "О гражданстве Республики Казахстан" и международных документах, в которых участвуют республика. Так, в статьях 3 и 21 закона предусматривается, что гражданами республики являются лица, которые не состоят в гражданстве иностранного государства, а также устанавливается основание утраты гражданства республики, если оно приобретено в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов.

Нормы международных договоров содержат аналогичные механизмы, предотвращающие случаи многогражданства. Так, положения Соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 года; Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, от 20 января 1995 года; Соглашение между Республикой Казахстан и Республикой Беларусь об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Республику Беларусь, и гражданами Республики Беларусь, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан и Украиной об упрощенном порядке приобретения и прекращения гражданства гражданами Республики Казахстан, постоянно проживающие в Украине, и гражданами Украины, постоянно проживающими в Республике Казахстан, и предотвращении случаев без гражданства и двойного гражданства от 19 мая 2000 года предполагают решение вопросов приобретение гражданства одного государства с одновременным прекращением гражданства другого государства. [16]

Таким образом, Конституционный Совет Республики Казахстан считает, что в силу требований пункта 3 статьи 10 Конституции Республики Казахстан лицо, являющееся иностранным гражданином, не может одновременно являться гражданином Казахстана. В связи с этим на него не распространяются права и свободы, предусмотренные Конституцией для граждан Республики. В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Конституции" иностранцы и лица без гражданства пользуются в республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами".

Проанализированные в настоящем постановлении нормы Конституции республики в силу их прямого действия не допускают лиц, являющихся гражданами других государств и имеющих одновременно национальные паспорта республики, к должностям Президента, депутатов Парламента и маслихатов, на государственной службе и судей республики. Такими лицами не подлежат осуществлению и другие права и свободы, которыми они не могут пользоваться в силу требований Конституции, законов и иных нормативных правовых актов, а также в случаях, предусмотренных международными договорами Казахстана.

Конституционный принцип "за гражданином республики не признается гражданство другого государства" обеспечивается следующим механизмом, вытекающим из смысла пункта 3 статьи 10 Конституции Республики Казахстан: если гражданин Республики Казахстан приобретает гражданство другого государства, то за ним с этого момента не сохраняется гражданство Республики Казахстан; гражданство Республики Казахстан считается недействительным, если его приобретает иностранец, не прекращая одновременно гражданства иного государства.

1.4 ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РЕПАТРИАНТАМ-КАЗАХАМ И ИНОСТРАНЦАМ: ОПЫТ ПЕРВЫХ ЛЕТ НЕЗАВИСИМОСТИ

В обсуждение данного вопроса внесен действительно животрепещущий вопрос и отрадно, что проблемы миграции в Казахстане волнуют неправительственные организации не в меньшей мере, чем государственные органы. Всем известно, что с распадом Советского Союза обрели независимость бывшие союзные Республики, в том числе и Казахстан. Существенно взросли миграционные процессы. Всем известно, что в Казахстан в разное время принудительно заселяли народы других регионов Советского Союза, перед и во время Великой Отечественной Войны в Казахстане поселили немцев, корейцев, чеченцев, а во время освоения Целинных залежных земель в основном это русскоязычное население переехало в Республику.

Естественно, что с приобретением независимости, бывшие Республики СССР начали возрождать свои национальные и культурные традиции, свой язык, и вполне понятно желание различных наций, народностей возвратиться на свою историческую родину с целью воссоединение с семьей и восстановление семейно родственных отношений. В аналогичной ситуации оказались лица коренной национальности казахи, которые в силу различных причин оказались в странах дальнего и ближнего зарубежья. Большая часть из них покинула свою историческую родину перед Революцией и Гражданской войной, а также при проведении насильственной коллективизации, из-за массового голода и репрессий. [17]

Республика Казахстан в лице главы государства, правительства и других государственных органов начала проводить определенную работу по удовлетворению национальной культуры, духовности, языковых потребностей соотечественников, как в Республике, так и за рубежом, в обеспечении социально экономической поддержки вернувшихся на историческую родину. В первую очередь была проведена большая подготовительная работа по созданию нормативно правовой базы.

Так первым законом, принятым в суверенном Казахстане, был закон " О гражданстве Республики Казахстан", подписанный 30 декабря 1991 года. В дальнейшем, для урегулирования процесса приобретения гражданства, выхода из гражданства в Республике Казахстан был принят указ Президента. Кроме того, с увеличением миграционных процессов, притоком населения из стран СНГ и, естественно оттоком в эти страны было подписано ряд соглашений об упрошенном порядке приобретения и выхода из гражданства в Республике Казахстан. Было подписано соглашение с Российской Федерацией в 1995 году, с Белоруссией, эти соглашения уже ратифицированы парламентами обоих государств и вступили силу. Кроме того, подписаны аналогичные соглашения с Украиной.

В 2000 году подписано четырехстороннее соглашение по данному вопросу между Республикой Казахстан, Российской Федерацией, Белоруссией и Кыргызстаном, однако это соглашение находится на стадии рассмотрения, т.е. прохождения внутригосударственных процедур, ратификации в каждом из государств. Эти меры, конечно в какой-то степени позволили решать проблемы приобретения и выхода по приему гражданства Республики Казахстан и одновременно выхода. Я хотела бы остановиться на ряде серьезных проблем, которые не позволяют нам оперативно решать именно вопросы приема гражданства Казахстана. Как уже отмечалось, наибольшее количество наших соотечественников, более 60-ти тысяч, прибыли из Монголии в период с 1991 по 1999 годы. Прибыли они в порядке трудовой миграции, т.е на основании подписанного трудового соглашения между Министерством сельского хозяйства Казахстана и Монголии и до 1998 года эти граждане по статусу являлись временно пребывающими в Республике, поэтому ни какой речи о приеме гражданства Казахстана не было.

Таким образом, заявление о приеме гражданства в соответствии с нашим законодательством могут подаваться только теми, кто постоянно проживает в РК, и поэтому мы не имели права принимать эти заявления. Плюс к этому действуют договор между Республикой Казахстан и Монголией об регулировании вопроса добровольного переселения и гражданства лиц, прибывших в страну по трудовому соглашению. Этот договор был подписан в декабре 1994 года, и после ратификации он вступил в силу только в сентябре 1995 года. Договор был заключен сроком на 5 лет. Согласно этому договору казахстанская страна может принять в гражданство лиц, прибывших по трудовому соглашению, лишь после получения официального уведомления монгольской стороны. Кроме того, те, кто прибыл в 1991-1992 годах, при выезде из Монголии также как у нас оформляют заграничные паспорта сроком на 5 лет. Естественно сроки действия этих паспортов уже истекли, кроме того, их дети, члены семьи, которые были вписаны в эти паспорта теперь достигли совершеннолетия, оказалось, что эти люди как бы без документов, удостоверяющих личность.

В 1996 году Казахстаном специально были приглашены представители монгольской стороны для документировании этих лиц, и оттуда прибыла делегация в составе 5- ти человек, представители Министерства Юстиции, Министерства труда и других ведомств, для проведения опроса лиц казахской национальности и их документированию. Совместно с Агентством по миграции и демографии данная делегация с представителями Казахстана объехали весь Казахстан и встретились с гражданами Монголии казахской национальности, при опросе было установлено, что более 85% не желает возвращаться в Монголию. [18]

Часть из них была документирована, привезенными из Монголии паспортами, свидетельствами о рождении и другими документами, и документирование этих лиц было проведено объездным методом, однако часть людей отказалась документироваться этими паспортами. Поэтому, чтобы люди не оказались без документов, удостоверяющих личность, Правительство РК принято постановление в июле 1998 о признание этих лиц "постоянно проживающими в Республике Казахстан".

То есть появилось основание для документации их видами на жительство, и в этом же постановлении указывалось, что 1998 году за счет средств республиканского бюджета их документация должна проходить бесплатно. Эта работа была проведена, и в дальнейшем этих людей будут документировать видами на жительство, и принимать в гражданство РК за счет средств Агентства по миграции и демографии.

С другой стороны, как говорилось, Агентством по миграции и демографии была проведена очень большая работа по сбору документов о выходе из гражданства Монголии. Эти документы переданы и находятся на рассмотрение Монгольской стороны. Эти вопросы необходимо решать также путем расследования гражданства прибывшим нашим внутренним законодательством. Если остановиться на ситуации с нашими соотечественниками, прибывающими из других стран, то она складывается точно так же. Например, с лицами казахской национальности, прибывающими из Китайской Народной Республики. Здесь же необходимо отметить, что те, кто прибыл по квоте миграция из Ирана, в основном уже приняты в гражданство Республики Казахстан, потому что было соответствующее соглашение по переселению, и был организованный вывоз их Агентством по миграции и демографии и нашими посольскими работниками.

При их выезде они осуществляли выход из гражданства и прибывали по свидетельству о возвращении как лица без гражданства, и тут же в местах их компактного расселения оформляли их прим в гражданство, и все из них приняты в гражданство и документированы. Для выезда на постоянное место жительства по их законам, существует нелегальная квота 50-60 человек в год. Те, кто прибыл в Республику Казахстан, без проблем оставляются на постоянное место жительства (кто в состоянии приобрести жилье). Но как уже отмечалось, большая часть стремится жить здесь только по видам на жительство, сохраняя гражданство КНР, и не желают приобретать гражданство РК.

Хотя в вопросе приема в гражданство прибывших из Китая, проблем с китайской страной нет, то есть по закону о гражданстве в Китае, если гражданин Китая приобретает гражданство другого государства, он автоматически теряет гражданство Китая. Здесь они не хотят терять гражданство Китая, та как, потеряв его, они не могут попасть в Китай, куда они часто ездят по пенсионным вопросам или бизнесу. Если перейти к лицам казахской национальности, прибывшим из стран СНГ, то тут возникают аналогичные проблемы. [19]

Сейчас мы имеем большой поток из Узбекистана, Туркмении, Киргизии. Все эти государства ввели в действие национальные паспорта, которые подтверждают гражданство. По законодательству Узбекистана, Туркмении, Киргизии все лица, получившие национальные паспорта, обязаны оформлять выход из гражданства. Тем, кто приехал по паспортам 1974 года (Советским), оформляют соответствующее разрешение в прием гражданства Республики Казахстан. Однако сейчас, например, в Узбекистане, большинство уже получило национальные паспорта.

Так же возникают сложности по законодательству Узбекистана, существует длительный срок рассмотрения ходатайств о выходе из гражданства, около 9-ти месяцев, и около года заседает комиссия при Президенте. К тому же во всем мире вопросы выхода из гражданства для проживающих за границей обычно принимаются посольствами. Однако здесь посольства не принимают документы тех, кто уже прибыл сюда на постоянное место жительства, и они вынуждены ехать в Узбекистан и подавать все документы там. К тому же, с 1999 года Туркмения ввела визовый режим въезда с Республикой Казахстан, что приводит к различным коллизиям. Так например, их человек не может въехать в Туркмению для подачи документов о выходе из гражданства без визы.

Таким образом, существует много таких проблем, которые необходимо решать. Заканчивая хотелось бы отметить, что решение всех миграционных проблем, в том числе и гражданства, заключается также в том, чтобы по опыту развитых стран расселять этих людей для удобств их документации и регистрации. Также в этом вопросе необходима помощь международных организаций, как они, допустим, помогли в Южно- казахстанской области по расселению и обустройству оралманов.

2. ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСТВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СНГ

2.1 ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО

В литературе феномен двойного гражданства (бипатризма), то есть обладания одним лицом одновременно гражданством двух государств, получил полярные оценки - от юридической аномалии до необходимой меры поддержки национальных диаспор в новом зарубежье, обеспечивающей "большую свободу выбора и большую социальную защищенность". [20] Так или иначе, это объективно существующее в мире правовое явление, представляющее "реальность вне зависимости от политических мнений", [21] регулируемое как внутренним законодательством различных государств, так и международными соглашениями.

В нормативной составляющей правовых систем государств- участников СНГ вопрос двойного гражданства решается столь же неоднозначно. Часть из них, прямо и недвусмысленно декларируя политику моногражданства, уже на конституционном уровне категорически отрицает возможность для своих граждан одновременно являться гражданами другого государства. [22] Другие, косвенно придерживаясь той же политики, в конституции и/или соответствующим законе признают принадлежность своих граждан к гражданству другого государства только в исключительных случаях, предусмотренных международными договорами. И лишь формулировка российской Конституции не содержит отрицания, устанавливая, что " граждан Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

На сегодняшний день успехи российской дипломатии в этой области достаточно скромны. В письме МИД РФ от 14 ноября 2000г. №20565/ДКС-ГР[23] сообщалось, что Российская Федерация "заключила два таких договора (соглашения), а именно: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об регулировании вопросов двойного гражданства (ратифицировано 25 ноября 1994 года, вступило в силу в 1995 году), [24] Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (ратифицирован 15 декабря 1996 года, вступил в силу в 1997году)"[25]. Остальные государства участники СНГ оказались не готовы допустить на своей территории явление бипатризма. При этом в качестве основных аргументов "против" выдвигались: возможная нелояльность обладателей двойного гражданства к государству проживания, их социально - психологическая автономизация от остальных граждан, вероятность угрозы национальному суверенитету в связи с возможностью вмешательства в свои внутренние дела другого государства под предлогом защиты своих граждан. Что касается обыкновенных людей, видевших "в двойном гражданстве средство если не всех проблем, то улучшения своего социального самочувствия",[26] то на этот счет весьма характерно высказывался чиновник МИД Украины: "Представляется, что на этапе становления независимых государств именно государственный фактор должен превалировать над личным. Если же идет на поводу у интересов граждан, базирующихся на сегодняшних, сиюминутных трудностях, то не удастся построить ни государство, ни его взаимоотношения с другими странами". [27]

По смыслу соглашений статус бипатрида подразумевал наличие у его обладателя всех прав и свобод гражданина государства проживания, а также необходимость выполнение всех соответствующих обязанностей, от которых нельзя отказаться по причине наличия иного гражданства. Последнее ("в науке его место окрестили "спящим") " просыпаться" лишь тогда, когда человек приезжает в страну второго гражданства [28] и начинает осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства этой страны с момента приобретения им статуса постоянно проживающего на его территории.

Большинство государств - участников СНГ избрали в качестве приоритетной политику моногражданства. Тем не менее оставался еще очень широкий простор для двустороннего и многостороннего сотрудничества в сфере определения правого положения тех бывших граждан СССР, кто по тем или иным причинам в стране постоянного проживания не приобрел статуса гражданина. Одним из вариантов стало заключение двухсторонних договоров о правовом статусе граждан одного государства- участника СНГ, постоянно проживающих на территории другого. Основная цель таких договоров придание гражданам одной из Сторон, постоянно проживающих на территории другой Стороны, правового статуса, максимально приближенного к правовому статусу граждан этой или другой Стороны в части экономических, социальных, трудовых и иных прав без предоставления гражданства последней.

Первый подобный договор был заключен Российской Федерацией и Республикой Казахстан 20 января 1995г. [30] В Договоре гражданин одной Стороны считался постоянно проживающим на территории другой Стороны, если он на основании разрешения, выжданного последней, постоянно проживал на ее территории и при этом не являлся также постоянно проживающим на территории Стороны своего гражданства. Его статус удостоверял документ, выделяемый компетентными органами Стороны проживания, или отметка, проставляемая ими в документах, удостоверяющих право на пересечение государственной границы, за исключение дипломатических и служебных паспортов.

Находясь вне территориальных пределов Стороны своего гражданства, лицо не теряло правовую связь с ней. Одновременно покровительство и защита оказывались ему обеими Сторонами, а ограничение в правах или дополнительные обязанности, которые уже были установлены или могли быть установлены в будущем для иностранных граждан в Стороне проживания, на него не распространялись. За изъятиями, установленными Договором, такому лицу предоставлялись равные с гражданами Стороны проживания права и свободы и возлагались те же обязанности. Особо выделялись гарантии права собственности таких лиц и возможности участия в приватизации наравне с гражданами Стороны проживания, право поступать в учебные заведения Сторон на основе документов об образовании, которые, в свою очередь, признавались действительными на территории обеих Сторон, а также обязанности соблюдения Конституции и законодательства Стороны проживания, уважения ее традиций и обычаев.

Во избежание коллизий в Договоре были определены случаи применения законодательства Стороны проживания и Стороны гражданства. Так, первый случай при определении правоспособности и дееспособности гражданина одной Стороны, постоянно проживающего на территории другой, приобретения им собственности и т.д. В качестве оснований применения законодательства Стороны гражданства рассматривалось, например, установление в отношении рассматриваемого лица опеки и попечительства, осуществление усыновления или отмена таковых.

Российско-казахстанский Договор вскоре обрел значение правой модели, по которой были подготовлены проекты, а затем заключены аналогичные договоры с Туркменистаном [31] (положение которого, что немаловажно, не применялись к бипатридам, правовой статус которых определялся соответствующим Соглашением), Грузией [32], республикой Армения. [33]

В решении проблем гражданства рассмотренные договоры явились единственным возможным, исходя из сложившийся на момент заключения политической обстановки, компромиссом государственного и личного интересов, средством, позволяющим если не решить вопрос о выборе гражданства, то сделать его хотя бы менее острым.

Но при всех своих достоинствах, как цивилизованного правового средства облегчение положение лиц, оказавшихся за приделами своих национально государственных образований, рассматриваемая модель не стала полноценным решением проблемы. Об этом говорит, в частотности, непредставление постоянными жителями значительного ряда политических прав. В соответствии с договорами они не могли избираться и быть избранными на высшие государственные должности и высшие органы государственной власти Стороны проживания; участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме); занимать должности руководителей в системе органов государственной власти все уровней; на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел, а также должности судьи и прокурора в Стороне проживания, то есть были "выключенными" из внутриполитической жизни страны.

Тем не менее, данную правовую конструкцию в ее уже многостороннем варианте находим в рамках субрегионального интеграционного объединения государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. 28 апреля 1998г. решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации был принят Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства. [34] Практически полностью восприняв положения своих двусторонних "предшественников", Договор имеет и некоторые свои особенности. Так, если в соответствующих договорах России с Казахстаном и Туркменистаном устанавливалось, что правоспособность и дееспособность постоянного жителя определяются по законодательству Стороны проживания, то в четырехстороннем Договоре дееспособность постоянного жителя, за исключением случаев совершения им гражданско - правовых сделок, определяется по законодательству Стороны гражданства. Во-первых, ранее в Договоре устанавливалось, что "постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания" с указанными в Договоре и конституциях Сторон изъятиями. Если данное положение воспринимать как юридический регулятор правоспособности постоянного жителя, то есть его способности иметь права и нести обязанности, предусмотренные законодательством Стороны проживания, то в Договоре возникает внутреннее противоречие: правоспособность постоянного жителя регулируется законодательством Стороны проживания, а дееспособность, за исключением гражданско- правовой, - по законодательству Стороны гражданства. В - третьих, вызывает сомнение юридическая и фактическая целесообразность указанной формулировки, поскольку, постоянно проживая на территории одного из государств- участников Договора, физическое лицо вступает в трудовые, семейные, земельные и иные правоотношения на территории данного государства, и применение при этом законодательства другого государства приведет к вторжению иностранного элемента в национальное правовое пространство и нарушению внутреннего единства последнего.

Таким образом, можно сказать что двойное гражданство (бипатризма), то есть обладания одним лицом одновременно гражданством двух государств, получил полярные оценки - от юридической аномалии до необходимой меры поддержки национальных диаспор в новом зарубежье, обеспечивающей "большую свободу выбора и большую социальную защищенность".

2.2 УПРОЩЕННЫЙ ПОРЯДОК ПРИОБРЕТЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА

Альтернативой двойному гражданству и возможным последующим шагом после обретения статуса постоянного жителя является упрощенный порядок приобретения гражданства государства постоянного проживания. В данном случае гражданин одного государства реализует право выбора и приобретении гражданства другого государства в порядке регистрации в соответствии с двусторонними или многосторонними договоренностями государств об упрощенном порядке приобретения гражданства. Первой "ласточкой" стало соответствующее Соглашение Российской Федерации с Республикой Казахстан. [35] Условиями предоставления регистрационного порядка приобретения гражданства, осуществляемого в срок не более трех месяцев, явились: состояние в прошлом в гражданстве РСФСР или Казахской ССР и в гражданстве СССР, проживание на их территориях на 21 декабря 1991г., то есть на дату подписания основополагающих учредительных документов СНГ и до вступления Соглашения в силу, и/или наличие у заявителя близких родственников - граждан Сторон. При этом временной ценз проживания на территории Сторон, как необходимое условие приобретения гражданства, не предусматривался.

В Соглашении был представлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для приобретения гражданства или выхода из него в упрощенном порядке. Установлено, что до приятия положительного решения по ходатайству о приобретении гражданства одной из Сторон лицо, подавшее такое ходатайство, сохраняет прежнее гражданство, что исключало случаи без гражданства.

Вскоре российско - казахстанское Соглашение было заключено с Кыргызской Республикой. [36] Более того, его содержание было положено в основу Конвенции об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников СНГ. [37] Конвенция стала попыткой перевести сотрудничество по решению проблем гражданства на многостороннюю основу, средством унификации национально правовых систем и, реальным шагом на пути интеграции. Планировалось, что ее подпишут все участники Содружества. Однако пока Конвенцию подписали лишь три государства (Республика Казахстан, Российская Федерация и Республика Таджикистан), а ратификационная грамота была получена только Республики Таджикистан.

Идеи заключения соответствующего многостороннего соглашения реализуются в рамках взаимодействия Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации. Упрощенный порядок приобретения гражданства предусматривается Договором об углублении в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996г.;[38] "О десяти простых шагах навстречу простым людям"; [39] Договором о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. [40] Наконец, 26 февраля 1999г. решением Межгосударственного Совета указанных государств также по российско- казахстанской модели было принято четырехстороннее Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства. [41]

Реализация положений четырехстороннего Соглашения позволила бы цивилизованно решить довольно широкий спектр вопросов, связанных с гражданством. Однако именно на данном этапе велика вероятность его "пробуксовки". Подчас нормы законодательства государств- участников не соответствуют отдельным нормам Соглашения, а трансформация его норм в национальное законодательство осуществляется далеко не везде. Так, в Соглашении устанавливается необходимость соответствия заявителя хотя бы одному из ранее названных условий для упрощенного приобретения гражданства.

Закон о гражданстве Республики Казахстан не содержит положений об упрощенном порядке приобретения гражданства Республики. Однако данные вопросы регулируются подзаконными актами, принятие которых было направлено непосредственно на реализацию Соглашения. Условия приема в гражданство в упрощенном порядке тождественны соответствующим условиям Соглашения. Одновременно перечень представляемых документов все же расширен за счет требования формального обязательства о соблюдении Конституции и законов Республики Казахстан, защите ее интересов, территориальной целостности, стремлении укрепить ее могущество, суверенитет и независимость; подробной автобиографии и фотографий.

В Кыргызской Республике в Целях реализации Соглашения постановлением Правительства 13 декабря 1999г. было утверждено Положение об упрощенном порядке приобретения гражданства Республики гражданами государств участников Соглашения. Оно "определяет порядок рассмотрения вопросов приобретения гражданства Кыргызской Республики в соответствии с Соглашением между Республикой Беларусь Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства". Кроме того, анализ текста документа свидетельствует об имплементации норм Соглашения в национальное законодательство Кыргызской Республики.

Особого внимания в силу последних изменений и степени соотнесенности с рассматриваемым Соглашением заслуживают нормативные правовые акты Российской Федерации об упрощенном порядке приобретения гражданства. В соответствии с Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" заявитель, будучи в прошлом гражданином СССР, а в настоящее время являясь апатридом, проживая в прошлом и настоящем в государствах, входивших в состав СССР, или имея хотя бы одного нетрудоспособного родителя гражданина РФ, должен был удовлетворять более жесткому перечню требований: быть совершеннолетним и дееспособным; иметь законный источник средств к существованию; обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося гражданства; владеть русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды, и т.д. [42]

Кроме того, подзаконными актами Российской Федерации был установлен куда более обширный перечень документов, представляемых заявителем, нежели того требует Соглашение: вид на жительство, документы, подтверждающие наличие законного источника средств к существованию (справка о доходах физического лица, трудовая книжка, справка с места работы и т.д.), владение русским языком, свидетельство о рождении заявителя и т.д. [43]

Таким образом, закон, призванный "навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными", не только не способствовал "решению этих задач", а скорее создавал "серьезные проблемы для большого количества людей". [44]

В Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. Президент РФ отметил необходимость поправить ситуацию и внести соответствующие коррективы в целях достижения эффективности выгодной для страны и удобной для людей иммиграционной политики, "особенно - для жителей Содружества Независимых Государств", составляющих большую часть заявляющих о своем желании приобрести российское гражданство.

23 сентября 2003г., реализуя право законодательной инициативы, Президент РФ внес в Государственную Думу в качестве приоритетного проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"[45].

Проект был принят 17 октября 2003 г. По данным РИА "Новости", при необходимых 226 голосах законопроект поддержали 417 депутатов, "против" и воздержавшихся не было.

В этом документе расширен перечень совершеннолетних и дееспособных иностранцев и апатридов, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на территории России. При этом объем получения льгот при получении гражданства варьируется в зависимости от категории указанных лиц.

Так, ветераны Великой Отечественной войны, состоявшие в гражданстве бывшего СССР и проживающие на территории РФ, принимаются в российское гражданство без соблюдения условий о наличии законного источника средств к существованию, отказе от имеющегося иного гражданства, владении русским языком и без представления вида на жительство. Иная категория нетрудоспособные лица, прибывшие в Российскую Федерацию из бывших союзных республик и зарегистрированные по месту жительства в РФ до 1 июля 2002 г., то есть до вступления в силу Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. Они могут приобрести российское гражданство в упрощенном порядке без представления вида на жительство. Лица, родившиеся на территории РСФСР и имевшие гражданство СССР, состоящие в браке с гражданином РФ не менее трех лет, являющиеся нетрудоспособными и имеющие дееспособных совершеннолетних детей - граждан РФ, могут получить российское гражданство в упрощенном порядке, но без дополнительных льгот. Список лиц, ранее претендовавших на получение гражданства в порядке регистрации, был отчасти изменен. Теперь достаточно иметь хотя бы одного родителя - гражданина РФ, постоянно проживающего на территории РФ, без соблюдения требования о его нетрудоспособности. Для притока в Россию квалифицированных специалистов введена категория граждан бывших республик СССР, получивших среднее или высшее профессиональное образование в РФ после 1 июля 2002 г. Кроме того, устанавливается период, в течение которого лица, имевшие гражданство СССР, прибывшие из бывших союзных республик, зарегистрированные по месту жительства в РФ до 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в РФ, могут быть приняты в российское гражданство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем намерении приобрести таковое, не только в упрощенном порядке, но и с дополнительными льготами - без соблюдения условия о наличии источника средств к существованию и владении русским языком, а также без представления вида на жительство. Таким образом, одновременно нельзя не отметить с сожалением, что изменения в российское законодательство о гражданстве вносятся без каких бы то ни было "привязок" к Соглашению. На протяжении более чем четырех лет не был создан механизм его реализации, а приоритет международного договора перед национальным законом в данном случае благополучно нивелируется.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обобщая изложенное выше, можно сделать ряд выводов и предложений, вытекающих из содержания дипломной работы.

Гражданство Республики Казахстан определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей.

В Республике Казахстан каждый человек имеет право на гражданство. Гражданство в Республике Казахстан приобретается и прекращается в соответствии с Законом Республики Казахстан "О гражданстве Республики Казахстан" от 20 декабря 1991 года.

Гражданин Республики Казахстан ни при каких условиях не может быть лишен гражданства, а также не может быть изгнан за пределы Казахстана.

Гражданами Республики Казахстан являются лица, которые:

Ш постоянно проживают в Республике Казахстан на день вступления в силу Закона Республики Казахстан "О гражданстве Республики Казахстан";

Ш родились на территории Республики Казахстан и не состоят в гражданстве иностранного государства;

Ш приобрели гражданство Республики Казахстан в соответствии с Законом Республики Казахстан "О гражданстве Республики Казахстан" . [1]

Гражданство - это правовое явление, отличающееся устойчивым и длящимся характером отношений между человеком и государством, порождающие взаимные права и обязанности граждан и государства в лице его органов и должностных лиц. Главные отличительные его признаки состоят в длительности, устойчивости отношений между ними, а также в наличии прав и обязанностей и с той, и с другой стороны.

За гражданином Республики Казахстан не признается гражданство другого государства. Республика Казахстан является унитарным государством. Поэтому гражданство в Казахстане является единым на всей территории в отличие от федеративных стран, где, помимо союзного гражданства, допускается гражданство субъектов федерации. Все граждане Республики равны перед законом, независимо от оснований приобретения гражданства, происхождения, социального, должностного и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношений к религии, политических и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

Гражданство Республики приобретается по рождению; в результате приема в гражданство; по основаниям предусмотренным межгосударственными договорами Республики Казахстан; по иным основаниям, установленными законом о гражданстве.

По рождению гражданство может приобретаться на основе принципов "права крови" и "права почвы". "Право крови" предполагает приобретение ребенком гражданства в зависимости от гражданства родителей, а "право почвы" - по месту рождения.

Республика Казахстан создает условия для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинувших территорию республики в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, проживающих на территории других государств.

В условиях отказа государств - участников СНГ от идеи единого гражданства средством адаптации к политическим реалиям стала международных соглашений концепций двойного гражданства, режима наибольшего благоприятствования для постоянно проживающих граждан иного государства и упрощенного его приобретения. При этом если первую половину 1190-х гг. прошлого столетия можно условно охарактеризовать как этап идей единого и двойного гражданства, то последующие годы - как период доминирования политики моногражданства и дальнейшей институциализации многих его аспектов.

Несмотря на данные многочисленных социологических опросов населения государств ближнего зарубежья о заинтересованности в обретении гражданства, действует лишь договор с Республикой Таджикистан. Остальными государствами двойное гражданство воспринимается как некая скрытая угроза национальному суверенитету. При этом такого рода доводы являются скорее формальным прикрытием отсутствия соответствующей политической воли, нежели реальными опасениями.

Ведь в Гаагской конвенции 1930 года, хотя и не вступившей в свое время в сил, но сформулировавшей ряд норм, получивших впоследствии признание мирового сообщества, прямо говорится, что лицу, имеющему два гражданства, одно из государств гражданской принадлежности не может представить защиту от другого. Аналогичные положения могли бы быть включены в потенциальные соглашения между государствами участниками СНГ.

Альтернативой двойному гражданству стало нормативное определение правового статуса гражданина одного государства СНГ, постоянно проживающего на территории другого, и упрощенное приобретение гражданства, нашедшее свое отражение в соответствующих двухсторонних и многосторонних соглашениях. В первом случае постоянный житель, сохраняя политико-правовую связь со Стороной гражданства, получал на территории Стороны проживания режим наибольшего благоприятствования с изъятием политических прав, составляющих основу статуса гражданина. Во втором приобретал в регистрационном порядке желаемое гражданство одного государства, одновременно теряя другое.

С точки зрения правовой техники интересно, что и в том и в другом случае первое заключенное соглашение приобретало значение правовой модели, формулировки которой использовались во всех последующих аналогичных документах. Это позволяет сделать вывод об объективно сложившемся к определенному времени в отношениях с рядом государств СНГ ситуационном шаблоне и сфере решения проблем гражданства.

Сотрудничество государств - участников СНГ в этой сфере нельзя рассматривать безотносительно к общим процессам, находившим на постсоветском пространстве. В конец прошлого десятилетия свое развитие получает практика многоформатной и равноскоростной интеграции, отражающей, " помимо прочего, закономерный поиск государствами- участниками оптимальных конфигураций и методов взаимодействия".

Государства, декларирующие реальную заинтересованность в углублении широкомасштабного взаимодействия, переводят его на многостороннюю основу. В рамках сотрудничества России, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана, впоследствии положенного в основу Евразийского экономического общества, заключаются четырехсторонние (пока без участия Республики Таджикистана) договоры о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих другого государства, и об упрощенном порядке приобретения гражданства.

Взаимодействие и взаимопроникновение элементов правовых систем межгосударственных объединений и их участников наиболее сложно и рельефно проявляется в их нормативной составляющей. Эффективность же заключенных международных соглашений, и в особенности соглашений в рамках СНГ, напрямую зависит от уровня их юридической разработанности, действенности механизма реализации на национальном уровне и наличия соответствующей политической воли. Ведь на вершине этой причинно- следственной пирамиды благополучие и социальная защищенность миллионов простых людей.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция РК - Алматы. 1995г;

2. Толковый словарь по конституции РК - Алматы, 1996г;

3. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года N 1017- XII О гражданстве Республики Казахстан;

4. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.,1999.

5. Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан: Учебно-методическое пособие. Алматы: Жеті жар?ы, 2001.

6. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года N 1017- XII О гражданстве Республики Казахстан; Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1991г., N 52,

7. Инструкция Министерства внутренних дел Республики Казахстан по рассмотрению органами внутренних дел Республики Казахстан вопросов, связанных с гражданством Республики Казахстан. Утверждена приказом МВД Республики Казахстан. Утверждена приказом МВД Республики Казахстан от 23 августа 2002г. N556//Бюллетень нормативных правовых актов Республики Казахстан. 2003.N 7;

8. Сагандыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы; Білім, 1999.

9. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы; Жеті жар?ы, 2005.

10. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник/Сост.д. ю.н., проф. А.Т.Ашеулов-Алматы: КазГЮА 2001.

11. Звеков В.П. Международное частное право. Курс лекций//М.2001

12. Амандыкова С.К. Конституционное право Республики Казахстан. Астана, 2001.

13. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 апреля 2004 года N4 О проверке Закона Республики Казахстан "О средствах массовой информации" на соответствие Конституции Республики Казахстан, Казахстанская правда от 24 апреля 2004г.N86;

14. Указ Президента, Имеющий силу закона, "О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан" от 19 июня 1995г. (с последующими изменениями и дополнениями);

15. Решение Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г. N 28 "О Договоре о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства участника Договора от 29 марта 1996 года"// Ведомственное приложение к "Российской газете". 1998. 12 мая.