Теорія систем. Державне управління національною безпекою. Антикорупційна політика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

1. Теорія систем та управління

2. Національна безпека та державне управління

3. Протидія корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування

Список використаної літератури

1. Теорія систем та управління

“Системи” в більш широкому розумінні, ніж у сенсі їх прикладного значення, є способом мислення, ступінь застосовності якого зростає з року в рік. “Оформлення” системного підходу в науці продовжується вже не одне десятиріччя. З розвитком науково-технічного прогресу, зокрема в сфері інформаційних технологій, появляються нові системні бачення та концепції. Багато в чому це відбувається ще й тому, що багатьом організаціям довелося зіштовхнутися із завданнями, у відношенні до яких поняття і методи системного аналізу виявилися найбільш придатними і корисними, ніж традиційні аналітичні методи.

При виявленні слабких місць у структурно-логічній побудові сукупності елементів у деяких сферах суспільних відносин виникає необхідність звертання до першоджерел, в яких закладено фундамент системного мислення. При цьому сила системного аналізу як способу мислення полягає в його здатності описувати, аналізувати та обговорювати сутність речей за допомогою порівняно невеликого числа загальних термінів. “Речі” можуть бути різноманітними, наприклад: машина, промислове підприємство, географічний район, клітина тіла, міністерство або людина. Це не тільки дає можливість фахівцям, що працюють у різних галузях, знайти загальну мову, але й дозволяє людям використовувати в своїх міркуваннях аналогії з великою часткою впевненості в тому, що вони в даному конкретному випадку є обґрунтованими.

Теорія систем породила багато визначень терміну “система”. Незважаючи на те, що ці визначення і відрізняються за їх словесною формою, основні ідеї, які вони намагаються виразити, подібні. Термін “система” в буквальному перекладі означає ціле, складене з частин. Деякі дослідники вважають, що реальний об'єкт розглядається як система, якщо результат його поведінки визначається як продукт взаємодії його частин. Р.Джонсон з співавторами підкреслюють цілеспрямованість систем: систему можна визначити як деяку множинність елементів, яку створено для досягнення наперед заданої цілі.

За О.М. Уйомовим та В.І. Богдановичем, система - це множинність, на якій реалізується раніше задане відношення з фіксованими властивостями. На їх думку, при всій важливості цього поняття не існує єдиного загальноприйнятого визначення системи. Класичне визначення системи дане Л. фон Берталанфі є стислим, але об'ємним. У ньому стверджується, що система складається з “елементів, які знаходяться у взаємодії”. Це коротке твердження означає: система являє собою ціле, що складається з частин, а частини пов'язані одна з одною (взаємодія) і що постійна взаємодія має на увазі модель чи організацію . Це визначення означає також, що будь-які елементи, які не взаємодіють з іншими елементами, не є частиною розглянутої системи. Цю ідею можна виразити трохи ясніше, якщо визначити систему як набір елементів, поєднаних таким чином, що зміна стану будь-якого елемента викликає зміни станів інших елементів.

Таким чином, вирішальною властивістю системи є наявність взаємодії чи взаємозалежності. Це означає: будь-яка система - це більше, ніж проста сума її частин.

Серед інших особливостей систем можна виділити такі:

система складається не тільки з самих елементів, але і з взаємодій між ними;

система може виявитися меншою, ніж сума її частин, якщо деякі з них одночасно належать іншій системі;

коли елемент належить до декількох систем, його стан в одній системі може змінюватися при зміні стану в іншій системі;

стан системи є функцією станів її елементів і їх взаємодії між собою і з навколишнім середовищем системи. Таким чином, системи, що містять подібні елементи, можуть перебувати в різних станах;

будь-яка система, що обмінюється з навколишнім середовищем, є відкритою системою;

найважливішою формою обміну між системою і середовищем є отримання входів та виходів; останні можуть бути позитивно оцінюваними продуктами виробництва та послугами або негативно оцінюваними побічними ефектами (такими, як відходи);

сили з навколишнього середовища, що обумовлюють систему, - її входи, спосіб функціонування і спосіб оцінки виходу називаються зовнішніми обмеженнями;

здатність системи пристосовуватися до змін навколишнього середовища обмежена необхідністю підтримувати стійкий стан (гомеостаз), який визначається як припустима системою межа окремої зміни в будь-який заданий момент часу. Стійкий стан визначає значну частину внутрішніх обмежень системи;

відкрита система може бути штучно й умовно “закрита” для цілей аналізу. Якщо це зроблено, то бажано чітко формулювати пов'язані з “закриттям” допущення. Вони повинні бути також обґрунтованими з точки зору досліджуваної проблеми;

Соціальними називаються системи, засновані на взаємодії і взаємозалежності між членами людської або тваринної популяції. Найбільш складними є соціальні системи, створені людьми. Такі системи можуть, окрім людини, враховувати також механічні елементи, утворювати системи “людина - машина”. Однак при вивченні питання управління природокористуванням, відносини в соціальній системі (політика, економіка і питання, пов'язані з виробництвом і споживанням) часто виявляються більш істотними, ніж технічний компонент.

Соціальні системи завжди є відкритими, оскільки вони перебувають в стані взаємодії з навколишнім середовищем. Це середовище звичайно складається як з інших соціальних систем, так і з природних систем. При аналізі на рівні суспільства штучні фізичні системи (житло, транспорт, підприємства) здебільшого краще розглядати як підсистеми соціальних систем.

Системи управління відносять до найбільш складних людських соціальних систем. Їх складність викликана високим рівнем диференціації ролей, що виконуються всередині системи окремими особами та групами (спеціалізація), рівнем формалізації відносин і зв'язків між цими ролями, складним характером виконуваної роботи.

Важливо підкреслити, що система управління рідко цілком збігається з офіційною адміністративною організацією чи закладом; таким чином, у кожному даному випадку небезпечно припускати, що вони ідентичні.

У міру розвитку і “старіння” системи управління прагнуть до утворення більш чітко визначених і більш стійких станів. Це означає, що системи управління витрачають енергію, пристосовуючись до того, щоб функціонувати більш-менш так само, як вони функціонували до цього. Нагадаємо, однак, що стійкий стан не є застиглим: за порівняно довгий відрізок часу спосіб функціонування системи управління може стати зовсім відмінним від попередньої, але зміни, як правило, відбуваються повільно, шляхом поступової перебудови .

Зміни сталого стану системи управління, окрім того що вони зумовлюються внутрішнім розвитком, залежать різною мірою від взаємодії з навколишнім середовищем системи. Корінні зміни в політиці чи економіці уряду, який проводить програму, вплинуть на систему. Таким чином, вивчення системи управління в “системних” термінах повинне враховувати аналіз як зовнішніх, так і внутрішніх обмежень.

Аналогічно до інших відкритих систем, які мають своєю метою виробництво, системи управління можна подати як такі, що складаються з таких основних компонентів: входи, виходи, процесор (в склад якого входить блок контролю) та ланцюги зворотного зв'язку.

Входами системи називаються елементи, які система перетворює у виходи. Найбільш розповсюдженим видом входу в системах управління є інформація - інформація про вимоги до умов навколишнього середовища, технології і т.д. Іншим важливим і розповсюдженим класом входів є інформація про потреби окремих осіб і груп.

Виходами називаються результати роботи системи. Передбачається, що в них відображені цілі функціонування системи. Термін “вихід” належить не тільки до товарів чи послуг, вироблених системою, але також до їх впливу, наслідків і до того внеску, що вони додають у досягнення широких цілей системи. У загальному значенні поняття “виходи” еквівалентні результатам дій системи.

Процесором називається “механізм”, який перетворює вхідні елементи у вихідні, який викликає зміни в діях людей, матеріалах і інформації. У системах управління процесор може бути різним за розміром, але, як правило, є складним. У залежності від системи процесор звичайно складається з:

а) людей і машин, які називаються операторами з огляду на те, що вони роблять операції над входами;

б) характеру розподілу обов'язків і каналів зв'язку між операторами;

в) процесів і дій, виконуваних цими операторами;

г) приміщень, у яких виконується обробка.

Компонент контролю, розглянутий нами як єдина частина процесора, діє як “мозок” системи. Цей компонент визначає завдання системи і зв'язки між її елементами. За допомогою механізму зворотного зв'язку він контролює дії системи й одержувані результати. Крім того, він контролює і здійснює велику кількість зовнішніх зв'язків системи з навколишнім до неї середовищем, особливо із системами більш високого порядку.

Зворотний зв'язок найпростіше можна подати як інформацію, яка описує умови роботи системи, враховуючи інформацію (кількісну і якісну) про вироблені виходи, їх прийнятність для навколишнього середовища системи й адекватності використовуваних процесів і методів.

Між термінологією традиційної теорії управління та теорії систем існують очевидні розходження. Теорія систем вводить такі слова (і поняття), як вхід і вихід, обмеження і контроль, процесор і зворотний зв'язок, гомеостаз і зовнішнє середовище, взаємозалежність і обмеження.

Однак, окрім самих слів, теорія систем пропонує власний погляд на організацію й управління на те, як робити поділ і координування праці. Відмінності системних поглядів від більш традиційних можна резюмувати таким чином:

1) аналіз об'єкта управління повинен починатися з вивчення того, як здійснюються процеси, а не з апріорних ідей про статус, роль і адміністративну структуру;

2) варто встановити все коло суб'єктів управління та оцінити їх взаємовідносини, не обмежуючи аналіз рамками офіційної організації. Це часто означає розширення масштабу аналізу. Критерієм того, чи є елементи частинами системи, є наявність взаємодії, а не офіційний статус чи затверджена роль у процесах управління;

3) на практиці вже існують різні альтернативи ієрархічної організації та управління в рамках соціальних і екологічних перетворень. Принцип неієрархічної організації не тільки припускає розгляд систем екологічного управління як розширених та відкритих, але і має на увазі можливість міжорганізаційних систем. Останнє особливо важливе в галузі охорони навколишнього середовища з огляду на велику кількість організацій, які беруть участь у вирішенні цих проблем, і широкого розподілу обов'язків між різними державними і суспільними установами;

4) працюючи над проблемами, організації не є закритими системами, що не залежать від зовнішнього середовища. Зовнішні обмеження і взаємодія між організацією і зовнішнім середовищем установлюють межі сфери їх діяльності, формують їх цілі та завдання. У зв'язку з цим для осіб, які виконують функції планування, та керівників важливо проаналізувати не тільки внутрішні фактори офіційної організації, але й фактори зовнішнього середовища, для того щоб розібратися в системах, частину яких вона складає;

5) стійкі стани систем (як їх організаційних, так і неорганізаційних елементів) накладають обмеження на рівень і темпи допустимих змін. З іншого боку, фахівець з теорії систем, озброєний знаннями стійкого стану конкретної системи, зможе виявити стабільні фактори, що можуть послужити основою для проведення подальших модифікацій;

6) системи (враховуючи елементи, які входять до офіційної організації) мають й інші потреби та функції, окрім тих, які пов'язані з досягненням цілей екологічного управління. Ні фахівець із систем, ні керівник не можуть дозволити собі ігнорувати ці важливі потреби та функції, тому що вони значною мірою визначають ефективність системи управління, її здатність до виживання;

7) планування і керівництво повинні ґрунтуватися на обліку не тільки виробництва безпосередніх виходів, але й впливів системи (проміжні результати) і їх суспільної цінності (кінцеві результати), а також на обліку в повному обсязі операційних факторів системи;

Теорія систем не відкидає основні положення класичної теорії управління - єдиноначальності, раціональності та координації, - а скоріше пропонує ряд доповнень і альтернатив. Вона, наприклад, визнає офіційні організації центральними елементами пов'язаних із екологічним управлінням систем, але підкреслює, що взаємодії в таких організаціях потрібно аналізувати і виявляти, а не просто припускати їх існування . Існуючі методи управління для вирішення сучасних екологічних проблем можливо та потрібно краще використовувати. Загальна теорія систем забезпечує основу для цього.

Щодо елементу контролю, то, як відомо, існує три його види, використовуваних на різних рівнях здійснення управління:

операційний контроль, ціль якого полягає в тому, щоб змусити систему робити безпосередні виходи відповідно до її норм;

програмний контроль, ціль якого полягає в тому, щоб забезпечити надання системою впливів і діянь, що очікувалися відповідно до плану програми;

загальний контроль, що має двояку мету: по-перше, забезпечити життєздатність системи в більш широкому соціальному оточенні; по-друге, максимізувати співвідношення між створеними системою для суспільства благами та одержуваними від нього входами.

Взятий у цілому контроль системи містить функції, що належать до всіх рівнів системи, починаючи від роботи окремого оператора і закінчуючи виживанням усієї системи. Основним процесом управління, яке допомагає тримати систему під контролем, є оціночний аналіз, за допомогою якого, перш за все, визначають цілі екологічного управління.

Унаслідок цього їх можна розподілити за групами або класифікувати за часовим інтервалом, ступенем завершеності, або важливістю просторості. У класифікації, заснованій за часом, розрізняють короткострокові, середньострокові і довгострокові цілі.

У залежності від ступеня завершеності цілі можливо розділити на безпосередні виходи (результат, продукт), впливи та вигоди. Окрім того, маються кількісні та якісні цілі (на більш низькому рівні, ніж безпосередні виходи), пов'язані з засобами й ресурсами, використовуваними в роботі служб екологічного управління.

Можна виділити цілі, які повинні досягатися в першу чергу для того, щоб пізніше могли бути досягнуті інші цілі. Чим вищий рівень цілі і чим більш вона загальна, тим більше число підлеглих і деталізованих цілей вона охоплює. Таким чином, цілі утворюють ієрархію. Відповідно до логіки ієрархії фахівці з планування повинні спочатку сформулювати цілі вищого рівня (тобто довгострокові, кінцеві, усебічні), потім наступного рівня і так далі, аж до найбільш безпосередніх і деталізованих підцілей. Для строгого застосування такої дедуктивної логіки потрібно вичерпне знання системи і передбачуваність поводження в ній. У практиці управління ці умови ніколи не виконуються, тому дедуктивний метод доповнюється індуктивним. При цьому вирішення певного питання полягає у використанні циклічності, тобто позмінному русі вперед та назад між загальною, кінцевою і проміжною цілями і більш безпосередніми і детальними підцілями, у результаті якого усі вони поступово набувають усе більшої точності, послідовності, конкретності і ясності .

Для завдань управління (на відміну від деяких політичних задач) цілі повинні виражатися за можливістю вимірними величинами. Незважаючи на те, що всі деталі підпорядкованих цілей потрібно вміщувати в цілі вищого рівня, останні не повинні являти собою невизначені розпливчасті формулювання бажаних результатів: вони повинні, як завгодно коротко, резюмувати детальні цілі.

Крім того, цілі можна розглядати як джерела повідомлень про поведінку. Оскільки цілі вказують або мають на увазі, що бажано, а що небажано, вони використовуються для повідомлення учасникам системи, яким чином необхідно поводитися для того, щоб система досягла бажаних результатів. Як показує аналіз ролей, до цих учасників належать люди як усередині офіційної організації, так і поза нею.

При розробленні цілей необхідно враховувати зовнішні обмеження, які можна охарактеризувати як сили навколишнього середовища системи, які формують, обмежують і визначають її напрямок. Усередині системи управління також існують обмеження, наприклад, у формі її історії, методів роботи і внутрішніх проявів зовнішніх впливів (правила державної служби, відношення професійних спілок і т.д.).

У системах управління обмеження виявляються також у вигляді очікувань: чи досягне система визначених цілей, чи забезпечить вона роботою деякі групи населення, чи буде витрачено на неї лише ту суму грошей, яку виділено, чи буде вона ефективною, чи буде вона діяти відповідно до існуючого законодавства, чи буде вона підтримувати політичний режим і працювати під його контролем і чи зробить вона внесок у розвиток суспільства.

У будь-якому суспільстві вибір стратегії та загальної політики її роботи ніколи не робиться тільки на основі наукових чи технічних бачень. Навпаки, раціоналізм науки піддається виправленням і змінам у процесі суспільного планування, для того щоб трохи врівноважити його з економічними, соціальними, політичними, управлінськими та юридичними аспектами.

2. Національна безпека та державне управління

Діяльність органів державного управління у сфері національної безпеки (НБ) носить досить складний характер, який обумовлюється наявністю особливих об'єктів безпеки: особистість її права й свободи; суспільства його матеріальні та духовні цінності. Специфічними рисами цих об'єктів обумовлена об'єктивна потреба створення єдиної системи гарантування НБ України.

Загальна система суб'єктів гарантування національної безпеки охоплює:

а) орган законодавчої влади -- Верховна Рада і органи державного управління загальної компетенції -- Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації;

б) органи державного управління спеціальної компетенції -- Міністерство внутрішніх справ; Служба безпеки; Міністерство оборони; Державний комітет у справах охорони державного кордону; Міністерство юстиції; Національне бюро розслідувань; спеціалізовані управління і служби Міністерства закордонних справ; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи тощо;

в) правоохоронні органи -- органи прокуратури; суди загальної юрисдикції; Конституційний Суд; адвокатура;

г) громадські структури -- адвокатура; Товариство сприяння обороні України; пункти охорони громадського порядку.

Координаційним органом з питань національної безпеки є Рада національної безпеки і оборони України.

Таким чином, механізм гарантування національної безпеки України зорієнтований на практичну координацію всіх видів діяльності державних і громадських інститутів з метою відвернення, виявлення й усунення явних і потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз.

Обсяг і складність вирішуваних завдань у системі національної безпеки залежить від оцінки реальних загроз і ступеня їх небезпеки для життєво важливих інтересів України, зроблених на основі об'єктивного аналізу. За результатами цих оцінок завдання НБ слід розділити за часовими параметрами на оперативні, тобто такі, які потребують невідкладного вирішення, тактичні, що передбачають деякий, не дуже значний часовий інтервал для їх вирішення, і стратегічні, тобто такі, вирішення яких здійснюється у віддаленій перспективі.

Гарантування безпеки особистості, суспільства й держави здійснюється на основі розмежування повноважень органів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади в цій сфері. Розмежування зазначених повноважень характеризується певною складністю. Оскільки, по-перше, національна безпека як соціально-правова категорія тільки входить в нашу свідомість та діяльність, і, по-друге, Україна ще не має закону з НБ. Проте Верховна Рада прийняла ряд законодавчих актів, які регулюють відносини в сфері національної безпеки, а 16 січня 1997 року -- Концепцію (основи державної політики) національної безпеки України. Як політичне оформлений нормативний документ, ця Концепція має забезпечити злагоджену взаємодію різних державних структур та суспільних інститутів у формуванні та проведенні державної політики в сфері безпеки й оборони країни.

Верховна Рада України: визначає пріоритети у захисті національних інтересів і об'єктів безпеки; розробляє систему правового регулювання відношень у сфері безпеки; встановлює порядок організації та діяльності органів гарантування безпеки; здійснює контроль за кадровою політикою державних органів та посадових осіб щодо здійснення ними відповідних повноважень у сфері національної безпеки; заслуховує щорічну доповідь Президента України про гарантування національної безпеки України; визначає бюджетні асигнування на фінансування органів і програм гарантування національної безпеки; ратифікує та денонсує міжнародні договори і угоди України з питань національної безпеки; ратифікує та денонсує міжнародні договори і угоди України з питань національної безпеки. До повноважень Верховної Ради України Конституція також належать питання війни та укладення миру; направлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави; введення воєнного чи надзвичайного стану тощо (ст. 85, 92 Конституції).

Загальне керівництво державними органами щодо гарантування НБ здійснює Президент України, який виступає гарантом безпеки і оборони країни. Він очолює Раду національної безпеки і оборони України; спільно з Верховною Радою визначає стратегію гарантування національної безпеки; контролює й координує діяльність державних органів щодо національної безпеки; приймає оперативні рішення щодо гарантування національної безпеки в межах компетенції, визначеної законодавством; не менше як раз на рік подає Верховній Раді звіт про забезпечення національної безпеки України.

У разі воєнного нападу або загрози збройної агресії проти України Президент приймає рішення про оголошення стану війни, загальну або часткову мобілізацію і своїм указом вводить воєнний стан на всій території України чи в окремих її місцевостях. Про введення воєнного стану та інші заходи з цих питань Президент зобов'язаний невідкладно повідомити Верховну Раду (внести на розгляд); Президент також приймає рішення і видає наказ Збройним Силам на ведення бойових дій (ст. 85, 106 Конституції; ст. 5 Закону України «Про оборону України»).

Рада національної безпеки і оборони України як координаційний орган з | питань НБ і оборони при Президеніові України координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах безпеки і оборони (ст. 107 Конституції).

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади, котрий відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, НБ України; громадського порядку і боротьби зі злочинністю.

Кабінет Міністрів здійснює також заходи щодо обороноздатності країни, гарантування НБ, оснащення Збройних Сил озброєнням, військовою технікою, керує мобілізаційною підготовкою й мобілізаційним розгортанням народного господарства та переведення його на режим роботи в умовах воєнного стану тощо (ст. 116 Конституції, ст. 7 Закону України «Про оборону України»).

У межах визначеної законом компетенції Кабінет Міністрів забезпечує керівництво державними органами щодо національної безпеки; організує й контролює розробку та реалізацію заходів щодо гарантування національної безпеки міністерствами і відомствами, іншими підпорядкованими йому органами України, Автономної Республіки Крим і областей.

Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів у сфері національної безпеки Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України з відповідних питань.

Суди загальної юрисдикції забезпечують захист конституційного устрою в Україні; здійснюють правосуддя у справах щодо злочинів, які посягають на безпеку особистості, суспільства та держави; забезпечують судовий захист громадян, громадських та інших організацій і об'єднань, чиї права були порушені у зв'язку з діяльністю у сфері гарантування національної безпеки.

Прокуратура України здійснює свої повноваження у сфері національної безпеки і оборони відповідно до Конституції України.

Національне бюро розслідувань України здійснює заходи щодо зміцнення НБ держави; забезпечує належний захист конституційних прав і свобод людини й громадянина; проводить відповідно до законодавства України до судове слідство та оперативно-розшукові заходи в особливо складних кримінальних справах про злочини, які становлять значну суспільну небезпеку; виконує інформаційно-аналітичну роботу з метою виявлення й усунення причин та умов, які сприяють корупції, вчиненню інших небезпечних злочинів; прогнозує динаміку злочинності в суспільстві тощо.

Національний банк України розробляє й здійснює емісійно-кредитну політику в інтересах національної безпеки України.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, наявних засобів бюджетного й позабюджетного фінансування забезпечують реалізацію законів України, указів Президента України, концепцій, програм, постанов органів державної влади у сфері національної безпеки; забезпечують створення, підтримання в готовності й застосування сил та засобів щодо НБ, а також управління їх діяльністю; розробляють внутрівідомчі інструкції (положення) щодо гарантування НБ і подають їх на розгляд Ради національної безпеки і оборони.

Окрім того, ці органи несуть відповідальність за якість розробки та виготовлення озброєння та військової техніки, за здійснення заходів постачання на потреби оборони у воєнний час (ст. 9 Закону України «Про оборону України»).

Звичайно, сьогодні ще передчасно чітко визначити діяльність органів державного управління в сфері гарантування національної безпеки, але вже безперечно те, що НБ України е об'єктом державного управління і йому властиві загальні для всієї системи державного управління риси та принципи.

Разом з тим конкретні проявлення цих загальних рис і принципів у діяльності органів державного управління щодо гарантування НБ мають специфічний перелом, котрий обумовлений особливим місцем цієї сфери в системі державного управління з її виразним правоохоронним напрямком.

Це означає, що правоохоронні органи та органи державного управління спеціальної компетенції багато виконують загальних завдань в сфері безпеки, але при цьому потрібно мати на увазі єдине: діяльність цих органів управління спрямована насамперед на захист основних об'єктів безпеки -- прав і свобод особистості, матеріальних та духовних цінностей суспільства, конституційного устрою, суверенітету й територіальної цілісності держави.

Всебічний характер загальнодержавних заходів гарантування національної безпеки України, різниця у засобах, силах і організаційних формах реалізації цих заходів визначають конкретну роль кожного органу державного правління щодо гарантування НБ України.

Виходячи з концептуальних підходів щодо гарантування НБ та аналізу її законодавчого закріплення коротко визначимо коло завдань лише основних суб'єктів національної безпеки із всієї системи органів державного управління.

Особливе місце посідає Служба безпеки (СБ) України. В інтересах національної безпеки держава покладає на органи СБ завдання захисту державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.

До завдань СБ України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції і організованої злочинної діяльності в сфері управління і економіки, інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам особистості, суспільства і держави.

Завданням органів СБ відповідає система прав, яка містить у собі, з одного боку, права, котрі забезпечують правильну організацію і нормальне функціонування самої системи Служби безпеки (внутрівідомча управлінська діяльність у нових умовах розвитку країни), а з іншого права, якими наділені вони безпосередньо для виконання завдань гарантування національно-державної безпеки України як суверенної незалежної країни. При цьому переважне значення мають права на проведення оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та зовнішньої адміністративної (виконавчо-розпорядчої) діяльності. Зовнішня адміністративна діяльність органів СБ це, насамперед, їх діяльність як державного правоохоронного органу спеціального призначення. У ході її реалізації вони (органи) вступають в правові відносини в інтересах гарантування національної безпеки України з іншими державними органами, громадськими організаціями і громадянами на основі законодавчих актів, виданих вищими органами державної влади й управління.

В адміністративній діяльності органів СБ важливе значення мають передбачені законом права на застосування заходів адміністративного впливу, а саме: адміністративно-запобіжних і адміністративного запобігання. Їх призначення полягає у тому, щоб запобігти або покласти край антигромадським проступкам, які можуть перерости у державні злочини, а також усунути ті умови, які іноземні спецслужби можуть використати на шкоду національним інтересам України.

Діяльність органів СБ згідно зі своїми завданнями конкретизується у їх функціональних обов'язках, виконання яких забезпечує життєво важливі інтереси України. До узагальнених функціональних обов'язків потрібно віднести: виявлення й прогнозування загроз об'єктам безпеки, здійснення комплексу оперативних та довготривалих заходів щодо їх попередження і нейтралізації; створення і підтримка готовності сил і засобів гарантування національної безпеки у повсякденних умовах і надзвичайних ситуаціях; здійснення системи заходів щодо відновлення нормального функціонування об'єктів безпеки в регіонах, які потерпіли в результаті виникнення надзвичайної ситуації; участь у заходах щодо гарантування національної безпеки за межами України відповідно до міжнародних договорів і угод, укладених або визнаних Україною.

В комплексі заходів, які проводяться органами державного управління в сфері національної безпеки, важлива роль належить органам внутрішніх справ. Сьогодні їх діяльність носить досить складний характер. Вона містить у собі декілька груп суспільних відносин, зокрема, організацію боротьби зі злочинністю (в тому числі і з організованою); забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; паспортної системи; режиму проживання й т.ін.

Об'єктивно існуючий взаємозв'язок цих суспільних відносин дає змогу розглядати їх як цілісний складний об'єкт національної безпеки в сфері управління внутрішніми справами. Разом з тим у теоретичному плані та практичній діяльності потрібно мати на увазі, що ці суспільні відносини не є ідентичними. Це -- самостійні інститути діяльності, що визначають головні напрямки діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення основних об'єктів національної безпеки (особистості, суспільства, держави) від явних та потенційних загроз, джерела яких можуть бути розташовані на території України або за її межами.

Нормативні акти, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ щодо національної безпеки, покладають на них ряд завдань, до яких належать: гарантування особистої безпеки громадян, захист їх прав, свобод та законних інтересів; охорона й забезпечення громадського порядку; попередження правопорушень та їх усунення; забезпечення громадської безпеки та безпеки дорожнього руху; захист усіх форм власності від злочинного посягання; виявлення й розкриття злочинів, розшук осіб, які їх скоїли; захист природного середовища; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень та гарантування безпеки інших цінностей особи, суспільства і держави.

Для безпосередньо виконання цих завдань органам внутрішніх справ надається відповідна система прав і функціональних обов'язків. Діяльність органів внутрішніх справ містить у собі ряд організаційно-правових форм, що характеризуються специфічними ознаками й призначеннями, а саме: адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції. Всі функції нерозривно пов'язані між собою і утворюють єдиний комплекс діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки та боротьби зі злочинністю як головною загрозою цим та іншим об'єктам національної безпеки. При цьому зміст і діяльність органів ВС має визначатися рівнем та напрямком загроз життєво важливим інтересам України.

У гарантування національної безпеки, і насамперед військової безпеки, важлива роль відводиться органам військового управління Збройних Сил України. Це основний державний інститут, покликаний гарантувати захист України від зовнішньої збройної агресії (ст. 17 Конституції). У даному випадку діяльність органів військового управління у цій сфері носить виконавчо-розпорядчий характер. Система військового управління Збройних Сил, яка складається із центральних органів, органів управління військових округів (флотів), органів управління військових об'єднань, частин тощо, об'єднується й керується Міністерством оборони України як центральним органом військового управління. Специфічним видом органів військового управління потрібно виділити штаб.

Характер управлінських функцій та обсяг компетенції щодо забезпечення оборони й військової безпеки України визначається місцем кожного органу військового управління у централізованій системі військового управління як галузі державного управління.

Якщо узагальнити діяльність органів військового управління в сфері забезпечення національної безпеки, то відповідно до Закону «Про оборону» і Закону «Про Збройні Сили України» вона має ^ути спрямована на виконання певних завдань. Основними з них є: формування військової політики держави і військової доктрини України; здійснення відповідних заходів на міжнародній арені для запобігання агресії; формування структури й чисельності Збройних Сил України, підтримка їх боєздатності, бойової й мобілізаційної готовності до оборони країни; оцінка військово-політичної обстановки і визначення рівня воєнної загрози; підготовка обгрунтувань рішень Верховної Ради з питань оборони та безпеки; організація захисту суверенітету, незалежності й територіальної цілісності України від нападу зовні

Як особливо важливий орган гарантування безпеки і виконання завдань оборони країни Міністерство оборони України також розробляє та подає на розгляд Президента України проекти державних програм будівництва Збройних Сил, розвитку озброєння та військової техніки, пропозиції щодо зміцнення обороноздатності держави тощо (ст. 8 Закону України «Про оборону України»).

В умовах введення військового стану завдання й повноваження органів військового управління в сфері забезпечення оборони та безпеки країни, підтримки громадського порядку можуть бути розширені спеціальним правовим актом.

Виконавча і розпорядча діяльність органів військового управління в цій сфері здійснюється у правових (юридичних) формах, безпосередньо виданням правових актів. З їх допомогою військові органи регулюють різносто-ронні суспільні відносини, які виникають у процесі забезпечення національної безпеки та оборони держави.

В системі гарантування національної безпеки особливе місце відводиться Національній гвардії України. Основними завданнями її є: захист суверенітету України, її територіальної цілісності, життя та особистої гідності громадян, їх конституційних прав і свобод від злочинних посягань; вона покликана брати участь у підтриманні режиму надзвичайного стану, у ліквідації наслідків аварій, катастроф та стихійного лиха; брати участь у бойових діях з відбиття нападу ззовні та інших діях щодо забезпечення безпеки держави.

Правовою основою діяльності головного управління командуючого Національною гвардією в сфері гарантування національної безпеки є Конституція України, Закон України «Про Національну гвардію України», Закон України «Про оборону України» тощо.

У комплексі заходів щодо гарантування НБ важлива роль відводиться Прикордонним військам, головним завданням яких є захист недоторканості державного кордону на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охорона економічної зони України.

Виконавчо-розпорядча діяльність Державного комітету у справах охорони державного кордону України як центрального органу управління Прикордонних військ здійснюється безпосередньо виданням правових актів. При виконанні службових обов'язків Прикордонні війська керуються Конституцією України, Законом «Про державний кордон України» та Законом «Про Прикордонні війська України» та іншими законодавчими актами.

Таким чином, надійність захисту життєво важливих інтересів України залежить: по-перше, від вироблення науково обгрунтованої концепції національної безпеки; по-друге, від створення ефективної системи гарантування НБ і механізму її реалізації; по-третє, від розвитку законодавства в галузі НБ; по-четверте, від практичної координації діяльності органів державного управління з метою відвернення виявлення і усунення явних і потенційних внутрішніх і зовнішніх загроз Україні.

Вирішальним для реалізації гарантій національної безпеки й оборони України має стати її інтеграція в усі впливові європейські структури.

3. Протидія корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування

система державний безпека антикорупційний

Організація роботи із запобігання корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування має здійснюватися на системній основі.

Забезпеченню ефективності діяльності у цій сфері сприяє створення або визначення в залежності від структури певного органу підрозділу чи посадової особи з питань запобігання і виявлення корупції.

Діяльність таких підрозділів (осіб) в системі органів виконавчої влади врегульована постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 року № 1422 «Питання запобігання та виявлення корупції в органах виконавчої влади».

Цією постановою затверджено Типове положення про підрозділ з питань запобігання та виявлення корупції.

Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 4 вересня 2013 року № 706 «Питання запобігання та виявлення корупції» затверджено нову редакцію Типового положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції, що набере чинності з 1 січня 2014 року.

Вказаним нормативно-правовим актом керівникам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівникам органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головам обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій з урахуванням вимог згаданого Типового положення доручено:

· утворити (визначити) та забезпечити функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції у межах загальної чисельності працівників апаратів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, апарату Ради міністрів Автономної Республіки Крим, апаратів органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, апаратів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій;

· забезпечити утворення (визначення) та функціонування підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції на підприємствах, в установах та організаціях, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим.

Також постановою рекомендовано керівникам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, головам обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з урахуванням вимог зазначеного Типового положення утворити та забезпечити функціонування підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції у межах загальної чисельності працівників центрального апарату міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, апарату обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Положення передбачає можливість визначення уповноваженої особи з питань запобігання та виявлення у разі недоцільності утворення в органі виконавчої влади, на підприємстві, в установі та організації уповноваженого підрозділу з огляду на структуру, чисельність працівників, у тому числі тих, які є суб'єктами декларування, а також обсяг, характер та складність роботи.

Типове положення серед основних завдань підрозділу визначає такі:

1) підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції;

2) надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства;

3) участь в інформаційному та науково-дослідному забезпеченні здійснення заходів щодо запобігання та виявлення корупції, а також міжнародному співробітництві в зазначеній сфері;

4) проведення організаційної та роз'яснювальної роботи із запобігання, виявлення і протидії корупції;

5) проведення перевірки фактів своєчасності подання декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, перевірки таких декларацій на наявність конфлікту інтересів, а також здійснення їх логічного та арифметичного контролю;

6) здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів.

Уповноважений підрозділ відповідно до покладених на нього завдань:

1) розробляє та проводить заходи щодо запобігання корупційним правопорушенням, а також здійснює контроль за їх проведенням;

2) надає іншим структурним підрозділам органу виконавчої влади, підприємства, установи, організації та їх окремим працівникам роз'яснення щодо застосування антикорупційного законодавства;

3) вживає заходів до виявлення конфлікту інтересів та сприяє його усуненню, контролює дотримання вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів, а також виявляє сприятливі для вчинення корупційних правопорушень ризики в діяльності посадових і службових осіб органу виконавчої влади, підприємства, установи та організації, вносить їх керівникам пропозиції щодо усунення таких ризиків;

4) надає допомогу в заповненні декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, проводить у встановленому законодавством порядку перевірку фактів своєчасності подання зазначених декларацій, їх перевірку на наявність конфлікту інтересів, а також здійснює логічний та арифметичний контроль декларацій;

5) у разі виявлення під час перевірки декларації арифметичних або логічних помилок невідкладно письмово повідомляє про це відповідному суб'єкту декларування для подання ним письмового пояснення та/або виправленої декларації;

6) у разі виявлення фактів, що можуть свідчити про вчинення корупційних правопорушень посадовими чи службовими особами органу виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також ознак правопорушення за результатами перевірок декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, інформує в установленому порядку про такі факти керівника органу виконавчої влади (його апарату), підприємства, установи та організації, а також правоохоронні органи відповідно до їх компетенції;

7) веде облік працівників органу виконавчої влади, підприємства, установи та організації, притягнутих до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень;

8) взаємодіє з підрозділами з питань запобігання та виявлення корупції державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спеціально уповноваженими суб'єктами у сфері протидії корупції;

9) розглядає в межах повноважень повідомлення щодо причетності працівників органу виконавчої влади, підприємства, установи та організації до вчинення корупційних правопорушень.

Працівники уповноваженого підрозділу можуть залучатися до проведення:

1) експертизи проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються органом виконавчої влади, з метою виявлення причин, що призводять чи можуть призвести до вчинення корупційних правопорушень;

2) внутрішнього аудиту органу виконавчої влади, підприємства, установи та організації в частині дотримання вимог антикорупційного законодавства.

Як вбачається із вказаних завдань та повноважень діяльність зазначених підрозділів має зосереджуватися на реалізації превентивних антикорупційних заходів. Водночас, такі підрозділи жодним чином не повинні підміняти собою правоохоронні органи.

Антикорупційні плани

Запорукою належного здійснення заходів щодо запобігання корупції є розробка та впровадження внутрішніх планів щодо запобігання і протидії корупції. Наявність таких планів у центральних та місцевих органах виконавчої влади,

Державній судовій адміністрації прямо передбачена підпунктом 5 пункту 1 розділу ІІІ додатку 2 до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011 - 2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1240.

Розробці таких планів має передувати комплексний аналіз специфіки діяльності відповідного органу, корупційних ризиків, які виникають в процесі здійснення повноважень представниками даного органу, результатів проведення попередніх антикорупційних заходів, характеру вчинюваних представниками органу корупційних правопорушень.

З урахуванням зазначених даних до плану включаються відповідні аналітичні, організаційні, контрольні, навчальні та нормотворчі заходи.

Такі плани не мають окремо визначеної форми, а тому розробляються як стандартні програмні документи із чітким формулюванням заходу, конкретним визначенням відповідальних за виконання передбачених заходів (структурних підрозділів або осіб), чітких та зрозумілих строків їх реалізації

Обов'язковим є проведення підсумкового узагальнення стану виконання плану.

Корупційні ризики

Важливою складовою діяльності із запобігання корупції у конкретному органі є виявлення корупційних ризиків в діяльності органу (правових, організаційних та інших факторів та причин, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію), їх повне усунення або мінімізація.

Серед таких ризиків, зокрема, наділення посадових осіб дискреційними повноваженнями - сукупністю прав та обов'язків державних органів та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень.

Дискреційні повноваження мають такі ознаки:

1) дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) на власний розсуд оцінювати юридичний факт (фактичний склад), внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;

2) дозволяють на власний розсуд обирати одну із декількох форм реагування на даний юридичний факт;

3) надають можливість органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) на власний розсуд вибирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації;

4) дозволяють органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) обрати форму реалізації своїх повноважень - видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;

5) наділяють орган (особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) правом повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення;

6) надають можливість органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) на власний розсуд визначати спосіб виконання управлінського рішення, у тому числі передавати виконання прийнятого рішення підлеглим особам, іншим державним органам та органам місцевого самоврядування, встановлювати строки і процедуру виконання.

Усунення такого ризику, як правило, потребує удосконалення нормативно-правової бази, яка врегульовує діяльність відповідних посадових осіб.

Ще одним поширеним корупційним ризиком в діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування є неналежна організація роботи, яка проявляється у створенні відповідних умов, що спонукають громадян вдаватися до корупційних дій. У першу чергу це стосується сфери надання адміністративних послуг. Як приклад, можна навести обмежений доступ до органу чи посадової особи, штучне створення черг, встановлення незручного для громадян графіку прийому, встановлення обов'язку надання додаткових, не передбачених законодавством документів, відсутність належних умов для перебування громадян в органі, відсутність інформації про процедуру надання послуги тощо. Усунення таких ризиків можливе шляхом ширшого використання інформаційно-комунікаційних технологій (запровадження електронної черги, попереднього запису телефоном чи через електронну скриньку), встановлення зручного для громадян графіку роботи, наявність інформаційних стендів та поширення інформації про порядок надання послуг у засобах масової інформації, забезпечення належних побутових умов для відвідувачів, забезпечення вільного доступу до необхідних бланків тощо.

Істотним корупційним ризиком є недоброчесність поведінки службових та посадових осіб. Етично-психологічні аспекти та соціально-правові фактори мають досить великий вплив на сумлінність осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, при виконанні останніми посадових обов'язків, оскільки службовець завжди приймає рішення у першу чергу на підставі власного досвіду, психологічного відношення до виконуваної роботи, а також ґрунтуючись на особистих переконаннях і персональному соціально-матеріальному становищі. На сьогодні правила поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, визначені Законом

України «Про правила етичної поведінки». Вказаний нормативно-правовий акт є правовою основою для кодексів чи стандартів поведінки. Такі кодекси вже наявні у низці органів. В цілому для державних службовців діють Загальні правила поведінки, затверджені наказом Головного управління державної служби України від 4 серпня 2010 року № 214, про які згадувалося вище.