Методы государственного регулирования жилищно-коммунального сектора

Размещено на http://allbest.ru

Содержание

Введение

1. Государственное регулирование строительной деятельности и стандартизации в РФ

2. Контроль и надзор за строительной деятельностью. Основы компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих государственной управление в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства

3. Органы местного самоуправления

4. Жилищно-коммунальное хозяйство

5. Социальная функция государства

6. Министерство регионального развития Российской Федерации и его полномочия в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства

7. Нормативные правовые акты, регулирующие в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства

Заключение

государственный правовой исполнительный самоуправление



Введение

В науке административного права традиционно особое место занимает вопрос осуществления государственного регулирования различных комплексов общественных отношений. Подобная ситуация складывается, в первую очередь, потому, что каждая сфера нуждается в детальной регламентации, определенном круге ответственных субъектов в области управления, специфических методах воздействия на неё.

В настоящее время сфера строительства и жилищно-коммунального хозяйства в плане структуры государственного управления переживает период значительных перемен. Законодатель закрепляет осуществление полномочий в данной сфере за иными органами, нежели были ранее, запускаются новые программы модернизационной и социальной направленности, реализуемые на различных уровнях, пересматриваются ранее существовавшие стандарты и тд. Можно сказать, что данная сфера является пристальным объектом внимания государства, что связано не только с необходимостью следовать тенденциям развития современного общества с его возрастающими потребностями и нуждами, но и с огромным политическим капиталом, который та или иная политическая сила может приобрести или потерять в случае осуществления реформ и преобразований. Переход к системе с наличием рыночных механизмов и различных видов собственности также продолжает оставаться своеобразным «двигателем» структуры государственного управления данной сферой. Имеются также многочисленные по своему количественному и качественному многообразию предпосылки для динамичного и постоянного развития самих отношений, складывающихся в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Значение государственного регулирования данной сферы тяжело переоценить, так как речь идет о таком круге общественных отношений, который напрямую связан с реализацией конституционного права граждан на жильё. Законодатель старается как можно скорее исправить все пробелы и внести ясность во многие вопросы, которые возникают при применении законодательства, но простор для правотворческой, правоприменительной деятельности, а также научных изысканий в данной сфере будет еще долгое время достаточно широк, что вызвало и мой крайне большой интерес к осуществлению денной работы. Более того, стоит обратить внимание, что изменяющееся законодательство, специфика самой сферы и наличие норм, свидетельствующих о постоянной актуализации и обновлении основных порядков и правил государственного регулирования привели к тому, что в доктрине административного права практически отсутствует стоящее освещение данного вопроса. Поэтому я усматриваю явную необходимость сделать и свой небольшой вклад в научное исследование основных принципов государственного управления, стандартизации, нормирования и правоприменения как его составляющих. В своей работе я постараюсь осветить наиболее важные НПА, компетенцию органов исполнительной власти и иные основополагающие моменты процесса управления, что позволит иметь обобщенное представление не только о самих сферах строительства и жилищно-коммунального хозяйства, но и всестороннем и комплексном воздействии на них со стороны государства и их упорядочении.



1. Государственное регулирование строительной деятельности и стандартизации в Российской Федерации

Государственное регулирование строительной деятельности представляет собой управленческую деятельность государства в лице соответствующих уполномоченных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере строительства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений

Государственное регулирование строительной деятельности включает:

1. Выработку государственной политики в области строительства, градостроительной и жилищной политики,

2. Нормативно-правовое регулирование:

3. Градостроительное регулирование,

4. Техническое регулирование,

5. Государственный строительный контроль и надзор.

Государственное регулирование осуществляется посредством разработки правовых норм. Особое значение в регулировании строительства на федеральном уровне имеет Градостроительный Кодекс. Именно он является необходимой и обязательной нормативной базой, на основе которой региональные органы осуществляют непосредственно на местах регулирование градостроительных и смежных с ними отношений. К предмету регулирования данного кодекса относятся:

1. Градостроительные отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде:

1) территориального планирования,

2) градостроительного зонирования,

3) планировки территории,

4) инженерных изысканий,

5) архитектурно-строительного проектирования,

6) строительства объектов капитального строительства,

7) реконструкции объектов капитального строительства,

8) капитального ремонта, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

2. Отношения, связанные с:

1) принятием мер по обеспечению безопасности строительства,

2) предупреждением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

3) ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

4) осуществлением градостроительной деятельности, если такие отношения не урегулированы специальными законами.

Техническое регулирование - это правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Для данного регулирования особое значение имеют такие виды документации, как: технический регламент, стандарт, свод правил, СНиП. Хотя стоит учитывать, что, не смотря на возможное появление иных названий подобной документации, что продиктовано региональными особенностями осуществления правотворческой деятельности, содержание их будет обязательно основываться на общих нормах градостроительного законодательства и будет нести в себе обязательный перечень (или комплекс) требований, который обеспечит единообразное нормирование строительного комплекса в аспекте соблюдения норм безопасности, пригодности и эксплуатации объектов строительства.

В контексте вышесказанного хотелось бы несколько подробнее остановиться на определении некоторых наиболее часто встречающихся документов, регулирующих отношения в области нормирования и стандартизации строительного комплекса.

Наиболее общим сводом обязательных правил в указанной сфере будет являться технический регламент. Технический регламент - документ, который принят ратифицированным международным договором РФ или межправительственным соглашением, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

В соответствии со ст.5.1 ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», а также иными требованиями к объектам строительства, указанными в Федеральном законе от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" происходит осуществление планирования и разработки стандартов и иной строительной документации. Именно этот акт имеет особенное значение для разработки строительных стандартов в субъектах РФ. Также в заключительных положениях данного Федерального Закона указывается порядок применения всех остальных документов в области стандартизации и нормирования строительства. Это особенно актуально в связи с наличием довольно большого нормативного массива, перешедшего в законодательство РФ из правовой системы Советского Союза. Именно в связи с этим мне хотелось бы привести некоторые из данных положений федерального закона.

Если сопоставить ряд основных норм, то можно сделать вывод, что все строительные нормы и правила, утвержденные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, признаются сводами правил. А Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона. А как бы в дополнение к ним принимаются и документы в области стандартизации, соблюдение которых на добровольной основе обеспечивает выполнение требований настоящего Федерального закона (пп.2,3,4, ст. 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений").

Теперь стоит перейти к рассмотрению самого процесса стандартизации и непосредственного перечня соответствующих документов, о которых и шла речь в ст. 42, которая была мною освещена.

Стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. А стандарт - документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Свод правил - документ в области стандартизации, в котором содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и который применяется на добровольной основе. Данные определения являются наиболее полными из тех, которые традиционно могут встретиться в доктрине административного права, но, учитывая принятый на федеральном уровне технический регламент и делегирования довольно широких полномочий в разбираемой мною сфере субъектам РФ, стоит отметить, что добровольность стандартов и сводов правил, которая указывается в определении, является теперь не абсолютной, так как любой из указанных документов может быть включен Правительством РФ в перечень обязательных для соблюдения. Несколько подробнее остановлюсь на СНиПах, так как это наиболее проблемная, но самая часто встречающаяся категория документов в области стандартизации. Значительная часть действующей в РФ нормативно-технической документации была разработана и принята во времена СССР. В сохранивших действие нормах встречаются явные анахронизмы. Примером могут служить СНиП 2.04.02-84 "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", согласно которому территория первого пояса зоны поверхностного источника водоснабжения должна быть не только спланирована и огорожена, но и озеленена. Не смотря на кажущуюся обоснованность и необходимость данных требований, в нынешних условиях развития различного рода сложных и вредных производств просто невозможно соблюдать требования об озеленении данной территории, что, безусловно, не могло быть учтено во времена, когда данные СНиПы принимались. Также достаточно распространенным является пример не актуальности СНиПов из-за изменения субъектного состава регулируемых общественных отношений. Данное утверждение полностью подтверждают СНиП II-89-80 "Генеральные планы промышленных предприятий", утвержденные Постановлением Госстроя СССР от 30.12.1980 N 213. Уже из названия мы можем сделать вывод, что все критерии, указанные в данных нормах и правилах можно с легкостью преодолеть, так как нынешние промышленные предприятия уже не регулируются генеральными планами и, следовательно, выбывают из круга отношений, регулируемых данными СНиПами.

Согласно п.1 ст.6 ФЗ от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» лишь некоторые СНиПы признаются обязательными к исполнению. Указания на эти СНиПы содержатся в Перечне национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждённом Распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1047-р.

Как следует из текста п.5 ст. 42 ФЗ от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», не позднее 1 июля 2012 года должна быть осуществлена актуализация СНиПов, включенных в Перечень национальных стандартов и сводов правил, утверждённый Распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1047-р. В соответствии с п.2 ст.42 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений строительные нормы и правила, утверждённые до дня вступления в силу указанного Регламента (то есть до 30.06.2010 г.) и не включенные в названный Перечень, признаются сводами правил, то есть применяются на добровольной основе.

Во исполнение п.1 ст.16.1 ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» разработан Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (утверждён Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 01.06.2010 № 2079). Существуют также нормативные акты, предусматривающие выявление недостатков произведённых работ. Примером установления различного рода критериев выявления данных недостатков является «Классификатор основных видов дефектов в строительстве и промышленности строительных материалов» (Утвержден Главной инспекцией Госархстройнадзора России 17.11.1993 г.). Помимо этого в Классификаторе указаны критические и значительные дефекты, что позволяет более комплексно оценить исполнение законодательства в данной сфере субъектами соответствующей деятельности.

2. Контроль и надзор за строительной деятельностью. Основы компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства

В настоящее время уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию) в области строительства является Министерство регионального развития РФ.

Подпунктом "к" пункта 2 Постановления Правительства РФ от 28.09.2004 г. № 501 «Вопросы Министерства регионального развития Российской Федерации» названы следующие направления деятельности указанного Министерства:

1) государственная политика в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства

2) государственная политика в области градостроительства

Отдельно хотел бы остановиться на таком органе как Федеральное агентство специального строительства. Это агентство имеет иные полномочия и иную специфику в сравнении с Минрегионом РФ. Состоит эта специфика в первую очередь в общественных отношениях, которые являются предметом регулирования данного органа. В соответствии с «Положением о Федеральном агентстве специального строительства», утвержденным Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1084, данный орган осуществляет в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства. Также он подведомственен Минобороны РФ, что указывает на особое место данного органа в структуре органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование строительным комплексом. Данный орган необходим и в связи с иным вектором направленности осуществления строительства и обеспечения эксплуатации соответствующих объектов. Здесь особое значение имеют критерии надежности, обеспечения обороноспособности и соответствия особым стандартам, установленным для подобного рода строительных комплексов. Круг полномочий данного органа достаточно широк, поэтому следует указать установленный законодателем перечень задач, реализация которых является конечным итогом их осуществления. Из п.3 Положения о Федеральном агентстве специального строительства следует, что основными задачами данного органа являются:

1) строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы), других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов;

3) техническое прикрытие и восстановление автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования на территории Российской Федерации;

4) строительство и капитальный ремонт в мирное и в военное время автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования, осуществляемые в качестве подрядчика;

5) прикрытие, повышение живучести, эксплуатация и восстановление единой сети электросвязи Российской Федерации для обеспечения обороны и безопасности государства;

6) участие в восстановлении специальных объектов в районах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий;

7) строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны (далее - специальные объекты);

8) обеспечение в пределах своих полномочий боевой и мобилизационной готовности воинских формирований;

9) организация подготовки военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований для решения задач специального и дорожного строительства, эксплуатации и восстановления единой сети электросвязи Российской Федерации.

Если рассматривать в комплексе данный перечень задач, то можно сделать вывод о том, что их выполнение во многом является обязательным условием формирование материально-технической базы оборонного комплекса РФ. Стоит отметить, что одним из полномочий данного органа является осуществление надзорной деятельности (п.7 «Положение о Федеральном агентстве специального строительства»). Завершая общую характеристику сущности данного органа, еще раз хотелось бы обратить внимание на значимость определения функционального назначения объекта строительства, так как это будет иметь определяющее значение при определении не только органа, в чьей компетенции находятся вопросы, с объектом связанные, но и комплекса осуществляемых полномочий и их особенностей.

Теперь отдельно стоит остановиться и на регулировании компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. ГСК РФ относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности:

1) подготовку и утверждение документов территориального планирования субъектов РФ;

2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения в случаях, предусмотренных ГСК РФ;

3) утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;

4) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных ГСК РФ. (ст.7 Градостроительного кодекса РФ).

Переходя к надзорной и контрольной функциям необходимо упомянуть, что «Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации», утверждённое Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. № 54, наделяет (в оговорённых случаях) полномочиями на осуществление государственного строительного надзора:

1. Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору,

2. Министерство обороны Российской Федерации,

3. Федеральную службу безопасности Российской Федерации,

4. Федеральную службу охраны Российской Федерации

5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

А на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется непосредственная деятельность в сфере контроля и надзора не столько за соблюдением законодательства в данной сфере, сколько за непосредственным осуществлением самой градостроительной политики, выработанной соответственно уполномоченным на то Министерством регионального развития РФ. Моя личная позиция по данному вопросу заключается в следующем: ничто не может быть в строительном комплексе важнее определения и утверждения обоснованного и отвечающего как потребностям населения, так и техническим нормативам, плана осуществления строительной деятельности. Исходя из специфики и индивидуальных особенностей развития каждого из субъектов нашей страны, можно предположить, что передача вышеуказанных полномочий из федерального ведения на региональный уровень является более чем обоснованной. Целесообразность и учет действительной ситуации в том или ином регионе, возможность оперативного вмешательства в деятельность соответствующих субъектов, осуществляющих застройку и тд. Все это благодаря оптимальной и сбалансированной структуре органов исполнительной власти, представленной в Указе Президента РФ от 12.05.2008 N 724 обеспечивает достаточно полное исполнение надзорной и контролирующей функции государства.

Сами функции надзора и контроля как составляющие государственного управления строительным комплексом не имеют особых теоретических отличий от подобных функций в иных сферах государственного регулирования. Но при детальном рассмотрении вопроса государственного контроля и надзора в данной сфере всегда стоит обращать внимания на значительное количество НПА и иных документов субъектов Российской Федерации, содержащих соответствующие нормы и правила. Прокурорский надзор в соответствии с Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" также осуществляется и в данной сфере. Этот вид надзора является, по моему мнению, одним из наиболее действенных способов защиты именно прав граждан и юридических лиц в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Связано это, в первую очередь, с тем, что прокурорский надзор изначально направлен на рассмотрение конкретной ситуации в аспекте наличия или отсутствия нарушений Конституции РФ и порядка исполнения законов, действующих на территории РФ. Так как в основном ситуация с развитием законодательства достаточно динамично развивается в направлении приоритетности социального компонента, а органы исполнительной власти на местах не всегда готовы в полном объеме реализовывать все значимые федеральные программы, возникает необходимость оперативного реагирования на обращения граждан, которые, как правило, связаны именно с нарушениями не непосредственно законодательства, регулирующего процессы строительства, стандартизации, нормирования и тд., а смежного законодательства, которое серьезно затрагивает право граждан на непосредственное участие в решении вопросов местного самоуправления, право на достойный уровень жизни, право на благоприятную окружающую среду. Прокурорский надзор в полной мере осуществляет выполнение данной функции и создает соответствующий надзорный комплекс, который состоит в осуществлении предварительного контроля и надзора за непосредственным соблюдением жилищного и строительного законодательства уполномоченными органами, о которых я упоминал выше, и в осуществлении прокурорского надзора непосредственно, который охватывает надзорную функцию в отношении соответствия указанной деятельности иным законодательным актам РФ. К некоторым особенностям надзорной функции я буду возвращаться применительно к дальнейшему исследованию иных аспектов моей курсовой работы



3. Органы местного самоуправления

ГСК РФ относит к полномочиям ОМСУ в области градостроительной деятельности:

1) подготовку и утверждение документов территориального планирования МО;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования МО;

3) утверждение правил землепользования и застройки МО;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования МО документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных ГСК РФ;

5) выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях МО;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях МО;

7) принятие ОМСУ городских округов решений о развитии застроенных территорий.

Как показывает практика, наличие столь широкого комплекса полномочий, переданных органам местного самоуправления, вызывает множество споров. Чаще всего в судебной практике встречаются случаи, когда население муниципального образования не согласно с порядком предоставления разрешений на строительство, планом застройки и развития застроенной территории, определением функционального назначения территории и тд. Стоит отметить, что подобные случаи действительно имеют место, но есть и множество плюсов такого широкого спектра полномочий. Во - первых это позволяет создавать на уровне муниципальных образований отдельный орган, регулирующий складывающиеся в строительном комплексе и комплексе ЖКХ отношения, осуществляющий весь перечень переданных полномочий или их часть, что в значительной мере упрощает порядок получения разрешения на строительство, дает возможность оперативного реагирования, целевого подхода к использованию внутренних территориальных ресурсов муниципального образования, гибкого и соответствующего приоритетным задачам распределения фонда муниципального жилья и тд. Как правило данные органы имеют названия градостроительных советов, управлений или департаментов. Во - вторых, переданные полномочия требуют достаточно обширного финансирования, которое не возможно без предоставления достаточных субвенций со стороны государства. И при их целевом распределении уже через довольно короткий промежуток времени возможно будет осуществить все программы, которые являются на сегодняшний день самыми первыми по значимости. Это, в первую очередь, ряд ФЦП, в число которых входит и основная - ФЦП «Жилище на 2011 - 2015 годы», иные программы, направленные на скорейшее обеспечение социальной функции государства в отношении отдельных категорий граждан. (военнослужащих, детей - сирот, ветеранов Великой Отечественной Войны и тд.).

Также в ст. 14 п.6 ФЗ 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесены функции по обеспечению малоимущих и нуждающихся граждан жилыми помещениями и содержанию муниципального жилищного фонда. А уже перечисленные мною основные полномочия по регулированию строительного комплекса перечислены в п.20 соответственно.

Отдельно следует указать на такую обязанность органов местного самоуправления как содержание муниципального жилищного фонда (ст. 14 п.6 ФЗ 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Именно осуществление полномочий в данной сфере является основным в сфере жилищно-коммунального хозяйства, так как зачастую муниципальный уровень не уделяет достаточного внимания этому вопросу местного значения. В условиях проводимого обновления жилищного фонда следует не только увеличить субвенционное финансирование компетентных органов МО, но и более жестко подойти к вопросу контроля и надзора их целевого использования с учетом многофакторного подхода к осуществлению строительной деятельности в конкретной местности.

4. Жилищно-коммунальное хозяйство

Наиболее удачное определение ЖКХ, на мой взгляд, представлено посредством перечисления в п.3 ст.21 Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ. Согласно данной норме к сфере ЖКХ относятся:

1) жилищное хозяйство;

2) коммунальное хозяйство;

3) благоустройство;

4) прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;

5) другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства

Сразу же стоит отметить, что согласно Федеральному закону от 13.12.2010 N 357-ФЗ

"О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" общее финансирование данной сферы в форме субсидий составляет 196 468 201,6 рублей. Наличие различных видов собственности предполагает государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг и разработку на их базе региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками. По мере улучшения финансирования работ по обслуживанию жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты могут ужесточаться.

Государственный контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания могут осуществляться органами местного самоуправления, органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации, контролирующими не только соблюдение стандартов качества предоставляемых услуг, но и наличие соответствующих договоров. Помимо плановой деятельности неотъемлемой функцией государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации является оперативное реагирование на обращения и заявления потребителей жилищно-коммунальных услуг. Государственные жилищные инспекции взаимодействуют с ФАС. (Постановление Правительства РФ от 26.09.1994 N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации")

Федеральный орган исполнительной власти, наделенный Правительством Российской Федерации соответствующими полномочиями, проводит комплексный анализ и обобщение тенденций развития жилищно-коммунального хозяйства на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности, осуществляет формирование государственной политики в этой сфере экономики, координацию деятельности органов управления жилищно-коммунальным хозяйством субъектов Российской Федерации, осуществляет разработку федеральных законодательных и иных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства.

На уровне субъектов Российской Федерации государственное регулирование развития и функционирования жилищно-коммунального хозяйства, в том числе, координации деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг, должно осуществляться органами управления жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации, наделенными соответствующими полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и другие).

Одной из форм государственного регулирования и контроля качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является лицензирование, а также определение приоритетных групп потребителей этих услуг, подлежащих обязательному обслуживанию, и минимального уровня предоставляемых услуг в случае невозможности полного удовлетворения их потребностей из-за недостатка ресурсов или мощностей у организации, отнесенной к естественной монополии или доминирующей на рынке указанных услуг. Защиту интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг следует осуществлять также путем установления необходимых условий и ограничений, обеспечивающих соответствующий нормам уровень жилищно-коммунального обслуживания потребителей при принятии решений об изменении форм собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства.

В области технического обеспечения жилищно-коммунального хозяйства помимо разработки и внедрения приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов, особого внимания заслуживает разработка автоматизированных систем диспетчерского управления, которые позволяют не только учитывать потребление соответствующих ресурсов, но и регулировать процесс их распределения и потребления в жилищно-коммунальном хозяйстве. Кроме того, такая система может предоставлять информацию для всех уровней управления. Стоит отметить, что помимо специального законодательства, значимость жилищно-коммунального хозяйства как сферы государственного регулирования подчеркивается наличием иных норм, некоторые примеры которых я хотел бы привести:

1. Государство различными способами стимулирует активное участие граждан в регулировании отношений в сфере ЖКХ. Так почетное звание "Заслуженный работник жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" присваивается высокопрофессиональным работникам организаций жилищно-коммунального хозяйства за личные заслуги в своевременном оказании качественных и современных жилищно-эксплуатационных услуг населению и тд. (Указ Президента РФ от 07.09.2010 N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации"). Почетное звание "Заслуженный работник жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации" присваивается, как правило, не ранее чем через 20 лет с начала осуществления профессиональной деятельности и при наличии у представленного к награде лица наград (поощрений) федеральных органов государственной власти, других федеральных государственных органов или органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. ЖКХ как критерий оценки деятельности органов исполнительной власти субъекта также имеет достаточно важную функцию, так как согласно «Положению о Министерстве регионального развития Российской Федерации» именно субъектный уровень является основным звеном в процессе воплощения в жизнь государственной политики в данной сфере. В том случае, если полномочные органы субъектов не могут в должной мере обеспечить планомерного развития данной сферы и обеспечения потребностей населения в качественном и своевременном оказании подобного рода услуг, говорить об эффективности и работоспособности исполнительной власти будет довольно проблематично, так как по многим иным критериям оценки органы субъекта несут, образно говоря, «солидарную ответственность» вместе с органами исполнительной власти федерального уровня. А в таких сферах как жилищно-коммунальное хозяйство исполнительная функция субъектов наиболее полно и самостоятельно реализуется, что позволяет уделить довольно большое внимание данному критерию как критерию оценки.

3. Правительство и Министерство регионального развития непосредственно осуществляют полномочия по регулированию тарифов и порядка предоставления жилищно-коммунальных услуг. (Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 N 354"О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов" и п.4 Общих положений Постановления Правительства РФ от 14.07.2008 N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса")

4. Так как отношения в сфере строительства и ЖКХ рассматриваются мною именно в контексте государственного регулирования, имеет смысл указать, что КоАП РФ содержит ряд норм, предусматривающих ответственность за правонарушения в указанной сфере, а также перечень и компетенцию органов, которые осуществляют полномочия по надзору, рассмотрению дел об административных правонарушениях в указанной сфере и тд. (ст. 6.4. КоАП РФ «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта», ст. 7.21. КоАП «Нарушение правил пользования жилыми помещениями», ст. 7.22. КоАП «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений», ст. 14.28 КоАП РФ. «Нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости», ст. 23.55 КоАП РФ. «Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям», ст. 23.56. КоАП «Органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора и иные статьи, в которых также содержатся нормы права, в той или иной степени регулирующие исследуемую сферу государственного регулирования»)

5. Социальная функция государства

Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состоит в недопущении со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций:

* включения в экономически обоснованные тарифы затрат, связанных с монопольным положением организаций жилищно-коммунального хозяйства;

* сдерживания развития программы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг семьям с низким доходом;

* необоснованного снижения качества предоставляемых услуг, предусмотренного договорами найма, на техническое обслуживание и предоставление жилищно-коммунальных услуг;

* введения неоправданно высокого уровня ставок на оплату жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг.

На данном этапе развития отношений в сфере ЖКХ социальную защиту можно признать одним из наименее развитых компонентов. Безусловно, существует установленная государством система льгот, различные ФЦП и иные методы поддержки социально незащищенных слоев населения. Но все же активное развитие подобных программ - это дело будущего. Об этом свидетельствуют не только достаточно длительные сроки осуществления данных мероприятий, но и иные тенденции, которые можно проследить при исследовании процесса реализации данных программ. В частности, Президент Российской Федерации в конце 2011 г. заявил, что имеет смысл продлить еще на несколько лет действия некоторых жилищных программ и подпрограмм, касающихся льготного порядка предоставления ипотеки отдельным категориям граждан, а глава Минрегиона указал, что в 2012 году все «обманутые дольщики будут обеспечены жильем, так как 109 млрд. рублей, выделяемых в 2012 на финансирование программы «Жилище» должно хватить на завершение строительства около 85 процентов объектов «долгостроя» Все это в комплексе уже в скором времени приведет к тому, что социальная защищенность граждан в сфере строительства и ЖКХ выйдет на новый качественный уровень. Если проанализировать различные теоретические подходы к проблеме совершенствования социальной направленности деятельности государства указанной сфере, то можно выработать некоторые общие механизмы, которые способствовали бы комплексной проработке данных вопросов. Исходя из этого, я также постарался изложить свою позицию по возможным мерам, на которые хотелось бы обратить внимание государства при выработке политики на будущие десять-пятнадцать лет.

Необходимо пересмотреть федеральную политику в отношении льгот отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг. По каждой льготе должен быть четко указан источник финансирования каждой льготы. Следует принять меры по совершенствованию механизма предоставления жилищных субсидий и отражению изменений в оценке прожиточного минимума и минимальной потребительской корзины в целях увеличения платы за жилье и коммунальные услуги. Это, в частности, предполагает:

* исключение возможности отказа в выделении жилищных субсидий гражданам, имеющим на них право, под каким бы то ни было предлогом, в том числе проживающим в домах ведомственного жилищного фонда и домах, находящихся в хозяйственном ведении или оперативном управлении организаций;

* при определении величины субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг недопустимо исключение отдельных видов коммунальных платежей (оплата жилья, плата за наем, за водоснабжение, канализацию, теплообеспечение, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение);

* установление процедур, не допускающих отказа в выдаче субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, имеющим просроченную задолженность по оплате жилья и коммунальных услуг, при их согласии погасить эту задолженность в согласованные сроки. Это поможет исключить просроченную задолженность наименее обеспеченных семей.

6. Министерство регионального развития Российской Федерации и его полномочия в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства

Согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству было упразднено с передачей функции Министерству регионального развития Российской Федерации. Я уже не раз упоминал о функциях и значимости данного органа, но, в связи с тем, что этот орган является целостным и не имеет в подотчетных служб, агентств и тд., стоит несколько подробнее и в полном соответствии с

Постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 N 40 "Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" остановиться на исследовании полномочий Министерства регионального развития. Выявить в комплексе сферу регулирования и полномочия данного органа можно уже при обращении к определению, которое дается в ст. 1 Положения путем перечисления его функций. Министерство регионального развития является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере …. строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства….». Однако Минрегион осуществляет не только регулирование данной сферы путем непосредственного воздействия, но и иными способами, реализуя свои полномочия и в иных сферах. Примером может служить деятельность органа в сфере бюджетного субсидирования, так как распределение переданных денежных средств будет являться необходимой материально-ресурсной базой для реализации соответствующей политики в сфере строительства и ЖКХ.

Теперь можно перейти к полномочиям, которые в силу их обширности будут освещены только в контексте исследуемой сферы государственного управления. Все полномочия, которые будут перечислены, уже указывались в качестве функций данного министерства, но, как мне кажется, следует дать их исчерпывающий перечень, чтобы сделать окончательный вывод о сложной структуре взаимосвязи и комплексности элементов государственного управления в сфере строительства и ЖКХ.

Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

1. Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

2. самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

1) федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

2) форма градостроительного плана земельного участка

3) форма разрешения на строительство

4) форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

5) порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

6) порядок предоставления сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц;

7) порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования;

8) порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил;

9) порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;

10) порядок внесения изменений в проектную документацию

11) акты об определении стоимости 1 кв. метра жилья, используемой при расчете средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд

12) порядок признания помещения жилым помещением и требования, которым должно отвечать жилое помещение

13) порядок и основания признания жилого помещения непригодным для проживания;

14) правила пользования жилыми помещениями;

15) порядок государственного учета жилищного фонда

16) порядок осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям;

17) форма документа, подтверждающего принятие решения о переводе или об отказе в переводе жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение;

18) форма заявления о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения;

19) форма документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения

20) правила содержания общего имущества в многоквартирном доме;

21) типовой договор социального найма жилого помещения;

22) порядок и требования отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду;

23) типовые договоры найма специализированных жилых помещений;

24) порядок проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом;

25) порядок управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации;

26) правила предоставления коммунальных услуг гражданам;

27) порядок перерасчета платы за отдельные виды коммунальных услуг за период временного отсутствия потребителей в занимаемом жилом помещении;

28) порядок изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность

29) порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительност

30) методика расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги;

31) методика оценки рисков инвестиционного проекта, положение об инвестиционной комиссии и регламент ее работы, методика применения критериев отбора инвестиционных проектов и расчета показателей эффективности инвестиционных проектов, форма примерного инвестиционного соглашения, порядок оформления прав собственности на результаты реализации инвестиционных проектов, форма заявки на предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, необходимые для предоставления указанной поддержки

32) требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;

Данные полномочия - это лишь та часть всех полномочий, которые непосредственно затрагивают указанные сферы. Как видно из данного перечня, Минрегион на данный момент обладает всем необходимым управленческим инструментарием для осуществления как выработки обоснованной и целесообразной политики в целях упорядочения отношений, так и для её полномасштабной реализации. Нельзя не отметить, что при сопоставлении данных полномочий с теми, которые положение о Минрегионе имело изначально, можно проследить некоторую их неоднородность и инородность. Заключается это в том, что Минрегион вынужден был принять на себя исполнение не только «своих» полномочий, но и всех тех, для исполнения которых ранее требовался целый отдельный федеральный орган. Это в данный момент обязывает наше федеральное законодательство наиболее активно передавать ряд функций, связанных с ЖКХ и строительством, на местный уровень и уровень субъектов, что позволит несколько «разгрузить» Минрегион, так как мониторинг особенностей регионов в данной сфере целесообразнее проводить на местах, но с обязательным контролем из федерального центра. Хотя весь комплекс мероприятий по привлечению субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо осуществлять совместно с выделением достаточного финансирования.