Референдум в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»

ВОРОНЕЖСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет (институт): Международно-правовой

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

на тему: «Референдум в Российской Федерации»

Автор работы:

Студентка 1 курса очной формы обучения

Перевертайло Ю.В.

Руководитель работы: Солодовченко Д. Д.

Воронеж 2015



Оглавление

Введение

1. Понятие и сущность референдума

2. Законодательство о референдуме: понятие, источники и система

3. Инициатива и подготовка к проведению референдума

4. Проведение референдума, подведение результатов, реализация решения

Заключение

референдум законодательство решение инициатива



Введение

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Референдум Российской Федерации на ряду со свободными выборами является высшим и непосредственным выражением власти народа. Именно через референдум граждане осуществляют своё право на непосредственное участие в осуществлении государственной власти. Референдумы применяются для достижения высшей легитимности в некоторых важнейших случаях (например, принятие конституции или внесение в неё поправок), что специально предусмотрено в соответствующих конституциях. Другим наиболее распространённым поводом поведения референдума является желание государственной власти получить одобрение, какого - то своего акта, когда она не решается брать на себя ответственность.

В Российской Федерации референдум впервые закреплён Законом о референдуме

1990 г. Это был во многом противоречивый закон, что предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в 90-е гг. в стране проходили глубокие реформы и власти нуждались в выявлении воли народа. В истории нашей страны были поведены 3 референдума: 1) в 1991 г. (неконституционно упразднение союзного государства и его институтов); 2) апрель 1993 г. (как арбитр в конфликте законодательной и исполнительной властью); 3) декабрь 1993 г. (референдум проводился для принятия Конституции). В истории нашей страны в этом году предвидится ещё один референдум 26 марта 2000 г. досрочные выборы Президента Российской Федерации.

Референдум по Конституции таит в себе ряд опасностей. Наша правовая наука традиционно считала, что процедура народного голосования «создаёт оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов». Здесь есть известная доля истины: в истории были случаи, когда определённая группировка сначала захватывает власть силой, а затем организует легализацию государственного переворота ею же подготовленным подобием выборов или референдума, на котором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. Референдум по его основным принципам делает Конституцию высшим законом, отличным по способу принятия от обычного закона.

Референдум, как и выборы, представляет собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Так граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют своё право на участие в управлении государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольного законопослушания граждан, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан.

Референдум как политико-правовой институт занимает особое место в системе современной демократии. С одной стороны, он традиционен, коренится в глубокой истории, напоминает времена древнего прямого народоправства, когда каждый участник народного собрания (агора, вече и т. д.) должен был не просто выразить своё мнение по обсуждаемому важному для всего сообщества вопросу, но и активно участвовать в выработке решения, выражающего общую позицию, общую волю. Люди собирались вместе на площади древнего города или поселения не просто для того, чтобы высказаться, но с целью договориться, достичь согласия. Насколько можно судить по этнографическим и историческим материалам, древнее народное правление (включая родоплеменное, общинное, ранних государств-полисов и т. д.), там, где оно процветало, вырабатывало совершенные механизмы достижения согласия между полноправными членами сообщества, участниками народного собрания.

В своём реферате мы хотели бы по глубже рассмотреть особенности референдума, его характеристики, институт референдума, значение референдума в жизни общества и людей. Изучить особенности подготовки и проведения референдума, подведения итогов, юридическую силу решений, принятых на референдуме. Рассмотреть Российское законодательство о референдуме: его состояние и перспективы.



1. Понятие и сущность референдума

Референдум - голосование граждан, имеющих активное избирательное право, по вопросам, которые в установленном законом порядке вынесены на референдум в целях получения от участников референдума чётко выраженного однозначного ответа типа «да» или «нет», «за» или «против», - определяется в российском законодательстве применительно к видам референдума в Российской Федерации. Таковых три: референдум Российской Федерации (федеральный институт референдума), референдум субъекта Российской федерации, местный референдум.

В мировой практике референдум - это осуществляемое путём тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или не согласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства.

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации референдум Российской Федерации на ряду со свободными выборами является высшим и непосредственным выражением власти народа. Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации, на основе равного всеобщего и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума обладает только одним голосом. Гражданин Российской Федерации голосует в референдуме лично. Участие является свободным, контроль за волеизъявлением не допускается.

Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.

Конституция Российской Федерации, предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Согласно этому Закону, референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум регулируется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.

Референдум субъекта Российской Федерации - голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории субъекта Российской Федерации, по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, законами субъектов Российской Федерации. Сегодня данный вид референдума фактически закреплён всеми конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, во многих субъектах Федерации приняты законы, регулирующие отношения, возникающие в связи с проведением в субъектах Российской Федерации референдумов.

Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований, однако вполне достаточным юридическим основанием для их поведения являются федеральное законодательство и законодательство соответствующего субъекта Федерации.

В основе института референдума в Российской Федерации лежат политические права и свободы человека и гражданина. Поэтому все виды референдумов заняли прочное место в системе конституционных институтов, выступают в качестве гарантии права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Проведение референдума предполагает реализацию комплекса конституционных прав и свобод. В целом же можно сказать, что референдум - это институт, относящийся к системе прав и свобод человека и гражданина, и в этом качестве он обладает высокой гуманитарной ценностью. Законодательство о референдуме подтверждает юридический характер данного института, его особое место в системе права среди институтов конституционного права как его под отрасли.

Право на участие в референдуме, как и активное избирательное право, является равным и прямым для всех граждан Российской Федерации. Никто из них не имеет каких-либо преимуществ перед другими. Гражданин Российской Федерации, проживающий за её пределами, обладает всей полнотой права избирать и права на участие в референдуме Российской Федерации. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов или референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а также права участвовать в референдуме Российской Федерации. Круг лиц, не имеющих права избирать и участвовать в референдуме, один и тот же - это граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Гражданин Российской федерации участвует в референдуме на основе принципа свободы и добровольности. Он сам решает, принять участие в голосовании или нет, сам определяет свою волю при голосовании. Никто не в праве оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме, а также на его свободное волеизъявление. Законодательство о выборах и референдуме устанавливает гарантии свободного волеизъявления граждан.

Хотя референдум существенно отличается от форм выявления общего согласия в древнем обществе, его, тем не менее, можно назвать их приемником: у них более или менее сходная цель - сформулировать, а в некоторых случаях и сформировать общую волю, убедиться в достаточной степени согласия членов сообщества по тому или иному жизненно важному вопросу. Сходны и методы, посредством которых сторонники доминирующей точки зрения пытаются склонить к ней сомневающихся и несогласных (разъяснение, убеждение, психическое принуждение и т. д.).

Первичной целью референдумов является принятие государственных решений на основе единства мнений граждан в условиях, когда другие формы прямой демократии применяются ограниченно или не дают должного результата. В Российской Федерации признаётся идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (ч.1 и 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации). Иначе говоря, мы живём в условиях идеологического плюрализма, который характеризует состояние элементов общественной системы, представляющей собой определённую целостность, единство. Ex pluribus Unum - единство в многообразии - вот то, что должны устанавливать некоторые демократические институты, включая институт референдума. Многообразные элементы общественной системы не могут быть сведены друг к другу, обладают относительно самостоятельными функциями и структурно связаны между собой.

Референдум, как и другие демократические институты, направленные на достижение общественного согласия, имеет ярко выраженные интегративные функции, проявляющиеся как на государственном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Наличие многообразных социальных структур предполагает высокую степень самостоятельности отдельных частей общественного целого - коллективов, предприятий, регионов, республик и так далее. Здесь также должны быть приведены в действие интегративные механизмы, созданные институты достижения и выявления единства мнений граждан. Вот почему местный референдум - необходимый институциональный элемент системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Жизнь любого общества, а тем более сложного и массового, каким является наше, изолирует ситуациями, когда люди должны делать единый и общий выбор на референдуме. Необходима высокая степень согласия и ответственности людей, вынужденных сообща делать выбор в обычных и особенно в экстремальных ситуациях. Плюралистическая демократия - демократия большинства, мнение которого имеет перевес над мнением меньшинства.

В России вопрос о референдуме впервые возник как теоретический вопрос на рубеже XIX - XX веков, когда стремительно развивавшаяся Россия остро ощущала узость и анахронизм существовавшей тогда формы правления - царского самодержавия. В годы, предшествующие революционным событиям 1905 г., русская общественная и юридическая мысль искала пути и способы реформирования политической системы с целью сделать её более современной и эффективной. Именно тогда на повестку дня встали вопросы демократии, правового государства, равных всеобщих и прямых выборов, федерализма. Тогда в России впервые заговорили об институтах парламента и президента, о многих других идеях, которые в то время были новыми и для Запада. Тем не менее, русские учёные - юристы на достаточно высоком научном уровне обсуждали проблемы сущности референдума и возможности введения его в России.

В практическом плане вопрос о введении института референдума в России активно обсуждался после февраля 1917 г., но был решён отрицательно. В частности, Особая комиссия по составлению проектов основных законов при Временном правительстве официально высказалась против этого института, ссылаясь не только на отсутствие демократического опыта в стране, но и аргументы структурно-организационного характера. Большинство членов Особой комиссии считали, что образование верхней палаты будущего российского парламента снимает необходимость референдума, применимость которого к русским условиям более чем сомнительна.

Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. На референдуме Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции при условии, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. Вопросы, выносимые на референдум не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Однако определённые вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;

2) досрочного принятия или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6) амнистии и помилования.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трёх месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.



2. Законодательство о референдуме: понятие, источники и система

Законодательство о референдуме в Российской Федерации представляет собой совокупность законодательных актов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме и регулирующих порядок его осуществления. Законодательство о референдуме является одной из подотраслей российского конституционного права. В настоящий момент оно чрезвычайно активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Законодательство о референдуме следует отличать от законодательства о выборах. Выборы и референдумы объединяет ряд общих институтов и процедур (таких, как составление списков избирателей, участников референдума, сходный порядок голосования и т. п.), а также общий организационный механизм их проведения, основу которого составляет система коллегиальных органов: избирательных комиссий - комиссий референдума. У этих двух подотраслей конституционного законодательства имеются общие нормативные источники, важнейший из которых - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Однако порядок подготовки и проведения референдума во многом отличается от порядка подготовки и проведения выборов, что обусловлено принципиальными особенностями этих самостоятельных институтов прямой демократии, имеющих различное социальное назначение. Эти отличия отражены в весьма значительном по объёму массиве законодательных актов о референдуме. Поэтому правильно говорить о законодательстве, о референдуме, как о самостоятельной под отрасли конституционного законодательства.

Источниками законодательства о референдуме являются законодательные акты, устанавливающие право граждан на участие в референдуме и регулирующее порядок его осуществления. Важно отметить, что к числу источников законодательства о референдуме не относятся подзаконные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т. п.). Такой состав источников законодательства о референдуме создаёт необходимую стабильность в регулировании референдумов и обеспечивает легитимность решений, принимаемых на референдумах.

Источники законодательства о референдуме в Российской Федерации образуют систему. Отдельные законодательные акты о референдуме являются элементами этой системы. В зависимости от предмета регулирования они группируются в подсистемы: законодательство о референдуме Российской Федерации, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации, законодательство о местном референдуме. Следует отметить, что все три подсистемы законодательства о референдуме имеют общие нормативные источники. К ним, в частности, относятся Конституция Российской Федерации и Федеральный закон « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Система законодательных актов о референдуме характеризуется внутренним единством, так как все источники законодательства о референдуме основываются на общих принципах регулирования референдумов, заложенных в Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является основным источником законодательства о референдуме. Её роль в общей системе источников законодательства о референдуме определяется следующими обстоятельствами:

во-первых, в Конституции даётся политико-правовая характеристика института референдума. В статье 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;

во-вторых, в Конституции устанавливается конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32);

в-третьих, на конституционном уровне разграничиваются полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений, имеющих непосредственное значение для построения законодательства о референдуме. В этой связи особенно важно положение пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации. Согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации; именно на этом положении базируется весьма обширное федеральное регулирование основных гарантий права граждан на участие в референдуме.

В соответствии со статьёй 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года « о референдуме Российской Федерации » был принят Государственной Думой 7 июля и одобрен Советом Федерации 3 октября 1995 года.

В статье 1 Федерального конституционного закона референдум Российской Федерации определяется как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.

В Федеральном конституционном законе определяются демократические принципы участия граждан Российской Федерации в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, а также перечень обстоятельств, которые исключают проведение референдума Российской Федерации.

В Федеральном конституционном законе « О референдуме Российской Федерации » конкретизируется положение Конституции Российской Федерации о том, что референдум назначается Президентом Российской Федерации. В соответствии со статьями 8 и 12 Федерального конституционного закона Президент Российской Федерации назначает референдум по инициативе:

1) не менее чем двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживают не более 10% из них;

2) Конституционного Собрания в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации (т. е. если на всенародное голосование выносится проект новой Конституции Российской Федерации).

Инициатива граждан Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации реализуется путём сбора подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Сбор подписей производится инициативной группой, образуемой в количестве не менее 100 человек. Эту группу вправе образовать каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации (ст.9).

В Федеральном конституционном законе « О референдуме Российской Федерации » также определяется порядок формирования и деятельности комиссий по проведению референдума Российской Федерации, агитации при проведении референдума, финансового обеспечения проведения референдума, голосования на референдуме и подведения его итогов.

Следует отметить, что ряд вопросов подготовки и проведения референдума Российской Федерации наряду с вышеназванным Федеральным конституционным законом регулируются также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и некоторыми иными федеральными законами (в частности, определяющими порядок обжалования в суд нарушений законодательства о референдуме Российской Федерации, ответственность за нарушения права граждан на участие в референдуме).

Референдумы субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральными законами определяются основные гарантии права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, таким, как назначение референдума субъекта Российской Федерации, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, агитации при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчёт голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации.

Важной гарантией конституционного права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации является определение круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации. Так, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 3 ст. 13) установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации, равно как и на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, персоналом составе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д.) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Цель вышеизложенных ограничений - исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

С учётом федерального устройства Российской Федерации чрезвычайно важно обеспечить, чтобы результаты референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации, не противоречили разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации.

Первоначально в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 4 ст. 13) было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года положение пункта 4 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации референдум субъекта Российской Федерации может проводиться по вопросам совместного ведения. Однако следует иметь в виду, что в этом случае решение, принятое на данном референдуме, не должно противоречить федеральным законам. Если федеральные законы по конкретному предмету референдума субъекта Российской Федерации отсутствовали на момент принятия на нём соответствующего федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечить приведение законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с этим федеральным законом.

На сегодня в большинстве субъектов Российской Федерации сформировалась законодательная база проведения референдумов субъектов Российской Федерации.

В конституциях, уставах субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы проведения референдумов субъектов Российской Федерации. Объём их регулирования существенно различается. В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается специальная глава в конституции, уставе. Но в большинстве конституций и уставов других субъектов Российской Федерации содержится общая характеристика референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится назначение референдума субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что в большинстве субъектов Российской Федерации право назначения референдума субъекта Российской Федерации предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Северная Осетия - Алания).

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение референдумов субъектов Российской Федерации, приняты в 71 субъекте Российской Федерации.[1] В некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы, регулирующие одновременно проведение, как референдумов субъектов Российской Федерации, так и местных референдумов.

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации и местные референдумы регулируются отдельными законами.

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум - это голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Таким образом, источниками законодательства о местном референдуме являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации.

Наряду с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» важным источником законодательства о местном референдуме является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливаются общие принципы проведения местных референдумов, определяется юридическая сила решения, принятого на местном референдуме. В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается перечень вопросов местного значения, то есть тех вопросов, по которым может быть проведён местный референдум. Федеральным законом установлено также, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы (помимо прямо указанных в ст. 6), отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Следует различать местный референдум и местный консультативный референдум.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регулирует порядок проведения местных референдумов. Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; оно может быть отменено или изменено путём принятия иного решения на местном референдуме не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке (ст. 61). Некоторые субъекты Российской Федерации (например, Удмуртская Республика) предусмотрели возможность проведения местных консультативных референдумов. Эти референдумы проводятся на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Решения, принимаемые на таких референдумах, имеют рекомендательное, консультативное значение для органов государственной власти и органов местного самоуправления, а порядок их назначения и проведения устанавливается законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Одной из существующих особенностей правовой основы проведения местного референдума является то, что целый ряд процедурных вопросов регулируется в соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований. Такая структура нормативной базы проведения местных референдумов является определённой гарантией самостоятельности местного самоуправления. Поэтому Федеральный закон «Од основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит целый ряд отсылочных норм, обращённых к уставам муниципальных образований, которые должны соблюдаться в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме. Так, в соответствии со статьёй 16 указанного Федерального закона местный референдум назначается в соответствии с этим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, а согласно статье 33 основанием отказа в регистрации инициативной группы по поведению референдума может быть нарушение устава муниципального образования.

Играя важную роль в регулировании местных референдумов, уставы муниципальных образований не являются источниками законодательства о местном референдуме, так как уставы не являются избирательными законодательными актами.

В 69 субъектах Российской Федерации приняты законодательные акты, регулирующие проведение местного референдума. Как правило, это отдельные законы о местном референдуме.

Совокупность норм, включая материальные и процессуальные нормы, регулирующих порядок назначения, подготовки и проведения референдума, закрепляющих круг выносимых на него вопросов, виды референдума и его субъекты, составляет конституционно-правовой институт референдума.

Процесс проведения референдума целесообразно разделить на следующие стадии и этапы:

1) подготовка референдума:

народная инициатива (инициативы иных субъектов);

информирование граждан;

агитация по вопросам референдума;

всенародное (народное) обсуждение вопроса, выносимого на референдум;

2) проведение референдума:

назначение референдума;

организация референдума;

голосование;

подведение итогов голосования;

3) реализация решения, принятого на референдуме:

исполнение решения, принятого на референдуме;

ответственность за неисполнение решения референдума.

Право на участие в референдуме.

При проведении референдума Российской Федерации действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме - не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

Вопросы, связанные с подготовкой референдума рассматриваются избирательными комиссиями, по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме. Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

3. Инициатива и подготовка к проведению референдума

Начальный этап подготовительной стадии референдума - инициатива. Право граждан предлагать принятие законов и иных важнейших решений в юридической литературе получило наименование народной инициативы.

Обобщив все существующие определения этой стадии референдума, можно заключить, что народная инициатива -- это императивное право установленного законом числа граждан возбуждать вопрос о принятии нового закона или о внесении поправок и дополнений в существующий закон либо о вынесении законопроекта на всенародное голосование.

Согласно российскому законодательству право инициативы в сборе подписей под требованием о назначении референдума принадлежит каждому гражданину или группе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а также общероссийскому общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации. Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, образуемые из граждан Российской Федерации в соответствии с требованиями закона. Процедуры самоорганизации и функционирования этого субъекта правотворческой инициативы подробно регламентированы в статьях 8, 9 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Волеизъявление каждого гражданина, представляющего сбой субъект правотворческой инициативы, включает оценку двух элементов:

1. предлагаемого инициативной группой требования проведения референдума;

2. содержания связанного с этим требованием проекта нормативно - правового акта.

Волеизъявление должно быть бесспорным и достоверным. В действующем Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» порядок реализации народной инициативы детально закреплён. Для реализации легитимной инициативы необходимо собрать два миллиона подписей граждан. Причём число граждан, проживающих на территории одного субъекта Федерации, не должно превышать 10% от общего числа участников народной инициативы.

Если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, в состав инициативной группы должны входить представители этих граждан. Срок, отведённый для сбора подписей, составляет три месяца.

Очевидно, что реализовать народную инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, немалые денежные средства, а также иные возможности.

Реализацию инициативы, в свою очередь, условно можно разделить на два этапа: организационный и непосредственно сбор подписей. Первый этап включает в себя образование инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации и регистрацию её в избирательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы. Регистрация начинается с ходатайства о регистрации группы (требования, предъявляемые к ходатайству, закреплены в статье 9 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»); к нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

Комиссия по проведению референдума субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдаёт её регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федерации, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае, если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, также и Министерство иностранных дел Российской Федерации.

В случае отказа от регистрации инициативной группе выдаётся мотивированное постановление избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», или в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. При этом ранее собранные подписи граждан не учитываются. Регистрационное свидетельств, выданное инициативной группе по форме, утверждённой Центральной комиссией Российской Федерации, действительно в течение трёх месяцев. Расходы по сбору подписей в поддержку проведения референдума или против несёт инициативная группа.

Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину Российской Федерации по первому его требованию текст этого законопроекта.

Законом установлены форма подписного листа и императивный перечень предъявляемых к нему требований (статья 10).

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, а также общее число собранных подписей, о чём составляется итоговый протокол.

Подписные листы по каждому субъекту Российской Федерации, оформленные в соответствии с действующим законодательством, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются её уполномоченными в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в ЦИК России. Копия постановления направляется также инициативной группе.

Подписные листы с подписями граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, пронумерованные и сброшюрованные по каждому иностранному государству, удостоверяются соответствующим консульским учреждением Российской Федерации и вместе с экземпляром итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченным непосредственно в ЦИК России. Последняя проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и в течение 15 дней со дня поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», выносится постановление об отказе в проведении референдума Российской Федерации, его копия направляется инициативной группе. Данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума.

В случае если избирательная комиссия субъекта Федерации или ЦИК России обнаружат нарушения, связанные с оформлением документов, они возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлён, но не более чем на 15 дней.

Инициатива Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции Российской Федерации (ч.3 ст. 135 Конституции Российской Федерации) оформляется решением, принимаемым двумя третями голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование в соответствии с порядком, определённом федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Предложение о проведении референдума может быть составлено как в общих выражениях, так и в виде окончательно выработанного законопроекта.

Различия этих форм осуществления народной инициативы принципиальны для реализации желаний народа. Так, по законодательству Швейцарии в первом случае предложение вносится правительством в парламент, который в течение одного года решает, принимает он предложение, сделанное гражданами, и ли нет. Если предложение принимается, то обе палаты начинают работу над законопроектом, руководствуясь общими указаниями инициаторов, затем он предлагается на утверждение народа. Если палаты не согласны с предложением инициаторов или не дают ответа в течение одного года, то предложение передаётся на голосование народа. Во втором случае, когда предлагается законченный законопроект, парламент либо выражает своё согласие с проектом и представляет его на голосование народа, либо не соглашается с предложением инициаторов. В этом случае он обязан передать представленное ему предложение на голосование народа, а также может представить собственный контрпроект.

Российским Законом закреплено следующее положение. Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки данного правового акта. Несомненно, в сравнении с ранее изложенной детальной регламентацией положения действующего закона видятся несовершенными.

Важная часть подготовительной стадии проведения референдума - информирование населения о его подготовке и проведении. Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» указ Президента Российской Федерации, в котором определена дата его проведения, назначенная на любой выходной день в период от двух до трёх месяцев со дня опубликования указа, должен быть опубликован. ЦИК России обеспечивает не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего закона, который предлагает отменить или изменить; содействует средствам массовой информации (далее - СМИ) в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум. Комиссия по проведению референдума субъекта Российской Федерации содействует СМИ в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум.

Участковая комиссия по проведению референдума оповещает население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени её работы, а также о дне и месте проведения голосования. Списки участников референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательном опубликованию (обнародованию) не позднее, чем за 35 дней до дня проведения референдума. Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня проведения референдума. Основной объём информации должен передаваться через СМИ.

Представляется, что в современных условиях подобная конструкция весьма уязвима. Во-первых, в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации» эта обязанность СМИ не закреплена.

Во-вторых, известно, что из-за непомерно высоких цен сократилось потребление гражданами России печатной продукции. Развитие сети телерадиовещания не решает проблемы, поскольку передача правовой информации предлагает ознакомление с ней в печатном виде. В-третьих, информация, распространяемая через СМИ, не рассчитана на конкретную аудиторию, а при проведении референдума это необходимо. Именно поэтому в ряде стран граждане заблаговременно получают по месту жительства специальную брошюру с текста проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему.

Очевидно, что такую информацию могла бы рассылать комиссия по проведению референдума. Однако её формирование на этой стадии подготовки референдума, тем более в процессе реализации инициативы, не предусмотрено законом.

Приведём ещё примеры, как информируется население за рубежом. В Калифорнии каждая семья за 3 -4 месяца до проведения референдума получает текст проекта решения. Согласно Федеральной Конституции Австрии и закону о народном голосовании 1972 года, в общинах за 14 дней до дня народного голосования бургомистр обязан официально объявить, что принято постановление о народном голосовании, и указать, что с законодательным решением разрешено ознакомиться каждому лицу, имеющему право голосовать, в доступном для всех публичном помещении в течение 10 дней в определённое (внерабочее) время, которое должно составлять не менее четырёх часов. В Венгрии, в соответствии с законом 1989 года о референдуме и народной инициативе, в случае проведения республиканского референдума, утверждающего конституцию, отдельные законы и нормативные акты, все республиканские газеты должны их опубликовать. Если речь идет о постановлении совета, к сообщению о проведении референдума прилагается также текст постановления.