Необходимость смягчения последствий социальной и региональной дифференциации стран рыночной экономики в период мирового экономического кризиса (1929-1932 гг.) требовала создания теоретической базы под акции государственного вмешательства. Наибольшее практическое применение при реформировании экономики конкретных государств нашел идейный арсенал региональной политики стран Запада. Некоторые идеи были востребованы на первых этапах экономических реформ в Казахстане.

Первоначально региональная политика Запада основывалась на работах Дж.М. Кейнса, который обосновал роль государства в качестве регулятора экономического и социального развития любой страны. В разработку концепции региональной политики в 50-60-е годы прошлого века значительный вклад внесли крупные ученые Западной Европы и США - Ф. Перру, Ж. Будвилль, М. Портер, Н. Ванхоф, Л. Клаассен, В. Ойкен, Д. Фридман. В трудах этих ученых обоснована неравномерность регионального развития. В основе региональной политики стран Западной Европы и США лежат фундаментальные рыночные теории экономистов-классиков, включающих в себя концепции регионального развития как частный случай.

С середины 60-х годов ХХ в. в странах рыночной экономики получила распространение модель "центр - периферия".

Посткейнсианская теория предполагает государственное регулирование межрегиональных различий. В ее основе - стимулирование инвестиций и притока частного капитала в слабо развитые регионы. Из рыночных инструментов региональной политики используются субсидии, кредитные и налоговые рычаги.

Неоклассическая региональная теория предложена Л. Паенлинком и П. Ниджкампом и базируется на следующем: свободный нерегулируемый рынок естественным образом приводит к полной вовлеченности факторов производства, мобильности труда и капитала, адекватным технологиям, что устранит неравенства между регионами.

Основоположником и автором концепции "полюсов роста" принято считать Ф. Перру. В соответствии с ней региональное развитие не осуществляется равномерно в пространстве и времени: его импульсы возникают в определенных "полюсах роста" и затем распространяются по различным каналам от центра к периферии [6, c. 122]. Практика показала, что региональное развитие в системе "полюсов роста" сужает разнообразие жизни и потенциал адаптации человека к условиям меняющейся среды. Несмотря на это, теория "полюсов роста" легла в основу региональной политики многих стран мира.

При создании таких центров правительства преследовали цель активизировать хозяйственную деятельность в отсталых периферийных районах.

Согласно теории несбалансированного развития рынок без государственного регулирования увеличивает региональные различия в силу цикличности и самоорганизации рыночного механизма, закрепляющего высокую развитость одних регионов и слабость других.

Общественные теории регионализма во главу угла ставят столкновение политических по форме и экономических по сути общенациональных и региональных интересов. В рамках этих теорий особо рассматриваются распределение ресурсов и политической власти между регионами и центром, социальные различия и конфликты.

Теория жизненного цикла товара также имеет региональный аспект, поскольку совмещает стадии развития товара от его рождения до упадка и размещение товаров различной зрелости по регионам. В соответствии с этой теорией региональная политика призвана содействовать появлению новых продуктов и освобождать экономическую структуру от устаревших товаров.

В настоящее время формируется новая парадигма - регионального саморазвития на базе учета интересов регионов и возложения ответственности за развитие регионов на местные власти. В ее основе - теории регионального роста. Именно на этой парадигме в значительной мере основывается современная региональная политика Казахстана. Также в нашей стране определенную роль играют такие теории, как посткейнсианская и несбалансированного регионального развития, направленные на активную поддержку проблемных регионов и становление местного государственного управления и самоуправления.

В методологическом отношении региональную политику следует считать экономической функцией государства. Региональная политика включает в себя акции, проводимые местной администрацией, не противоречит целям, установленным национальным правительством, и базируется на государственной правовой основе. Даже в условиях западноевропейского интеграционного союза (Европейского союза), когда региональная политика как бы становится надгосударственной (наднациональной) экономической функцией, ее цели и методы не противоречат экономическим интересам всех государств-членов сообщества. В известном смысле ЕС может рассматриваться как прообраз будущего государственного образования. Экономическая стратегия и региональная политика взаимосвязаны.

Убедительное подтверждение взаимосвязи национальной стратегии социально-экономического развития и региональной политики можно иллюстрировать на примере бывшего СССР. Все составляющие региональной политики - политика экономическая, социальная, демографическая, поселенческая, экологическая и научно-техническая - "работали" на освоение просторов Сибири, Дальнего Востока, Казахстана, вовлечение в хозяйственный оборот новых месторождений минеральных ресурсов, целинных и залежных земель и т.д.

В отдельных странах федеративного типа при осуществлении региональной политики часто возникают ситуации, когда цели и задачи субъектов государства идут вразрез с национальной стратегией в области развития экономики. Это становится источником сепаратизма, дестабилизирует национальную экономическую систему и способствуют дезинтеграции единого экономического пространства. На постсоветстком пространстве современная Россия продемонстрировала типичный пример.

Децентрализация как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных уровней управления - один из методов достижения эффективности деятельности государства в региональном развитии. Опыт реформ в унитарных государствах, в частности в странах Центральной и Восточной Европы, СНГ, показывает, что децентрализация играет важную роль в процессах демократизации и трансформации экономики и общества.

В целях повышения эффективности оказываемых общественных услуг и максимального их приближения к населению многие страны встали на путь децентрализации ряда государственных функций. Ускорения разработки политики децентрализации требуют процессы глобализации мировой экономики и демократизации систем государственного управления в мире. В экономическом смысле децентрализация вызвана признанием необходимости более рационально, чем в прошлом, использовать государственные ресурсы.

Имевшая место в первые годы независимости Казахстана сильная централизация государственной власти была оправданной, так как в то время приоритетными задачами являлись строительство основ государства, укрепление суверенитета республики, сохранение территориальной целостности.

В перспективе излишняя централизация власти может сдерживать дальнейшее развитие страны, создаст опасность стратегического отставания от ближайших соседей.

В эволюции современных государств преобладает тенденция постепенной децентрализации государственной власти, передача все большей части государственных функций от центра к регионам.

Основные цели децентрализации и развития местного самоуправления в Казахстане - это дальнейшая демократизация основ государственного управления, создание условий для эффективного осуществления государством его функций на соответствующих уровнях управления при решении как текущих вопросов, так и перспективных задач социально-экономического развития в регионах республики.

Таким образом, формы и методы проводимой региональной политики, направленные на достижение целей и задач регионального развития, различаются по странам, но их объединяют следующие генерализованные цели:

1) создание и упрочение единого экономического пространства и обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ государственности;

2) относительное выравнивание условий социально-экономического развития;

3) приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение для государства;

4) максимальное использование природных, в том числе ресурсных, особенностей/

1.4 Региональное развитие в Казахстане

Государственная политика регулирования регионального развития с момента приобретения Казахстаном независимости всегда была направлена на достижение провозглашаемых национальных целей: полной занятости населения, улучшения качества жизни, справедливого распределения доходов, стабильного экономического роста. Казахстан не является исключением в стремлении улучшить жизненный уровень в отставших регионах, ликвидировать региональные диспропорции социально-экономического развития.

Региональные контрасты Казахстана в уровнях развития производства и социальных стандартов жизни населения достаточно яркие. Особенно выражены диспропорции между столичным регионом, бурно развивающимися регионами запада страны и сельскохозяйственными на юге и севере, между городом и селом. Эти обстоятельства заставляют Правительство Республики Казахстан уделять основное внимание "территориальному переустройству" страны в целях достижения сбалансированности в размещении хозяйства и населения. Действие большинства принятых государственных документов в 2001-2003 гг. направлено на развитие регионов [1-7].

Размещение производительных сил в стране неравномерно и имеет свои особенности в разных экономических районах и природно-хозяйственных зонах, различающихся физико-географическими, историческими, демографическими условиями, развитостью инфраструктуры. В научной литературе принято выделять пять экономических регионов (природно-хозяйственных зон) в Казахстане - Северный, Центральный, Восточный, Западный и Южный. Причинами межрегиональных различий в уровне жизни населения является усиление отраслевой, профессиональной и социальной дифференциации.

Инфраструктура регионов

Разнородные части регионального социально-экономического пространства связывает инфраструктура - один из главных факторов интеграции региональных систем. Конкурентоспособность экономики во многом зависит от состояния развития производственной и социальной инфраструктуры. Эффективное экономическое развитие невозможно без адекватного качества информационной, телекоммуникационной и транспортной инфраструктуры.

Основными инфраструктурами, имеющими решающее значение для развития территорий в Казахстане выступают транспортная сеть, энергоснабжение, системы снабжения питьевой водой, ирригационные и объекты социальной сферы.

В этом смысле особенно большую роль играет транспорт - важнейший фактор интеграции территориальной структуры хозяйства, связующий воедино региональную систему расселения, способствующий обеспечению специализации и кооперирования хозяйственных структур. Развитие крупных центров промышленности и соединяющих их транспортных коммуникаций взаимообусловлено: без наличия развитой системы магистрального транспорта в регионе не возникнут крупные предприятия.

После их появления идет процесс наращивания пропускной способности путей сообщения и возникают коридоры развития, в которых транспорт играет главную роль. Если не обеспечивать расширения и совершенствования грузо- и пассажиропотока в соответствии с экономическим ростом страны, то транспортная инфраструктура может стать ограничивающим фактором развития.

Современная концепция развития сети международных транспортных коридоров, проходящих через Казахстан, основывается на трех приоритетных направлениях:

1) Россия, страны Европы и Балтии;

2) Китай, Япония и страны Юго- Восточной Азии;

3) республики Центральной Азии и Закавказья, Иран и Турция.

Через территорию Казахстана проходят 6 железнодорожных, 7 автомобильных и 72 воздушных коридора. Страну пересекает Трансазиатско-европейская волоконно-оптическая линия связи, берущая начало у Тихого океана и уходящая в глубь Европы. Важное значение в жизнедеятельности государства имеют автодорожный комплекс и автомобильные дороги, которые являются связующим звеном между различными видами транспорта и средством товародвижения как между регионами республики, так и в межгосударственном сообщении.

Особое место в системе транспортно-коммуникационного комплекса страны занимают железнодорожный переход "Дружба" на востоке и морской торговый порт Актау на западе страны.

В соответствии с Государственной программой индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 гг. цель развития транспортного комплекса состоит в эффективной доставке отечественных экспортных товаров на внешний рынок и в оказании полного набора транспортных услуг их пользователям.

Один из элементов производственной инфраструктуры региональных систем -энергетическое хозяйство. Основные его характеристики - энерговооруженность труда и энерговооруженность территории - отражают уровень развития производительных сил и степень зрелости территориальной структуры хозяйства. Оцениваются также показатели удельного производства и потребления энергии относительно доли населения в стране, протяженность линий электропередач, вклад региона в единую общегосударственную систему электроснабжения.

Среди многочисленных объектов социальной инфраструктуры первостепенное значение имеет наличие учреждений и организаций здравоохранения, образования, культуры, бытового обслуживания, особенно в сельской местности. До настоящего времени главными показателями, характеризующими уровень развития социальной инфраструктуры, остаются количественные показатели удельной обеспеченности населения региона.

При анализе территориальных различий исследователи прежде всего обращаются к социальным условиям системы расселения. На территории Казахстана имеются и урбанизированные регионы с крупными городами -промышленными центрами (Карагандинская, Павлодарская, Восточно- Казахстанская, Актюбинская области), и регионы со значительным преобладанием сельского населения (Северо-Казахстанская, Алматинская, Кызылординская, Акмолинская области). Система сельского расселения неоднородная, связана со спецификой отгонного животноводства и зернового хозяйства, имеют место существенные различия в условиях социального развития населения.

По плотности населения наиболее резкие контрасты сложились между Западным и Южным Казахстаном. В южной части страны, занимающей 26% территории, проживает 42,7% всего населения страны, тогда как западная часть, занимая такую же территорию - 27%, сосредоточила всего лишь 13,9% населения, и здесь его плотность в 2,8 раза меньше.

Значительны различия между южными областями и северными, в последних проживает менее 1/4 населения страны, разница в плотности населения составляет 1,5 раза. Центральный Казахстан (Карагандинская область) занимает самую большую территорию в республике, но характеризуется низкой плотностью и неравномерным размещением населения, что связано с особенностями природных условий и современным развитием хозяйства. Региональная система расселения здесь отличается от других регионов республики ощутимым преобладанием городского (72%) населения над сельским. Плотность населения в регионах и крупнейших городах республики представлена в таблице 1.

Регионы республики значительно различаются не только составом ныне живущего населения, но и демографическими характеристиками, тенденциями их развития. Для одних регионов республики характерна высокая рождаемость (Атырауская, Мангистауская, Кызылординская, Южно-Казахстанская области), однако младенческая смертность в 2-3 раза превышает республиканский уровень; в других проявляются признаки депопуляции населения на уровне сельских районов (Восточно- Казахстанская, Павлодарская, Карагандинская, Северо-Казахстанская области). Не менее глубокие различия и в миграции населения. В 2001 г. прирост постоянного населения отмечался только в четырех областях - Южно-Казахстанской, Кызылординской, Атырауской, Мангистауской и в г. Астане.

Особенно сократилась численность населения в северных и центральных областях - Акмолинской, Костанайской, Северо- Казахстанской, Павлодарской, Карагандинской. Основной причиной явилась механическая убыль - миграция населения за пределы республики. Кроме того, в этих областях в течение ряда лет самые низкие показатели естественного прироста населения, связанные с высокой смертностью и низкой рождаемостью. Во внутриобластном передвижении населения преобладает социально вынужденная миграция из сельской местности в города, чем усугубляется напряжение на рынках труда городов и криминогенная обстановка в них.

Переселенцы, формально обретая статус городского жителя, практически не вовлекаются в сферу социальной, производственной и культурной жизни. Несмотря на безработицу, отсутствие жилья, низкую конкурентоспособность на рынке труда, возрастающую роль экологических ценностей, города по-прежнему притягивают сельское население республики.

Это связано с тем, что в городах более разнообразны возможности профессионального, социального, культурного развития. Предоставление многих видов услуг, например системы высшего образования, специализированной медицинской помощи, нетиражируемых форм культурной деятельности, возможно только в условиях крупного города [8, c. 176].

Реальный доступ сельского населения ко многим социальным благам и услугам обусловлен особенностями системы расселения. Территориальное разделение труда и структура экономики регионов наиболее полно характеризуются такими обобщающими показателями, как объем валового регионального продукта (ВРП) и производство его на душу населения.

Таблица 1.

Население Республики Казахстан

Источник: Статистический сборник / Под ред. А.А. Смаилова. - Алматы, 2008 г.

Распределение областей (регионов) республики по объемам ВРП неравномерно. Феномен высокого ВРП почти всех областей Западного региона объясняется концентрацией предприятий по добыче нефти и газа. Вместе с тем все области этого региона неблагополучны в широком социально-экономическом аспекте.

Здесь тяжелые природно-климатические условия, высокая стоимость жизни, в последние годы в сельских районах резко возросла безработица и начался интенсивный отток населения в областные центры, малые города и столицу, а также за пределы республики.

Различие между регионами по уровню среднедушевых денежных доходов населения достигает 3,2 раза. Максимальные денежные доходы в 2000 г. получали жители г. Алматы, минимальные - Алматинской области, в 2001 г., максимальные доходы были у жителей Атырауской, минимальные - у населения Южно-Казахстанской областей. Сохраняется значительная дифференциация денежных доходов не только между областями, но и внутри регионов. В Западном регионе разрыв между максимальным и минимальным уровнями дохода составил 3,4 раза, в Северном - 2,1, в Восточном - 1,4.

Также значительна дифференциация регионов по уровню средней заработной платы. Наивысший уровень заработной платы сложился в Мангистауской и Атырауской областях. Не достигает средне республиканского уровня заработная плата в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Алматинской, Акмолинской, Северо-Казахстанской и Кызылординской областях. Разрыв между наивысшим уровнем заработной платы (Атырауская область) и наименьшим (Акмолинская область) в 2008 г. составил более 3 раз.

В качестве основного статистического показателя для сравнения региональных уровней жизни используется соотношение денежного дохода и прожиточного минимума.

В республике доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (за чертой бедности) составляла в а в 2007 г. - 28,4%, а 2008г. - 25,2% Наименьшая доля населения, живущего за чертой бедности, в 2008 г. была в Северо-Казахстанской (10,0%), Павлодарской (14,6%), Акмолинской (19%) и Восточно-Казахстанской (19,1%) областях. В четырех областях за чертой бедности проживает около половины населения: в Жамбылской - 48,2%, Мангистауской - 45,9%, Атырауской - 40,7%, Кызылординской - 39,5%.

Как уже было сказано, в унитарных государствах региональная политика проводится центральным правительством, которое в равной степени пользуется макро- и микроинструментом.

В период выхода из системного кризиса государство, в целях достижения макроэкономической стабильности, сконцентрировало внимание на рентабельных гигантах горнодобывающей индустрии, что усилило отраслевое и региональное неравенство.

Региональная инвестиционная политика была ориентирована на нефтегазовую отрасль. Наибольшая доля инвестиций вкладывалась в Западный регион, в котором перспективно развивается добыча углеводородного сырья (Актюбинская, Западно-Казахстанская, Атырауская, Мангистауская области). Концентрируя всего 18% инвестиционного потенциала, эти области в 2005-2007 гг. аккумулировали более 50% всех инвестиций республики.

В Южном регионе инвестиционный климат улучшается, что создает предпосылки для появления центров и полюсов инвестиционного роста. Вместе с тем объем инвестиций уменьшился в Карагандинской, Костанайской, Павлодарской и Восточно-Казахстанской областях, где сосредоточен основной инвестиционный капитал страны.

Опыт многих стран учит: политика неравномерного распределения инвестиций, особенно в отношении старопромышленных регионов, может привести к изменениям в территориальной структуре хозяйства и межрегиональным диспропорциям в уровне социально-экономического развития.

Это также чревато постепенной трансформацией таких регионов в проблемные и депрессивные.

В отраслевой структуре инвестиций большая часть приходится на промышленность, развитие инфраструктуры транспорта и связи, а также сельское хозяйство. С этой точки зрения регионы имеют свои особенности.

Среди экономических регионов наибольшей долей промышленных инвестиций обладает Западный Казахстан, в транспорте и связи - Восточный и Северный Казахстан, в сельском хозяйстве - южные области.

Наиболее резкие диспропорции в региональном развитии проявляются между городской и сельской местностью, экономическая деятельность которой представлена в основном аграрным сектором.

Основными проблемами сельских регионов выступают высокий уровень безработицы, низкий уровень жизни населения, неразвитая инфраструктура, большие территории, слабая связь населенных пунктов с рынками сбыта, периферийное расположение многих сельских районов и значительная отдаленность их от центров, суровые природные и климатические условия, острый дефицит водных ресурсов, экологические проблемы Арала, Балхаша, Семипалатинского полигона, интенсивное освоение нефтегазовых месторождений и техногенное воздействие военных полигонов.

Ввиду того, что все органы государственной власти подчиняются "принципу вертикали", когда низшие подчиняются высшим, деконцентрация по сути своей является лишь переложением ответственности с плеч правительства на плечи местных органов. Разумеется, это происходит и с деконцентрацией бюджета через процесс упорядочения межбюджетных отношений. Успешная реализация последнего условия обязательна для эффективного процесса деконцентрации государственных полномочий.

2. Государственная политика Казахстана в области регионального развития

Перед Казахстаном стоит задача в рамках транзита от постсоветского к демократическому государству сформировать новую парадигму управления общественными процессами -- от методов принуждения к технологиям убеждения, от конфронтации интересов к их согласованию. Но в любом случае необходимо иметь в виду, что нормальная демократическая политическая система не может существовать в рамках слабого государства.

В рамках проведения политической модернизации проведен целый ряд административно-политических реформ. Их можно условно разделить на два блока, каждый из которых преследует определенную цель. Один блок реформ, связанных, прежде всего, с административной составляющей, направлен на деконцентрацию. Деконцентрация -- передача части властных полномочий и ответственности от правительства местным органам власти.

В частности, в этом направлении Правительством РК на текущий момент продолжается работа по совершенствованию межбюджетных отношений, направленная на оптимальное сочетание принципа выравнивания бюджетной обеспеченности регионов с принципом стимулирования эффективности использования государственных средств.

В 2007 г. разработан проект нового Закона РК "Об официальных трансфертах общего характера на 2008-2010 гг.", что позволило обеспечить стабильность закрепления размеров субвенций и изъятий на среднесрочный период.

Это повысило заинтересованность местных исполнительных органов в увеличении налогового потенциала регионов и самостоятельность местных представительных и исполнительных органов в вопросах формирования местных бюджетов. Все дополнительные доходы от их вклада в расширение налогооблагаемой базы останутся в местных бюджетах и будут распределяться по усмотрению местных исполнительных и представительных органов, с целью повышения конкурентоспособности регионов.

Планируется разработать новую методику расчетов бюджетных изъятий и субвенций, направленную на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, обеспечение равного доступа населения к государственным услугам, гарантированным Конституцией РК, то есть предполагается подтягивание регионов с низкой бюджетной обеспеченностью к средне республиканскому уровню. Таким образом, бюджетными инструментами планируется решать вопросы региональной политики государства. В целях максимального приближения государственных услуг непосредственно к населению и обеспечения широкого участия граждан в решении региональных вопросов планируется провести тщательный анализ реализации переданных местным органам власти функций. После полноценного освоения акимами переданных с центра полномочий и приобретения местными специалистами необходимого опыта в эффективной и качественной реализации новых функций в среднесрочной перспективе планируется продолжить работу по дальнейшему разграничению полномочий между уровнями государственного управления.

Второй блок административно-политических реформ, направленных на политическую модернизацию, решает вопросы децентрализации. Децентрализация - передача части властных полномочий и ответственности от правительства местным органам самоуправления.

При этом подразумевается, что они не будут зависеть от правительства ни финансово-экономически, ни политически. То есть по своей сути децентрализация предполагает качественное изменение системы управления, при этом она вносит определенные коррективы и в систему политическую. Децентрализация нередко рассматривается как путь развала государства. Исторический опыт, однако, показывает, что если речь идет не о безграничной, анархистской, а о научно обоснованной децентрализации, то это ведет не к разрыву связей с центром и распаду целого, а к укреплению единства и целостности страны.

Правительством РК в этой связи предполагается законодательное урегулирование деятельности органов местного самоуправления посредством закрепления их статуса, компетенции, ответственности, порядка взаимодействия с государственными органами. В этих целях в Госкомиссией разработан и передан для обсуждения в Мажилис Парламента проект Закона РК "О местном самоуправлении". Кроме того, в целях создания условий для формирования и развития системы местного самоуправления в 2006 г разработана Государственная программа поддержки развития местного самоуправления на 2007-2009 гг.

Таким образом, можно сделать вывод, что достаточно большое количество полномочий (соответственно, и сфера ответственности за принятие управленческих решений) переносится на уровень регионов. С другой стороны, увеличивается роль Астаны как стратегического центра, который должен всегда держать руку на пульсе и обеспечивать равномерное развитие всех регионов страны во всех аспектах - экономическом, политическом и социальном.

То есть все процессы передачи многих функций на уровень регионов через процессы деконцентрации и децентрализации не снимают с центральных органов власти политической ответственности за положение дел в регионах. Для регулирования региональных процессов государству необходимо разработать систему государственной региональной политики.

При этом основными задачами региональной политики государства в этих условиях должны стать:

- выравнивание условий деятельности регионов и их результатов;

- эффективное использование ресурсов регионов;

- создание условий для повышения эффективности деятельности регионов.

Под региональной политикой понимается целенаправленная деятельность центральных органов государственной власти страны, сосредоточенная на достижении позитивных сдвигов в территориальной организации общества и хозяйства.

Региональная политика состоит из нескольких аспектов (направлений, уровней), к которым относятся: собственно политические отношения с регионами; межбюджетные отношения; общие социально-экономические и отраслевые экономические действия, непосредственно связанные с интересами регионов, и т.д. Все это - региональная политика в широком смысле; ее границы достаточно трудно определить, поскольку фактически все государственные действия в стране, имеющей четкую территориальную организацию, могут приобретать такой аспект.

2.2 Организационная структура региональной политики на республиканском уровне в Казахстане