Роль Конституционного Совета Республики Казахстан

«Если Конституционный Совет по запросу Президента Республики, Премьер-министра или Председателя одной из палат установит, что международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию или одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции».

Но как быть, если, например, выявилось расхождение между вновь принятой конституцией и ранее заключенным международным договором или если в результате хотя бы даже частичной конституционной реформы ряд ранее заключенных международных договоров перестал ей соответствовать? В этом случае подлежит применению международный договор до тех пор, пока расхождение не будет устранено либо путем изменения в соответствии с международным правом международного договора, либо путем внесения соответствующего изменения в конституцию.

Представляется весьма важным вопрос о соответствии конституции других ее норм, включаемых в текст позже, то есть в результате изменения основного закона. Возможен ли в таком случае конституционный контроль? Ответ может быть положительным только для случая, когда в конституции содержатся так называемые надконституционные нормы, то есть нормы, не подлежащие пересмотру.

Вопрос о надконституционности, иногда называемой сверхконституционностью, в зарубежной юридической литературе был выдвинут совсем недавно. Этот институт имеет несколько значений, в том числе и названное выше. Надконституционностью (надпозитивностью) обладают также некоторые общепризнанные принципы, содержащиеся практически во все конституциях современного мира. Учредители могут, например, не включить в конституцию норму о запрещении обратной силы закона, впервые появившийся в Декларации прав человека и гражданина 1789 года (ст. 8). Таковы же нормы о неприкосновенности личности, жилища, тайне переписки и др. Однако такие принципы признаются существующими в конкретной демократической стране независимо от того, записаны они в ее конституции или нет. Они получили свое закрепление в международных договорах о правах человека - Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, в Европе - Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, в Америке - Американская конвенция о правах человека 1969 года.

К числу надконституционных можно отнести нормы, содержащиеся в самой конституции, изменение или отмена которых ею запрещены.

Применительно к институту надконституционности можно высказать следующие два соображения. Во-первых, в данном случае резко возрастает роль органов конституционного контроля, которые получают возможность отменять конституционные нормы. Во-вторых, при существовании таких норм в конституции создается парадоксальная ситуация, при которой запрещается реализовывать народу свой суверенитет ни непосредственно, ни через его представителей в результате волеизъявления более ранних поколений этого народа, принявших решение за своих потомков. А если они сочтут необходимым заменить республику монархией? Ведь существуют монархии, которые много демократичнее иных республик. В то же время суверенитет народа не может быть безграничным - права человека во всяком случае выше любого суверенитета. Недопустимо изменять конституцию таким образом, чтобы отрицать или умалять их.

Как вытекает из приведенного выше определения, понятием конституционного контроля охватывается также проверка на соответствие конституции действий должностных лиц. Обычно это относится к высшим должностным лицам государства - президентам, членам правительств, верховным, а порой вообще всем судьям и др. Установление несоответствия должно по идее влечь соответствующее наказание, обычно лишение должности в порядке импичмента или иной подобной процедуры. Например, согласно ст. 109 Конституции Словении, если Президент Республики при осуществлении своих полномочий нарушит Конституцию или допустит тяжкое нарушение закона, Государственное собрание (нижняя палата) вправе возбудить в Конституционном суде производство по установлению ответственности Президента. Конституционный суд после этого может принять решение о временном отстранении Президента от осуществления им своей функции. Решение Конституционного суда об отрешении Президента от должности принимается большинством не менее 2/3 от общего числа судей.

Конституционный контроль часто распространяется на создание и деятельность политических общественных объединений, прежде всего политических партий. Например, п. 4 ст. 188 Конституции Республики Польша 1997 года относит проверку конституционности целей или деятельности политических партий к юрисдикции Конституционного трибунала.

Все изложенное представляет собой конституционный контроль в широком смысле слова. В узком же смысле конституционный контроль обращен только на акты законодательной власти, прежде всего на законы, принимаемые парламентом.

В зависимости от конституционных решений такими органами могут быть:

- глава государства, парламент, правительство, суды общей юрисдикции, административные суды, которые осуществляют конституционный контроль либо специально наряду с другими своими функциями, либо (чаще всего) в ходе осуществления других своих функций;

- специализированные органы конституционного контроля, которые бывают либо судебными (например, конституционная юстиция во многих европейских странах), либо квазисудебными органами (например, Конституционный совет во Франции и ряде других стран, воспринявших французскую конституционную модель) [42].

Конституционный контроль, осуществляемый президентом, парламентом, правительством и подобными им органами, именуется иногда политическим, ибо указанные органы осуществляют политическую деятельность. Они избираются на определенный отрезок времени, очередные или внеочередные выборы могут полностью изменить их политический состав и привести к изменению проводимой ими политики. Поэтому осуществляемый ими политический конституционный контроль приноровлен к текущим политическим задачам и, следовательно, по содержанию своему нестабилен.

Наиболее часто политический конституционный контроль учреждался в конституционной истории Франции, где теоретической основой его служила идея «конституционного жюри» по наблюдению за конституционностью законов, высказанная одним из идеологов Великой французской революции аббатом Э.Ж. Сьейесом в 1795 году. Реализовывалась она в виде Сената, предусматривавшегося Конституциями 1799 и 1852 годов, хотя на практике Сенат не всегда осуществлял данную функцию. В новейшее время Конституция Французской Республики 1946 года учредила под председательством Президента Республики Конституционный комитет, в состав которого входили председатели Национального собрания и Совета Республики (т.е. нижней и верхней палат парламента), 7 членов, назначавшихся в начале годовой сессии Национальным собранием, и три члена, назначавшихся тогда же Советом Республики, причем эти 10 членов не состояли в палатах, но пропорционально представляли парламентские фракции. За весь период существования Четвертой республики (т.е. по 1958 г.) комитет вынес лишь одно решение.

Предварительный политический конституционный контроль факультативного характера предусмотрен, по существу, § 18 гл. 8 Формы правления - одного из основных законов, составляющих конституцию Швеции. Законодательный совет осуществляет там консультативный контроль, а Правительство и Риксдаг - постановляющий, который, естественно, носит политический характер, хотя и слабо выраженный.

Политический конституционный контроль типичен для социалистических конституций, по крайней мере для тех, которые признают наличие этой проблемы. Так, согласно ст. 75 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года Национальная ассамблея народной власти полномочна:

- принимать решения о конституционности законов, декретов-законов, декретов и других общих актов (п. «с»);

- отзывать декреты-законы Государственного совета, а также противоречащие Конституции или законам декреты или распоряжения Совета министров (п. «r»);

- отзывать или изменять постановления или распоряжения местных органов народной власти, которые, в частности, нарушают Конституцию, законы, декреты-законы, декреты и другие акты вышестоящих органов (п. «s»).

Государственный совет полномочен согласно ст. 90 этой Конституции:

- приостанавливать исполнение распоряжений Совета министров, постановлений и распоряжений местных ассамблей народной власти, которые, в частности, не соответствуют Конституции или законам (п. «с»);

- отзывать постановления и распоряжения местных администраций народной власти, которые, в частности, противоречат Конституции, законам, декретам-законам, декретам и другим актам вышестоящих органов (п. «о»).

В какой-то мере в данной связи можно упомянуть такие полномочия кубинского Совета министров, как отзыв решений местных администраций народной власти, распоряжений руководителей Центральной администрации государства в случае противоречия обязательным вышестоящим нормам (п. «l» и «m» ст. 98 Конституции).

Примечателен тот факт, что Регламент Национальной ассамблеи народной власти 1977 года урегулировал процедуру осуществления ею конституционного контроля. В частности, право выступать с инициативой проверки конституционности нормативных актов было предоставлено Государственному совету, Исполнительному комитету Совета министров, депутатам и местным органам народной власти. Народному верховному суду и Генеральной прокуратуре Республики, а также 25 гражданам, пользующимся гражданскими и политическими правами во всей полноте.

Здесь, таким образом, очерчена всеобъемлющая система политического контроля конституционности и законности. Но чтобы представить себе ее действие на практике, поставим такой вопрос: реально ли, чтобы Национальная ассамблея по инициативе местного органа народной власти или группы граждан, или даже Генеральной прокуратуры, если бы они осмелились такую инициативу проявить, отозвала акт Государственного совета или Совета министров, возглавляемых Фиделем Кастро? Ответ, думается, ясен без дополнительных комментариев. И нет необходимости вдаваться в вопрос о том, может ли политический орган квалифицированно решить сложную юридическую проблему конституционности закона или иного акта.

Что касается судебного конституционного контроля, то известны две его основные разновидности, условно называемые американской и европейской.

Американская система исторически возникла раньше, о чем мы несколько выше уже упомянули. При этой системе конституционность законов и других актов проверяют суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел (конкретный последующий контроль).

Если суд признает закон неконституционным и дело затем доходит до верховного суда, решение последнего по вопросу о конституционности закона обязательно для всех судов. Закон, признанный верховным судом неконституционным, формально продолжает действовать, но ни один суд применять его не станет. Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной защиты, то есть, формально действуя, по существу утрачивает юридическую силу. А это значит, что администрация, которая вправе его применять, делать этого не будет, ибо это бесполезно: административное решение может быть обжаловано в суд, для которого, как мы отметили, закон как бы уже не существует. Парламент в таких случаях, как правило, подобный закон вскоре отменяет.

Если в США, Аргентине, Японии, Норвегии конституционность закона вправе проверять любой суд, то в некоторых странах (например, в Австралии, Индии, на Мальте) это может делать только верховный суд после того, как дело поступит к нему, будучи рассмотрено нижестоящими судами, кои проверять конституционность законов не могут.

Европейская система предполагает учреждение специальных судебных или квазисудебных органов конституционного контроля. Такими органами являются, например, Конституционный суд в Италии, Конституционный трибунал в Польше, Конституционный совет и частично Государственный совет во Франции, Высший конституционный суд в Египте, Федеральный конституционный суд в Германии. В последнее время европейская система проникла и в Латинскую Америку: специальным конституционным судом является Федеральный верховный трибунал по Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года; Политическая конституция Колумбии 1991 года предусмотрела именно Конституционный суд; в качестве конституционного суда действует конституционная палата Верховного суда правосудия Коста-Рики.

В федеративных государствах такие органы могут создаваться и субъектами федераций. Например, в германской земле Гессен согласно ее Конституции 1946 года конституционный контроль возложен на Государственную судебную палату, а согласно Конституции Свободного Государства Саксонии (другой германской земли) 1992 года - на Конституционную судебную палату. Конституционные суды (именно с таким названием) предусмотрены конституциями субъектов югославской федерации - Конституцией Республики Сербии 1990 года и Конституцией Республики Черногории 1992 года; Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года учредила Союзный конституционный суд. При этом следует иметь в виду, что конституционные суды - федеральный и субъектов федерации - единой системы не образуют: между ними не существует никаких отношений инстанционности, каждый проверяет акты на соответствие только своей конституции.

Автор идеи такой модели конституционного контроля уже упоминавшийся нами проф. Г. Кельзен исходил из того, что раз конституция является основным, самым важным законом страны, из содержания которого вытекают другие законы, то для обеспечения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. «Законодательный орган, - писал он, - в действительности рассматривается в качестве творца права, а не в качестве органа по применению права, привязанного к конституции; он этим творцом теоретически и является, хотя в достаточно ограниченной мере. Следовательно, сам парламент не может учитывать это обстоятельство, с тем чтобы обеспечить свое подчинение конституции. Именно иному, независимому от парламента и, как следствие, независимому от любой другой государственной власти органу нужно поручать аннулирование неконституционных актов, то есть судебному органу или Конституционному трибуналу».

Органы конституционной юстиции осуществляют абстрактный конституционный контроль, причем иногда в сочетании с конкретным. Признание ими закона неконституционным чаще всего прекращает всякое действие закона, означает по существу его отмену. Так, ст. 126 Конституции Республики Хорватии 1990 года гласит:

«Конституционный суд Республики Хорватии отменит закон, если установит, что он неконституционен.

Конституционный суд Республики Хорватии отменит или аннулирует иное предписание, если установит, что оно неконституционно или незаконно».

Здесь следует отметить, что в отношении неконституционных законов хорватская Конституция установила правило ex nunc, тогда как в отношении иных актов может применяться как это правило, так и правило ex tunc.

В некоторых постсоциалистических странах сохранилась, однако, известная сдержанность в отношении конституционной юстиции, представляющая собой пережиток советской идеи полновластия представительного органа. Так, упомянутая уже Конституция Румынии устанавливает в ч. 1 ст. 144, что в случае признания закона или парламентского регламента неконституционным эти акты направляются в Парламент на пересмотр (при этом абстрактный контроль законов - только предварительный и в большинстве случаев факультативный); если каждая палата подтвердит акт большинством не менее 2/3 своих членов, решение Конституционного суда о неконституционности отменяется [47, с. 95].

Подобный подход еще раньше утвердился в Польше, которая в 1982 году первой из стран существовавшего до 1989 года «социалистического содружества»* учредила у себя «буржуазную выдумку» - конституционную юстицию**. Согласно ч. 2 ст. 33-а, включенной тогда в Конституцию Польской Народной Республики 1952 года в редакции 1976 года и действовавшей до 1997 года, «решения Конституционного Трибунала о несоответствии законов Конституции подлежат рассмотрению Сеймом». Закон о Конституционном трибунале 1985 года установил, что если Сейм признает акт соответствующим Конституции, то отменяет решение Конституционного трибунала большинством 2/3 голосов в присутствии не менее половины депутатов. Новая Конституция Республики Польша, принятая в 1997 году, хотя и установила в ч. 1 ст. 190, что решения Конституционного трибунала имеют общеобязательную силу и являются окончательными, но все же в переходных положениях (ч. 1 ст. 239) еще на два года сохранила прежнее положение.

«Социалистическое содружество» объединяло социалистические страны Европы, кроме Югославии и Албании, а также Монголию, Кубу, Вьетнам и Лаос.

Правда, ранее такая попытка была предпринята в Чехословакии на закате «Пражской весны» Конституционным законом о Чехословацкой Федерации 1968 года, однако положения этого конституционного закона, учреждавшие конституционные суды в Федерации и обоих ее субъектах - республиках по примеру таких органов, действовавших на базе Конституции СФРЮ 1963 года, остались мертвой буквой. В социалистической Чехословакии конституционные суды, как отмечалось, так и не были созданы.

Специализированные судебные органы конституционного контроля часто обладают также иными полномочиями - реализуют конституционную ответственность высших должностных лиц государства, выступают в качестве избирательных судов, дают официальное толкование конституции и т. д.

Конституционный надзор - это основная, закрепленная в Конституции, функция государственных органов по отслеживанию, фиксированию нарушений конституционности правовых актов и обращению к соответствующему полномочному органу с предложением устранить выявленные нарушения. Специализированный конституционный надзор - относительно автономный институт, позволяющий констатировать неконституционность нормативных актов. Причем решения об этом не всегда имеют окончательный характер;

современные специализированные органы конституционного надзора и конституционного контроля, хотя и различаются друг от друга, но сочетают в себе в той или иной комбинации как надзорные, так и контрольные функции;

Конституционный Совет Республики Казахстан является органом конституционного надзора переходного типа, имеющим многие элементы функций контроля;

Форма конституционного надзора в Республике Казахстан формально заимствована у Франции. Отличия прослеживаются в порядке формирования Совета (количество членов, срок полномочий, требования к советникам) и компетенции (например, полномочия по толкованию Конституции, рассмотрению обращений судов есть у Конституционного Совета Казахстана и отсутствуют у Конституционного Совета Франции);

Линии взаимодействия Конституционного Совета с другими институтами государственной власти рассмотрены в сферах инициирования конституционного производства в Совете, организационно-протокольных, информационных процедур, определения состава Конституционного Совета, преодоления возражений главы государства на решение Конституционного Совета;

Конституционный Совет Республики Казахстан оказывает позитивное влияние на законотворческую и правоприменительную практику: формулирует принципиальные правовые положения, которые, государственные органы должны учитывать в своих решениях; вырабатывает рекомендации законодателю и выносит постановления о необходимости нормативного урегулирования того или иного вопроса;

расширению полномочий Конституционного Совета и повышению эффективности его работы, как свидетельствуют и взгляды казахстанских ученых, способствовали бы следующие меры:

- увеличение количества и изменение порядка назначения его членов, выборность его Председателя и исключение права вето Президента на решения Конституционного Совета;

- распространение превентивного контроля на все конституционные законы, на указы главы государства, имеющие силу законов; введение последующего.

2. Конституционно-правовой статус Конституционного Совета в Республики Казахстан

2.1 История становления органа

После распада СССР и образования суверенного независимого государства - Республики Казахстан, в Казахстане принимается в 1993 году новая Конституция, согласно которой конституционный надзор в стране осуществлял Конституционный Суд.

Употребляя термин «управляемая демократия» применительно к характеристике современного Казахстана, его президент Н.А. Назарбаев предполагает постепенность политических реформ и стабильное развитие [45]. Видимо, этим параметрам в большей мере в области охраны Конституции соответствует Конституционный Совет, а не Конституционный Суд. Недаром Н.А. Назарбаев в докладе на первой сессии Ассамблеи народов Казахстана в июне 1995 г., говоря о необходимости конституционной реформы, ссылался на опыт Франции [46]. С учетом французской модели охраны Конституции и был образован Конституционный Совет Республики Казахстан (РК). Его создание вместо Конституционного Суда, конечно, явилось следствием серьезной политической борьбы. По признанию Президента Казахстана, это решение далось непросто, но имеет под собой объективные основания: «Принимая во внимание современную мировую практику, было решено произвести реформирование системы конституционного судопроизводства. При этом предлагалось три варианта: сохранение названия существующего органа с предоставлением ему полномочий Конституционного Совета; полное его преобразование в Конституционный Совет; объединение Конституционного и Верховного Суда в один Верховный Суд РК. В первом случае форма явно не соответствует содержанию, что в дальнейшем могло бы повлечь как внутренние противоречия, так и противоречия с другими органами государственной власти. Сосредоточение всей полноты судебной власти в руках одного органа также могло привести к негативным последствиям. В результате был избран второй вариант» [48]. Конституционный Совет в условиях президентской формы правления является наиболее оптимальной моделью органа, призванного стоять на страже конституционной законности. Он служит своеобразным законодательным фильтром, но стоит в стороне от политических баталий [49, с.67]. Конституционный Совет РК (далее - Конституционный Совет, или КС РК) образован в соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 г., где этому органу посвящен самостоятельный раздел (VI), расположенный после разделов «Президент», «Парламент», «Правительство» и перед разделом «Суды и правосудие». Раздел VI Конституции, включающий 4 статьи, определяет порядок назначения Председателя и членов Конституционного Совета, полномочия Конституционного Совета, юридическую силу его решений.

Статус Конституционного Совета был закреплен в Указе Президента РК от 29 декабря 1995 г. «О Конституционном Совете Республики Казахстан» [50], изданном в развитие положений Конституции. Право Президента издавать указы, имеющие силу закона, берет свое начало с Закона Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий». Эти акты действуют до принятия соответствующих законов [51]. Однако свою особую стратегическую, политико-юридическую и практическую роль это полномочие сыграло несколько позже. Как уже отмечалось, в результате принятия 6 марта 1995 г. Конституционным Судом решения о признании неконституционными отдельных актов Центральной избирательной комиссии по выборам Верховного Совета XIII созыва прекратил свою деятельность последний казахстанский Верховный Совет. В Дополнительном определении от 11 марта 1995 г. Конституционный Суд разъяснил, что Президент республики на основании вновь вступившего в силу Закона от 10 декабря 1993 г. обладает правом издания указов, имеющих силу не только закона, но и конституционного закона [52, с. 50]. Это соответствует Конституции: Парламент на совместном заседании палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (п. 4 ст. 53 Конституции РК). Кроме того, Президент может определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение их срочным (п. 2 ст. 61 Конституции РК). Это означает, что Парламент должен рассмотреть соответствующий проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении им этого требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона (в том числе конституционного), который действует до принятия Парламентом закона в установленном Конституцией порядке. На практике большинство указов, имеющих силу конституционного закона, приняты в течение года после начала действия Конституции, когда заново создавалась законодательная база. Это относилось и к Конституционному Совету, что, на наш взгляд, являлось аномальным, поскольку орган, обеспечивающий верховенство Конституции, не может получать свои полномочия эксординарным образом. Поэтому в казахстанской печати неоднократно вполне обоснованно поднимался вопрос о необходимости закрепить статус.

Конституционного Совета непосредственно в Конституции либо в конституционном законе [52]. И, наконец, в 2004 г. был принят Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений», который преобразовал Указ Президента «О Конституционном Совете Республики Казахстан» в одноименный Конституционный закон Республики Казахстан с прежним содержанием, исключив преамбулу [53, с. 59]. Статус Конституционного Совета закреплен в ст. 1 Конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан», согласно которой это государственный орган, обеспечивающий верховенство Конституции Республики Казахстан на всей ее территории. При осуществлении своих полномочий он самостоятелен и независим от других государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции республики и не может исходить из политических и иных мотивов. Конституционный Совет осуществляет свои полномочия, руководствуясь Конституцией республики и конституционным законом, воздерживаясь от установления и исследования иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов.

Состав и порядок формирования Конституционного Совета определены в ст. 71 Конституции и воспроизведены в Конституционном законе «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Фактическое формирование состава Конституционного Совета проведено в 1996 г. Председатель и два члена Совета были назначены Президентом Республики, два члена - Председателем Сената (верхняя палата Парламента Республики) и два - Председателем Мажилиса (нижняя палата Парламента).

Срок полномочий членов Совета - 6 лет. Конституция обеспечивает преемственность, закрепив, что половина членов Совета обновляется каждые три года (п. 3 ст. 71 Конституции РК). Для обеспечения такой ротации в 1996 г. три члена Совета были назначены на три года и в 1999 г. они были замещены. В 2002 г. закончился срок полномочий других трех членов Совета, на их место пришли новые люди, которые работают совместно с членами Совета, назначенными в 1999 г. на шесть лет. Очередное обновление произведено в 2005 и в 2008 гг. Ротация позволяет избежать резких изменений в составе КС и обеспечивает определенную стабильность в его работе.

В создании Конституционного Совета Республики Казахстан, определении его правового статуса и компетенции прослеживается некоторая ориентация на опыт Франции, где аналогичный институт функционирует с 1958 г. В то же время между ними имеются существенные различия. В частности, они касаются порядка формирования названных органов. Так, срок полномочий членов Конституционного Совета Франции продолжительнее, чем у их коллег в Казахстане, и составляет 9 лет, при обновлении 1/3 его состава каждые 3 года. Количество членов Совета Франции значительно больше: не 6 советников, как в Казахстане, а 9: 3 назначаются президентом Республики (он же назначает председателя Конституционного Совета из числа его членов), 3 - председателем Национального собрания и 3 - председателем Сената. Порядок формирования Конституционного Совета Франции, на взгляд Председателя и членов Конституционного Совета Казахстана, более оптимален, поэтому ими не раз высказывались предложения об увеличении численного состава Конституционного Совета РК. Общим для формирования Конституционного Совета Франции и Казахстана является то, что помимо назначаемых членов в Совет входят члены «по праву» - экс-президенты Республики. Во Франции бывшие президенты IV Республики Венсан Ориоль и Рене Коти входили в Совет, в 2004 г. вошел в Совет бывший президент V Республики Валери Жискар д'Эстен (до этого он предпочитал политическую карьеру, был депутатом - эта деятельность несовместима с членством в Конституционном Совете [54]). В Казахстане Н.А. Назарбаев является единственным президентом этого государства. Высказывается мнение, что право президента быть пожизненным членом Конституционного Совета поднимает статус КС, «может способствовать со временем усилению данного органа и стабилизации курса развития» [55. c. 6]. Автор придерживается другого мнения: несмотря на то что такая практика принята во Франции (хотя эта возможность не всегда используется экс-президентами Франции), все бывшие президенты должны быть не членами Конституционного Совета, где требуются специальные юридические знания и квалификация, а пожизненными сенаторами.

Членом Конституционного Совета Казахстана может быть назначен гражданин республики не моложе 30 лет, проживающий на территории Казахстана, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет. Фактически членами Совета лица моложе 40 лет не назначались. Средний возраст его членов составляет 53 годa. Видимо, с учетом этого обстоятельства и сложившейся идеологии, а также сложности и важности функций Конституционного Совета в одном из его посланий предложено установить возраст для кандидатов в члены Конституционного Совета не моложе 40 лет [56]. Для членов Конституционного Совета Франции не установлены такие требования, как возраст и юридическое образование. Членом Совета может быть назначено любое правоспособное лицо. Ограничения установлены лишь для лиц, уже бывших в Совете, т.к., согласно ст. 56 Конституции Франции, мандат члена Совета не возобновляется. Так, в 1969 г. не был назначен председателем Конституционного Совета Ж. Помпиду (такое намерение высказал генерал де Голль), поскольку он уже являлся членом Совета в 1959-1962 гг. В то же время вопрос о персональном составе Конституционного Совета Франции вызывает постоянную дискуссию у французских исследователей. Так, Л. Фаворо предложил включать в члены Совета в равных пропорциях: политических деятелей (бывших министров или парламентариев), университетских работников (профессоров права) и практических работников в области права (адвокатов, судей) [57, c. 53]. По мнению Ф. Люшера, Конституционный Совет, являясь арбитром между гражданином и властью, должен включать в свой состав нескольких профессионалов, т.е. судей [58, c. 60]. Назначение председателя Конституционного Совета Франции так же, как и председателя Конституционного Совета Казахстана - право президента республики. Оно имеет принципиальное значение, поскольку конституции каждой из этих стран предусмотрели, что в случае разногласий голос председателя - решающий. Обычно президент назначает на этот пост одного из тех, кому отдает предпочтение. Решение об отставке (в случае постоянной нетрудоспособности или несовместимости функции) выносит сам Совет (ст. 14 Конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан»). Во Франции при подготовке Конституции 1958 г. рассматривалось предложение установить несовместимость членства в Конституционном Совете с любой другой публичной должностью или оплачиваемой деятельностью [58, c. 18-19]. Однако правительство не согласилось с этим, и в окончательный текст проекта Конституции данное положение не вошло. Деятельность в Совете несовместима с функциями члена правительства, мандатом парламентария, членством в экономическом и социальном совете, а также с любой другой публичной службой, на которой советник не состоял до назначения в Совет. Члены Совета могут заявить о желании баллотироваться на выборах, скажем, в парламент. Такое решение советника влечет его отставку. Обо всех намечающихся изменениях Совет незамедлительно уведомляет президента республики и в случае необходимости - председателя заинтересованной палаты парламента. Членам Совета запрещено занимать в политических партиях и группировках руководящие посты и проявлять в их деятельности большую активность. В Республике Казахстан должность Председателя и члена КС также несовместима с депутатским мандатом, занятием иных оплачиваемых должностей, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлением предпринимательской деятельности, вхождением в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации (п. 4 ст. 71 Конституции РК). Функции и полномочия Конституционного Совета Казахстана заложены в ст. 72-74 Конституции РК, а затем конкретизируются и дополняются в ст. 17-19 Конституционного закона «О Конституционном Совете Республики Казахстан». Правовой статус Конституционного Совета, согласно Конституции и Конституционному закону, имеет следующие особенности: - Конституционный Совет, являясь государственным органом, не интегрирован ни в одну из ветвей государственной власти. Это самостоятельная структура государственной власти, позволяющая говорить о новом механизме взаимодействия властей, которые не могут быть сведены к законодательной, исполнительной и судебной властям;- при осуществлении своих полномочий Конституционный Совет независим от государственных органов, организаций, должностных лиц, граждан и подчиняется только Конституции Республики Казахстан;- Конституционный Совет решает дела, основываясь только на Конституции страны, и не может исходить из политических и иных мотивов; - Конституционный Совет решает исключительно вопросы права, он призван ни при каких обстоятельствах не отдавать предпочтение политической целесообразности, не переходить границы правовых норм; - Конституционному Совету в отличие от Конституционного Суда, действовавшего в период с июня 1992 г. по октябрь 1995 г., не принадлежат судебные функции, он обеспечивает верховенство Конституции несудебными методами [59, c.171]. Значительную роль в установлении норм конституционного производства играет Регламент Конституционного Совета Республики Казахстан, утвержденный постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 апреля 2002 г. № 1 (далее - Регламент) [60, c. 160-169].

В Регламенте конкретизируются и дополняются отдельные вопросы конституционного производства, заложенные в Конституционном законе «О Конституционном Совете Республики Казахстан» (например, порядок возбуждения конституционного производства, подготовки материалов к их рассмотрению и само рассмотрение на заседаниях Конституционного Совета). В нем также урегулирован ряд процессуальных вопросов, не нашедших своего разрешения в названном Законе (например, регистрация обращений и порядок их возвращения заявителю в случае нарушения формы и содержания). Источниками регламентации отдельных аспектов деятельности Конституционного Совета являются и некоторые законы. Например, Конституционный закон РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. № 132-II регламентирует участие Председателя Конституционного Совета в работе Пленума Верховного Суда Казахстана [61]. Председатель Конституционного Совета участвует и входит в состав Высшего Судебного Совета Республики, занимающегося вопросами кадров судей, их дисциплинарной ответственностью, обеспечением независимости и неприкосновенности судей. Таким образом, хотя Конституционный Совет не отнесен в Казахстане к судебной власти и не входит в судебную систему страны, здесь, как отмечает М.А. Митюков, сохранен «минимальный» уровень связи этого органа с судами [62, c. 2]. Особое место нормативных постановлений Конституционного Совета в иерархии нормативных правовых актов Республики определено Законом РК от 24 марта 1998 г. № 213-I «О нормативных правовых актах» [63]. В нем воспроизводится и компетенция Конституционного Совета по официальному толкованию норм Конституции (ст. 45). Ряд вопросов организационного характера в отношении Конституционного Совета урегулирован на уровне постановлений Парламента. Так, порядок осуществления отдельных полномочий Конституционного Совета конкретизирован в Регламентах Парламента и одной из его палат - Мажилиса. В первом акте в специальной главе устанавливаются процедуры принятия присяги Председателем и членами Конституционного Совета и заслушивания ежегодных посланий Конституционного Совета. Кроме того, в нем воспроизведена и норма ст. 72 Конституции РК о том, что при решении Парламентом вопроса о досрочном освобождении Президента РК от должности требуется заключение Конституционного Совета [64]. В Регламенте Мажилиса определен порядок обращения этой палаты в Конституционный Совет за разрешением дел о соответствии Конституции законов и международных договоров, не вступивших в силу для Казахстана, а также о толковании Конституции [65].

Особым этапом этого процесса стал Конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 г. Развивая ключевые идеи Декларации о государственном суверенитете, Конституционный Закон однозначно закрепил, что Республика Казахстан отныне строит свои взаимоотношения со всеми государствами на принципах международного права, как и подобает независимому государству. Впервые было установлено единое казахстанское гражданство. Узаконивалось провозглашенное Декларацией многообразие форм собственности, принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закреплялся курс государства на самостоятельную экономическую систему со своей финансово- кредитной, налоговой и таможенной политикой.

Для защиты независимости и территориальной целостности Республики Казахстан Конституционный Закон также впервые предусматривал создание собственных Вооруженных сил. Новым, по сравнению с нормами Декларации явилось то, что высшим органом судебной защиты Конституции признавался Конституционный Суд Республики Казахстан.

По существу этот Закон стал Временной Конституцией независимости Казахстана на законодательном этапе становления его суверенитета де-юре, т.к. нормы Конституции Казахской ССР 1978 г. и иных законодательных актов признавались действующими на территории Республики, поскольку они не противоречили Конституционному Закону от 16 декабря 1991 г. Само же его содержание было непосредственно положено в основу Конституции Республики Казахстан 1993 г.

На ашхабадской встрече лидеры республик Средней Азии и Казахстана, проанализировали беловежское соглашение, правовые аспекты проблемы и выразили готовность к полнокровному участию в формировании нового государства. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате на совещании глав 11 независимых государств, входивших в состав бывшего Союза, был подписан протокол соглашения о создании Союза Независимых Государств (СНГ).

В Казахстане начался динамичный процесс развития суверенной государственности.

В политической сфере был взят курс на формирование сильной президентской республики с последующей реформой парламентской власти, предполагающей профессиональный Верховный Совет. Проведено обсуждение проекта новой Конституции республики, реформа исполнительной власти. На переходный период введены должности глав администраций, на которых возложена вся полнота ответственности за состояние экономики, выполнение президентских и правительственных решений на местах.

И только в 1995 году после принятия новой Конституции в нашей Республики создается принципиально новый государственный орган, осуществляющий конституционный надзор - Конституционный Совет. Его деятельность регулируется Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О конституционном Совете Республики Казахстан», принятого 29 декабря 1995 г.

Конституционный Совет - государственный орган, обеспечивающий верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории Республики:

1) При осуществлении своих полномочий самостоятелен и независим от государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан, подчиняется только Конституции Республики и не может исходить из политических и иных мотивов;

2) Осуществляет свои полномочия, руководствуясь Конституцией Республики и названным выше Указом, воздерживаясь от установления и исследования иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов.

Конституционный Совет состоит из семи членов, в том числе Председателя Конституционного Совета. Кроме этого, пожизненными членами Конституционного Совета являются по праву экс-Президента Республики.

Таким образом, принципиальные вопросы формирования и полномочий Конституционного Совета РК являются предметом конституционного регулирования; порядок его организации и деятельность детализируются Конституционным законом; отдельные вопросы конституционного производства решаются исключительно Регламентом Конституционного Совета; определенные аспекты деятельности Конституционного Совета конкретизируются законами Республики; ряд вопросов организационного характера в отношении Конституционного Совета урегулирован на уровне по становлений Парламента.

2.2 Функции и полномочия Конституционного Совета Республики Казахстан

В состав Совета входят 7 человек: Председатель и 6 членов. Председатель и два члена Совета назначены Президентом Республики, два Председателем Сената (верхней палаты Парламента Республики) и два Председателем Мажилиса (нижней палаты Парламента). Полномочия членов Совета длятся шесть лет. Но это не значит, что через каждые 6 лет состав Совета меняется полностью. Конституция закрепила преемственность, записав, что половина членов Совета обновляется каждые три года. Для обеспечения такой ротации в 1996 году три члена Совета были назначены на три года и в 1999 году они были замещены. Полномочия тех членов Совета, которые работают с 1996 года, заканчиваются в следующем году. И на их место придут новые люди, которые станут работать совместно с членами Совета, назначенными в 1999 году на шесть лет. Пожизненными членами Совета являются по праву экс-Президенты Республики Казахстан.

В 2000 года Указом Президента Республики Казахстан Председателем Конституционного Совета Республики Казахстан вместо безвременно ушедшего из жизни первого Председателя Юрия Алексеевича Кима назначен Хитрин Юрий Александрович, ранее занимавший должность Генерального прокурора Республики.

Членом КС может быть назначен гражданин Республики Казахстан, достигший ко дню назначения возраста не менее тридцати лет, проживающий на территории Республики, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Предельный возраст пребывания в должности члена Конституционного Совета действующим законодательством не установлен.

Члены КС обладают особым статусом. Законом гарантируется неприкосновенность Председателя и членов Совета. В течение срока своих полномочий Председатель и члены Совета не могут быть арестованы, подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечены к уголовной ответственности без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Уголовное дело в отношении Председателя и членов Совета может быть возбуждено только руководителем республиканского государственного органа, осуществляющего дознание и следствие. Надзор за соблюдением законности в ходе расследования дела осуществляется Генеральным прокурором Республики, который вносит в Парламент представление о даче согласия на привлечение Председателя и членов Совета к уголовной ответственности. Уголовное дело в отношении Председателя и члена Конституционного Совета подсудно Верховному Суду Республики.

В течение всего срока полномочий члены Конституционного Совета несменяемы. Их полномочия могут быть прекращены или приостановлены только в случаях, предусмотренных законодательными актами, в частности Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан».

Деятельность Председателя и членов Совета по вопросам конституционного производства не подотчетна. Какое-либо вмешательство в их деятельность не допускается. Никто не вправе требовать от них отчета по вопросам осуществления ими своих полномочий. Для свободного и независимого рассмотрения Советом обращения, находящегося в производстве, никто не вправе испрашивать, а Председатель и члены Совета высказывать мнение или консультироваться по вопросам, которые являются предметом рассмотрения Конституционного Совета, до вынесения по ним итогового решения. Члены Совета не вправе высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Совете в последующем.

Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» установлены круг субъектов, имеющих право на обращение в Совет, и сфера его юрисдикции. Правом обращения в Конституционный Совет обладают: Президент Республики Казахстан, Председатель Сената, Председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министр, суды Республики.

Компетенция Конституционного Совета определена в статьях 72-74 Конституции Республики Казахстан. Она включает следующие полномочия:

1. Конституционный Совет решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики и депутатов Парламента, республиканского референдума.

2. Совет осуществляет контроль за конституционностью законодательных и иных нормативных правовых актов. В частности, проверяет конституционность принятых Парламентом законов до их подписания Президентом, а также рассматривает на предмет соответствия Конституции международные договоры Республики до их ратификации Парламентом.

3. Дает официальное толкование норм Конституции.

4. Дает заключение о соблюдении установленных конституционных процедур в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики.

5. Конституционный Совет рассматривает обращения судов в случаях, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет конституционные права и свободы человека и гражданина.

Кроме того, Конституционный Совет ежегодно направляет Парламенту послание о состоянии конституционной законности.

Конституционный контроль со стороны Конституционного Совета является пассивным. Это означает, что Совет рассматривает дела лишь при наличии обращения. Вместе с тем следует отметить, что в деятельности Конституционного Совета имеются и элементы активности. Так, уже принятое постановление по конкретному делу может быть истолковано Советом не только по ходатайству участников конституционного производства либо по ходатайству государственных органов и должностных лиц, но и по собственной инициативе. По собственной инициативе Совета возможен пересмотр решения в случаях, если Конституционный Совет установит, что:

1) изменилась норма Конституции, на основании которой было принято решение;

2) открылись новые существенные для предмета обращения обстоятельства, неизвестные Конституционному Совету в момент принятия решения.

Полномочия председателя и членов Конституционного Совета длятся шесть лет.

3. Юридическая сила решений Конституционного Совета

Итоговое решение Конституционного Совета вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории республики, окончательным и не подлежащим обжалованию. Порядок вступления в силу иных решений определяется Конституционным Советом.

На итоговое решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента республики, которые:

ь выносятся не позднее чем в десятидневный срок со дня получения Президентом текста решения;

ь преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета.

ь При непреодолении возражений Президента республики решение Конституционного Совета считается непринятым и конституционное производство прекращается.

Решения Конституционного Совета являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат. Вместе с тем на решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента Республики, которые преодолеваются 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Совета. При непреодолении возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым.

Решения Конституционного Совета Республики Казахстан влекут за собой конкретные правовые последствия. Закон и международные договоры Республики, признанные неконституционными, не могут быть подписаны либо ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляющими конституционные права и свободы человека и гражданина, утрачивают юридическую силу и не подлежат применению. Выборы Президента и депутатов Парламента, республиканский референдум, признанные Конституционным Советом не соответствующими Конституции, объявляются недействительными.

В соответствии с Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан о Конституционном Совете нормативные постановления Конституционного Совета признаются частью действующего права и по своей юридической силе не уступают законам, поскольку могут отменить полностью или частично любой противоречащий Конституции закон (в том числе конституционный) и иной нормативный правовой акт.

За пятилетний срок деятельности Конституционным Советом было рассмотрено около 100 обращений. Субъектами обращений в Конституционный Совет выступали: Президент Республики Казахстан - 11 раз, Председатель Сената - 7, Председатель Мажилиса - 13, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента - 14, Премьер-министр - 10, суды Республики - 37 [55].

В деятельности Конституционного Совета особое место занимает рассмотрение на соответствие Конституции законов, принятых Парламентом до их подписания Президентом Республики. Данная функция Конституционного Совета способствует совершенствованию национального законодательства. Уже в первый год своей деятельности Советом было рассмотрено два обращения о конституционности принятых Парламентом законов. Одно из обращений в Конституционный Совет поступило от Президента Республики Казахстан на предмет соответствия Конституции Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О пенсионном обеспечении граждан в Казахской ССР». Изменения пенсионного закона, особенно в части увеличения пенсионного возраста, вызвали неоднозначную реакцию как парламентариев, так и населения страны, что и явилось поводом для обращения Президента Республики на предмет соответствия этого закона Конституции. При вынесении своего решения Конституционный Совет исходил из того, что норм ни о пенсионном возрасте, ни о минимальном размере пенсии в Конституции не имеется. Эти вопросы регулируются текущим законодательством. Несоответствия Конституции в данном законе выявлено не было, в связи с чем изменения и дополнения в пенсионное законодательство были признаны конституционными.