Противодействие коррупции в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В соответствии с поручением Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, председателя президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (письмо от 6 июня 2011 г. №А4-7981) Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - Институт) провел анализ практики реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации.

Исходной позицией исследования стал базовый подход Национальной стратегии противодействия коррупции, предполагающий реализацию системы последовательных мер, требующих согласованных усилий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Институтом исследовались нормативное правовое обеспечение реализации программ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; институциональные основы реализации региональных программ противодействия коррупции; проблемы соотношения региональных и муниципальных программ противодействия коррупции; реализация мероприятий программ в наиболее коррупциогенных сферах государственного управления; организация профилактической работы. Кроме того, анализировались информационные и кадровые аспекты реализации программ, а также практика проведения антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В ходе исследования осуществлялся социологический мониторинг реализации региональных программ противодействия коррупции.

Были проведены эмпирические исследования путем десантирования в ряд субъектов Российской Федерации (Астраханская область; Липецкая область; Ставропольский край; Вологодская область; Республика Саха (Якутия); Тюменская область), позволившие получить целостное представление о реализации антикоррупционной политики на региональном уровне. В рамках выездных исследований осуществлялся также выборочный анализ реализации программ противодействия коррупции муниципальных образований (на примере разных видов муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов).

Цель исследования заключалась в выявлении типичных, в первую очередь юридических, ошибок в осуществлении антикоррупционной деятельности субъектов Российской Федерации, а также в формулировании предложений по ее совершенствованию.

Достижение поставленной цели осуществлялось посредством решения следующих взаимосвязанных задач: критически осмыслить и обобщить программы противодействия коррупции, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации; определить эффективность институциональных основ реализации региональных программ противодействия коррупции; рассмотреть соотношение региональных программ противодействия коррупции с планами противодействия коррупции органов исполнительной власти, с муниципальными программами и планами противодействия коррупции; определить наиболее коррупциогенные сферы государственного управления; выявить особенности организации профилактической работы в субъектах Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции; проанализировать индикаторы эффективности, типичные ошибки, возникающие при реализации региональных программ противодействия коррупции.

Методика исследования строилась на изучении законодательства, правоприменительной практики в отношении как программных мероприятий, так и общесистемных мер, что позволило сфокусироваться не только на общеправовых проблемах, но и на проблемах содержательного характера.

При проведении исследования использовались традиционные юридические методы (формально-юридический, системно-структурный методы, метод сравнительного анализа, моделирование, метод опережающей информации) и специальные методы, основанные на группировке сходных антикоррупционных материалов в рамках тематических блоков, выделении наиболее распространенных антикоррупционных практик, их структурно-функциональном анализе, проведении экспресс-опросов, интервьюирования, диагностирования и др.

Особенностью применяемой методологии исследования стал переход от сугубо текстуального анализа программ противодействия коррупции к практическим аспектам их реализации (документообороту, взаимодействию с федеральными и муниципальными органами власти, а также с институтами гражданского общества, информационным и кадровым ресурсам, мнению граждан, государственных служащих и предпринимателей о реализации программ).

Проведенный анализ позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют значительную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции.

В целом, антикоррупционная деятельность субъектов Российской Федерации ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции. Налажена взаимосвязь программ субъектов Федерации с системой мер противодействия коррупции, определенных в Национальной стратегии противодействия коррупции³ и Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы⁴. Можно констатировать формирование самостоятельного направления деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках реализации государственной антикоррупционной политики.

В качестве позитивных практик можно отметить Республику Татарстан и Ульяновскую область. В этих субъектах Российской Федерации: сформированы специализированные органы противодействия коррупции; активно реализуются профилактические мероприятия на ведомственном уровне и в муниципальных образованиях; обеспечивается доступность и открытость деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; налажена методическая работа по обеспечению противодействия коррупции; внедряется система добровольного тестирования граждан, претендующих на замещение государственной и муниципальной должности, а также должностей государственной и муниципальной службы и т.п.

Несмотря на в целом положительный опыт противодействия коррупции в Тюменской и Астраханской областях можно, в частности, отметить проблемы, связанные с взаимодействием с институтами гражданского общества (отсутствие представителей гражданского общества в совещательных органах при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации). В Астраханской области фактически не функционирует институт независимых экспертов (лиц, аккредитованных Минюстом России в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов).

Значительная часть регионов (67) использует потенциал программно-целевого метода для регулирования антикоррупционной деятельности на территории субъекта Федерации, что способствует повышению эффективности координации органов власти и их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Преимущества программно-целевого подхода видятся в том, что программа представляет собой акт комплексного регулирования, направленный на достижение целей и задач в сфере противодействия коррупции; имеет более сложную структуру, дополнительно включает оценку имеющихся материально-финансовых ресурсов по реализации предусмотренных мероприятий. В отличие от планов в программах более детально закрепляется механизм контроля и надзора за исполнением мероприятий, определяются потенциальные риски при их реализации, устанавливаются индикаторы оценки их эффективности.

В целом намечается тенденция к расширению использования субъектами Российской Федерации программно-целевого регулирования антикоррупционной деятельности, но она недостаточна. Рекомендуется принять соответствующие целевые программы во всех субъектах Российской Федерации, и на их основе разрабатывать ведомственные программы и планы антикоррупционных мероприятий с учетом направлений деятельности органов исполнительной власти и региональной специфики.

1. Общая характеристика программ противодействия коррупции

коррупция государственный управление

Разработка и реализация региональных программ противодействия коррупции является одним из основных инструментов противодействия коррупционным проявлениям в субъектах Российской Федерации. Программное регулирование в данной сфере представляется достаточно эффективным в связи с тем, что обладает комплексом свойств, не характерных для нормативного и индивидуального правового регулирования. Особенностью программного регулирования является то, что оно создает возможность апробации качественно новых средств в борьбе с коррупционными проявлениями. Вместе с тем механизмы программного регулирования, основанные на мониторинге, направленном на выявление прежде всего причин и условий существования проблемы, способствуют внедрению комплексных подходов в противодействии коррупции.

Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции на региональном уровне была поставлена в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации (в 2006-2010 годах); фактически же региональное антикоррупционное программирование стало развиваться в субъектах Российской Федерации лишь в 2008-2010 годах.

Проведенное Институтом исследование показало, что в настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации имеются программы противодействия коррупции: в 26 субъектах Российской Федерации они либо вообще не приняты, либо приняты, но их действие уже завершено (причем в ряде субъектов Российской Федерации программы противодействия коррупции оканчивают действие в 2010 году), а обновления не производилось.

В некоторых субъектах Российской Федерации, где отсутствуют программы, приняты планы мероприятий по противодействию коррупции. Сравнительный анализ содержания таких планов и программ показывает, что это различные виды правовых актов. План, как правило, содержит перечень последовательных мероприятий по противодействию коррупции на установленный период времени, при этом дополнительно могут иногда закрепляться цели, задачи, объем и сроки их выполнения, а также указываются должностные лица и органы власти, ответственные за реализацию тех или иных мероприятий⁵. В отличие от плана программа, как уже отмечалось, представляет собой акт комплексного регулирования, направленный на достижение целей в сфере противодействия коррупции, имеет более сложную структуру, дополнительно включает оценку имеющихся материально-финансовых ресурсов по реализации предусмотренных мероприятий, а также индикаторы их эффективности.

Как показывает практика, в субъектах Российской Федерации, в которых отсутствуют целевые программы противодействия коррупции, не всегда осуществляется и четкое планирование антикоррупционной деятельности в отраслевых и функциональных органах исполнительной власти. Хотя иногда даже в тех субъектах Российской Федерации, в которых имеются программы противодействия коррупции, с данными программами не всегда бывают скоординированы принимаемые планы деятельности высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере⁶.

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаемые их высшими исполнительными органами государственной власти планы мероприятий по противодействию коррупции направлены не на конкретизацию мер по реализации программ противодействия коррупции, а на обеспечение выполнения закона субъекта Российской Федерации о противодействии коррупции. Таким образом, имеет место двойное планирование работы по противодействию коррупции, причем данные документы, по сути, нередко копируют друг друга.

Подобная ситуация сложилась, например, в Ставропольском крае, где наряду с краевой целевой Программой «Противодействие коррупции в сфере деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края на 2010-2014 годы» (утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 21 апреля 2010 г. №121-п действует План мероприятий по реализации Закона Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» (утв. распоряжением Правительства Ставропольского края от 14 августа 2009 г. №264-рп). Причем оба документа включают в основном лишь главные направления работы по противодействию коррупции в субъекте Федерации, не обеспечиваемые конкретными мероприятиями.

В целях унификации общего подхода в программно-целевом регулировании противодействия коррупции рекомендуется принимать соответствующие целевые программы противодействия коррупции в каждом субъекте Российской Федерации и уже на ее основе разрабатывать конкретные планы мероприятий с учетом направления деятельности органов исполнительной власти и региональной специфики.

В отношении закрепления общих начал разработки и принятия региональных антикоррупционных программ нет единого подхода. Правовое регулирование противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации осуществляется посредством различных правовых актов: законов, указов и распоряжений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, постановлений и распоряжений исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, на территории одних субъектов Российской Федерации антикоррупционные программы утверждались и / или утверждаются региональным законом (например, Калужская область).

В других субъектах Российской Федерации антикоррупционные программы утверждаются нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В качестве таковых выступают указы главы субъекта Российской Федерации (например, Владимирская, Омская области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика, Пермский край), постановления правительства либо его распоряжения (например, Томская, Ивановская, Костромская, Тульская, Иркутская области).

В третьих (большая часть субъектов Российской Федерации) - антикоррупционные программы утверждаются нормативными правовыми актами регионального правительства - постановлениями (например, Архангельская, Московская, Орловская, Ярославская, Вологодская области) и распоряжениями (например, Рязанская, Тюменская области).

В результате мероприятия по противодействию коррупции устанавливаются актами, различающимися по юридической силе, объему регулирования, степени детализации содержания. В то же время следует отметить, что в соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также сроки их реализации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим использование различных видов актов для утверждения программ противодействия коррупции не всегда отвечает требованиям указанной нормы. В то же время, как показало проведенное Институтом исследование правового регулирования антикоррупционного программирования в субъектах Российской Федерации, утверждение антикоррупционных региональных программ различными по юридической силе правовыми актами не отражается на содержательных аспектах антикоррупционных программ.

В Ульяновской области антикоррупционная программа является видом целевой программы и принимается как нормативный правовой акт самостоятельно или в составе комплексной программы профилактики правонарушений. Согласно Закону от 05 июня 2007 г. №77-30

«О противодействии коррупции в Ульяновской области» в регионе реализуются областные и ведомственные антикоррупционные программы. Разработка антикоррупционной программы области осуществляется Правительством области, ведомственные антикоррупционные программы разрабатываются министерствами и иными органами исполнительной власти области.

Согласно Закону от 04 мая 2006 г. №34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» заказчиком антикоррупционной программы является Кабинет министров Республики. Разработка проекта антикоррупционной программы осуществляется на основе открытого конкурса и финансируется из республиканского бюджета. Проект, победивший в конкурсе, публикуется в официальных средствах массовой информации. Доработка официального проекта антикоррупционной программы Республики осуществляется экспертной группой, образуемой при специальном государственном органе по реализации антикоррупционной политики Республики. При доработке официального проекта учитываются предложения и рекомендации, высказанные участниками открытого обсуждения.

Ведомственные антикоррупционные программы разрабатываются министерствами и ведомствами Татарстана. Порядок разработки и финансирования проектов антикоррупционных программ ведомственного уровня определяется Кабинетом министров. Примерно такие же положения закрепляются в антикоррупционном Законе Республики Марий Эл⁷.

Согласно положениям Закона «О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике»⁸ по проекту антикоррупционной программы проводятся публичные слушания. Полагаем, что порядок, предусматривающий возможность открытого обсуждения мероприятий проекта программы, в наибольшей степени способствует повышению доверия населения к региональным органам государственной власти.

Общий анализ антикоррупционных программ показывает схожесть их внутренней организации. Большинство региональных антикоррупционных программ в качестве обязательных структурных единиц содержат следующие разделы:

1) введение или преамбула;

2) совершенствование правового регулирования антикоррупционной деятельности;

3) организационно-управленческие решения по повышению эффективности реализации антикоррупционной политики;

4) информационно-пропагандистская составляющая реализации программы;

5) механизмы государственного контроля за реализацией программы;

6) ресурсное обеспечение реализации программы;

7) критерии (показатели) эффективности реализации антикоррупционной программы;

8) ожидаемые результаты реализации программы.

Во введении (преамбуле) антикоррупционных программ дается характеристика федеральных правовых актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. Кроме того, во всех региональных программах по борьбе с коррупцией идет ссылка на соответствующие региональные законы и иные правовые акты, чаще всего региональные программы по административной реформе, а также определяются ключевые задачи регионального развития, которые не могут быть достигнуты либо достижение которых в значительной степени затруднено в связи с распространенностью коррупционной деятельности.

Так, в Программе по борьбе с коррупцией Чувашской Республики указано, что коррупция в Российской Федерации достигла высокого уровня, при котором она нарушает принципы равенства и социальной справедливости, затрудняет экономическое развитие страны и препятствует повышению эффективности государственного управления. В антикоррупционной Программе Читинской области указано, что коррупция достигла такого уровня, когда практически полностью подорвано доверие населения к власти, затруднено экономическое развитие региона.

Во введении также дается общая оценка основным антикоррупционным мероприятиям, предусмотренным соответствующей программой по противодействию коррупции. Характеристика мероприятий заключается в определении причин разработки соответствующего мероприятия, а также целей его реализации. В некоторых региональных программах по противодействию коррупции выделяются наиболее коррупционно опасные области, требующие разработки антикоррупционных мероприятий, в частности, сфера, связанная с обеспечением государственных, муниципальных нужд через размещение на основе торгов заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, сфера, государственной гражданской и муниципальной службы. В Программе по борьбе с коррупцией Саратовской области в качестве потенциально коррупционной выделяется нормотворческая деятельность, в связи с чем особое внимание в программе уделяется экспертизе правовых актов на предмет их коррупционности. Антикоррупционная программа Воронежской области направлена на искоренение коррупции в системе исполнительных органов власти. В Астраханской области особое внимание уделяется противодействию коррупции в бюджетной сфере.

Учитывая, что указанные сферы являются типичными с точки зрения их подверженности повышенным коррупционным рискам, полагаем, что такие мероприятия должны включаться во все региональные программы противодействия коррупции.

Проблема коррупции в зависимости от тех или иных особенностей (географического расположения региона, развитости отдельных отраслей экономики, особенностей населения и иных условий) в различных субъектах Российской Федерации имеет свою специфику, поэтому в программах должно акцентироваться внимание на отдельных видах коррупционно опасных сфер для данного региона. В то же время такая специфика практически не находит отражения в содержании программ.

Наиболее сложным вопросом при анализе региональных антикоррупционных программ является определение целей и задач этих организационно-правовых документов. При этом если цель - это желаемый результат для разработчиков программы, то задачи - это последовательная совокупность действий и мер, которые к определенному сроку необходимо выполнить, чтобы получить запланированный результат.

Проведенный анализ региональных антикоррупционных программ свидетельствует о том, что ими ставятся различные по содержанию и объему цели. Наиболее распространенной основной целью региональной антикоррупционной программы выступает снижение уровня коррупции - в 52 региональных программах.

Часто встречающимися являются также следующие цели:

1) обеспечение защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от проявлений коррупции;

2) содействие органам местного самоуправления в осуществлении антикоррупционных мер;

3) повышение уровня правовой культуры и стимулирование антикоррупционного поведения населения;

4) формирование нетерпимости граждан к коррупционным действиям;

5) вовлечение институтов гражданского общества и граждан в реализацию основных направлений предупреждения коррупции;

6) формирование в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции и другие.

В отдельных региональных антикоррупционных программах дополнительные (промежуточные) цели выступают в качестве их основных задач.

В то же время встречаются цели, выполнение которых для региональных антикоррупционных программ является недостижимым или их объективно невозможно измерить и сравнить, например, устранение причин и условий, порождающих коррупцию.

Необходимо отметить, что цели антикоррупционной программы в обязательном порядке должны находиться в жесткой корреляции с задачами программы, с одной стороны, и программными мероприятиями - с другой. В то же время такая корреляция имеется далеко не всегда. В региональных программах нередко наблюдается путаница в соотнесении основных задач и направленных на их реализацию программных мероприятий.

В связи с этим можно предложить объединить все задачи по борьбе с коррупцией и корреспондирующие им мероприятия в несколько блоков:

- задачи, направленные на организацию эффективной системы противодействия коррупции. К ним относятся мероприятия: по оценке существующего уровня коррупции в соответствующем субъекте Российской Федерации; мониторингу коррупциогенных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики; предупреждению коррупционных правонарушений; повышению риска от коррупционных действий; совершенствованию контрольной деятельности в системе мер по противодействию коррупции;

- задачи, направленные на противодействие коррупции в сфере предпринимательства. К ним относятся такие мероприятия, как: выявление и исключение условий, порождающих коррупцию, прежде всего в экономической сфере; повышение эффективности администрирования; мониторинг уровня доверия предпринимателей и населения соответствующего региона к деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; снижение административных барьеров; увеличение выгод от соблюдения закона; повышение роли совещательных и коллегиальных органов в системе мер по противодействию коррупции;

- задачи, направленные на формирование социальной нетерпимости к проявлениям коррупции. Здесь можно выделить, такие мероприятия, как: осуществление антикоррупционной пропаганды и правового просвещения; вовлечение структур гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики; создание механизма активного воздействия антикоррупционной направленности на общественное сознание; формирование антикоррупционного общественного сознания, нетерпимости по отношению к коррупционным проявлениям; совершенствование системы правового просвещения граждан;

- задачи, направленные на борьбу с проявлениями коррупции в сфере государственной гражданской службы, реализуются посредством таких мероприятий, как: внедрение дополнительных механизмов, ограничивающих возможность коррупции в коррупционно опасных сферах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; повышение риска от совершения коррупционных действий для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими в регионах; развитие системы подбора и расстановки кадров; предупреждение коррупционных проявлений в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; оптимизация форм, методов и средств профилактики преступлений коррупционной направленности;

- задачи, направленные на формирование прозрачной системы регионального государственного управления. В их число включаются следующие мероприятия: активное привлечение структур гражданского общества к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции; обеспечение неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения; содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции и коррупциогенных факторах, а также на их свободное освещение в средствах массовой информации;

- задачи, направленные на формирование антикоррупционного законодательства субъектов Российской Федерации. В частности, это мероприятия: по совершенствованию правовой базы борьбы с коррупцией; организации проведения экспертизы на коррупциогенность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов; мониторингу коррупциогенных факторов; выработке рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов; разработке рекомендаций, направленных на снижение уровня коррупции в субъектах Российской Федерации.

Сроки реализации антикоррупционной программы указывают на временный характер осуществляемых мероприятий и рассматриваются в нескольких контекстах.

Во-первых, выделяется общий срок действия антикоррупционной программы, который зависит от целей и задач соответствующей программы, содержания соответствующих антикоррупционных мероприятий.

Во-вторых, устанавливаются сроки реализации применительно к отдельным антикоррупционным мероприятиям, предусмотренным программой по противодействию коррупции.

В-третьих, выделяются сроки финансирования антикоррупционной программы. Согласно требованиям бюджетного законодательства финансирование программ осуществляется ежегодно в пределах средств, предусмотренных бюджетом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Действующие в субъектах Российской Федерации документы программного характера в сфере противодействия коррупции по срокам их действия существенно различаются (например, в Республике Саха - 2 года, в Республике Татарстан - 3 года, в Липецкой области - 4 года, в Чувашской Республике - 5 лет), в силу чего они в разной степени синхронизируются с Национальными планами противодействия коррупции.

Программы, как правило, содержат общие сроки реализации программ и сроки реализации отдельных мероприятий. Вместе с тем такой подход к определению сроков реализации программ выдерживается не во всех субъектах Федерации. В программах некоторых субъектов Российской Федерации (Ставропольский край, Хабаровский край, др.) конкретные сроки реализации мероприятий программ не устанавливаются, что ограничивает возможности по осуществлению контроля над их реализацией. В этих программах закрепляемые мероприятия, как правило, имеют характер направлений деятельности, установленных в Федеральном законе

«О противодействии коррупции», в силу чего сроки реализации программных мероприятий практически совпадают с общим сроком реализации программы.

В связи с тем, что любая программа представляет собой комплекс мер правового, политического, социального, психологического и организационного воздействия на существующую проблему, вполне очевидным является то, что в результате реализации соответствующей программы должны произойти положительные изменения практически во всех сферах общественной жизни в субъекте Российской Федерации.

2. Проблемы соотношения региональных и муниципальных программ противодействия коррупции

Направления, формы, методы, способы борьбы с коррупцией на муниципальном уровне в основном те же, что и на уровне региональных органов исполнительной власти: обеспечение нормативного правового регулирования противодействия коррупции, в том числе создание административных регламентов; контроль за соблюдением служащими порядка прохождения службы, включая соблюдение ограничений и запретов, предусмотренных законодательством; разрешение конфликта интересов, организация приема сообщений граждан о коррупционных нарушениях, антикоррупционной экспертизы правовых актов; мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики; стимулирование антикоррупционной активности общественности, институтов гражданского общества и др.

Это приводит к совпадениям в определении конкретных мероприятий региональных и муниципальных планов и программ противодействия коррупции. Антикоррупционные программы многих субъектов Российской Федерации содержат рекомендации органам местного самоуправления о том, как они должны осуществлять меры по противодействию коррупции. Главный смысл стратегии противодействия коррупции - объединить усилия всех субъектов антикоррупционной борьбы. В этом заключается основное содержание координации деятельности государственных и муниципальных органов, которое отчетливо проявляется в соотношении региональных и муниципальных программ противодействия коррупции.

Правовые формы такого соотношения разные. В большинстве случаев региональные программы рассматривают органы местного самоуправления как соисполнителей своих документов. В постановлениях руководителей субъектов Федерации, утверждающих программы, обычно содержатся обращения к администрациям органов местного самоуправления, муниципальных районов и городских округов с просьбой разработать и утвердить «аналогичные» муниципальные программы. Иногда региональные программы противодействия коррупции таких обращений не содержат, однако они включают органы местного самоуправления в число соисполнителей программ или рекомендуют органам местного самоуправления соответствующего уровня принять участие в реализации программы и включают в перечень мероприятий разработку и утверждение муниципальных программ при условии участия органов местного самоуправления в ее реализации.

Следует отметить, что в федеральных законодательных актах нет прямых указаний на то, что региональные органы государственной власти должны воздействовать на антикоррупционные усилия муниципалитетов, но косвенным образом такое влияние предполагается. Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. №297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» полномочным представителям Президента Российской Федерации во всех федеральных округах поручено проанализировать принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации меры по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, уделяя особое внимание мерам по устранению условий, способствующих совершенствованию коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто (бытовая коррупция).

Такая постановка вопроса поясняет, почему региональные власти рассматривают свои программы противодействия коррупции в качестве содержательной основы для муниципальных антикоррупционных программ и планов и расценивают эти программы и планы в качестве продолжения антикоррупционных документов, принятых на уровне субъектов Федерации. В некоторых региональных программах (например, в Ростовской области) в перечне мероприятий прямо называются те, которые должны быть отражены в муниципальных программах. В других (в частности, в Тюменской области) наряду с акциями областного уровня указываются и муниципальные мероприятия. Хотя такой подход приводит подчас к прямому дублированию в муниципальных программах текста региональных документов, он обеспечивает полноту антикоррупционных действий муниципалитетов, гарантирует отсутствие пробелов в местных программах.

Однако эффект достигается тогда, когда сами региональные программы достаточно полны и не упускают из виду важные направления борьбы с коррупцией, предусмотренные федеральными законодательными актами. Как уже отмечалось, региональные программы, о которых идет речь, далеко не равномерны по своему наполнению и нередко существенно различаются по объему и содержанию. Все это сказывается на содержании муниципальных программ, ограничивая, в ряде случаев, рамки антикоррупционной работы муниципалитетов.

Предварительный анализ программ приводит к выводу о необходимости тщательного мониторинга этих программ, обобщения опыта их разработки и утверждения с целью создания оптимальных по содержанию антикоррупционных программ субъектов Российской Федерации.

Соотношение региональных и муниципальных антикоррупционных программ, конечно, не сводится к тому, что документы субъектов Российской Федерации влияют на определение границ антикоррупционной деятельности органов местного самоуправления. В конце концов, муниципалитеты, будучи самостоятельными в рамках своей компетенции, могут опираться в определении направлений своей деятельности непосредственно на федеральные законодательные акты. Но для них крайне важна методическая, организационная и информационная поддержка со стороны региональных инстанций в противодействии коррупции. Она необходима, если учитывать не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, особенно на поселенческом уровне.

Анализируя региональные антикоррупционные программы и практику их реализации, можно заметить, что в разных субъектах Российской Федерации методическая помощь органам местного самоуправления оказывается в различном объеме. При этом надо учитывать, что в программах противодействия коррупции может и не быть указания на методическое содействие муниципалитетам, а фактически органы исполнительной власти субъектов Федерации немало для этого делают. Однако закрепление в программных документах конкретных мер оказания помощи органам местного самоуправления предпочтительнее, поскольку делает эту помощь открытой и позволяет лучше контролировать ее осуществление.

Конкретностью и действенностью мер методической, правовой, организационной и информационной помощи муниципалитетам характеризуется программа борьбы с коррупцией Тюменской области. В ней предусмотрены подготовка регулярных обзоров федеральных и региональных нормативных правовых актов для органов местного самоуправления, направленных на противодействие коррупции, с рекомендациями о принятии необходимых муниципальных правовых решений; проведение разъясняющих семинаров с муниципальными служащими, на которых обсуждаются практика антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов органов местного самоуправления; разработка модельных муниципальных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, включая разработку типовых административных регламентов предоставления муниципальных услуг. Программа предусматривает проведение общественной экспертизы этих документов, меры, связанные с доведением их до органов местного самоуправления, разъяснение смысла и особенностей каждого из них, мониторинг принятия муниципалитетами своих административных регламентов на основе типовых.

Не менее насыщен мерами методической помощи органам местного самоуправления и план противодействия коррупции Республики Саха (Якутия). В дополнение к общему плану и во исполнение решения Президиума совета по противодействию коррупции при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, в Республике принят развернутый «План реализации мер по противодействию коррупции в органах местного самоуправления Республики Саха (Якутия)». В этих документах, также как и в программе Тюменской области, предусматривается разработка методических рекомендаций для органов местного самоуправления «по принятию муниципальных правовых актов в сфере противодействия коррупции». Выполняя планы, органы исполнительной власти Республики подготовили проекты модельных муниципальных правовых актов о перечне должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками; об организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления; о создании или изменении состава комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Эти документы создавались на основе мониторинга муниципальной практики и изучения поступающей в региональные органы исполнительной власти информации от местных властей. В результате удалось исправить ошибочные подходы муниципалитетов к решению ряда вопросов организации борьбы с коррупцией.

Например, многие муниципалитеты не разрабатывали никаких перечней должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, полагая, что все должности муниципальной службы связаны с этими рисками. В модельных актах, подготовленных в Республике Саха (Якутия) указано, что к этим должностям относятся первые заместители, заместители главы местной администрации, работники финансового управления, отдела имущественных и земельных отношений.

Ряд муниципалитетов при создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов не включали в состав комиссий представителей общественности, ссылаясь на то, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 01.07.2010 №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» в работе комиссий должны участвовать представители научных организаций, которые отсутствуют на территории муниципальных образований. В модельных актах о порядке создания указанной комиссии в ее состав рекомендовано включать представителей образовательных учреждений, профсоюзных организаций, учреждений культуры.

Следует положительно оценивать наличие в региональных программах и планах противодействия коррупции методической, правовой, организационной и информационной поддержки антикоррупционной деятельности органов местного самоуправления и, наоборот, отсутствие или ограничение в этих программах и планах мер методического содействия муниципалитетам (пример - программа Республики Алтай) необходимо расценивать как факт недостаточной проработанности документа.

В то же время нельзя согласиться с излишней «опекой» органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, когда методическая помощь подменяется администрированием. К сожалению, таких фактов немало. Во многих региональных программах и планах противодействия коррупции содержатся прямые директивные указания органам местного самоуправления, нарушающие их конституционную самостоятельность (Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Ставропольский край).

Тот же документ Республики Саха (Якутия), о котором шла речь выше, буквально насыщен такими директивами. Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предписывается возложить на комиссии по противодействию коррупции или комиссии по контролю за исполнением планов противодействия коррупции функции по рассмотрению обращений граждан с целью выявления схем бытовой коррупции; привлекать эти комиссии к контролю за деятельностью наиболее подверженных коррупции организаций и учреждений; включать в трудовые договоры (контракты), заключаемые с муниципальными служащими, положения об ответственности за нарушения кодексов этики и служебного поведения; ежеквартально представлять в соответствующие службы администрации Президента и Правительства Республики отчеты о работе комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Такие указания противоречат принципиальным основам взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, превращая муниципалитеты в подчиненные структуры органов государственной власти. В связи с этим логичен вывод: одним из результатов мониторинга региональных программ и планов противодействия коррупции, о целесообразности которого шла речь выше, должны быть также рекомендации о соблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации статьи 12 Конституции Российской Федерации при оказании им методической помощи.

Соотношение региональных и муниципальных программ и планов противодействия коррупции характерно, кроме всего прочего, созданием совместных государственно-муниципальных институтов, способствующих сокращению коррупционных проявлений, в том числе в сфере бытовой коррупции. Здесь выделяется формирование многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Они, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 октября 2009 №796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг», могут быть государственными или муниципальными учреждениями, созданными субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями. Как показывает практика, во многих случаях они являются муниципальными бюджетными учреждениями, но участие в их формировании всегда принимает соответствующий субъект Российской Федерации. Поэтому создание МФЦ предусматривается в подавляющем большинстве случаев как муниципальными, так и региональными программами противодействия коррупции. МФЦ позволяют минимизировать непосредственное общение государственных и муниципальных чиновников с получателями услуг, устранять в связи с этим возможность коррупционных действий. Эта цель успешнее достигается в тех случаях, когда услуги оказываются в электронной форме.

Вывод

Проведенный анализ позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют значительную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции.

В целом антикоррупционная деятельность субъектов Российской Федерации ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции. Налажена взаимосвязь программ субъектов Федерации с системой мер противодействия коррупции, определенных в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы. Системный подход к осуществлению этой деятельности способствует развитию устойчивой тенденции к формированию комплексного самостоятельного направления государственной региональной политики.

Значительная часть регионов (67) использует потенциал программно-целевого метода для регулирования антикоррупционной деятельности на территории субъекта Федерации, что способствует повышению эффективности координации органов власти и их взаимодействию с институтами гражданского общества.

Преимущества программно-целевого подхода видятся в том, что программа представляет собой акт комплексного регулирования, направленный на достижение целей и задач в сфере противодействия коррупции; имеет более сложную структуру, дополнительно включает оценку имеющихся материально-финансовых ресурсов по реализации предусмотренных мероприятий. В отличие от планов в программах более детально закрепляется механизм контроля и надзора за исполнением мероприятий, определяются потенциальные риски при их реализации, устанавливаются индикаторы их эффективности.

В целом намечается тенденция к унификации общего подхода в программно-целевом регулировании, но она недостаточна. Рекомендуется принять соответствующую комплексную программу во всех субъектах Российской Федерации, и на их основе разрабатывать ведомственные программы и планы антикоррупционных мероприятий с учетом направления деятельности органов исполнительной власти и региональной специфики.

Список использованной литературы

1. Антикоррупционная политика. Глава 7.

2. Аналитический доклад «Россия и коррупция: кто кого» М. Фонд ИНДЕМ. 1998. Доступен в Интернет по адресу: http://www.anti-corr.ru/projects.htm

3. Э. де Сото. Иной путь. М., 1994.

4. Административные барьеры в экономике. Под ред. А.А. Аузана. М., 2002.

5. К.И. Головщинский Коррупциогенность правовых норм. Под редакцией М.А. Краснова, Г.А. Сатарова. Доклад Фонда ИНДЕМ, 2001. Доступен в Интернет по адресу: http://www.anti-corr.ru/projects.htm

6. Экономический анализ нормативных актов. Под ред. В.Л. Тамбовцева. М., 2001.

Размещено на Allbest.ru