Органы опеки и попечительства как одна из сторон семейных споров

Еще более активно действуют органы опеки и попечительства в качестве представителя интересов ребенка в более многочисленных случаях, когда родители номинально существуют, но своей роли законных представителей ребенка не выполняют либо выполняют ее крайне плохо, превращаясь в источник опасности для жизни, здоровья, воспитания ребенка. Тогда-то органы опеки и попечительства в полной мере восполняют возникший пробел в жизни несовершеннолетнего, становясь его законным представителем, в частности до и после лишения судом родительских прав, судебного ограничения родительских прав. Становясь единственным законным представителем ребенка, они решают его судьбу благодаря устройству несовершеннолетнего в семью, заменяющую родительскую, либо в организацию, предназначенную для детей, лишившихся родительского попечения. Если на момент удовлетворения иска о лишении родительских прав, отобрания детей у родителей устройство несовершеннолетних не состоялось, представительство его интересов возлагается целиком и полностью на органы опеки и попечительства. Именно они, а не суд решают вопрос, какое устройство подходит или возможно. И, надо сказать, что Семейный кодекс не обходит вниманием подобного рода ситуацию. Так, согласно пункту 5 статьи 71 Семейного кодекса Российской Федерации при невозможности передать ребенка другому родителю или в случае лишения родительских прав обоих родителей ребенок передается на попечение органа опеки и попечительства. Или: «В случае ограничения родительских прав обоих родителей ребенок передается на попечение органа опеки и попечительства» (пункт 4 статьи 74 Семейного кодекса Российской Федерации). И, наконец, проблема устройства детей может возникнуть при рассмотрении иска о защите родительских прав. На этот счет свои правила диктует пункт 2 статьи 68 Семейного кодекса Российской Федерации следующим образом: «если судом установлено, что ни родители, ни лицо, у которого находится ребенок, не в состоянии обеспечить его надлежащее воспитание и развитие, суд передает ребенка на попечение органа опеки и попечительства». Отсюда следует, что не суд, а органы опеки и попечительства определяют, как будет устроен ребенок, которого уже нельзя оставить родителям.

Когда несовершеннолетний, лишившийся родительского попечения, уже устроен, функции представителя его интересов переходят к лицу, заменившему родителей либо организации, принявшей несовершеннолетнего на полное государственное попечение. Применительно к устройству под опеку (попечительство) пункт 2 статьи 148.1 Семейного кодекса Российской Федерации формулирует: «Если иное не установлено федеральным законом, родители ребенка или лица, их заменяющие, утрачивают свои права и обязанности по представительству и защите прав и законных интересов ребенка с момента возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя».

Со времени, когда несовершеннолетний, лишившийся родительского попечения, устроен, функции органов опеки и попечительства переходят в другую плоскость - надзора за тем, как осуществляются лицом (физическим, юридическим) права и обязанности представителя интересов ребенка. Имеется в виду надзор за качеством его деятельности. Такой надзор является неотъемлемой частью всей работы органов опеки и попечительства в части, касающейся ситуации утраты ребенком своей семьи, родителей. Он касается детей, переданных под опеку, попечительство, находящихся в приемной семье, проживающих в организациях на полном государственном обеспечении (пункт 3 статьи 155.1) и даже усыновленных посторонними для них лицами. Согласно пункту 22 Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации он осуществляется специалистом по охране детства органа опеки и попечительства ежегодно. Но если надзор за условиями жизни перечисленных несовершеннолетних не ограничен по времени, так как длится только до совершеннолетия, то контроль за воспитанием усыновленного названными лицами определен временными рамками - тремя годами после установления усыновления.

Выступать в роли законного представителя несовершеннолетних детей органы опеки и попечительства могут и в других случаях. Например, когда им становится известно, что налицо непосредственная угроза жизни ребенка или его здоровью, что объясняет, почему орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Налицо типичный пример того, как государство в лице органов опеки и попечительства принимает на себя заботу об оставшемся без своих законных представителей ребенке. Выполняя подобного рода функции, эти органы обязаны обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи дней после принятия органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта об отобрании ребенка обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав. Поскольку акт об отобрании служит правовым основанием самого отобрания, он составляется либо до совершения всех необходимых действий по отобранию, либо одновременно с отобранием. Что касается семидневного срока для предъявления соответствующего иска, то он нуждается в увеличении, поскольку по-настоящему обосновать иск в такой короткий срок просто невозможно.

Таким образом, в перечисленных делах органы опеки и попечительства фигурируют в качестве представителя интересов государства, ребенка, во-первых, по просьбе, поручению суда (споры о месте жительства ребенка с одним из родителей; устранение препятствий к общению с одним из родителей; лишение, ограничение родительских прав и прочее). Другими словами, не по заявлению заинтересованного физического лица, а органа, в данном случае суда, которому надлежит разрешить спор. Причем в качестве представителя предстоит выступить лишь одному органу опеки и попечительства, который получает соответствующее судебное поручение. В случае если оно поступит и в другой орган опеки и попечительства, его заключение будет служить всего лишь доказательством по делу.

На участие в перечисленных делах, именуемых спорами о детях, представитель этих органов должен иметь разовую или постоянную надлежащим образом оформленную доверенность.

Вторую разновидность «приглашения» органов опеки и попечительства к защите прав несовершеннолетнего в семье составляют письма, материалы, поступающие из прокуратуры, органов милиции, различного рода общественных, благотворительных организаций информационного характера, свидетельствующих о необходимости участия органов опеки и попечительства в защите нарушенного права ребенка на жизнь и воспитание в семье.

Существуют и другие жизненные ситуации, когда в круг деятельности органов опеки и попечительства попадают более редкие случаи. Тем не менее они существуют и находят свое отражение в Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ. Так, согласно пункту 2 статьи 28 Кодекса «при рассмотрении дела о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста,... к участию в деле привлекается орган опеки и попечительства». Несомненно, что здесь ему предстоит выступить в роли представителя интересов несовершеннолетней (несовершеннолетнего). Другой пример относится к сфере чрезвычайной, возникающей при оставлении матерью в медицинском учреждении своего новорожденного ребенка без предоставления документов, удостоверяющих ее личность. Причем форма акта об оставлении ребенка такой матерью утверждается приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, из которого следует, что этот акт составляется при участии представителя органа опеки и попечительства.

Семейный кодекс, определяя компетенцию органа опеки и попечительства, не раз упоминает о его согласии (разрешении) при совершении действий, связанных с интересами ребенка. Например, на установление отцовства лицом, не состоящим в браке с отсутствующей матерью, требуется согласие органа опеки и попечительства, а при отсутствии такого согласия - суда. Поскольку речь идет об уважительных причинах отсутствия (смерть, лишение родительских прав, признание недееспособной, невозможность установить место нахождения), постольку оправданна замена матери представителем органа опеки и попечительства. Изменение по совместной просьбе родителей имени, фамилии ребенка, не достигшего четырнадцати лет, допускается в соответствии с пунктом 1 статьи 59 Семейного кодекса Российской Федерации с разрешения (согласия) органов опеки и попечительства. Контакт с родителем, чьи дети у него отобраны в результате ограничения родительских прав, допускается с согласия органа опеки и попечительства. На выезд из Российской Федерации несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей и находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требуется разрешение (согласие) органов опеки и попечительства. И, наконец, еще один пример того, как от согласия (разрешения) органов опеки и попечительства зависят интересы несовершеннолетнего, правда, теперь имущественного характера: согласно пункту 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы других лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. От разрешения органов опеки и попечительства зависит распоряжение имуществом подопечного. Согласно статье 21 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ (редакция от 22.12.2014) «Об опеке и попечительстве» требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства на совершение ряда сделок, затрагивающих имущественные права несовершеннолетних, находящихся под опекой (попечительством). И здесь эти органы выступают как представители государства, защищающего в имущественной сфере интересы тех несовершеннолетних, чьим законным представителем стало лицо, заменяющее родителей.

Таким образом, обозначенная сфера деятельности органов опеки и попечительства в выборе формы семейного устройства отличается не только своим большим объемом, но и особенностями правового регулирования, законодательным обеспечением. И что не менее важно, в современной России все рассматриваемые в этой плоскости вопросы стали сугубо актуальными, поскольку идет процесс распада семьи, заметно не уменьшается число разводов в семьях, где живут дети, лавинообразно растет количество дел по лишению родительских прав, не становится меньше детей - социальных сирот. Данный перечень фактов стал приметной чертой нашего времени, что порождает необходимость усиления активности деятельности органов опеки и попечительства по защите прав ребенка в семье.

2.2 Орган опеки и попечительства как участник гражданского процесса в решении вопросов семейного права

Характеристике деятельности органов опеки и попечительства, связанной с защитой прав ребенка в семье, сопутствует определение их роли участника судебного процесса, правовым основанием чего служат статьи 46, 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Именно органам опеки и попечительства принадлежит право обратиться в суд с заявлением в защиту интересов ребенка. Мало того, это их обязанность. Причем иск (заявление) в защиту законных интересов несовершеннолетнего гражданина предъявляется независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя. В качестве примера можно привести дела о лишении родительских прав, когда иск согласно части 2 пункта 1 статьи 70 Семейного кодекса Российской Федерации предъявляется органами опеки и попечительства: об ограничении родительских прав, отмене усыновления.

Органы опеки и попечительства, выступающие в роли истца, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности. Они вправе отказаться от иска, если сочтут, что опасность, угрожавшая ребенку в семье, устранена. Что касается мирового соглашения, то оно вряд ли возможно между представителем государства (органом опеки и попечительства) и физическим лицом - родителем - ответчиком по делу.

Если органы опеки участвуют в процессе для дачи заключения по делу (в спорах об определении места жительства ребенка, обеспечении его права на общение с одним из родителей, защите родительских прав, отмене усыновления и др.), то они могут:

- вступать в дело по собственной инициативе;

- по инициативе лиц, участвующих в деле;

- по инициативе суда.

В любом случае их участие объясняется необходимостью достичь такой цели, как защита прав ребенка в семье.

Что касается их процессуальной роли, то она четко в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации не обозначена. Но их право приводить доводы в обоснование своей позиции, предоставлять доказательства, подтверждающие обоснованность (необоснованность) заявленного иска, принимать участие в осмотре и исследовании доказательств по делу, по месту их нахождения и прочее. Что же касается привлечения органов опеки и попечительства судом для дачи заключения по делу, то оно не зависит от воли истца (ответчика), имеющего свой интерес, который может и не совпадать с интересами ребенка и даже его законного представителя. Вот почему именно эти органы выступают при необходимости как представители интересов как несовершеннолетнего, так и государства.

Краткая характеристика деятельности органов опеки и попечительства как участника гражданского процесса не означает, что налицо незначительный объем проводимой ими работы. Она занимает далеко не второстепенное место в их деятельности, связанной с исследованием обстоятельств дела, затратами времени на участие в судебном процессе, что в общей сложности многократно увеличивает общий объем деятельности органов опеки и попечительства за счет их участия в спорах о детях. Однако их роль в защите прав ребенка больше ассоциируется с другим не менее важным направлением: обеспечением интересов детей, как принято сейчас говорить, утративших родительское попечение, куда входят дети-сироты в прямом смысле слова и дети так называемые социальные сироты, у которых родители формально существуют. Поэтому их единственным законным представителем на некоторое время становятся органы опеки и попечительства, т. е. на время, пока они не обрели новую семью, лиц, заменяющих родителей в установленном законом порядке, либо не стали воспитанниками детского учреждения.

И если учесть, что количество таких детей поражает своими размерами (выявлено и учтено в 2013 г. 68770 детей, в 2014 г. 61621 детей), то нетрудно объяснить важность такого направления деятельности органов опеки и попечительства, как выявление и устройство тех, кто остался без своего законного представителя. Причем речь идет о сложной, постоянной, многообразной работе, имеющей далеко не второстепенное значение. Свое начало она берет с момента выявления (обнаружения) несовершеннолетнего, нуждающегося в государственной защите. Источником такой информации чаще всего служат сообщения граждан, различных учреждений, организаций, поступающие в органы опеки и попечительства, в чьи обязанности входит проверка достоверности поступивших сигналов. На этот счет статья 122 Семейного кодекса Российской Федерации дает прямое указание: «Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса об его устройстве». И, надо сказать, что эта фаза деятельности органов опеки и попечительства занимает, без преувеличения, определяющее место в их повседневной работе. Неслучайно поэтому Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» утверждены Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Пункт 2 этих Правил объясняет предоставление полномочий перечисленным организациям следующим образом: «В случаях отсутствия или недостаточном наличии у органов опеки и попечительства необходимых организационных, кадровых, технических и иных возможностей перечисленные организации могут осуществлять полномочия органов опеки и попечительства по выявлению несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких граждан и их семей». Но чтобы за органами опеки и попечительства оставалось «последнее слово», Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 сентября 2009 г. «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г.» установлен порядок отбора органом опеки и попечительства образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для осуществления отдельных полномочий органа опеки и попечительства. Организатором такого отбора являются органы опеки и попечительства, которые создают специальную комиссию для решения вопроса об отборе, который рассматривается при наличии у организации целого перечня документов.

Выявление несовершеннолетнего, нуждающегося в государственной защите, является начальным этапом деятельности органов опеки и попечительства, за которым следует подбор лица, заменяющего родителя (опекуна-попечителя, усыновителя, приемного родителя), что также связано с исследованием его потенциальных возможностей по семейному воспитанию ребенка. Причем не только подбора, но и подготовки к роли воспитателя, заменяющего родителя. И, наконец, после устройства несовершеннолетнего органы опеки и попечительства не освобождаются от обязанности защищать его интересы. Правда, их представительство имеет разные формы выражения в зависимости от вида устройства. При передаче на опеку (попечительство) возникает ситуация, когда не утративший родительских прав родитель формально сохраняет свою миссию законного представителя своих несовершеннолетних детей, но фактически ее утрачивает, поскольку она целиком и полностью переходит к опекуну (попечителю). Но роль органов опеки и попечительства как представителя интересов сохраняется, поскольку они обязаны по закону осуществлять регулярный надзор за деятельностью опекуна (попечителя). То же самое можно сказать о ситуации, когда ребенок передается на воспитание в приемную семью.

В каком бы качестве не выступали органы опеки и попечительства, защищая право ребенка на жизнь и воспитание в семье, им предстоит обладать информацией о возможности нарушения этого права, либо о его нарушении, когда оно уже состоялось. К числу пострадавших Семейный кодекс относит детей, оставшихся без попечения родителей (данное понятие вошло в правовой лексикон в 60-е годы прошлого века.) К ним статья 121 Семейного кодекса Российской Федерации относит детей, чьи родители: умерли; лишены родительских прав; ограничены в родительских правах; признаны недееспособными; больны; длительно отсутствуют; уклоняются от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов; отказываются взять своих детей из образовательных, медицинских организаций, а также организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций; создают своими действиями или бездействием условия, представляющие угрозу жизни или здоровью детей, препятствуют их нормальному воспитанию и развитию. Данный перечень причин утраты ребенком родительского попечения Семейный кодекс не относит к числу исчерпывающих. Но всякий раз речь идет о детях, имевших или имеющих родителей, невыполнение которыми родительских обязанностей без преувеличения можно назвать преступлением. Разобраться в его источниках, документально подтвердить тот факт, что несовершеннолетний остался без законного представителя - дело органов опеки и попечительства, объемное по своему характеру, от качества выполнения которого нередко зависит его судьба.

В наше время появилось еще одно понятие, имеющее прямое отношение к обеспечению прав ребенка в семье. Имеется в виду словосочетание «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации». Никаких разъяснений в законе, подзаконном акте на этот счет пока нет. Правда, возникновение трудной жизненной ситуации иногда связывают с бедностью семьи или состоянием здоровья ее членов, особенно детей. Вряд ли можно этим ограничиться. Причиной ее возникновения могут стать и другие обстоятельства, примерный перечень которых необходим для того, чтобы для понимания трудной жизненной ситуации существовал бы их примерный перечень, пусть даже в подзаконном акте.

Признание права на существование в законе, подзаконном акте понятия «трудная жизненная ситуация» порождает сложную проблему ее выявления. Рассчитывать только на получение подлежащей проверке информации явно недостаточно. Как выявить «трудную жизненную ситуацию» - вопрос крайне сложный. Тем более что согласно статье 25 Конституции Российской Федерации жилище неприкосновенно: «никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом».

Но какой бы ни был выход из положения, все равно представлять интересы ребенка в разных ситуациях, будь то дети, лишившиеся родительского попечения, или те, кто, имея родителей, оказались в трудной жизненной ситуации, предстоит защитникам их интересов, то есть органам опеки и попечительства, упоминание о роли которых пронизывает весь текст современного Семейного кодекса. Вот почему приходится говорить еще об одном широком по своему объему направлении их деятельности, правовые основы которого еще не разработаны.

Объединенные единой целью - защитить права, интересы ребенка в семейно-правовой сфере, все три направления деятельности органов опеки и попечительства образуют единую централизованную систему, во главе которой находится орган опеки и попечительства как орган исполнительной власти, выражающий волю государства по вопросам защиты прав и интересов детей в семье.

Всем остальным организациям любого уровня (общественным, благотворительным) ради успешного выполнения своих функций по защите прав ребенка в семье предстоит взаимодействовать с органами опеки и попечительства по линиям, обозначенным в Типовом положении федерального значения о статусе органов опеки и попечительства, в аналогичных положениях субъектов Федерации.

2.3 Организация деятельности органов опеки и попечительства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей

В соответствии с пунктом 1 статьи 61, пунктом 2статьи 65 Семейного кодекса Российской Федерации родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей; все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласию, исходя из интересов детей, и с учетом мнения детей.

Разногласия и споры по всем вопросам воспитания, образования детей могут возникать между:

- родителями, проживающими совместно;

- родителями, проживающими раздельно;

- родителями и близкими родственниками ребенка.

Действующим законодательством предусмотрен различный порядок участия органа опеки и попечительства в указанных категориях споров.

Если родители, проживающие совместно, не могут прийти к взаимному согласию, они вправе обратиться за разрешением возникших разногласий в орган опеки и попечительства по месту своего жительства или в суд.

Основаниями для таких обращений могут стать нанесение одним из родителей вреда психическому и физическому здоровью детей; пренебрежительное, грубое, унижающее человеческое достоинство детей обращение; оскорбление или эксплуатация детей; иные формы воспитания, применяемые в ущерб детям.

При обращении в орган опеки и попечительства для разрешения разногласий родители (один из них) подают заявление с обоснованием своей просьбы и документы, подтверждающие необходимость разрешения возникших разногласий. Такими документами могут быть:

- письменное заявление ребенка, достигшего возраста 10 лет;

- медицинские документы, подтверждающие наличие отклонений в состоянии здоровья ребенка, нанесение одним из родителей психического и физического вреда здоровью ребенка;

- характеристика ребенка, составленная педагогами образовательного учреждения;

- иные документы.

К указанным документам родители представляют копию свидетельства о рождении ребенка, копию свидетельства о браке родителей или копию свидетельства об установлении отцовства.

Специалисты органа опеки и попечительства проводят обследование условий жизни и воспитания ребенка, одновременно беседуют с обоими родителями ребенка (по необходимости - с его близкими родственниками), самим ребенком (на уровне, соответствующем его возрасту) и составляют соответствующий акт.

С целью выяснения степени эмоциональной привязанности ребенка к каждому из родителей орган опеки и попечительства может направить ходатайство в психологическую службу о проведении психологического обследования ребенка и подготовке соответствующих рекомендаций.
После изучения представленных документов, условий жизни и воспитания ребенка, результатов психологического обследования ребенка орган опеки и попечительства проводит вторую беседу с обоими родителями и выдает им на руки письменное мотивированное заключение о возможности разрешения разногласий с указанием конкретных рекомендаций. Одновременно родителям разъясняется право обращения в суд, если разногласия не будут разрешены после обращения в орган опеки и попечительства.

Заключение органа опеки и попечительства о возможности разрешения разногласий между родителями по вопросам воспитания детей готовится в трех экземплярах в течение месяца со дня представления родителями (одним из них) документов. Каждому родителю выдается по одному экземпляру, один хранится в отделе опеки и попечительства вместе с другими документами по данному вопросу.

Родители, проживающие раздельно и пришедшие к взаимному согласию о месте жительства ребенка и о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающем отдельно от ребенка, вправе заключить об этом соглашение в письменной форме. Рекомендуется соглашение удостоверять нотариально. В соглашение могут быть внесены дополнения и изменения в установленном порядке.

Если родители не могут прийти к взаимному согласию, спор разрешается судом с участием органа опеки и попечительства.
Орган опеки и попечительства по определению суда обязан провести обследование условий жизни ребенка и родителя, претендующего на его воспитание, и, в соответствии со статьей 78 Семейного кодекса Российской Федерации, представить суду акт обследования и основанное на нем письменное заключение по существу спора.

Перечень документов, необходимый для представления в органы опеки и попечительства для подготовки заключения об определении места жительства ребенка с одним из родителей и круг обстоятельств, подлежащих изучению, не определены нормативно-правовыми документами. Принимая во внимание, что указанное заключение органов опеки и попечительства должно быть мотивированным, всесторонним, отвечающим интересам ребенка, при его вынесении учитываются следующие критерии:

- степень участия каждого родителя в воспитании ребенка;

- морально - нравственные качества родителей;

- привязанность ребенка к каждому из родителей;

- возраст ребенка;

- наличие братьев и сестер, опасность нанесения психологической травмы детям при их разделении;

- характер работы родителей (режим работы, наличие или отсутствие свободного времени; постоянная или временная работа; наличие длительных командировок и т.д.);

- присутствие в семье лиц (отчима, мачехи, других родственников), способных неблагоприятно повлиять на воспитание ребенка;

- наличие или отсутствие у родителей медицинских противопоказаний к осуществлению родительских прав и обязанностей;

- мнение ребенка, достигшего десятилетнего возраста;

- уровень материального положения каждого из родителей;

- жилищно-бытовые условия каждого из родителей.

При подготовке заключения об определении места жительства ребенка орган опеки и попечительства исходит из равенства прав и обязанностей родителей, отдавая предпочтение тому из них, кто может обеспечить наиболее благоприятные условия для воспитания ребенка, его нравственного, духовного, психического и физического развития.

При разрешении судебного спора об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (в частности, об определении порядка встреч с ребенком) орган опеки и попечительства также по определению суда готовит письменное мотивированное заключение об осуществлении родительских прав отдельно проживающим родителем.

В заключении должны быть отражены выводы о целесообразности установления порядка осуществления родительских прав родителем, заявившим соответствующие требования в суде, и выражено мнение органа опеки и попечительства о том, отвечает ли интересам ребенка установление заявленного порядка. При подготовке заключения об установлении порядка осуществления родительских прав, как правило, учитываются:

- морально - нравственные качества родителя, обратившегося с заявлением об определении порядка осуществления своих родительских прав;

- привязанность ребенка к каждому из родителей;

- возраст ребенка;

- характер работы родителей (режим работы, наличие или отсутствие свободного времени; постоянная или временная работа; наличие длительных командировок и т.д.);

- присутствие в семье лиц (отчима, мачехи, других родственников), способных неблагоприятно повлиять на воспитание ребенка;

- отсутствие или наличие у заявителя медицинских противопоказаний к осуществлению родительских прав и обязанностей;

- мнение ребенка, достигшего десятилетнего возраста;

- жилищно-бытовые условия родителя, обратившегося с заявлением об определении порядка осуществления своих родительских прав.

Для исследования всех обстоятельств до подготовки заключения об определении места жительства ребенка с одним из родителей и заключения об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, специалист отдела опеки и попечительства проводит беседы с родителями несовершеннолетнего, самим несовершеннолетним (на уровне, соответствующем его возрасту), другими членами семьи; организует психологическое обследование ребенка, изучает жилищно-бытовые условия родителей несовершеннолетнего, при необходимости - других родственников. Результаты бесед, обследований оформляются соответствующими документами (актами).

Принимая во внимание, что орган опеки и попечительства действует по определению суда и имеет копию заявления родителя в суд, заявление в орган опеки и попечительства о подготовке заключения родителем не подается. Отдельное заявление может быть подано в случае, если родитель до судебного заседания намерен частично изменить свои исковые требования. Родители представляют в орган опеки и попечительства следующие письменные материалы:

- копию свидетельства о рождении ребенка;

- копию свидетельства о заключении либо о расторжении брака;

- копию свидетельства об установлении отцовства (если факт установления отцовства имеет место);

- бытовую и производственную характеристики;

- справки с места жительства;

- справки о заработной плате за предшествующий обращению год;

- по необходимости - другие документы (справки органов внутренних дел, справки из учреждений здравоохранения, справки и характеристики из учреждений образования и т. п.).

Заключение органов опеки и попечительства об определении места жительства ребенка с одним из родителей или об осуществлении родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и акт обследования жилищно-бытовых условий ребенка представляются в суд.

При наличии вновь вскрывшихся в ходе судебного заседания обстоятельств заключение может быть изменено в какой-либо части, либо отозвано по ходатайству представителя органа опеки и попечительства. В этом случае представитель органа опеки и попечительства вправе заявить ходатайство о предоставлении дополнительного времени для подготовки нового заключения.

В соответствии со статьей 67 Семейного кодекса Российской Федерации близкие родственники (дедушки, бабушки, братья, сестры и другие родственники) имеют право на общение с ребенком.

В случае отказа родителей (одного из них) от предоставления близким родственникам ребенка возможности общаться с ним, орган опеки и попечительства может обязать родителей не препятствовать этому общению.

В данном случае близкие родственники обращаются в орган опеки и попечительства с заявлением об устранении препятствий к общению с ребенком, где предлагают свой вариант порядка общения с ребенком.

Орган опеки и попечительства проводит обследование жилищно-бытовых условий заявителя, составляет акт по установленной форме и приглашает на прием для совместной беседы родителей ребенка и подавших заявление близких родственников ребенка. При необходимости орган опеки и попечительства проводит беседу с ребенком, и оформляет результаты беседы соответствующим актом.

Для подготовки решения орган опеки и попечительства обязывает родителей предоставить копию свидетельства о рождении ребенка и справку о его регистрации по месту жительства (пребывания). Органы опеки и попечительства вправе ставить вопрос о представлении сторонами иных документов, необходимых для разрешения спора в интересах ребенка (в частности, характеристики).

По результатам проведенной работы орган опеки и попечительства выносит решение об устранении препятствий к общению близких родственников с ребенком. Решение издается в форме распоряжения главы администрации.

Если вынесение такого решения не отвечает интересам ребенка, орган опеки и попечительства вправе вынести решение об отказе близким родственникам в устранении препятствий к их общению с ребенком, которое также издается в форме распоряжения главы администрации. Одновременно заявителям разъясняется порядок обжалования решения об отказе.

Распоряжение главы администрации об устранении препятствий к общению близких родственников с ребенком, или постановление об отказе выносится в трех экземплярах, выдается родителям и заявителям, один экземпляр хранится в отделе опеки и попечительства вместе с документами по данному вопросу.

Если решение органа опеки и попечительства об устранении препятствий к общению близких родственников с ребенком не выполняется, близкие родственники или орган опеки и попечительства вправе обратиться в суд с соответствующим иском.

Споры о детях, связанные с их воспитанием, относятся к числу наиболее сложных, так как имеет место противостояние сторон - равных обладателей родительских прав и прав близких родственников, находящихся обычно в состоянии ожесточенного конфликта.

Противостояние между обладателями прав, предусмотренных семейным законодательством, осложняется тем, что «предметом» глубоких разногласий является ребенок со своими переживаниями, склонностями и привычками. Поэтому для разъяснения спорных вопросов могут быть привлечены специалисты, в частности, педагоги, психологи, медицинские работники.

ГЛАВА 3 ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ПО СОБЛЮДЕНИЮ ПРАВ РЕБЕНКА КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЕМЕЙНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

3.1 Актуальные проблемы в области защиты прав детей в России

В последнее время проблемам прав ребенка государство уделяет все большее внимание. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию, прозвучавшем 30 ноября 2010 года, говорилось о том, что «общество, в котором на деле защищены права ребенка, не только добрее, это общество быстрее и лучше развивается, имеет благоприятную предсказуемую перспективу».

Обязанность государства по защите семьи, материнства и детства закреплена в статье 38 Конституции Российской Федерации, этим самым в императивной редакции государство приняло на себя всемерную охрану и защиту интересов матери и ребенка, семьи.

Предполагается, что права и интересы детей в первую очередь должны защищать их законные представители (родители, усыновители, опекуны, попечители). Зачастую же защищать ребенка приходится от самих законных представителей, которые нарушают его права или не исполняют надлежащим образом возложенные на них обязанности. По официальным данным, ежегодно в стране около 2 миллионов детей в возрасте до 14 лет избиваются родителями, для многих жертв это заканчивается смертью.

Реализуя обязательства и конституционные права граждан, принятые в этой сфере, государство должно создавать соответствующие функциональные структуры, наделяя их определенными полномочиями в сфере защиты прав ребенка. На сегодняшний день данную функцию исполняют прокуратура, министерства, органы внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства и другие органы.

Одной из гарантий защиты прав и интересов несовершеннолетних в российском обществе является прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, который исходит из принципа приоритетности интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства.

Прокурор, защищая права детей, использует следующие способы: предъявление иска о лишении родительских прав (статья 70), об ограничении в родительских правах (статья 73), об отмене усыновления ребенка (статья 142); предъявление в суд, орган опеки и попечительства заявления с требованием о восстановлении (признании) нарушенного (оспоренного) права ребенка (статья 21); непосредственное участие в рассмотрении судом дел о защите прав ребенка (статья 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»; статьи 72, 73, 125, 140 Семейного кодекса Российской Федерации); внесение предостережения о недопустимости нарушения прав ребенка в дальнейшем и представления об устранении нарушений закона (статьи 24, 25 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»); опротестование актов других административных органов, имеющих прямое отношение к защите прав детей (при наличии оснований, предусмотренных законом (статья 23 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»)).

В настоящее время складывается судебная практика, когда прокурорам отказывают в принятии исковых заявлений в защиту прав несовершеннолетних со ссылкой на абзац 2 ч. 1 ст. 64 Семейного кодекса РФ, согласно которому родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий.

Вместе с тем многие родители (законные представители) в силу недостатка правовых знаний, состояния здоровья, различных социальных проблем (нехватка денежных средств на оплату юридических услуг, злоупотребление алкоголем и др.) не принимают меры к защите прав своих детей, а зачастую действуют вопреки их интересам. Прокурорам далеко не всегда удается убедить суд в том, что законный представитель ребенка по тем или иным уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в суд с иском. В результате права ребенка остаются незащищенными.

Кроме того, прокурор, не являющийся стороной в судебном процессе, согласно действующему законодательству лишен возможности внести представление на решение суда в суд второй и надзорной инстанций. Вместе с тем в Генеральную прокуратуру РФ поступают многочисленные жалобы на бездействие прокуроров по защите прав несовершеннолетних в порядке гражданского судопроизводства, а разъяснения требований закона, даваемые прокурорами, воспринимаются гражданами как нежелание помочь детям. Особенно часто такие жалобы поступают от опекунов и родственников детей, лишившихся жилья по вине или в результате непродуманных действий их собственных родителей.

Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 марта 2009 г. «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» определено, что необходимо внести дополнения в статью 64 Семейного кодекса Российской Федерации в части наделения прокурора полномочиями по представлению в суде интересов несовершеннолетних в случае действий родителей, направленных в ущерб интересам детей, либо уклонения от принятия мер по защите их прав, а также в часть 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предоставив прокурору право обращаться в суд в защиту прав несовершеннолетних граждан независимо от наличия у них законных представителей. Однако эти изменения так и не внесены.

Следовательно, при рассмотрении судом исков, поданных прокурором в защиту прав и интересов несовершеннолетних, а также при рассмотрении дел, в которых участие прокурора обязательно, возникает много еще нерешенных проблем как материально-правового, так и гражданско-процессуального характера. Первые из них требуют уточнения содержания некоторых статей Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вторые - дополнения Семейного кодекса Российской Федерации и Закона о прокуратуре. Необходимо четко определить роль и процессуальное положение прокурора в гражданском судопроизводстве, а также внести изменения в статью 64 Семейного кодекса Российской Федерации и часть 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Деятельность органов опеки и попечительства Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве». Согласно этому Закону органы опеки и попечительства имеют достаточно широкие полномочия.

Рассматриваемый Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. То есть этим Законом регулируются права лишь тех детей, которые лишились попечения родителей.

Орган опеки и попечительства (орган опеки) в Российской Федерации имеет также права и обязанности надзора за правами несовершеннолетних, в том числе и имеющих родителей, он же имеет функцию урегулирования споров между родителями относительно детей.

Интересная особенность органов опеки и попечительства - полное отсутствие вертикали. Поэтому пожаловаться можно только в суд. Это делает органы опеки и попечительства неэффективными и как бы «урезанными», т.е. необходимыми только муниципалитетам. Отсутствие «вертикали» в этих органах не соответствует представлению о реальных государственных органах Российской Федерации с сильной вертикалью.

Функцию по защите семьи, материнства и детства несут также Министерство образования и науки Российской Федерации и Министерство здравоохранения и соцзащиты.

В Министерстве образования и науки Российской Федерации существует Департамент воспитания и социализации детей, отдел специального образования и охраны прав детства.

Изучение структуры Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации показало, что в его структуре нет департаментов и отделов, непосредственно занимающихся вопросами семьи, материнства и детства.

Глобальной проблемой является отсутствие конкретного органа в сфере защиты семьи, материнства и детства, который представлял бы интересы государства как субъекта защиты прав семьи, материнства и детства.

Уполномоченный по правам ребенка при Президенте Российской Федерации - важный государственный институт в сфере защиты семьи и детства. Его полномочия достаточно широки.

Он имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы от органов государственной власти, беспрепятственно посещать указанные органы, проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения; направлять государственным органам и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов.

Рассмотрев органы государственной власти, уполномоченные регулировать отношения в сфере материнства, семьи и детства, можно прийти к выводу, что практически единственным органом, который по предусмотренным в законодательстве основаниям может самостоятельно обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав и интересов несовершеннолетнего лица, является прокуратура. Между тем в настоящее время судебная форма защиты прав ребенка является основной, и в судебном порядке может быть защищено любое нарушенное (оспоренное) право ребенка (статья 46 Конституции Российской Федерации, статьи 8, 56 Семейного кодекса Российской Федерации). Согласно статье 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи.

Квалифицированную юридическую помощь можно получить только у адвоката.

Что касается защиты прав ребенка адвокатом, то в соответствии с Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» юридическое сопровождение ребенка адвокатом с момента поступления сообщения в соответствующие органы о нарушении его прав до момента вынесения решения суда не предусмотрено.

Согласно статье 26 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» существует закрытый перечень лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь. Ими являются истцы по делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью, ветеранам ВОВ, лицам при составлении заявлений о назначении пенсий, гражданам, пострадавшим от политических репрессий.

Отсутствие бесплатной профессиональной юридической помощи ребенку - ущемление его интересов.

В подтверждение этого следующий пример.

В марте 2010 г. американские супруги Лещински были обвинены местными властями в жестоком обращении с тремя приемными детьми из России. Лещински, не намеренные признавать своей вины, обеспечили себя сильной командой адвокатов. А дети - жертвы данного преступления в связи с отсутствием у них денежных средств оказались без необходимой юридической помощи и поддержки. В связи с этим только через год с момента обнаружения жестокого обращения был вынесен приговор суда. Адвокаты Лещински делали все возможное, чтобы затянуть судебный процесс и собрать все необходимые доказательства, направленные на смягчение вины Лещински. В итоге супругам Лещински, издевавшимся над удочеренными детьми, вынесли наказание - лишь условный срок.

«К сожалению, у наших девочек нет возможности нанять такое количество адвокатов, но социальные службы должны позаботиться о хорошей защите их интересов в суде», - заявил Павел Астахов.

Каждый ребенок, права и интересы которого подверглись нарушению, располагает возможностью непосредственно самому обратиться в попечительные органы или суд (по достижении четырнадцатилетнего возраста).

Однако на сегодняшний день в обществе существует низкая правовая культура. Большинство не только детей, но и взрослых не знают своих прав, способов и институтов их защиты, данный факт подтвердил в своем выступлении на Всероссийском съезде судей (2 декабря 2008 г.) Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев, отметив, что «большинство наших граждан по-прежнему плохо разбираются в том, куда обращаться, что делать, как составить грамотное исковое заявление, как защитить свои права в судебном процессе. И отсюда естественное ощущение беззащитности перед судом, как правило, именно из-за своей правовой неосведомленности и в силу недоступности адвокатских услуг».

Поэтому государству необходимо обеспечить квалифицированной юридической помощью не только родителей (законных представителей детей), но и самих несовершеннолетних.

Таким образом, защита прав и интересов детей зависит либо от родителей, либо от социальных служб, которые не могут в полной мере обеспечить квалифицированную юридическую помощь. Свой подход в решении данной проблемы нашли в Ставропольском крае. Согласно Закону Ставропольского края «О дополнительных гарантиях защиты прав несовершеннолетних, признанных потерпевшими в рамках уголовного судопроизводства» комиссия по делам несовершеннолетних в случае возникновения необходимости юридической помощи несовершеннолетним не действует автономно, а обращается в Адвокатскую палату Ставропольского края для оказания юридической помощи несовершеннолетнему, оказывает содействие адвокату, представляющему интересы несовершеннолетнего, в получении необходимой информации. Данную юридическую помощь несовершеннолетние получают бесплатно, оплата труда адвокатов, представляющих интересы несовершеннолетних, осуществляется за счет средств бюджета Ставропольского края.

Согласно действующему законодательству обязательное участие защитника обеспечивается подозреваемому в уголовном процессе за счет федерального бюджета.

3.2 Проблемы и перспективы повышения эффективности работы органов опеки и попечительства по профилактике социального сиротства и обеспечению права ребенка на семейное воспитание

Всеобщая декларация прав человека провозглашает, что именно семья является естественной и основной ячейкой общества, и ей должны предоставляться самые широкие охрана и помощь со стороны общества и государства.

Таким образом, подчеркивается, что благополучие ребенка неразрывно связано с правовой защищенностью его семьи и обеспечением прав родителей по его воспитанию и образованию, защите его прав и законных интересов.

В связи с этим уполномоченные по правам ребенка, органы опеки и попечительства, иные профильные государственные органы в своей работе должны быть ориентированы на выполнение следующих задач:

- укрепление социального института семьи и возрождение традиционных духовно-нравственных ценностей в сфере семейных отношений и воспитания детей;

- обеспечение права ребенка не разлучаться с родителями, жить и воспитываться в семье;

- расширение мер государственной и общественной поддержки семей с несовершеннолетними детьми с уделением особого внимания многодетным семьям, семьям, воспитывающим детей с ограниченными возможностями здоровья, а также родителям-инвалидам, воспитывающим несовершеннолетних детей;